Évaluation du sous-programme Capital des entreprises et services de soutien

Janvier 2016
Numéro de projet : 1570-7/14087

Format PDF (658 Ko, 47 pages)

 

Table des matières

Liste des acronymes

AANC

Affaires autochtones et du Nord Canada

ANSAF

Association nationale des sociétés autochtones de financement

DGEMRE

Direction générale de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen

IFA

Institution financière autochtone

RMR

Rapport ministériel sur le rendement

 

 

Sommaire

Le sous-programme Capital des entreprises et services de soutienNote de bas de page 1 est conçu pour aider à mettre à exécution les priorités stratégiques du Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones, soit renforcer l'entrepreneuriat autochtone et façonner des partenariats nouveaux et efficaces en améliorant l'accès à des capitaux. Tout spécialement, le sous-programme appuie un réseau d'institutions financières autochtones (IFA) qui accordent des prêts au développement et qui offrent des services-conseils aux entreprises. Les entrepreneurs autochtones ont en outre plus facilement accès à du capital grâce à l'Allocation de prêt de développement autochtone, au Programme de financement des entreprises autochtones, au Programme d'achat d'une réduction d'intérêt, au Fonds de prêts pour l'accès amélioré et au Programme de développement du potentiel des Autochtones.

La présente évaluation porte sur toutes les activités entreprises dans le cadre de ce sous-programme pendant la période allant de 2009-2010 à 2014-2015, et elle est réalisée avant le renouvellement du programme, conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor.

Ce sous-programme vise à améliorer la capacité des IFA à fournir des services de soutien et du capital aux entreprises, de même qu'à élargir et à diversifier les fonds communs de capitaux pour le développement d'entreprises autochtones. De cette façon, il soutient un réseau durable d'IFA et, au bout du compte, il favorise la participation des membres des Premières Nations, des Métis, des Indiens non inscrits et des Inuits de même que de leurs collectivités au sein de l'économie.

En ce qui concerne la pertinence, l'évaluation a permis de constater que :

En ce qui concerne le rendement, l'évaluation a permis de constater ce qui suit :

En ce qui concerne d'autres questions examinées, l'évaluation a permis de constater que :

Par conséquent, il est recommandé :

  1. Qu'AANC s'assure que, suivant ses modalités, l'ANSAF recueille des données appropriées sur le rendement auprès du réseau des IFA;
  2. Qu'AANC établisse des mesures incitatives pour stimuler l'intérêt et les investissements du secteur privé et d'autres secteurs afin de mobiliser des capitaux supplémentaires et de diversifier les portefeuilles des IFA.
  3. Qu'AANC réévalue les résultats escomptés du programme en tenant compte des récents changements qui y ont été apportés et des constatations de la présente évaluation.
  4. Étant donné que la prestation du programme a été transférée à l'ANSAF, qu'AANC :
    1. veille à la clarté des rôles et responsabilités des parties en ce qui concerne le capital des entreprises et les services de soutien; et
    2. collabore avec l'ANSAF et le réseau des IFA pour améliorer la communication, et ainsi clarifier la structure de fonctionnement du programme de même que les rôles et responsabilités de tous les intervenants.
  5. Qu'AANC assure une surveillance suffisante des activités de programme pour garantir la reddition de comptes relative aux contributions du programme et collaborer avec l'ANSAF afin que les IFA soient en mesure de remplir les exigences des organismes de réglementation actuels, si elles devaient élargir leurs activités à d'autres sphères, notamment les prêts hypothécaires ou les assurances.
 

 

Réponse de la direction et plan d’action

Titre du projet : Évaluation du sous-programme Capital des entreprises et services de soutien

Projet no : 1570-7/14087

1. Réponse de la direction

Le réseau national des institutions financières autochtones (IFA) joue un rôle important dans l'accroissement de la participation des membres des Premières nations, des Inuits et des Métis à l'économie canadienne. Le rendement solide des IFA a précipité la mise en place récente de nouveaux éléments du programme et le transfert de la plupart des responsabilités liées à sa prestation à l'Association nationale des sociétés autochtones de financement. En raison de ces activités de refonte de programme, les résultats de la présente évaluation intéressent le secteur au plus haut point.

Par ailleurs, le secteur est heureux d'obtenir la confirmation de la nécessité continue du programme, de la pertinence de son rôle actuel et du succès considérable que les institutions financières autochtones ont obtenu en développant des entreprises autochtones et en assurant leur expansion. Votre recherche confirme ce que nous croyons depuis longtemps, soit que le réseau des IFA se porte bien à de nombreux égards.

Plusieurs des recommandations sont liées au transfert récent de la prestation du programme, par exemple : veiller à ce que les IFA continuent de recueillir des données appropriées sur le rendement, veiller à ce que les nouveaux rôles et responsabilités soient clairement formulés, et veiller à améliorer la communication avec tous les intervenants dans la prestation de programmes et services pour faire progresser le développement des entreprises autochtones.

Le secteur reconnaît que, sur le plan des capacités, il existe de grandes disparités entre les IFA de l'ensemble du réseau. Dorénavant, il tâchera d'établir un équilibre avec les besoins du réseau et de garder à l'esprit la nécessité de tenir compte de l'incidence de la réglementation, si certaines institutions devaient étendre leurs activités à des domaines réglementés.

Le réseau des IFA est un système efficace et efficient qui pourrait donner des résultats encore meilleurs. Étant donné le coût inhérent des prêts au développement et l'évolution de la demande de services offerts par les IFA, nombreux sont ceux qui ont l'impression que les investissements publics actuels dans le réseau sont insuffisants. Des investissements supplémentaires par le secteur public ou privé seront nécessaires pour lutter contre l'érosion du capital et répondre à la demande future.

Les recommandations et constatations de la présente évaluation ont fourni au Secteur des terres et du développement économique un vaste ensemble de données qui sera utile pour centrer les efforts des gestionnaires de programme. Le plan d'action, présenté dans la section suivante, est une avenue réaliste et convenable pour réagir aux recommandations.

