L'approche du gouvernement du Canada concernant la mise en œuvre du droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale et la négociation de cette autonomie

Table des matières

PARTIE I : CADRE POLITIQUE

Le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale est un droit prévu à l'article 35

Le gouvernement du Canada reconnaît que le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale est un droit ancestral existant au sens de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. De même, il reconnaît que ce droit inhérent peut découler de traités ainsi que des rapports qu'entretient la Couronne avec les Premières nations visées par un traité. La reconnaissance du droit inhérent repose sur le fait que les peuples autochtones du Canada ont le droit de se gouverner, c'est-à-dire de prendre eux-mêmes les décisions touchant les affaires internes de leurs collectivités, les aspects qui font partie intégrante de leurs cultures, de leur identité, de leurs traditions, de leurs langues et de leurs institutions et, enfin, les rapports spéciaux qu'ils entretiennent avec leur terre et leurs ressources.

Le gouvernement reconnaît d'une part qu'il pourrait être possible de s'adresser aux tribunaux pour faire respecter le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale et que, d'autre part, il existe des points de vue divergents quant à la nature, à la portée et au contenu de ce droit. Toutefois, le recours aux tribunaux relativement à la question du droit inhérent serait long et coûteux et aurait tendance à engendrer des conflits. De plus, les tribunaux ne donneraient aux parties concernées que des indications générales et leur laisseraient le soin d'établir elles-mêmes le détail des mesures à prendre.

Pour ces raisons, le gouvernement est convaincu que le recours aux tribunaux ne doit être qu'une solution de dernière instance. La tenue de négociations entre les gouvernements et les peuples autochtones est de toute évidence la façon préférée, c'est-à-dire la plus pratique et la plus efficace d'assurer l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale.

L'application dans le cadre de la Constitution canadienne

L'exercice du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale par les gouvernements et institutions autochtones devra se faire à l'intérieur du cadre de la Constitution canadienne. Par conséquent, il faudra assurer une relation harmonieuse entre les compétences et les pouvoirs autochtones et les compétences et les pouvoirs exercés par les autres gouvernements. Il est donc dans l'intérêt des gouvernements autochtones et non autochtones d'établir des mécanismes de coopérati on propres à assurer, entre leurs lois respectives, l'harmonie indispensable au bon fonctionnement de la fédération.

Compte tenu du large éventail de compétences et de pouvoirs autochtones susceptibles de faire l'objet de négociations, les gouvernements provinciaux doivent nécessairement être parties à ces négociations et aux ententes en découlant lorsque les questions visées relèvent normalement de leur compétence ou que les ententes négociées pourraient avoir des répercussions sur d'autres groupes ou territoires que le groupe ou territoire autochtone directement concerné. Les gouvernements territoriaux devraient être parties aux négociations et aux ententes touchant la mise en œuvre de l'autonomie gouvernementale au nord du 60e parallèle.

Le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale ne comprend pas le droit à la souveraineté au sens du droit international et il n'entraînera pas la création d'États nations autochtones souverains et indépendants. Au contraire, la mise en œuvre de l'autonomie gouvernementale devrait accroître la participation des peuples autochtones au sein de la fédération canadienne et faire en sorte que ceux-ci et leurs gouvernements ne vivent pas isolés du reste de la société canadienne.

La Charte canadienne des droits et libertés

Le gouvernement tient au respect du principe selon lequel tous les gouvernements du Canada sont liés par la Charte canadienne des droits et libertés, de façon que l'ensemble des Canadiens, tant les Autochtones que les non-Autochtones, puissent continuer de jouir également des droits et libertés garantis par la Charte. En conséquence, les ententes en matière d'autonomie gouvernementale, y compris les traités, devront prévoir des dispositions mentionnant que la Charte canadienne des droits et libertés s'applique aux gouvernements et institutions autochtones relativement à toutes les questions relevant de leurs compétences et pouvoirs respectifs.

D'ailleurs, la Charte comporte déjà une disposition (l'article 25) précisant que celle-ci n'a pas pour effet de porter atteinte aux droits ancestraux et issus de traités, droits qui, selon l'approche fédérale, comprennent le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale. La Charte vise donc à établir un juste équilibre entre les droits et libertés individuels et les valeurs et traditions propres aux peuples autochtones du Canada.

La diversité des situations

Compte tenu des situations très différentes dans lesquelles se trouvent les divers peuples autochtones partout au Canada, l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale ne peut se faire de façon uniforme dans l'ensemble du pays ou donner lieu à la mise en œuvre d'une formule unique d'autonomie gouvernementale. Le gouvernement se propose de négocier des ententes sur l'autonomie gouvernementale qui répondraient aux besoins spéciaux des groupes autochtones et qui tiendraient compte de leur situation politique, économique, juridique, historique, culturelle et sociale particulière.

La portée des négociations

En vertu de l'approche fédérale, l'objectif fondamental des négociations sera de conclure des ententes sur l'autonomie gouvernementale et non pas de définir juridiquement le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale. Le gouvernement est conscient du fait que les gouvernements et les institutions autochtones auront besoin, pour pouvoir exercer concrètement le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale, des compétences ou pouvoirs nécessaires pour agir dans un certain nombre de domaines. De façon générale, le gouvernement considère que les compétences ou pouvoirs dont aurait besoin un groupe autochtone devraient concerner les affaires internes du groupe, les questions faisant partie intégrante de sa culture autochtone distincte et, enfin, tous les éléments essentiels pour lui permettre de fonctionner en tant que gouvernement ou institution. En vertu de cette approche, les négociations pourraient, de l'avis du gouvernement fédéral, porter sur l'ensemble ou certains des sujets suivants, ou encore sur certains aspects de ceux-ci :

