Ce que nous avons entendu au sujet de l'Entente globale de financement, et les changements qui ont été apportés à l'entente en conséquence

Table des matières

Aperçu

L'Entente globale de financement est le nouveau modèle d'entente type pour les paiements de transfert aux communautés autochtones, et elle sera disponible pour l'exercice financier de 2019 à 2020 et les années suivantes. Elle a été conçue pour remplacer de multiples modèles d'entente élaborés par l'ancien ministère des Affaires autochtones et du Nord Canada et Santé Canada — Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits, et pour fournir des modèles d'entente uniformes pour Services aux Autochtones Canada (SAC) et Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC). L'élaboration d'un nouveau modèle d'entente de financement a également été motivée par les travaux visant à établir une nouvelle relation financière et par la nécessité de fournir un modèle pour la subvention de 10 ans dans le cadre de la nouvelle relation financière.

Approche

Les activités de mobilisation concernant l'Entente globale de financement se sont échelonnées sur 3 mois à l'automne 2018, à compter du 11 septembre à Thunder Bay (Ontario) jusqu'au 30 novembre à Vancouver (Colombie-Britannique). Les activités de mobilisation consistaient en une série de 16 séances en personne et par vidéoconférence auprès de 1 006 participants des Premières Nations, ainsi que de courriels, d'appels téléphoniques et de rencontres individuelles sur demande.

Les bureaux régionaux de SAC ont également communiqué du matériel de mobilisation par courriel aux représentants des Premières Nations, tout en faisant un suivi individuel au moyen d'appels téléphoniques et de rencontres individuelles sur demande.

Dans le processus officiel de mobilisation, on a utilisé :

Les rétroactions allaient de commentaires généraux sur les relations entre la Couronne et les Autochtones à des commentaires concernant les détails techniques des clauses de l'entente. Voici un résumé des principaux thèmes exposés par les représentants des Premières Nations, classés par sujet de travail.

Thèmes des activités de mobilisation

Préambule (clauses liminaires)

La première section de l'ébauche de l'Entente globale de financement présentait une série de clauses « attendu que », certaines facultatives, qui établissaient le contexte des modalités juridiquement contraignantes qui suivaient dans le corps principal et les annexes applicables de l'entente. On a demandé aux participants si le libellé des dispositions du préambule correspondait à leur compréhension de la nouvelle relation financière.

  • Certains participants ont recommandé de déplacer la référence au traité au début du préambule afin de reconnaître l'importance des traités dans le cadre de la relation.
    • Ils ont souligné qu'il est essentiel de signaler au grand public que les ententes de financement ne sont pas des documents à distribuer, mais font partie d'un engagement ancré dans les traités.
    • On a demandé de situer la relation dans un contexte plus large en faisant référence à d'autres documents clés, par exemple :
      • La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones;
      • Les recommandations de la Commission de vérité et réconciliation du Canada;
      • L'Accord de Charlottetown et son libellé de « nouvelle relation financière » des années 1980 et 1990.
  • On a proposé que le nouveau libellé d'une nouvelle relation soit positif, clair et actif, et d'éviter la redondance.
    • Il y a eu de multiples appels pour que :
      • l'expression « Première Nation » précède les références faites à « la Couronne »;
      • « Première Nation » remplace « Autochtone »;
      • les communautés soient en mesure de personnaliser des clauses facultatives tenant compte de leur situation particulière.
  • On a fait remarquer que les Premières Nations trouvent que l'utilisation du mot « bénéficiaire » est offensante, car elle a une connotation négative dans les communautés des Premières Nations. En conséquence, il a été demandé de remplacer le terme « bénéficiaire » par un autre mot.
  • Pour certains participants, le libellé de l'entente n'est pas le principal enjeu; leurs préoccupations portent plutôt sur la suffisance du financement, les modes de financement qui répondent aux besoins réels et reflètent les facteurs liés à la croissance démographique, à l'inflation, à la géographie et à l'éloignement.
    • Par souci d'équité avec les autres peuples du Canada, les participants à la séance de mobilisation ont indiqué que les communautés bénéficieraient d'un facteur de progression d'au moins 3 % pour tous les programmes, et pas seulement pour les programmes de santé.
  • On a suggéré qu'une nouvelle relation commence par un nouveau départ grâce à l'inclusion d'une clause sur l'annulation des dettes et des défauts de paiement.
  • On a affirmé que l'évolution de la relation devrait en définitive appuyer l'autonomie gouvernementale des Premières Nations en s'orientant vers des transferts directs de fonds.