2. Plan d'action

Recommandations Mesures Gestionnaire responsable
(titre et secteur)
Date prévue de
début et de fin
1. Qu'AANC établisse des mesures incitatives pour stimuler l'intérêt et les investissements du secteur privé et d'autres secteurs afin de mobiliser des capitaux supplémentaires et de diversifier les portefeuilles des IFA. Nous SOMMES d'accord. Sous-ministre adjoint, Terres et développement économique

Date de début :
avril 2015

Un large éventail d'intervenants (IFA, ANSAF, Conseil national de développement économique des Autochtones, secteur privé et secteur de la finance sociale ont dit souhaiter établir de nouveaux partenariats financiers qui facilitent l'accès à des sources de capital nouvelles et novatrices pour répondre aux besoins en matière de prêt au développement des entreprises et à d'autres besoins en matière de financement dans les collectivités autochtones. D'autres recherches et consultations sont nécessaires pour élaborer des instruments financiers qui permettront de créer un nouveau partenariat entre les IFA et le secteur privé ou de la finance sociale. On s'attend à ce que ces recherches fournissent les données nécessaires pour solliciter le financement supplémentaire dont le réseau des IFA a besoin auprès des secteurs public, privé et de la finance sociale, afin que les IFA puissent fournir les capitaux dont ont besoin les collectivités et les entrepreneurs autochtones. Le financement d'autres recherches et consultations a été accordé à l'Association nationale des sociétés autochtones de financement dans l'entente de financement de 2015-2017 et un comité de recherche a été créé entre l'ANSAF et AANC afin qu'il entreprenne et dirige les recherches pertinentes.

Achèvement :
mars 2017

État : Sur la bonne voie

Mise à jour/Justification :
En date du 30 juin 2016 :

Les discussions se poursuivent avec l'ANSAF au sujet de la création d'un groupe de travail chargé d'étudier l'adoption d'un nouvel instrument financier et d'y procéder. Ce travail fournira aussi des éléments de preuve additionnels pour justifier l'investissement public dans le réseau des IFA.

SVE : En cours : AANC met en œuvre des initiatives pour attirer des investissements, mobiliser des capitaux et diversifier les portefeuilles des IFA. Progrès intéressants réalisés à ce jour; on fera rapport à la réunion du CEMRE qui aura lieu pendant le T4 2016-2017 (avril 2017).

2. Qu'AANC s'assure que, suivant ses modalités, l'ANSAF recueille des données appropriées sur le rendement auprès du réseau des IFA.

Nous SOMMES d'accord.

Sous-ministre adjoint, Terres et développement économique

Date de début :
avril 2015

AANC collaborera avec l'ANSAF, le réseau des IFA et d'autres intervenants éventuels dans le but d'élaborer des indicateurs quantitatifs et qualitatifs, qui pourront être utilisés pour mesurer l'incidence économique et sociale du réseau, pour faire des comparaisons, dans la mesure du possible, avec d'autres programmes gouvernementaux de développement économique, et pour fournir des renseignements sur l'incidence économique et sociale aux investisseurs éventuels du secteur de la finance sociale souhaitant avoir ce genre d'information en plus de l'analyse classique du risque financier et du rendement.

Le réseau des IFA et l'ANSAF disposent d'une vaste base de données sur les résultats financiers et de projets, qui s'étend sur plus de dix ans et qui sert à créer des indicateurs de rendement plus actuels et utiles à l'intention des secteurs privé et public. En collaboration avec AANC, l'ANSAF a également créé et mis en œuvre un gabarit de rapport électronique solide que toutes les IFA peuvent utiliser quand elles offrent à des entrepreneurs autochtones des services financiers assortis d'une aide gouvernementale. Les données préliminaires recueillies à ce jour sont détaillées et utiles à l'administration continue des programmes et à la documentation des résultats du rendement. L'élaboration et la mise en œuvre d'un cadre complet de collecte de données et de production de rapports ainsi que l'affectation des ressources appropriées constituent une réalisation attendue dans l'entente de financement 2015-2017 conclue avec l'ANSAF.

Achèvement :
mars 2017

État : Sur la bonne voie

Mise à jour/Justification :
En date du 30 juin 2016 :

L'ANSAF a créé un comité de gestion de l'information pour guider l'adoption de la technologie appropriée permettant d'analyser les données et de les communiquer plus efficacement aux intervenants; la première réunion a eu lieu pendant le T1. AANC a communiqué ses données et les exigences relatives à l'accès à la nouvelle plateforme de TI et continuera de le faire.

SVE : En cours : Des initiatives sont mises en œuvre pour faciliter la collecte, par l'ANSAF, des données appropriées sur le rendement. Progrès intéressants réalisés à ce jour; on fera rapport à la réunion du CEMRE qui aura lieu pendant le T4 2016-2017 (avril 2017).

3. Qu'AANC réévalue les résultats escomptés du programme en tenant compte des récents changements qui y ont été apportés et des constatations de la présente évaluation.

Nous SOMMES d'accord.

Sous-ministre adjoint, Terres et développement économique Date de début : novembre 2015

En s'inspirant des commentaires du Secrétariat du Conseil du Trésor et dans le cadre de l'examen du cadre de gestion du rendement 2016-2017, le Programme d'entrepreneuriat autochtone a réévalué les résultats du programme et a ajouté un nouvel indicateur de rendement lié à l'accroissement de la valeur du portefeuille de prêts bruts des IFA. Ce nouvel indicateur représente mieux la vigueur financière du réseau des IFA. Par ailleurs, l'ANSAF, le réseau des IFA et d'autres intervenants souhaitent mener un examen afin de cerner un ensemble approprié d'indicateurs des répercussions sociales pour mieux représenter l'incidence des IFA sur le développement économique, des entreprises et des emplois chez les Autochtones, et ce, au niveau de la collectivité, de la famille et de la personne.

Achèvement :
avril 2016

a) État : Terminé

Mise à jour/Justification :
En date du 30 juin 2016 :

Le Programme d'entrepreneuriat autochtone a adopté l'indicateur de rendement lié à l'accroissement de la valeur du portefeuille de prêts bruts des IFA, dont il est fait état chaque année dans le Rapport ministériel sur le rendement.

SVE : Terminé – AANC a révisé ses paramètres de mesure du rendement. Recommande de fermer le dossier. Dossier fermé.

État : Sur la bonne voie

Mise à jour/Justification 
En date du 30 juin 2016 :

Les discussions se poursuivent avec l'ANSAF et d'autres intervenants au sujet de l'adoption d'indicateurs des répercussions sociales. Comme ces indicateurs représentent un nouveau domaine, l'échéancier pour établir des normes et parvenir à un consensus parmi les intervenants a été réévalué et l'échéance a été fixée à la fin de l'année civile 2016.

SVE : En cours : AANC travaille actuellement avec l'ANSAF en ce qui concerne l'utilisation d'indicateurs des répercussions sociales. Progrès intéressants réalisés à ce jour; on fera rapport à la réunion du CEMRE qui aura lieu pendant le T3 2016-2017 (janvier 2017).

4. Étant donné que la prestation du programme a été transférée à l'ANSAF, qu'AANC :

  1. veille à la clarté des rôles et responsabilités des parties en ce qui concerne le capital des entreprises et les services de soutien;
  2. collabore avec l'ANSAF et le réseau des IFA pour améliorer la communication, et ainsi clarifier la structure de fonctionnement du programme de même que les rôles et responsabilités de tous les intervenants.