  • établissement des structures gouvernementales, constitutions internes, élections, mécanismes de sélection des dirigeants;
  • appartenance au groupe;
  • mariage;
  • adoption et aide sociale à l'enfance;
  • langues, cultures et religions autochtones;
  • éducation;
  • santé;
  • services sociaux;
  • administration et application des règles de droit autochtones, y compris la constitution de tribunaux judiciaires ou administratifs autochtones et définition d'infractions -- celles qui sont normalement reconnues comme telles par les gouvernements locaux ou régionaux à l'égard de la contravention à leurs règles de droit;
  • services de maintien de l'ordre;
  • droits de propriété, y compris les successions;
  • gestion des terres, notamment : zonage; frais de service; régime foncier et accès aux terres; expropriation des terres autochtones pour les fins publiques du gouvernement autochtone;
  • gestion des ressources naturelles;
  • agriculture;
  • chasse, pêche et piégeage sur les terres autochtones;
  • perception de taxes directes et de taxes foncières auprès des membres du groupe visé;
  • transfert et gestion des sommes d'argent et autres éléments d'actifs du groupe visé;
  • gestion des ouvrages et infrastructures publics;
  • logement;
  • transport local;
  • délivrance de permis à l'égard des entreprises situées sur les terres autochtones, de même que réglementation et exploitation de ces entreprises.

Dans certains de ces domaines, des ententes détaillées devront être conclues afin d'harmoniser les règles de droit applicables, alors que dans d'autres une reconnaissance plus générale de la compétence ou du pouvoir des Autochtones en la matière pourra suffire.

Il existe un certain nombre d'autres domaines susceptibles de déborder le cadre des questions qui font partie intégrante de la culture autochtone ou qui relèvent strictement des affaires internes du groupe autochtone visé. Dans la mesure où le gouvernement fédéral a compétence sur ces domaines, il est disposé à négocier la reconnaissance aux Autochtones de certaines compétences ou de certains pouvoirs en la matière. Dans ces domaines, les répercussions des lois et règlements applicables se font généralement sentir au-delà des limites de chaque collectivité. En conséquence, le gouvernement fédéral ou les gouvernements provinciaux, selon le cas, conserveraient le pouvoir fondamental de légiférer sur la question visée et leurs règles de droit l'emporteraient en cas de conflit avec les règles de droit autochtones. Parmi les domaines relevant de cette catégorie, mentionnons les suivants :

  • divorce;
  • main-d'œuvre et formation;
  • administration de la justice, soit les questions touchant l'administration et l'application des règles de droit d'autres gouvernements, qui pourraient inclure certaines règles de droit de nature criminelle;
  • pénitenciers et libérations conditionnelles;
  • protection et évaluation environnementales, de même que prévention de la pollution;
  • cogestion des pêcheries;
  • cogestion en matière d'oiseaux migrateurs;
  • jeux de hasard;
  • protection civile.

Il y a un certain nombre de sujets pour lesquels les gouvernements ou institutions autochtones n'ont aucune raison impérieuse de vouloir exercer un pouvoir de légiférer. Ce sont des sujets que l'on ne peut pas caractériser comme étant intégrés à la culture autochtone ou comme faisant partie des affaires internes des groupes autochtones. Ils peuvent être regroupés sous deux rubriques : i) pouvoirs liés à la souveraineté du Canada, à la défense et aux affaires étrangères; ii) autres pouvoirs d'intérêt national. Il est essentiel que le gouvernement fédéral conserve le pouvoir de légiférer dans ces domaines. Les divers sujets appartenant à cette catégorie sont notamment :

  1. les pouvoirs relatifs à la souveraineté du Canada, à la défense et aux affaires étrangères :
    • les relations internationales et diplomatiques, ainsi que la politique étrangère;
    • la défense et la sécurité nationales;
    • la sécurité des frontières canadiennes;
    • les traités internationaux;
    • l'immigration, la naturalisation et les étrangers;
    • le commerce international, y compris les tarifs et les mesures de contrôle des importations et des exportations;
  2. les autres pouvoirs d'intérêt national :
    • la gestion et la réglementation de l'économie nationale, notamment :
      • la réglementation du secteur commercial à l'échelle nationale, la politique monétaire et la politique fiscale,
      • la banque centrale et le système bancaire,
      • la faillite et l'insolvabilité,
      • les politiques relatives au commerce et à la concurrence,
      • la propriété intellectuelle,
      • la constitution des sociétés de régime fédéral,
      • la monnaie;
    • le maintien de la loi et de l'ordre à l'échelle nationale et les règles de fond du droit criminel, notamment :
      • les infractions et les peines prévues par le Code criminel et par les autres lois de nature criminelle,
      • les pouvoirs relatifs aux situations d'urgence et à la paix, l'ordre et le bon gouvernement;
    • la protection de la santé et de la sécurité de l'ensemble des Canadiens;
    • les initiatives fédérales, et certains autres pouvoirs, notamment à l'égard des sujets suivants :
      • la radiodiffusion et les télécommunications,
      • l'aéronautique,
      • la navigation et les bâtiments ou navires,
      • le maintien de systèmes nationaux de transport,
      • le service postal,
      • le recensement et les statistiques.

Bien que les pouvoirs de légiférer dans ces domaines soient exclus des négociations, le gouvernement est prêt à considérer la prise de mesures administratives là où il serait faisable et approprié de le faire.

Les mécanismes de mise en œuvre

Le gouvernement prévoit que les ententes sur l'autonomie gouvernementale seront mises en œuvre au moyen de divers mécanismes, notamment par voie de traités, de mesures législatives, de contrats et de protocoles d'entente sans caractère obligatoire.

Les traités existants

Le gouvernement du Canada est disposé, lorsque les autres parties sont d'accord, à protéger, dans la Constitution, les droits énoncés dans les ententes sur l'autonomie gouvernementale en tant que droits issus de traités au sens de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Cette façon d'assurer l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale permettrait de maintenir les rapports historiques qu'entretiennent les peuples autochtones et la Couronne. Les droits relatifs à l'autonomie gouvernementale pourraient, en vertu de l'article 35, être protégés :

  • soit dans de nouveaux traités;
  • soit dans le cadre d'accords sur des revendications territoriales globales;
  • ou en les ajoutant aux traités existants.