Mécanisme proposé pour modifier les modalités de l'entente

Le Ministère envisage d'ajouter un nouveau mécanisme à l'Entente globale de financement qui simplifierait le processus de modification des modalités (c'est-à-dire les activités) décrites dans l'entente. Le nouveau mécanisme permettrait d'apporter des changements en dehors d'un processus de modification officiel, sans signature des bénéficiaires du financement. On a demandé aux participants de formuler des commentaires sur l'approche proposée.

  • Le nouveau mécanisme s'inspirerait d'un mécanisme similaire déjà inclus dans les ententes de financement existantes, connu sous le nom d'avis de rajustement budgétaire (ARB). Afin d'accélérer le versement des fonds, l'ARB permet d'apporter des rajustements budgétaires en dehors du processus officiel de modification de l'entente, sans la signature des communautés autochtones.
  • On a noté que le caractère exploratoire de la discussion n'offrait aucun détail sur le nouveau mécanisme, mais certains ont salué ce moyen d'accélérer les paiements et de simplifier ce qui peut s'avérer un processus de modification ardu.
  • Toutefois, on craignait que l'absence de contreseing n'entraîne un manque de traces écrites et une méconnaissance des changements apportés aux modalités ou aux exigences en matière de rapports. Cela pourrait poser des difficultés aux gestionnaires des communautés et des programmes et poser des risques liés au suivi financier et aux manquements involontaires.
  • On a fait remarquer que le ministère doit communiquer clairement et de façon cohérente avec les signataires d'ententes de financement et leurs cadres supérieurs au sujet du nouveau mécanisme.
    • En l'absence de contreseing, il a été déclaré que des lettres d'avis seront nécessaires pour informer le chef et le conseil, ainsi que les agents de programmes et les agents financiers, au sujet des nouveaux fonds et des nouveaux calculs, afin d'expliquer ce que le financement couvre, notamment où et comment.
    • En revanche, les modifications officielles indiquent clairement où va le financement et pour quel programme.

Prévention et gestion des manquements

L'ébauche de l'Entente globale de financement comprenait également des clauses exploratoires décrivant une nouvelle approche de la gestion des manquements qui propose de restreindre la définition du manquement pour mettre l'accent sur les risques pour la santé et la sécurité des membres de la communauté ou l'intégrité des fonds fédéraux, et comprend un processus d'auto-évaluation. On a demandé aux participants de commenter les critères d'évaluation éventuels, ainsi que les organismes tiers qui pourraient aider les conseils à traiter les manquements.