Nous SOMMES d'accord.

Sous-ministre adjoint, Terres et développement économique Date de début :
avril 2015
  1. AANC et l'ANSAF ont convenu de créer un protocole de communication garantissant que les deux parties comprennent leurs rôles et responsabilités. Ce protocole est une réalisation attendue dans l'entente de financement d'AANC et de l'ANSAF pour 2015-2017.
  2. L'ANSAF a créé un groupe consultatif technique composé de parties prenantes très diverses, notamment des organismes de développement régional, des gestionnaires des IFA, l'ANSAF et AANC. Le groupe consultatif technique a pour mandat de définir les besoins opérationnels pour la prestation des programmes et il a la capacité et le savoir-faire nécessaires pour apporter des éclaircissements sur les rôles et responsabilités. AANC et l'ANSAF utiliseront cette tribune pour réagir aux préoccupations cernées en matière de communication et pour les régler.

Achèvement :
juin 2016

a) État : En retard

Mise à jour/Justification :
En date du 30 juin 2016 :

Les changements organisationnels amorcés à l'ANSAF et le recrutement d'un nouveau directeur général (le directeur général a été dégagé de ses responsabilités le 22 juin) n'ont pas permis de discuter d'un protocole officiel de communication et d'en élaborer un. Les discussions avec l'ANSAF à ce sujet devraient avoir lieu au cours du T2.

SVE : En cours : La création de protocoles de communication sera entreprise au cours du T2.

b) État : Terminé

Mise à jour/Justification :
En date du 30 juin 2016 :

Le groupe consultatif technique a été mis sur pied et se réunit régulièrement. Il y a notamment eu une réunion pendant le T1.

SVE : Terminé : Un groupe consultatif technique a été mis sur pied pour servir de mécanisme de communication. Recommande de fermer le dossier.

5. Qu'AANC assure une surveillance suffisante des activités de programme pour garantir la reddition de comptes relative aux contributions du programme et collaborer avec l'ANSAF afin que les IFA soient en mesure de remplir les exigences des organismes de réglementation actuels, si elles devaient élargir leurs activités à d'autres sphères, notamment les prêts hypothécaires ou les assurances.

Nous SOMMES d'accord.

Sous-ministre adjoint, Terres et développement économique

a) Terminé

b) Date de début :
janvier 2016

Achèvement :
activité continue

  1. En 2014, l'ANSAF a créé le Comité du Programme d'entrepreneuriat autochtone pour assurer la supervision professionnelle et compétente des programmes qu'elle offrait. Ce Comité se compose de gestionnaires de programmes professionnels indépendants (actuellement, aucune obligation envers l'ANSAF ou le réseau des IFA) et qualifiés, qui ont pour mandat de fournir des conseils et une orientation sur la prestation du programme et les décisions touchant son administration, en ce qui concerne tous ses éléments. Le Comité continuera de superviser les activités courantes du programme à l'ANSAF.
  2. Dans le cas où les IFA sont en mesure de combler une lacune des services financiers, AANC, en partenariat avec l'ANSAF, prêtera un soutien aux IFA en vue des consultations avec les organismes de réglementation et de l'adoption de mesures réglementaires appropriées avant la mise en œuvre.

a) État : Sur la bonne voie

Mise à jour/Justification :
En date du 30 juin 2016 :

Le Comité du Programme d'entrepreneuriat autochtone est créé, et des réunions ont lieu régulièrement. Il y a notamment eu deux réunions au cours du T1.

SVE : Terminé : Les fonctions sont en place pour assurer une supervision de façon continue. Recommande de fermer le dossier. Dossier fermé.

b) État : En cours

Mise à jour/Justification :
En date du 30 juin 2016 :

Aucune IFA n'a proposé de secteurs d'activités ou discuté de secteurs d'activités qui nécessiteraient de se conformer à des mesures réglementaires. Cela pourrait changer à la suite de l'élaboration d'un nouvel exercice de visualisation des secteurs d'activités des AFI, qui devrait avoir lieu en 2017.

SVE : Progrès intéressants réalisés à ce jour. Recommande de fermer le dossier. Dossier fermé.

 

Je recommande la présente réponse de la direction et le plan d'action connexe aux fins d'approbation du Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen.

 

Originale signée le 11 janvier 2016 par :

 

Michel Burrowes
Directeur principal, Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

 
 

J'approuve la réponse de la direction et le plan d'action ci-dessus.

 

Originale signée le 12 janvier 2016 par :

 

Sheilagh Murphy
Sous-ministre adjoint, Secteur des terres et du développement économique

 

 

1. Introduction

1.1 Aperçu

La Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen a effectué l'évaluation du sous-programme Capital des entreprises et services de soutien entre mars et octobre 2015, comme le prévoit son plan d'évaluation quinquennal. Ce sous-programme est financé par la voie de deux autorisations : les contributions visant à appuyer la gestion des terres et le développement économique, et les contributions au titre des consultations et de l'élaboration des politiques. Le but de l'évaluation était d'examiner la pertinence (besoin continu, harmonisation avec les priorités gouvernementales et harmonisation avec les rôles et responsabilités) et le rendement (efficacité et efficience) du programme, de même que d'orienter les questions touchant le programme et la politique pour l'avenir. Cette évaluation permet de satisfaire aux exigences prévues dans la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, qui exige que toutes les dépenses directes des programmes soient évaluées selon un cycle de cinq ans.

1.2 Profil du programme

1.2.1 Contexte et description

Capital des entreprises et services de soutien (auparavant le Programme de développement des entreprises autochtones) est un sous-programme du Programme d'entrepreneuriat autochtone. En tant que volet du Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones, il vise à fournir une approche pangouvernementale focalisée, notamment une meilleure harmonisation des investissements fédéraux et des possibilités ciblées; de réagir aux conditions nouvelles et en pleine évolution; et de miser sur des partenariats afin d'abolir les obstacles persistants à la pleine participation des Autochtones à l'économie canadienne.

Le sous-programme Capital des entreprises et services de soutien est conçu pour concourir aux priorités stratégiques du Cadre, soit Renforcer l'entrepreneuriat autochtone et Façonner des partenariats nouveaux et efficaces en améliorant l'accès au capital. Il comprenait la réserve pour pertes sur prêts (abolie en 2012), qui devait aider les entreprises des Premières Nations à surmonter les contraintes liées à l'article 89 de la Loi sur les Indiens (qui les empêche d'affecter des biens en garantie pour obtenir du financement par emprunt).