Les traités ont pour effet de créer des obligations ou des engagements qui lient mutuellement les parties et qui sont protégés par la Constitution. Tenant compte du caractère solennel et durable des droits issus de traités, le gouvernement est d'avis que le principal critère devant servir à décider de l'opportunité d'accorder, ou de ne pas accorder, à un aspect donné la protection de la Constitution consiste à déterminer s'il s'agit d'un élément fondamental de l'autonomie gouvernementale qui devrait lier les générations futures. En vertu de cette méthode, les sujets pouvant être protégés dans la Constitution pourraient inclure :

  • la liste des compétences et des pouvoirs -- par sujets -- et des ententes connexes;
  • les rapports entre les règles de droit autochtones et les règles de droit fédérales et provinciales;
  • la région dans laquelle le gouvernement ou l'institution autochtone concerné exercera ses compétences et ses pouvoirs, ainsi que les personnes visées;
  • les questions à l'égard desquelles le gouvernement autochtone est responsable devant ses membres, de façon à établir la légitimité de ce gouvernement et le caractère légitime de ses règles de droit en vertu de la Constitution du Canada.

Il s'ensuit que des questions de nature technique ou temporaire se trouvant dans les ententes ne devraient pas être protégées dans la Constitution en tant que droits issus de traités. Par conséquent, toute entente pouvant être modifiée pour tenir compte de l'évolution des circonstances -- par exemple un mécanisme de prestation de programmes et de services et une entente de financement -- n'est pas un élément qu'il convient de protéger dans la Constitution en tant que droit issu de traités.

Mesures législatives, contrats et protocoles d'entente

Les ententes sur l'autonomie gouvernementale ne seront pas mises en œuvre exclusivement par voie de traités. Parmi les autres mécanismes de mise en œuvre qui seront utilisés, mentionnons les suivants : mesures législatives, contrats et protocoles d'entente sans caractère obligatoire. Les mesures législatives peuvent être utilisées aux fins suivantes :

  • ratifier et mettre en vigueur les ententes, y compris les traités;
  • mettre en oeœuvre des dispositions particulières des ententes, y compris des traités;
  • constituer un mécanisme autonome lorsque les parties visées désirent mettre en oeœuvre, autrement que par voie de traité, des ententes sur l'autonomie gouvernementale.

Des contrats -- dont l'exécution peut être demandée aux tribunaux -- pourraient également être utilisés afin de constater soit des ententes détaillées ou techniques soit des ententes de durée limitée concernant la mise en œuvre de mesures d'autonomie gouvernementale. Enfin, des protocoles d'entente -- documents dont l'exécution ne peut toutefois être demandée devant les tribunaux -- seront également utilisés pour constater des engagements politiques relatifs à l'autonomie gouvernementale.

Les traités existants

Les traités existants sont un élément fondamental des rapports spéciaux qu'entretiennent la Couronne et les Premières nations visées par un traité. Le gouvernement ne propose pas de revoir, de modifier ou de remplacer les traités existants dans le cadre de l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale et de la négociation d'ententes à cet égard. Si une Première nation visée par un traité le désire, le gouvernement est disposé à négocier, conformément à la présente approche, une entente sur l'autonomie gouvernementale fondée sur les rapports déjà établis par le traité liant les parties.

Les ententes existantes en matière de revendications territoriales

Le gouvernement ne propose pas, dans le cadre de l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale, de revoir les dispositions des ententes existantes en matière de revendications territoriales. Continueront donc d'être appliqués, selon les modalités et conditions existantes, les accords sur des revendications territoriales tels que la Convention de la Baie James et du Nord québécois, la Convention du Nord-est québécois, la Convention définitive des Inuvialuit, l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, l'Entente sur la revendication territoriale globale des Gwich'in, l'Entente sur la revendication territoriale globale des Dénés et des Métis du Sahtu, l'Entente définitive des Premières nations de Champagne et de Aishihik, l'Entente définitive de la Première nation des Gwitchin Vuntut, l'Entente définitive de la Première nation des Nacho Nyak Dun et l'Entente définitive du Conseil des Tlingits de Teslin.

Le gouvernement fédéral est disposé à négocier des ententes sur l'autonomie gouvernementale avec les groupes autochtones qui ont réglé leurs revendications territoriales mais qui n'ont pas d'entente sur l'autonomie gouvernementale conformément au présent cadre de politique.

Les ententes existantes en matière d'autonomie gouvernementale

En règle générale, les ententes existantes sur l'autonomie gouvernementale continueront de s'appliquer selon les modalités et conditions qu'elles prévoient. À la demande des groupes autochtones visés, et avec la participation pleine et entière de la province ou du territoire touché, le gouvernement fédéral serait disposé à envisager de protéger dans la Constitution certains aspects des mesures d'autonomie gouvernementale prévues par la Loi sur l'autonomie gouvernementale de la bande indienne Sechelte (Colombie-Britannique), la Loi sur les Cris et Naskapis (du Québec) et la Loi sur l'autonomie gouvernementale des Premières nations du Yukon. Toutefois, aucune modification ne sera apportée aux arrangements existants sans le plein accord de toutes les parties concernées.

L'application des lois

Étant donné qu'il s'agit d'un droit exercé dans le cadre de la Constitution du Canada, le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale n'aurait pas pour effet d'exclure automatiquement l'application des lois fédérales et provinciales, dont bon nombre continueraient de s'appliquer aux peuples autochtones ou encore de coexister avec les règles de droit autochtones validement édictées.

Afin de réduire au minimum les risques de conflit entre les règles de droit autochtones et les règles de droit fédérales ou provinciales, le gouvernement est d'avis que toutes les ententes, y compris les traités, devraient prévoir des règles établissant la priorité d'application de ces règles de droit en vue de résoudre d'éventuels conflits de cette nature. Le gouvernement reconnaît que les règles de priorité ainsi négociées pourront énoncer le caractère prépondérant des règles de droit autochtones, mais celles-ci ne pourront écarter l'application du principe fondamental selon lequel les lois fédérales et provinciales ayant une importance primordiale à l'échelle nationale ou provinciale, selon le cas, l'emportent sur les règles de droit autochtones conflictuelles. Avant que les ententes sur l'autonomie gouvernementale ne soient conclues, les lois fédérales et provinciales continuent de s'appliquer dans la mesure où elles le font actuellement.