  • Il a été recommandé de définir les termes « santé » et « sécurité », car il s'agit de concepts généraux.
    • De même, il serait utile de déterminer ce qui devrait déclencher une auto-évaluation
    • On a noté qu'un taux de roulement élevé du personnel et qu'une absence de paiement ou de remboursement des employés et des fournisseurs pour leurs dépenses peuvent avoir des répercussions sur la santé et la sécurité, tout comme la volonté d'accuser un déficit ou le non-respect de certains ratios financiers.
  • En ce qui concerne le transfert de la responsabilité de l'évaluation des risques pour la santé et la sécurité au conseil, certains étaient d'avis que l'auto-évaluation peut bien fonctionner, mais pourrait être entravée par des dysfonctionnements politiques.
    • Certains participants étaient d'avis que le conseil devrait également solliciter le point de vue des autres membres du personnel et des membres de la communauté qui reçoivent des services.
    • Si une Première Nation a ses propres lois qui régissent l'auto-évaluation et les mesures correctives en cas de manquement, il a été recommandé que celles-ci remplacent les clauses uniformisées de l'entente portant sur le manquement.
  • Certains ont suggéré que l'article portant sur le manquement soit rédigé d'une manière plus réciproque afin que l'entente comprenne des clauses qui tiennent également compte des cas où la Couronne se trouverait en situation de manquement à l'égard de l'entente.
  • En l'absence d'une ébauche de la nouvelle politique devant remplacer la Politique de prévention et de gestion des manquements, de nombreuses questions ont été soulevées sur les mécanismes d'une nouvelle approche, par exemple :
    • la fonction de « fiduciaire pour les cas de manquement » par rapport aux séquestres-administrateurs;
    • la disponibilité de fonds pour l'auto-évaluation et les plans d'action visant à remédier à un manquement, et la question de savoir si le manquement concerne une durée prescrite;
    • une incertitude générale quant au rôle et à la participation du gouvernement fédéral, y compris la question de savoir si la responsabilité fiduciaire est maintenue.
  • On était d'avis qu'un large éventail d'options et d'organisations qualifiées, en particulier les entreprises autochtones, devraient être à la disposition des Premières Nations pour les aider à régler les cas de manquement.
    • Il a été suggéré que les cabinets d'experts-comptables puissent aider à résoudre les problèmes financiers urgents, mais on a signalé que d'autres organisations pourraient être mieux placées pour offrir la formation et le soutien continu nécessaires au renforcement des capacités à long terme.
    • On se préoccupait également de la nécessité pour les Premières Nations et le gouvernement du Canada de maintenir la surveillance des organisations externes.
  • On a fait remarquer qu'il pourrait être plus difficile de trouver des organisations qui pourraient aider les Premières Nations à composer avec les risques immédiats pour la santé et la sécurité des membres de la communauté, comme une panne du réseau d'aqueduc.
    • On pourrait dresser la liste de ces organismes dans les plans d'urgence.
    • Les associations professionnelles ont également été mentionnées en tant que ressources, par exemple pour le recrutement du personnel infirmier.

Mesures correctives en cas de manquement

L'ébauche de l'Entente globale de financement prévoyait des mesures correctives que le gouvernement fédéral pouvait prendre en cas de manquement. Il s'agit notamment des circonstances dans lesquelles le gouvernement fédéral peut retenir du financement ainsi que des situations où une communauté ne veut pas ou ne peut pas régler un cas de manquement. On a demandé aux participants de donner leur point de vue sur la distinction entre le refus et l'incapacité, la retenue de financement non essentiel et d'autres moyens de régler les cas de non-respect des modalités d'une entente de financement.

  • On a convenu du fait qu'une distinction devait être faite entre « l'incapacité » et « le refus », afin de refléter ce qui suit :
    • Si une communauté n'est pas en mesure de remédier à la situation, il existe une possibilité de renforcement des capacités;
    • Si une communauté refuse de le faire en raison d'un conseil divisé ou d'une question non résolue avec la Couronne, il peut s'ensuivre la nécessité d'avoir recours à un fiduciaire;
    • L'incapacité concerne également une insuffisance de fonds disponibles.
  • Il a été noté que le fait de retenir le financement non essentiel peut aggraver la situation. Les participants ont exprimé l'opinion selon laquelle :
    • Il faut trouver une façon progressive de travailler avec les communautés pour cerner les problèmes, élaborer un plan pour corriger les problèmes et le soumettre pour approbation afin que le financement ne soit pas retenu;
    • Le conseil doit être mis au courant avant que le versement de fonds ne soit interrompu;
    • Il faut plus de souplesse en ce qui a trait à la production de rapports, car les attentes en la matière sont trop élevées, surtout pour les petites communautés.
  • On craignait que les dispositions relatives au manquement ne tiennent pas compte des situations où le manquement n'est lié qu'à un seul programme.
    • Dans ce cas de figure, il a été suggéré que la retenue du financement puisse être propre à un programme et que le fiduciaire pour les cas de manquement puisse être affecté à la gestion d'un seul programme plutôt que de tous les programmes visés par l'entente de financement.
  • On a fait remarquer qu'une gouvernance solide est favorisée par une mobilisation des citoyens. Observations des participants :
    • En l'absence d'une méthode de communication formelle et transparente, il se peut que la communauté ne sache pas qu'elle est en situation de manquement;
    • Les membres de la communauté veulent être au courant des discussions et des communications écrites entre SAC et une Première Nation décrivant la raison du manquement et la façon dont il sera traité, y compris pour ce qui est du choix d'un fiduciaire.