Le programme permet aux entreprises autochtones d'avoir accès à du financement par emprunt et par capitaux propres grâce à un réseau d'institutions financières autochtones (IFA). Ces dernières fournissent aux entrepreneurs une gamme de services, comme de l'aide financière, des conseils sur les opérations commerciales et des renvois à d'autres sources de financement et de conseils. Le programme est ouvert aux entrepreneurs autochtones, qu'ils vivent dans une réserve ou hors d'une réserve, dans des régions rurales, urbaines ou éloignées. Il vient en aide aux jeunes entrepreneurs, aux entreprises en pleine expansion et aux nouvelles entreprises. Pendant toute la durée du programme, entre 55 et 60 institutions financières autochtones ont accordé des prêts au développement (à des entreprises qui ne sont pas encore en mesure d'obtenir de prêts commerciaux auprès des banques) et qui offrent des services consultatifs aux entreprises.

Plusieurs autres mécanismes favorisent l'accès au capital, notamment les suivants :

  • Programme de financement des entreprises autochtones : offrir un mécanisme de prestation de contributions non remboursables pouvant atteindre 99 999 $ dans le cas des entrepreneurs autochtones, et 250 000 $ dans le cas des entreprises communautaires autochtones.
  • Allocation de prêt de développement autochtone : offrir un mécanisme constant et fiable permettant d'indemniser les institutions financières autochtones pour les pertes sur les prêts au développement admissibles et pour les frais d'administration élevés des prêts au développement.
  • Achat d'une réduction d'intérêt : offrir une bonification d'intérêt versée aux institutions financières autochtones admissibles qui souhaitent augmenter leur capital de financement disponible en obtenant une marge de crédit dans une institution financière classique. Ces marges de crédit fournissent un complément au capital. Les IFA doivent verser à l'institution financière prêteuse la part des intérêts qui n'est pas couverte par le programme.
  • Fonds de prêts pour l'accès amélioré : sert à accroître des fonds pouvant être prêtés aux IFA pour leur permettre d'étendre leur zone d'activité et de desservir des régions non desservies ou mal desservies. Ce fonds est renfloué à mesure que les prêts sont remboursés.
  • Programme de développement du potentiel des Autochtones : ce volet finance des produits et services qui aident à améliorer les pratiques de gestion des IFA.

1.2.2 Objectifs et résultats escomptés

Le Programme d'entrepreneuriat autochtone favorise l'atteinte du résultat stratégique Les terres et l'économie, soit la Participation entière des personnes et des collectivités des Premières Nations, des Métis, des Indiens non inscrits et des Inuits à l'économie. Le résultat du sous-programme Capital des entreprises et services de soutien est la création d'un réseau durable d'institutions financières autochtones. Les résultats immédiats du sous-programme Capital des entreprises et services de soutien sont les suivants : capacité accrue des institutions financières autochtones à offrir des capitaux et des services de soutien aux entreprises; expansion et diversification des capitaux s'offrant au développement des entreprises autochtones. Le résultat ultime du Programme pour l'entrepreneuriat autochtone est la création et l'expansion des entreprises autochtones.

1.2.3 Gestion du programme, intervenants clés et bénéficiaires

Les bureaux régionaux d'AANC sont chargés d'appuyer le développement économique et les occasions d'affaires :

  • en menant une veille économique, commerciale et industrielle d'après les sources ouvertes et en évaluant les besoins et les lacunes des initiatives commerciales afin de détecter les occasions d'affaires pour les entreprises autochtones;
  • en appuyant l'établissement de cadres et de partenariats donnant accès aux grandes possibilités d'affaires que présentent le secteur public et le secteur privé;
  • en donnant des conseils aux collectivités autochtones sur les propositions de grands projets commerciaux;
  • en fournissant une analyse et des recommandations sur les grands projets commerciaux.

En 2013, AANC a transféré la prestation du programme à 14 IFA, qui sont les partenaires de prestation de programmes. Les autres IFA doivent renvoyer les clients à un partenaire approprié de prestation régional aux fins de l'obtention de services de financement et de soutien aux entreprises, le cas échéant. Les partenaires de prestation de programmes offrent des prêts au développement et des contributions non remboursables (jusqu'à concurrence de 99 000 $ pour les particuliers et de 250 000 $ pour les collectivités) qui viennent appuyer le développement d'entreprises. Les IFA accordent elles aussi des prêts au développement. Le montant des prêts est convenu en fonction de diverses variables (p. ex., le pourcentage du portefeuille de prêts) et peut varier entre 250 000 $ et 350 000 $. Au-delà de ce montant, les entreprises doivent chercher à obtenir des prêts supplémentaires auprès d'une banque classique.

Le 1er avril 2015, la responsabilité de l'administration des programmes a été transférée à l'Association nationale des sociétés autochtones de financement (ANSAF), qui est maintenant chargée de la prestation et de l'administration des programmes suivants jusqu'en 2016-2017 :

  1. Allocation de prêt de développement autochtone : offrir un mécanisme constant et fiable permettant d'indemniser les institutions financières autochtones pour les pertes sur les prêts au développement admissibles et pour les frais d'administration élevés des prêts au développement.
  2. Programme de financement des entreprises autochtones : offrir un mécanisme de prestation de contributions non remboursables pouvant atteindre 99 999 $ dans le cas des entrepreneurs autochtones, et 250 000 $ dans le cas des entreprises communautaires autochtones.
  3. Accès amélioré : offrir un financement aux institutions financières autochtones pour qu'elles desservent les territoires qui ne sont pas mentionnés dans l'entente de financement ou la charte en vertu de laquelle elles ont été établies en tant qu'IFA.
  4. Achat d'une réduction d'intérêt : favoriser une augmentation des prêts au développement en proposant aux institutions financières autochtones qualifiées un financement leur permettant d'obtenir des fonds de prêt supplémentaires auprès de sources de capitaux commerciaux, notamment des banques, des sociétés de fiducie et d'autres investisseurs privés non liés.
  5. Programme de développement du potentiel des Autochtones : offrir une formation moderne et pertinente aux IFA dans laquelle l'encadrement éducatif est axé sur une offre efficace et uniforme de prêts au développement dans l'ensemble du réseau des IFA.

1.2.4 Ressources du programme

De 2009-2010 à 2015-2016, les investissements totaux prévus pour le sous-programme Capital des entreprises et services de soutien et ses activités connexes étaient de 323 millions de dollars. Tout spécialement, cela comprenait des dépenses de 251 millions de dollars sur la période de 2009-2010 à 2013-2014, 36,4 millions de dollars en 2014-2015 et 35,6 millions de dollars en 2015-2016. Les dépenses réelles de l'exercice 2009-2010 à l'exercice 2014-2015 sont indiquées dans le tableau ci-dessous. De 2009-2010 à 2014-2015, les dépenses réelles ont diminué de 36 %. Par ailleurs, à la suite du transfert de la prestation de programmes à l'ANSAF, il n'était plus nécessaire d'avoir en tout temps un ensemble complet d'équivalents temps plein, ce qui explique la diminution considérable des dépenses salariales réelles entre 2012-2013 et 2014-2015.