La transition

Il sera important d'assurer une transition sans heurt de la mise en œuvre des ententes actuelles à l'application, par voie d'ententes négociées, du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale. Les ententes de cette nature, y compris les traités, devraient donc comporter des mesures de transition appropriées visant à faire en sorte que la mise en œuvre de l'autonomie gouvernementale ne crée pas d'incertitude sur le plan juridique.

Le gouvernement est conscient que certains groupes autochtones pourraient ne pas vouloir exercer dès le départ une vaste gamme de compétences ou de pouvoirs. Dans de tels cas, le régime législatif actuel continuera de s'appliquer tant que des ententes sur l'autonomie gouvernementale n'auront pas été négociées. À l'inverse, certains groupes pourraient vouloir négocier des ententes sur l'autonomie gouvernementale prévoyant que certaines compétences ou certains pouvoirs seront pris en charge immédiatement, alors que d'autres le seront progressivement, selon les besoins du groupe concerné, ses ressources et l'échéancier qu'il préfère. Dans un tel cas, le régime législatif actuel continuera de s'appliquer à l'égard des compétences et des pouvoirs qui n'ont pas encore été pris en charge conformément à une entente négociée.

Les compétences ou pouvoirs sur les non-membres

Dans le cadre des négociations avec des groupes autochtones résidant au sein d'une assise territoriale, il faut examiner la question des droits et intérêts des non-membres qui résident sur les terres autochtones. Les ententes découlant de ces négociations doivent indiquer clairement si les non-membres seront assujettis aux compétences et aux pouvoirs des Autochtones. Lorsque les Autochtones envisagent d'assujettir les non-membres au respect de leurs compétences et pouvoirs, les ententes doivent prévoir des mécanismes visant à permettre aux non-membres de participer à la prise des décisions qui toucheront leurs droits et leurs intérêts et établir des recours à l'intention de ces personnes.

Les obligations de fiduciaire

Au Canada, la Couronne a des rapports de fiduciaire uniques et historiques avec les peuples autochtones. Même si la reconnaissance par le gouvernement du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale ne veut pas dire la fin de ces rapports historiques, l'autonomie gouvernementale des Autochtones pourrait néanmoins avoir pour effet d'en modifier la nature.

À mesure que les gouvernements et les institutions autochtones exerceront des compétences et des pouvoirs, qu'ils contrôleront la prise des décisions touchant leurs collectivités, ils se trouveront également à assumer une responsabilité plus grande à l'égard de l'exercice de ces pouvoirs et, en conséquence, les responsabilités de la Couronne diminueront. En ce sens, les rapports historiques entre les peuples autochtones et la Couronne ne cesseront pas, mais ils sont naturellement appelés à changer par suite de l'évolution du rôle des peuples autochtones dans la prise des décisions concernant leur vie et leurs collectivités et de la diminution des pouvoirs exercés par la Couronne à leur endroit.

Si des groupes autochtones souhaitent le maintien de certaines obligations de la Couronne à leur égard, leurs compétences et leurs pouvoirs en matière d'autonomie gouvernementale seront de ce fait limités. Dans de tels cas, il faudra définir clairement les obligations que conservera la Couronne. Rien ne justifie que le gouvernement doive conserver des obligations de fiduciaire relativement à des questions à l'égard desquelles il a cédé son pouvoir de contrôle, pouvoir qui sera désormais exercé par l'institution autochtone ou le gouvernement visé.

La responsabilité

Les gouvernements et institutions autochtones devraient être pleinement responsables devant leurs membres ou leurs clients des décisions qu'ils prennent et des gestes qu'ils accomplissent dans l'exercice de leurs compétences et pouvoirs. Les mécanismes visant à garantir leur responsabilité politique et financière devraient être comparables à ceux qui sont appliqués par d'autres gouvernements et institutions de taille similaire, bien qu'ils n'aient pas besoin d'être identiques à tous égards.

Des mécanismes visant à garantir la responsabilité politique doivent être mis au point et ratifiés par le groupe autochtone concerné, puis inscrits dans une constitution interne pour que tous les membres du groupe ainsi que toutes les autres personnes ayant des rapports avec les gouvernements ou institutions autochtones soient bien au fait de leur existence. Afin de déterminer les mesures précises nécessaires pour garantir l'attitude responsable des gouvernements et des institutions autochtones concernés, il faudra tenir compte des rôles particuliers que ceux-ci sont appelés à jouer, par exemple l'exercice d'une compétence donnée, la prestation de programmes et de services ou encore l'administration et l'application de règlements.

Les gouvernements autochtones qui exercent des pouvoirs législatifs doivent établir :

  • un processus législatif clair et transparent;
  • des mécanismes transparents de proclamation en vigueur de leurs règles de droit;
  • des procédures d'avis et de publication de leurs règles de droit;
  • des procédures de contestation de leurs règles de droit et autres décisions.

Les institutions autochtones qui exercent des pouvoirs doivent :

  • veiller à ce que les mécanismes décisionnels essentiels à l'exercice de leurs rôles fondamentaux soient ouverts et transparents;
  • veiller à ce que leurs clients puissent se procurer facilement l'information concernant les politiques administratives et les normes qu'elles appliquent;
  • établir, s'il y a lieu, une procédure de contrôle administratif, y compris des mécanismes d'appel.

Doivent également être établis des mécanismes visant à garantir la responsabilité administrative et financière des gouvernements et institutions devant leurs membres et leurs clients. Ces mécanismes doivent être au moins aussi rigoureux que ceux qui sont appliqués par les autres gouvernements et institutions de taille comparable. De tels mécanismes doivent respecter les principes relatifs à la transparence, à la communication de l'information et à l'existence de recours.

Les registres et états financiers doivent être tenus et préparés conformément aux principes comptables généralement reconnus à l'égard des gouvernements et institutions de taille comparable. En outre, des comptes publics doivent être préparés et mis à la disposition des personnes désirant les consulter. De plus, une disposition doit prévoir la tenue de vérifications publiques annuelles des dépenses.