Communication de renseignements

L'ébauche de l'Entente globale de financement comprenait une clause précisant que les ministères doivent fournir aux communautés autochtones toute information accessible au public. On a demandé aux participants quels étaient les moyens actuels d'obtenir du Canada de l'information relative à une entente de financement et comment améliorer l'accès à l'information accessible au public concernant les ententes de financement.

  • On a demandé que la portée de cette clause soit élargie afin que l'analyse ministérielle des données fournies par les Premières Nations, en plus des détails sur les calculs de financement, puisse être plus facile d'accès.
    • Par exemple, les participants ont signalé que, dans le passé, les calculs du financement du soutien des bandes étaient communiqués.
    • Certains ont souligné que des mesures de protection seraient nécessaires pour protéger les renseignements personnels.
  • Certains participants ont fait remarquer qu'ils ne savaient pas très bien où trouver l'information publique concernant le financement des programmes, les modalités, les modèles et les rapports.
    • De plus, il a été suggéré qu'il faut des versions PDF plus faciles à imprimer sur les sites Web et qu'il faut offrir de la formation au Conseil et à la haute direction afin de faciliter l'accès à cette information.

Reddition de comptes aux membres

L'ébauche de l'Entente globale de financement comprend une clause énonçant les exigences en matière de transparence et de reddition de comptes dans l'annexe portant sur le financement des contributions et des subventions, qui ne s'appliquait pas à la subvention de 10 ans. On a demandé des commentaires sur la simplification ou la suppression de cette clause conformément aux mécanismes de reddition de comptes existants d'une Première Nation.

  • On s'entendait pour dire que la transparence et la reddition de comptes sont importantes, mais pour les Premières Nations ayant une loi sur l'administration financière approuvée ou un cadre de reddition de comptes comparable, il serait raisonnable de simplifier cette clause.
  • Certains participants se sont dits préoccupés par la façon dont le rôle du Canada était décrit, en utilisant le terme « soutien ». On craignait que le mot « soutien » ne laisse entendre qu'il incombe à la Première Nation de trouver l'argent nécessaire à la prestation complète d'un programme ou d'un service. On a demandé de préciser le fait que le Canada devrait fournir le financement nécessaire à l'exécution du programme et à la prestation des services, et non seulement un soutien.
  • Les participants ont recommandé de remplacer le mot « partenariat » par « coopération » ou « traités ». Certains ont dit être d'avis que la relation n'est pas réellement un « partenariat » et ont laissé entendre que cette terminologie est confuse et contradictoire.
  • Il a été recommandé d'inclure une clause de réciprocité pour le Canada stipulant que le conseil « ne doit pas se représenter lui-même (y compris dans toute entente avec un tiers), en tant que mandataire, employé, partenaire juridique de l'État ou agissant au nom de l'État ».