Tableau 1 : Sous-programme 3.1.1 Capital des entreprises et services de soutien
Dépenses réelles par exercice (en dollars), de 2009-2010 à 2014-2015
Dépenses réelles 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 Total sur 6 ans
Autorisations législatives (RASE) 966 456 1 179 170 988 481 1 299 908 660 834 468 751 5 563 600
Salaires 5 890 891 7 128 455 6 369 616 8 018 811 4 102 263 3 063 330 31 510 036
Fonctionnement et entretien 2 136 286 1 836 399 794 877 356 570 234 461 201 978 5 560 571
Cotisations 49 429 832 45 164 314 46 802 355 45 355 135 36 342 985 33 933 630 257 028 251
Total général 58 423 465 55 308 338 54 955 328 55 030 424 41 340 543 37 667 689 302 725 787

Source : Directeur principal des finances
Nota : RASE (Régime d'avantages sociaux des employés)

Source : Directeur principal des finances
Nota : RASE (Régime d'avantages sociaux des employés)

 

 

2. Méthode d’évaluation

2.1   Portée et durée de l'évaluation

L'évaluation porte sur les activités prévues dans cadre du sous-programme Capital des entreprises et services de soutien (3.1.1) (décrites à la section 1.2) de l'exercice 2009-2010 à l'exercice 2014-2015, qui ont entraîné des dépenses réelles totalisant 302,7 millions de dollars. Elle a été menée de mars à octobre 2015. Le Cadre de référence de l'évaluation a été approuvé en septembre 2014.

2.2 Éléments et questions d'évaluation

Les questions d'évaluation suivantes ont été posées dans le Cadre de référence :

Pertinence

Besoin continu

1) Le sous-programme Accès au capital et aux services aux entreprises répond-il encore à un besoin existant et démontrable dans les collectivités autochtones?

2) Le sous-programme Accès au capital et aux services aux entreprises répond-il aux besoins en capital des entreprises autochtones?

Harmonisation avec les priorités gouvernementales

3) Dans quelle mesure le sous-programme Accès au capital et aux services aux entreprises est-il en harmonie avec : 1) les priorités du gouvernement fédéral; 2) les résultats stratégiques ministériels?

Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

4) Existe-t-il un rôle légitime, convenable et nécessaire pour le gouvernement fédéral dans le sous-programme Accès au capital et aux services aux entreprises?

Rendement

Efficacité

5) Dans quelle mesure le sous-programme Accès au capital et aux services aux entreprises a-t-il atteint ses résultats immédiats, intermédiaires et, si possible, finaux au moyen de l'ancien modèle de prestation?

6) Y a-t-il eu des résultats imprévus (positifs ou négatifs)? Dans l'affirmative, des mesures ont-elles été prises?

Efficience et économie

7) La nouvelle approche de prestation représente-t-elle le moyen le plus économique et le plus efficient d'atteindre les objectifs fixés?

Conception et prestation

8) Dans quelle mesure la conception et la prestation du programme ont-elles facilité l'atteinte des résultats et l'efficacité générale du programme?

9) Le nouveau modèle de prestation a-t-il été mis en œuvre comme prévu?

10) Quels sont les facteurs (internes et externes) qui faciliteront ou ralentiront la mise en œuvre du nouveau modèle de prestation?

Autres questions

Leçons retenues et pratiques exemplaires

11) Le sous-programme Accès au capital et aux services aux entreprises tient-il compte des leçons tirées des recommandations formulées dans l'évaluation interne précédente? Quelles leçons retenues ou pratiques exemplaires peut-on utiliser pour améliorer le sous-programme Accès au capital et aux services aux entreprises?

Mesure du rendement

12) Dans quelle mesure la Stratégie globale de mesure du rendement du Programme d'entrepreneuriat autochtone : (i) a-t-elle contribué à la mesure du rendement; (ii) a-t-elle été mise en œuvre comme prévu; et (iii) a-t-elle soutenu l'évaluation des résultats de l'évaluation?

2.3 Méthode d'évaluation

La présente évaluation tient compte des renseignements tirés de plusieurs sources de données afin de garantir l'évaluation complète de la pertinence et du rendement du programme, notamment des données directement liées aux résultats. Ceux-ci sont brièvement décrits ci-après.

2.3.1 Sources des données

  • Analyse documentaire
    L'analyse documentaire a compris un examen exhaustif et un résumé de 60 articles traitant de l'accès au capital, de l'entrepreneuriat et des entreprises autochtones ou portant sur des questions sociales et économiques touchant les Autochtones et liées au programme. Il s'agissait notamment d'articles de revue à comité de lecture, d'études commandées par le gouvernement et des organismes non gouvernementaux, ainsi que d'autres articles cités dans le présent rapport d'évaluation. D'autres documents internes et gouvernementaux ont été examinés, selon le cas, pour établir le contexte des programmes, ainsi que d'autres évaluations du sous-programme Capital des entreprises et services de soutien ou de programmes connexes.
  • Analyse des données
    Les données sommaires obtenues auprès des partenaires de prestation de programmes comprenaient les suivantes : données sur les demandes et résultats des demandes; nombre d'entreprises ayant obtenu de l'aide; montant de l'aide et son poids dans l'ensemble des fonds disponibles; et financement obtenu. Les données portent principalement sur les partenaires de prestation de programmes plutôt que sur les entreprises autochtones. Le financement est ainsi réparti : contribution du client; capital fourni par le programme; financement par emprunt accordé par une institution financière autochtone; financement commercial; autres contributions gouvernementales.
  • Entrevues avec des informateurs clés
    Des entrevues semi-structurées ont été menées auprès de onze employés d'AANC à l'administration centrale et dans des bureaux régionaux. Par ailleurs, trois entrevues ont été réalisées avec d'autres experts des entreprises autochtones, notamment un membre du Conseil national de développement économique des Autochtones, un de la Louis Riel Capital Corporation et un du Métis Voyageur Development Fund. Une entrevue de groupe a aussi été réalisée avec trois représentants de l'ANSAF.
  • Visites sur place
    Au cours de visites sur place dans quatre institutions financières autochtones (dont trois étaient des partenaires de prestation de programmes), des entrevues ont eu lieu avec dix propriétaires d'entreprise et onze spécialistes et employés d'entreprise (directeur général, administrateurs généraux et gestionnaires de prêts). Ces visites incluaient un examen des données et des documents administratifs, des entrevues auprès des principaux répondants et des groupes de discussion, ainsi que des observations sur place. Ces analyses ont permis d'obtenir un aperçu quantitatif et qualitatif de la portée des résultats escomptés relativement au capital des entreprises et aux services de soutien que leur sont offert.