Les gouvernements et institutions autochtones doivent également rendre compte au Parlement des fonds qui leur sont versés par le gouvernement fédéral en application des ententes en matière d'autonomie gouvernementale. De façon plus particulière, les ententes de financement doivent prévoir un mécanisme autorisant le Parlement à vérifier dans quelle mesure les fonds publics ont contribué à la réalisation des objectifs à l'égard desquels ils avaient été votés.

Les gouvernements et institutions autochtones doivent établir des règles régissant les conflits d'intérêts et ce, tant pour leurs représentants élus que pour leurs représentants nommés. De façon plus particulière, ces règles doivent faire en sorte que les services où il y a possibilité de réaliser des gains financiers sont exploités de façon indépendante des représentants élus et nommés.

Les ententes financières

Le gouvernement est d'avis que le financement de l'autonomie gouvernementale est une responsabilité conjointe des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux qui doit être assumée en partenariat avec des gouvernements et des institutions autochtones. Des ententes financières particulières seront négociées entre les gouvernements et les groupes autochtones concernés.

Le gouvernement exigera habituellement que soit conclue, avant le début des négociations proprement dites, une entente sur le partage des coûts entre le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial ou territorial concerné. (Il existe déjà, dans certains cas, de telles ententes.) Dans le cadre de la négociation de nouvelles ententes financières et des ententes de partage des coûts, le gouvernement fédéral continuera de considérer que les Indiens vivant dans des réserves et les Inuit relèvent principalement, mais non exclusivement, de sa responsabilité, et que les autres peuples autochtones relèvent principalement, mais non exclusivement, de la responsabilité des provinces.

Tous les participants aux négociations de l'autonomie gouvernementale doivent reconnaître que les ententes sur l'autonomie gouvernementale doivent être financièrement réalistes et compatibles avec l'ensemble des politiques et des priorités des gouvernements en matière sociale et économique, tout en tenant compte des besoins particuliers des peuples autochtones. À cet égard, les ressources fiscales et budgétaires des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et des gouvernements ou des institutions autochtones constitueront un des principaux facteurs servant à déterminer le niveau de financement de l'autonomie gouvernementale.

Les ententes particulières de financement des gouvernements et des institutions autochtones devraient tenir compte notamment des facteurs suivants :

  • l'objectif commun qui consiste à assurer la comparabilité des services publics de base offerts aux Autochtones avec ceux qui sont offerts aux autres Canadiens des régions voisines (comparabilité ne veut pas nécessairement dire que les programmes, les services ou le financement doivent, dans tous les cas, être identiques);
  • la nécessité d'établir, à l'égard des gouvernements et des institutions autochtones, des ententes de financement raisonnablement stables, prévisibles et souples;
  • le niveau du soutien déjà accordé par les gouvernements;
  • les compétences, pouvoirs, programmes et services devant être pris en charge par les gouvernements ou institutions autochtones visés;
  • la capacité du groupe autochtone visé de percevoir des revenus auprès de sources qui lui sont propres, et les autres ressources disponibles;
  • l'efficacité et la faisabilité financière des ententes proposées, notamment en ce qui concerne la taille du groupe ou des groupes concernés, l'endroit où ils se trouvent et la facilité avec laquelle on peut les rejoindre.

Aussi, les ententes financières doivent respecter de sains principes d'administration publique.

En cette époque de rareté des ressources, il sera particulièrement important pour les gouvernements de collaborer en vue d'harmoniser leurs mécanismes de financement et de prestation de programmes et de services afin d'assurer l'utilisation la plus efficace possible des ressources dont ils disposent pour donner le meilleur rendement possible. Le gouvernement est d'avis que, chaque fois que cela est possible, les gouvernements et les institutions autochtones devraient se doter de leurs propres sources de financement, de façon à dépendre de moins en moins, au fil des ans, des transferts émanant d'autres gouvernements.

L'accès aux programmes

Les groupes et individus autochtones visés par des ententes sur l'autonomie gouvernementale continueront d'être admissibles à de nouveaux programmes fédéraux mis en place de temps à autre. Cependant, lorsque, en vertu d'une telle entente ou d'un traité, un groupe autochtone exerce une compétence, un pouvoir ou une responsabilité à l'égard d'un programme comparable, les individus appartenant à ce groupe ne seront généralement pas admissibles aux programmes fédéraux similaires.

Lorsque la qualité d'Indien inscrit, la reconnaissance en tant qu'Inuit ou Innu du Labrador ou le fait de résider dans la réserve est une condition d'admissibilité aux programmes fédéraux, le gouvernement fédéral n'est pas disposé, par suite de la conclusion des ententes sur l'autonomie gouvernementale, à étendre l'admissibilité à de tels programmes aux Indiens inscrits vivant à l'extérieur des réserves, aux Indiens non inscrits ou aux groupes métis.

Les plans de mise en œuvre

Le gouvernement exigera la présentation d'un plan de mise en œuvre distinct pour chaque entente sur l'autonomie gouvernementale, y compris les traités, plan qui devra être approuvé en même temps que les ententes définitives. Le plan de mise en œuvre doit préciser les activités, les délais et les ressources dont les parties ont convenu afin de donner effet aux ententes ou aux traités. Les questions suivantes devront être examinées dans l'établissement de ce plan : accessibilité des coûts, efficacité, besoins en matière d'immobilisations, double emploi des services, faisabilité et capacité.

Le gouvernement du Canada reconnaît que le passage du régime actuel à la mise en œuvre de nouvelles ententes en matière d'autonomie gouvernementale entraînera des coûts additionnels. Cependant, aucune source de financement distincte ne sera affectée au paiement des coûts de mise en œuvre et de transition. Toutes les dépenses fédérales liées à la mise en œuvre des ententes sur l'autonomie gouvernementale devront être financées à même les ressources budgétaires fédérales existantes.