Processus de mobilisation

  • En ce qui concerne le processus de mobilisation, de nombreux participants ont fait remarquer qu'ils auraient préféré avoir les documents avant la séance afin de pouvoir communiquer avec leurs citoyens, leurs dirigeants et leurs experts juridiques et financiers, de sorte que les représentants puissent avoir le sentiment d'avoir le mandat de parler en toute confiance au nom de leurs communautés. Certains ont dit qu'un préavis plus long aurait pu stimuler la participation et mener à une plus grande représentation des dirigeants de la communauté.
  • Les participants ont également noté un manque d'information sur les programmes et les calendriers de présentation de rapports pour la subvention de 10 ans et auraient aimé voir une ébauche de politique sur la nouvelle approche en matière de gestion et de prévention des manquements. D'autres documents auraient également pu comprendre un tableau de concordance entre cette entente et les ententes précédentes afin de cerner les principales différences, ainsi qu'un exemple de flux de trésorerie montrant comment les fonds seraient versés.

Autres commentaires

Choix des Premières Nations

Les participants ont insisté sur l'importance de respecter le choix des Premières Nations, qu'il s'agisse des préférences pour les comptes bancaires multiples et les options de paiement forfaitaire annuel des subventions, de la durée des ententes ou de la possibilité de prolonger les ententes existantes en y ajoutant certaines clauses de l'Entente globale de financement. Les participants se sont demandé si le modèle avait vraiment été élaboré en partenariat avec les Premières Nations. La question suivante a été posée : plutôt qu'un processus d'élaboration d'ententes dirigé par la Couronne, pourquoi ne pas permettre aux Premières Nations de proposer un modèle d'entente, ce qui permettrait une personnalisation complète des ententes par des négociations bilatérales?

Partenaires de l'élaboration conjointe

Certains ont dit craindre que SAC et RCAANC comptent trop sur l'Assemblée des Premières Nations (APN) pour l'élaboration conjointe de la nouvelle relation financière, et que l'APN ne reflète pas adéquatement les opinions des Premières Nations souveraines. De même, les participants ont eu l'impression d'avoir été poussés à travailler avec le Conseil de gestion financière des Premières Nations. Certains estimaient que le processus dépendait trop de cette institution et se demandaient si elle était en mesure de jouer le rôle qui lui a été confié.

Examen juridique du modèle d'entente

Certains participants ont demandé que le Canada aide les Premières Nations à assumer les frais juridiques associés à l'adoption du nouveau modèle d'entente.

Création d'un nouveau ministère

La création d'un nouveau ministère a fait l'objet de préoccupations exprimées par les communautés, qui estimaient être forcées de combiner des secteurs de programmes distincts, comme la santé, l'éducation et les services sociaux, dans une seule entente. D'autres ont exprimé l'espoir que le fardeau administratif puisse être réduit lorsqu'il y a un seul système de gestion des ententes financières. Il a été suggéré que les économies découlant de la transformation soient réinvesties dans les communautés.

Uniformité des messages

Il a été souligné que les Opérations régionales de SAC et les secteurs de la santé des Premières Nations et des Inuits doivent utiliser les mêmes termes et les mêmes messages dorénavant, ainsi que les mêmes options quant aux modes de financement, et devraient permettre le report des fonds non dépensés.

Le plan à long terme du Canada

Les communautés voulaient connaître le plan du gouvernement après la durée de 10 ans de la subvention pour la nouvelle relation financière.

Documents de vérification

Les Premières Nations ont souligné que de nombreuses Premières Nations, leurs comptables et même SAC entreposent maintenant les documents par voie électronique et que, par conséquent, les Premières Nations doivent avoir la possibilité de fournir des copies papier des documents originaux ou des copies électroniques des documents.

Modifications apportées à l'Entente globale de financement à la suite des activités de mobilisation

Durant ce processus de mobilisation, des discussions simultanées avaient cours avec les partenaires de l'élaboration conjointe. Ce travail d'élaboration conjointe ainsi que la rétroaction liée à la mobilisation ont aidé à façonner l'élaboration des ébauches subséquentes de l'Entente globale de financement, y compris les annexes pour la subvention de 10 ans.

En réponse aux commentaires découlant de la mobilisation, les ministères ont apporté les changements suivants au libellé du modèle d'entente. Ils ont :

Conclusion

Date de modification :