2.3.2 Facteurs à considérer, points forts et limites

En raison des ressources limitées, l'évaluation a commencé six mois en retard. De plus, il a fallu composer avec des changements de ressources, ce qui a entraîné d'autres retards. Par ailleurs, le mode de prestation du programme a subi des changements importants récemment. À certains égards, cela pourrait avoir une incidence sur la pertinence de quelques constatations, puisque les derniers changements pourraient atténuer certains des problèmes soulevés ou améliorer quelques-uns des succès ou des limites pour l'avenir. Toutefois, dans la mesure du possible, tout a été fait pour situer les observations dans le contexte du nouveau modèle de prestation par l'ANSAF.

2.4 Rôles, responsabilités et assurance de la qualité

La Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) devait recueillir les données de toutes les sources et rédiger le rapport final. Les services de la firme Prairie Research Associates ont été retenus pour la réalisation des deux visites sur place au cours desquelles ont eu lieu les entrevues avec des informateurs clés des institutions financières autochtones.

Un groupe de travail composé de représentants d'AANC, ainsi que de représentants du Conseil national de développement économique des Autochtones, du Métis Voyageur Development Fund et de la Louis Riel Capital Corporation, a été établi afin d'orienter les questions d'évaluation et d'exposer son point de vue sur la méthode et l'interprétation des constatations.

L'ébauche du rapport d'évaluation a également fait l'objet d'un examen par les pairs au sein de la DGEMRE.

 

 

3. Constatations de l’évaluation − Pertinence

3.1 Besoin continu

Constatation no 1 : Les obstacles législatifs et liés au marché du travail créent un écart qui empêche les Autochtones d'avoir accès à des capitaux par l'intermédiaire des institutions financières classiques. Ainsi, puisqu'il faut favoriser la meilleure représentation des Autochtones dans l'économie et, tout spécialement, dans le domaine de l'entrepreneuriat, il est toujours nécessaire de fournir l'accès à des capitaux et des services de soutien aux entreprises.

En raison des obstacles législatifs et liés au marché qui influent sur l'activité entrepreneuriale des Autochtones, il existe un besoin évident et démontrable de continuer de favoriser l'accès au capital et la prestation de services de soutien aux entreprises. Le principal obstacle législatif est l'article 89 de la Loi sur les Indiens, qui interdit l'utilisation des terres dans les réserves comme garantie et la saisie des biens immobiliers (c.-à-d. terre, maison) situés dans une réserve par un prêteur, ce qui signifie que la valeur de cet actif ne peut servir à obtenir du financement.

Toutefois, les obstacles les plus courants auxquels les entrepreneurs autochtones sont confrontés dans les réserves et hors réserve sont la taille du marché et le risque. Tout particulièrement, l'éloignement et la petite taille de nombreuses collectivités des Premières Nations, auxquels s'ajoute le fait que de nombreuses entreprises autochtones hors réserve sont de petite taille et exploitées dans des collectivités rurales, éloignées et du Nord, incite peu les institutions financières classiques à leur fournir l'accès à des capitaux (financement par capitaux propres et par emprunt), étant donné la petite taille des marchés commerciaux et le risque potentiel élevé. La capacité des entrepreneurs autochtones à démarrer une nouvelle entreprise, à prendre de l'expansion ou à acquérir une entreprise est ainsi limitée, ce qui restreint les possibilités de développement économique communautaire. Tout cela pourrait expliquer, du moins en partie, la sous-représentation importante des petites et moyennes entreprises autochtones au Canada, dont le poids est actuellement de l'ordre de 1,6 % seulement selon les toutes dernières données nationales disponiblesNote de bas de page 2.

« [Sans les IFA], je n’aurais jamais pu prendre de l’expansion; mon entreprise serait toujours à la maison. »

- Entreprise ayant obtenu le soutien de la
Louis Riel Capital Corporation

Les IFA constituent une solution de rechange aux institutions financières classiques pour réagir à la sous-représentation des Autochtones dans l'économie (tout spécialement dans les activités entrepreneuriales) et surmonter les obstacles législatifs, tout en faisant progresser leur intérêt collectif en offrant aux Autochtones des services de soutien à l'expansion et à la création d'entreprises. Même si quelques banques traditionnelles, comme la Banque des Premières Nations du Canada, fournissent des services semblables aux Autochtones, les IFA procurent des capitaux et des services de soutien d'entreprise aux Autochtones qui doivent relever des obstacles de taille, comme l'absence d'antécédents de crédit ou un mauvais dossier de crédit, le manque de garanties ou le peu d'expérience en affaires. Les IFA doivent considérer les entrepreneurs comme des clients présentant un risque et une viabilité raisonnables, mais le seuil est inférieur à celui imposé par les institutions classiques, ce qui vise à combler l'écart entre de nombreux entrepreneurs autochtones et l'accès au capital. Les autres services de soutien aux entreprises offrent aux entrepreneurs autochtones l'occasion de recevoir des conseils et de l'aide, ce qui n'est pas la norme dans les institutions financières classiques.

Le sous-programme Capital des entreprises et services de soutien est de toute évidence un mécanisme qui permet d'accroître la représentation des Autochtones dans l'économie. En 2011, le taux de chômage chez les Autochtones se situait à un niveau critique, soit plus du double (13 %) de celui de la population non autochtone (six pour cent)Note de bas de page 3 et il était de 17 % chez les Indiens inscrits vivant hors réserve et de 22 % chez ceux vivant dans une réserveNote de bas de page 4. Par ailleurs, en 2012-2013, les taux de dépendance à l'aide au revenu étaient plus élevés chez les Autochtones vivant dans une réserve (33,6 %) que dans la population canadienne générale (cinq pour cent) et ils sont demeurés relativement inchangés au cours des dix dernières annéesNote de bas de page 5. En 2011, le taux de dépendance à l'aide au revenu des Autochtones vivant hors réserve était de 11 %Note de bas de page 6. En apportant une aide au démarrage et à l'expansion des entreprises, le gouvernement favorise la participation des Autochtones à l'économie en ce sens qu'au moins indirectement, l'existence d'entreprises et le développement économique ont de bonnes chances de faire diminuer les taux de chômage, de même que d'accroître les taux de participation et d'emploi.