En outre, les ententes sur l'autonomie gouvernementale, y compris les traités, ne comporteront pas de clause de renforcement des programmes. En effet, toute décision du gouvernement fédéral concernant le renforcement d'un programme devra être prise dans le cadre du programme en question par le ministère concerné, et non pas par suite de la conclusion d'ententes sur l'autonomie gouvernementale. Cependant, une fois que des mesures d'autonomie gouvernementale seront en vigueur, les gouvernements autochtones seront libres de réaffecter et de redistribuer les sommes disponibles dans les secteurs qu'ils jugent appropriés, à la condition de respecter les exigences prévues par la loi ainsi que les normes minimales dont les parties auront convenu en matière de prestation de programmes et de services.

Partie II : DIVERSES FORMULES D'AUTONOMIE GOUVERNEMENTALE

Le gouvernement reconnaît que les Indiens, les Inuit et les Métis n'ont pas les mêmes besoins, les mêmes conditions de vie et les mêmes aspirations, et qu'ils désirent exercer leur droit inhérent à l'autonomie gouvernementale de façons différentes. En effet, certains veulent établir leur propre gouvernement sur leur propre assise territoriale, alors que d'autres souhaitent exercer leur droit au sein de structures gouvernementales plus vastes. Enfin, il y en a qui désirent faire appel à des arrangements institutionnels. Le gouvernement est disposé à appuyer diverses formules, qui tiendraient compte des différents besoins et circonstances, et à faire preuve de souplesse quant aux arrangements particuliers susceptibles d'être négociés.

Les Premières nations

De nombreuses Premières nations ont dit désirer ardemment prendre en charge leurs affaires et leurs collectivités et offrir à leurs membres des programmes et des services mieux adaptés à leurs valeurs et à leurs cultures. Elles souhaitent substituer aux dispositions périmées de la Loi sur les Indiens un partenariat moderne, qui sache préserver les rapports historiques spéciaux qu'elles entretiennent avec le gouvernement fédéral. Les Premières nations qui ont conclu des traités avec la Couronne veulent s'assurer que l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale respectera les rapports établis par les traités qu'elles ont signés. Toutes les Premières nations désirent que les autres gouvernements reconnaissent leur légitimité et leur autorité.

Le gouvernement du Canada est disposé à collaborer avec les Premières nations et les autres gouvernements à la concrétisation de ces aspirations. Il est également disposé à collaborer avec les Premières nations visées par un traité pour faire en sorte que les ententes négociées en matière d'autonomie gouvernementale renforcent les traités signés par les Premières nations et les rapports existants établis en vertu de ces traités. Le gouvernement est d'avis que son approche pour l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale permettra aux Premières nations ainsi qu'aux gouvernements d'établir des mécanismes de négociation mutuellement satisfaisants, qui mèneront à des ententes reconnaissant les compétences et les pouvoirs des gouvernements des Premières nations. Enfin, lorsque les parties aux négociations en conviennent, le gouvernement est disposé à protéger dans la Constitution les droits accordés dans les ententes sur l'autonomie gouvernementale comme droits prévus à l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Le gouvernement reconnaît que les membres d'une Première nation ne vivent pas tous à l'intérieur de l'assise territoriale de leur groupe. L'application des règles de droit de la Première nation concernée et la prestation par celle-ci de services à ceux de ses membres qui résident à l'extérieur de son assise territoriale sont des questions qui peuvent être réglées dans les ententes avec les provinces en cause. Cependant, chaque membre non résidant de la Première nation visée serait libre de choisir d'être assujetti aux règles de droit de celle-ci ou de recevoir les services qu'elle assure, et cette décision devrait être prise selon des critères de faisabilité et d'accessibilité des coûts.

Les collectivités inuit

Des groupes inuit habitant diverses régions du Canada ont exprimé le désir de combler leurs aspirations en matière d'autonomie gouvernementale en s'intégrant au sein de structures gouvernementales plus vastes et ce, même s'ils possèdent déjà ou s'ils doivent recevoir leur propre assise territoriale en vertu d'un accord sur des revendications territoriales globales. La création du territoire du Nunavut est un exemple, sur une grande échelle, d'un tel arrangement. Le gouvernement fédéral est disposé à travailler avec les groupes inuit et les autres gouvernements concernés afin de conclure des ententes efficaces et à examiner diverses formules de gouvernement populaire. Il est également disposé, lorsque toutes les parties sont d'accord, à recourir, autant que possible, aux mécanismes de négociations existants. Toute formule de gouvernement populaire devra évidemment tenir compte des droits et intérêts de l'ensemble des personnes habitant la région visée.

Si les parties aux négociations en conviennent et s'il est approprié de le faire, le gouvernement est également disposé à protéger dans la Constitution les droits négociés dans le cadre de tels arrangements à titre de droits prévus à l'article 35. Il va de soi que, afin d'assurer des relations intergouvernementales harmonieuses, le gouvernement provincial ou territorial concerné devrait participer à de telles négociations.

La conclusion d'ententes sur l'autonomie gouvernementale dans le contexte d'un gouvernement populaire n'exclut pas la considération d'autres ententes ultérieures, dans la mesure où toutes les parties concernées donnent leur accord.

Les groupes métis et groupes indiens sans assise territoriale

Les groupes métis et indiens ne vivant pas au sein d'une assise territoriale manifestent depuis longtemps le désir d'exercer une autonomie gouvernementale qui leur permettrait de réaliser leurs aspirations, c'est-à-dire de contrôler les grandes décisions touchant leur vie. Le gouvernement est disposé à entamer des négociations avec les provinces et les groupes métis et indiens sans assise territoriale vivant au sud du 60e parallèle. Le gouvernement est également disposé, si les provinces y consentent, à considérer les droits négociés dans le cadre de tels accords comme étant des droits issus de traités protégés par l'article 35. Les groupes autochtones peuvent lancer eux-mêmes le processus de négociation, qui sera établi de manière à tenir compte de leur situation et de leurs objectifs particuliers.

Le gouvernement du Canada reconnaît qu'il doit faire preuve de souplesse au moment de l'élaboration des ententes sur l'autonomie gouvernementale. Ainsi, les négociations devront examiner diverses formules d'autonomie gouvernementale sans assise territoriale, notamment les suivantes :

  • mécanismes de gouvernement populaire;
  • transfert de programmes et de services;
  • création d'institutions offrant des services;
  • conclusion d'ententes dans des domaines où il est possible d'exercer des pouvoirs sans disposer d'une assise territoriale.

De nombreux groupes métis ont déclaré que le dénombrement était une étape essentielle devant précéder l'autonomie gouvernementale. Le gouvernement en convient et il est disposé à partager avec les provinces les coûts afférents au recensement des Métis et à l'identification des Indiens qui habitent à l'extérieur d'une assise territoriale et qui sont susceptibles d'être visés par des mesures d'autonomie gouvernementale. Les renseignements ainsi recueillis seront forts utiles à la mise en œuvre de l'autonomie gouvernementale pour les Métis et les groupes indiens sans assise territoriale.

Le gouvernement du Canada est disposé à examiner la possibilité d'octroyer des terres, mais uniquement s'il s'agit d'une mesure complémentaire jugée nécessaire à l'égard d'un programme ou d'un service fédéral dont la gestion est transférée à un groupe métis ou à un groupe indien ne possédant pas d'assise territoriale.

Les Métis vivant au sein d'une assise territoriale

Les établissements métis de l'Alberta ont également exprimé leur intérêt à l'égard d'une formule d'autonomie gouvernementale qui répondrait à leurs besoins particuliers. Par conséquent, le gouvernement fédéral, avec la participation du gouvernement de l'Alberta, est disposé à négocier des arrangements en matière d'autonomie gouvernementale qui tiendraient compte des circonstances uniques des Métis résidant dans les établissements métis de l'Alberta. Si d'autres provinces cédaient des terres aux Métis en vertu de régimes analogues, le gouvernement fédéral serait alors disposé, avec la participation des provinces visées, à négocier des arrangements de même nature.

Lorsque les parties aux négociations en conviennent, le gouvernement est disposé à protéger dans la Constitution les droits accordés dans les ententes sur l'autonomie gouvernementale conclues avec les Métis à titre de droits prévus à l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Tout comme dans le cas des membres d'une Première nation résidant à l'extérieur de l'assise territoriale de celle-ci, les Métis peuvent négocier avec les provinces concernées l'application de leurs règles de droit et la prestation de services métis à ceux de leurs membres qui résident à l'extérieur du territoire du groupe. Chaque membre non résidant visé serait libre de choisir d'être assujetti aux règles de droit du groupe métis ou de recevoir les services offerts par celui-ci, et cette décision devrait être prise selon des critères de faisabilité et d'accessibilité des coûts.

L'autonomie gouvernementale dans la région ouest des Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.)

Les groupes autochtones de l'ouest des T.N.-O. ont une possibilité unique d'établir des mécanismes d'autonomie gouvernementale auxquels ne peuvent recourir les groupes qui habitent au sud du 60e parallèle. Dans l'ouest des T.N.-O., le gouvernement fédéral préférerait que le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale soit exercé principalement, quoique non exclusivement, par l'application de mécanismes de gouvernement populaire. En effet, le gouvernement est d'avis que cette approche constitue le meilleur moyen de tenir compte des caractéristiques distinctives de cette région, notamment du profil démographique de ce territoire, du fait que de nombreuses collectivités comptent une population mixte, que, dans la plupart des cas, les collectivités ne font pas partie des terres visées par le règlement des revendications territoriales, et, enfin, de la décision qui a été prise de diviser les Territoires du Nord-Ouest. Compte tenu de ces circonstances et de l'inefficacité susceptible de découler de l'application, dans des collectivités mixtes, de programmes et de services faisant double emploi, la création de gouvernements autochtones entièrement distincts dans l'ouest des T.N.-O. pourrait ne pas être une solution pratique ou efficace.

De l'avis du gouvernement fédéral, il est possible de répondre aux aspirations des peuples autochtones des T.N.-O. en matière d'autonomie gouvernementale en leur accordant certaines garanties précises au sein d'institutions d'un gouvernement populaire. La création d'institutions autochtones chargées d'exercer certains pouvoirs pourrait également s'avérer une formule utile.

Les questions qui ont trait aux structures gouvernementales territoriales globales et aux arrangements connexes dans l'ouest des T.N.-O., après la division des territoires, devraient être examinées dans le cadre d'autres mécanismes.

L'autonomie gouvernementale au Yukon

En 1995, une loi a été promulguée afin de mettre en œuvre les ententes sur l'autonomie gouvernementale de quatre Premières nations du Yukon. Des processus ont été établis afin de poursuivre les négociations avec les autres Premières nations du Yukon. La participation du gouvernement fédéral à ces négociations sera régie par la politique sur le droit inhérent et ses engagements existants.

PARTIE III : PROCESSUS DE NÉGOCIATION

Le mandat de négociation au sein du gouvernement fédéral

Au sein du gouvernement fédéral, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien a le mandat d'amorcer des négociations avec les Premières nations, les Inuit et les groupes métis qui habitent au nord du 60e parallèle. L'Interlocuteur fédéral auprès des Métis et des Indiens non inscrits a pour mandat d'entamer des négociations avec les Métis habitant au sud du 60e parallèle ainsi qu'avec les Indiens qui ne vivent pas au sein d'une assise territoriale. De plus, les autres ministres fédéraux ont le mandat d'entamer des négociations sectorielles touchant leurs champs de responsabilité respectifs. Les propositions en matière d'autonomie gouvernementale émanant de groupes d'Indiens, d'Inuit et de Métis doivent être adressées aux interlocuteurs appropriés.

Un comité directeur fédéral coordonnera l'application du droit inhérent au sein du gouvernement fédéral et surveillera les activités s'y rapportant dans l'ensemble du gouvernement. Il veillera à la participation aux négociations, au besoin, de tous les ministères et organismes fédéraux. De plus, ce comité se chargera de suivre l'avancement des négociations de l'autonomie gouvernementale.

L'établissement de mécanismes de négociation

Le gouvernement fédéral est d'avis qu'il n'est pas possible d'établir un seul et même mécanisme qui permette de tenir compte des besoins, de la situation et des aspirations de l'ensemble des peuples autochtones du Canada. Par conséquent, le gouvernement est disposé à entamer des négociations avec les représentants dûment mandatés des groupes autochtones et des provinces concernés afin d'établir des mécanismes de négociations mutuellement acceptables soit à l'échelle locale, régionale ou provinciale soit avec un groupe visé par un traité. La taille du groupe visé et les économies d'échelle susceptibles d'être réalisées seront des facteurs importants dans la délimitation pratique de l'étendue des négociations.