Les participants interviewés aux fins de l'évaluation ont convenu à l'unanimité que l'absence d'aide fédérale nuirait gravement à la capacité des IFA de permettre un accès suffisant au capital et de fournir des services de soutien solides, conformément aux résultats du sous-programme. En outre, dans bien des cas, cela limiterait la viabilité, voire l'existence même, de certaines IFA. Ils ont également convenu que, sans les IFA, beaucoup d'entreprises ne verraient pas le jour et ne prendraient pas d'expansion. Autrement dit, il est manifeste qu'il faut appuyer les programmes de capital et de services de soutien des entreprises puisque les IFA sont présentes dans un secteur des prêts non desservi par les institutions financières classiques.

3.2 Harmonisation avec les priorités gouvernementales

Constatation no 2 : Le soutien de l'accès au capital et aux services de soutien aux entreprises est une fonction légitime qui convient bien au gouvernement fédéral, étant donné la nécessité d'accroître la participation économique des entrepreneurs autochtones éventuels et existants

AANC a pour mandat de favoriser la prospérité économique des Autochtones et de soutenir l'accroissement de leur participation au développement économique du Canada. Les activités qu'AANC appuie en offrant un accès au capital et des services de soutien aux entreprises correspondent bien aux priorités du gouvernement fédéral. Au cours des deux dernières années, le gouvernement du Canada a réitéré son engagement à cet égard en versant une contribution de 7,8 millions de dollars en 2014, avant l'annonce, en 2015, d'une contribution à hauteur de 62 millions de dollars pour deux années supplémentaires afin d'accroître le rôle de l'ANSAF et celui du réseau des IFA. Il a pris cet engagement pour renforcer l'entrepreneuriat autochtone et accroître la participation des Autochtones à l'économie grâce à des services de consultation financière, à la planification commerciale, à des prêts au développement et à des contributions non remboursablesNote de bas de page 7.

Par ailleurs, le sous-programme Capital des entreprises et services de soutien s'harmonise avec le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones d'AANC (2009), tout spécialement en ce qui concerne son engagement à élargir l'accès au financement par emprunt ou par capitaux propres pour veiller à la présence d'entreprises autochtones viables pouvant soutenir la concurrence sur le marché actuel. L'une des quatre priorités stratégiques du cadre fédéral est de « Renforcer l'entrepreneuriat autochtone ». Pour appuyer cette priorité, le gouvernement fédéral est déterminé à : éliminer les obstacles législatifs et réglementaires qui nuisent au développement des entreprises; élargir l'accès au financement par emprunt ou par capitaux propres; augmenter les occasions d'approvisionnement; renforcer la capacité des entrepreneurs; et réagir aux besoins, aux conditions et aux possibilités véritables de diverses collectivités dans toutes les régions du paysNote de bas de page 8.

De plus, le sous-programme Capital des entreprises et services de soutien est harmonisé avec le résultat stratégique d'AANC, « La participation entière des personnes et des collectivités des Premières Nations, des Métis, des Indiens non inscrits et des Inuits à l'économie ». Il parvient à ce but en atteignant les résultats de l'initiative, comme en témoigne la stratégie de mesure du rendement pour l'entrepreneuriat autochtone :

  • des fonds communs de capitaux pour le développement des entreprises autochtones sont constitués, enrichis et diversifiés;
  • les institutions autochtones sont en mesure d'offrir du capital et des services de soutien aux entreprises;
  • un réseau durable d'institutions financières autochtones; et
  • création ou expansion d'entreprises autochtones viables.

Selon le Rapport sur les plans et les priorités 2014-2015 d'AANC, le Ministère est déterminé à harmoniser ses actions avec le résultat attendu « un réseau durable d'institutions financières autochtones » en poursuivant l'Initiative des partenaires de prestation de programmes; à continuer de parfaire et de mettre en œuvre une nouvelle série d'instruments financiers; et à mener des recherches en vue d'instaurer et de concevoir un fonds de capital pour attirer des capitauxNote de bas de page 9. Par ailleurs, le gouvernement fédéral reconnaît que « [l]a contribution des Autochtones sera importante à notre prospérité. Des mesures concertées sont nécessaires pour surmonter les obstacles qui entravent la participation socioéconomique de nombreux Autochtones »Note de bas de page 10.

3.3 Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation no 3 : le rôle actuel d'AANC, qui apporte une aide financière afin que les entreprises aient accès à du capital et qu'elles obtiennent du soutien, est tout indiqué. Les organismes autochtones devraient continuer d'assurer la mise en œuvre directe en raison de leur connaissance approfondie de l'entrepreneuriat autochtone.

Les personnes interrogées et les participants aux visites sur place conviennent à l'unanimité que le rôle du gouvernement fédéral, qui consiste à apporter une aide afin que les entreprises aient accès à du capital et qu'elles obtiennent des services de soutien, est tout indiqué. AANC était auparavant responsable de la prestation des programmes, mais cette responsabilité a récemment été confiée à l'ANSAF pour refléter le fait qu'une telle initiative devrait être gérée directement par des organismes autochtones, qui possèdent un grand savoir-faire relatif à l'entrepreneuriat autochtone. Non seulement l'ANSAF a une feuille de route impressionnante et des compétences pertinentes, mais la plupart des IFA sont déjà membres de l'Association et elles ont en commun des buts et une vision d'avenir. Parallèlement, le mandat de l'ANSAF, qui consiste à « stimuler la croissance économique des peuples autochtones du Canada en encourageant et en finançant le développement des entreprises autochtones », correspond aux objectifs de l'initiative, soit, en fin de compte, la création et l'expansion d'entreprises autochtones viables. En plus de disposer d'un conseil et d'employés de soutien compétents pour administrer l'initiative, l'ANSAF entretient a depuis longtemps une relation bien établie avec le réseau des IFA et AANC.

Comme le transfert de la prestation d'AANC aux IFA a eu lieu pendant la collecte des données aux fins de l'évaluation, il est ressorti un sentiment d'incertitude chez les personnes interrogées et les participants aux visites sur place au sujet de la la centralisation des partenaires de prestation de programmes par l'entremise de l'ANSAF. Cette incertitude découlait surtout de la mauvaise compréhension des partenaires de prestation de programmes quant aux rôles et responsabilités de l'ANSAF pendant le transfert de l'initiative, et à son incidence future sur le réseau des IFA. Toutefois, il y a lieu de s'attendre à une certaine incertitude aux premières étapes de toute transition (voir une analyse plus poussée dans la section portant sur le rendement, sous « Autres constatations ».). En ce qui concerne l'accès au capital et les services de soutien aux entreprises, la transition comportait un changement administratif important. D'avril 2012 à mars 2015, le sous-programme a été offert par les 14 partenaires de prestation de programmes, puis par l'ANSAF à partir du 1er avril 2015. Autrement dit, le financement, qui passait auparavant d'AANC aux partenaires de prestation de programmes pour la prestation de l'initiative, est maintenant redirigé vers l'ANSAF. Les personnes interrogées et les participants aux visites sur place ont fait savoir que la plus grande incidence de cette transition était l'incertitude entourant la façon dont l'ANSAF affecterait les ressources aux IFA (le financement reposerait-il sur le rendement des IFA, sur les propositions?). À mesure que l'initiative se poursuivra et qu'elle continuera d'être offerte par l'ANSAF, il sera important de se pencher sur les contrôles mis en place, comme la création d'un organisme de supervision indépendant et d'un organisme chargé de produire et de distribuer un rapport annuel indépendant en fin d'exercice. L'Institut de la gouvernance a recommandé qu'AANC mette en place une structure de surveillance pour offrir tous les volets du Programme d'entrepreneuriat autochtone, mais l'incidence directe de cette recommandation sur la structure de gouvernance et la supervision de l'ANSAF et des IFA demeure incertaine.