Le gouvernement est d'avis que les mécanismes tripartites de négociation constituent le moyen le plus pratique, le plus efficace de négocier et le plus susceptible de donner des accords intergouvernementaux harmonieux et exécutables. Dans certains cas, il est également possible, si les parties sont d'accord, de recourir à deux mécanismes bilatéraux. Par ailleurs, le gouvernement est également disposé à tenir des négociations sectorielles si les parties visées y consentent.

Ce n'est que dans des circonstances très exceptionnelles, par exemple si une province refusait de participer à des négociations tripartites, que le gouvernement fédéral serait disposé à envisager exclusivement la tenue de négociations bilatérales. Toutefois, cette façon de procéder sans la participation et l'accord des provinces concernées comporte des risques sur le plan juridique. Par conséquent, toutes négociations sur l'autonomie gouvernementale sans la participation des provinces se limiteraient strictement aux questions relevant de la compétence exclusive du fédéral et ne donneraient pas lieu à la reconnaissance de droits issus de traités au sens de l'article 35. Les négociations avec les Métis et les peuples autochtones ne possédant pas d'assise territoriale se dérouleront invariablement dans le cadre d'un mécanisme tripartite.

Les rapports avec les autres mécanismes

Le gouvernement fédéral est disposé, lorsque les autres parties l'acceptent, à examiner la question de l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale parallèlement à d'autres mécanismes, en particulier la négociation d'accords sur des revendications territoriales globales. Le gouvernement est également disposé à entamer des négociations sur la base des rapports déjà établis dans le cadre de traités existants. Enfin, chaque fois que cela est possible et que la situation s'y prête, on fera appel aux mécanismes tripartites existants afin de faciliter le processus de négociation. Le processus de négociation des traités en C.-B. et la Commission des Indiens de l'Ontario constituent des exemples de tels mécanismes tripartites.

En ce qui a trait à ces divers mécanismes et aux négociations actuelles sur l'autonomie gouvernementale (p. ex. : les mécanismes tripartites dans le cas des Métis et des Indiens sans assise territoriale, et l'ancien programme de négociation de l'autonomie gouvernementale axée sur la collectivité), l'approche énoncée dans le présent document constituera le fondement de la participation du gouvernement fédéral.

La représentation

Il est essentiel que les personnes qui négocient pour le compte des Autochtones soient dûment mandatées par le groupe qu'elles représentent et que ces personnes conservent l'appui du groupe tout au long des négociations. Le gouvernement est d'avis qu'il incombe aux groupes autochtones concernés de régler tout différend concernant leurs représentants.

Le rôle des municipalités et des tierces parties

Puisqu'il reconnaît l'importance de la transparence et de la coopération tout au long des négociations, le gouvernement s'est engagé à offrir aux municipalités et aux tierces parties l'occasion de fournir un apport dans le cadre des processus de négociations qui pourraient toucher leurs intérêts directement. À cette fin, le gouvernement collaborera avec les provinces, les territoires et les groupes autochtones afin d'établir des mécanismes de consultation appropriés à l'égard des municipalités et des tierces parties susceptibles d'être directement touchées par les négociations sur l'autonomie gouvernementale et les ententes en découlant.

L'approbation des ententes négociées

Au sein du gouvernement fédéral, on demandera au Cabinet d'approuver les ententes de principe ainsi que les ententes définitives et au Parlement d'approuver les traités sur l'autonomie gouvernementale et les lois de mise en œuvre qui pourraient être nécessaires.

Le gouvernement exigera la preuve que les ententes négociées ont été ratifiées par le groupe autochtone concerné d'une manière établissant clairement que celui-ci a donné son consentement. Même si le mécanisme particulier de ratification utilisé peut faire l'objet de négociations, il devra garantir que tous les membres du groupe ont la possibilité d'y participer, qu'ils disposent de toute l'information pertinente, que la procédure de ratification est transparente et que les membres reconnaissent être liés par son résultat. Le mécanisme en question devra également se conformer aux exigences prévues par la loi en ce qui concerne le transfert des éléments d'actif.

Glossaire

Dans le présent document :

compétence désigne la capacité d'adopter des lois.

entente désigne une entente négociée sur un aspect quelconque de l'autonomie gouvernementale, comme prévu en vertu de la présente approche.

entente de principe (EP) désigne une entente préliminaire à l'entente définitive qui traite, avec certains détails, de toute la gamme des questions devant faire l'objet de l'entente définitive.

entente définitive désigne la version définitive, qui repose sur l'entente de principe.

gouvernement autochtone désigne l'organisme gouvernemental d'un groupe autochtone disposant d'une assise territoriale qui a la possibilité d'exercer des compétences et des pouvoirs sur les terres autochtones.

institution autochtone désigne une institution desservant des Autochtones et habilitée à exercer des pouvoirs en rapport avec un groupe d'Autochtones.

peuples autochtones désigne à la fois les Indiens, les Inuit et les Métis du Canada.

pouvoir désigne tout pouvoir autre que celui d'adopter des lois, comme le pouvoir de dispenser ou d'administrer des programmes ou des services, ou d'appliquer des lois d'autres gouvernements.

terres autochtones désigne :

traité désigne (dans le contexte de la mise en œuvre de l'autonomie gouvernementale) une entente négociée entre le gouvernement fédéral, un gouvernement provincial ou territorial et un groupe autochtone, portant sur des questions destinées à être protégées comme droits issus d'un traité aux termes de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Pour obtenir des renseignements supplémentaires ou des exemplaires du document suivant, veuillez communiquer avec le :

Kiosque de renseignements
Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien
Bureau 1415
Les Terrasses de la Chaudière
10, rue Wellington
Hull (Québec)
K1A 0H4

Tél. : (819) 997-0380
Courier électronique : [infopubs@aadnc-aandc.gc.ca]

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