 

 

4. Constatations de l’évaluation – Rendement

4.1 Réalisation des résultats escomptés

4.1.1 Résultat immédiat no 1 : des fonds communs de capitaux pour le développement des entreprises autochtones sont constitués, enrichis et diversifiés.

Constatation no 4 : il existe des fonds communs de capitaux destinés aux entreprises autochtones, même s'il est difficile de déterminer l'ampleur de l'expansion et de la diversification, et la mesure dans laquelle ils influent sur les entreprises autochtones actuelles ou éventuelles ayant accès à du capital.

Depuis leur création dans les années 1980, les IFA ont obtenu de très bons résultats en ce qui concerne le soutien au développement et l'expansion des entreprises autochtones dans les réserves et hors réserve. Par exemple, depuis leur début, les IFA ont octroyé plus de 2 milliards de dollars de financement à des entreprises autochtones, ce qui représente 38 000 prêts. Selon le dernier portrait des institutions financières autochtones brossé par l'ANSAF pour l'exercice 2014, les IFA ont consenti 1 361 prêts à des entreprises autochtones, pour un total de 110 millions de dollarsNote de bas de page 11. De ce nombre, 480 prêts étaient destinés au démarrage d'une entreprise et 727 nouveaux prêts ont été accordés à des entreprises en place à des fins d'expansionNote de bas de page 12.

Certaines de ces réalisations sont attribuables à la création de divers fonds de capital qui, à leur tour, ont bâti des fonds communs de capitaux favorisant le démarrage et l'expansion des entreprises autochtones. Ces fonds comprennent : les prêts remboursables, les contributions non remboursables, les garanties pour pertes sur prêt, l'achat d'une réduction d'intérêt et l'Allocation de prêt de développement autochtone. Ces fonds de capital sont traités plus en détail à la section 1.2.3.

Les participants aux visites sur place et aux entrevues ont convenu à l'unanimité que ces fonds ont permis aux IFA de continuer d'appuyer des prêts au développement octroyés à des entrepreneurs autochtones qui auraient été jugés à risque par des institutions financières classiques. Tout particulièrement, les participants ont mentionné que l'Allocation de prêt de développement autochtone avait incité des IFA à accorder des prêts au développement présentant des risques plus élevés en épongeant les éventuelles pertes sur prêt. De plus, des prêts non remboursables ont aidé à réduire le risque associé aux prêts au développement, ce qui a permis de réduire l'aversion au risque des IFA. Malgré ces outils, les IFA n'ont pas réussi à générer suffisamment de revenus pour recouvrer leur coût du capital dans le portefeuille de prêts de 2009 à 2014 (les dernières années pour lesquelles des données sont disponibles)Note de bas de page 13. Même si l'Allocation de prêt de développement autochtone a été créée pour assurer une source de revenus dans le portefeuille de prêts, elle n'a pas eu de répercussions manifestes (comme l'illustre la figure 1). Le « coût du capital » se mesure à l'aide des quatre éléments suivants :

  • frais d'administration (FA) – le montant des frais d'administration exprimé en pourcentage du prêt;
  • pertes sur prêt (PP) – le montant des pertes sur prêt attendues, selon la probabilité du défaut exprimé en pourcentage du prêt;
  • coût de financement (CF) – le montant des intérêts payés à un prêteur principal exprimé en pourcentage du capital du prêt;
  • taux de capitalisation souhaité (TC) – l montant alloué aux bénéfices et à la croissance exprimé en pourcentage du prêtNote de bas de page 14.

Le coût du capital se calcule donc comme suit :
FA + PP + CF + TC / portefeuille de prêts bruts = taux d'intérêt appliquéNote de bas de page 15.

De 2009 à 2014, le réseau des IFA a affiché un manque à gagner moyen de 7 % au regard de sa capacité de recouvrir le coût des prêts au développement (voir la figure 1).

Figure 1 – Coût des prêts au développement par rapport aux revenus du portefeuille de prêts (de 2009 à 2014)Note de bas de page 16

Coût des prêts au développement  par rapport aux revenus du portefeuille de prêts (de 2009 à 2014)
La description de la Figure 1 – Coût des prêts au développement par rapport aux revenus du portefeuille de prêts (de 2009 à 2014)

Dans ce graphique à barres, l’axe des X indique les exercices 2009 à 2014 et l’axe des Y montre le pourcentage du portefeuille de prêts bruts. Chaque exercice comporte deux barres, une représentant les revenus du portefeuille de prêts, et l’autre, le coût des prêts au développement. La barre représentant les revenus du portefeuille de prêts varie légèrement entre 8 % et 9 % au cours des six exercices. La barre représentant le coût des prêts au développement est d’environ 16 % en 2009 et 2010; d’environ 14 % en 2011; et de 16 % de 2012 à 2014.

 

Même s'il est manifeste que le manque à gagner a érodé le capital de base des IFA, en moyenne, quelques-unes ont pris des mesures pour réagir à cette situation en réduisant leur niveau de tolérance au risque, en améliorant leurs pratiques de gestion du risque et en développant d'autres sources de revenus. Cette mesure suscite de l'inquiétude, car le fait d'accorder des prêts pour des projets présentant moins de risque va à l'encontre de l'objectif même de l'initiative, soit offrir un mécanisme aux prêteurs présentant un risque supérieur et, donc, qui ont peut-être plus de difficulté à avoir accès aux institutions financières classiques ou qui ont peut-être besoin d'une aide plus directe que celle que leur offrent les institutions classiques. Afin d'élargir le fonds commun de capitaux, de nombreux participants aux visites sur place et aux entrevues ont mentionné qu'il fallait promouvoir l'attraction de capitaux en ciblant plus particulièrement les capitaux privés afin de permettre aux IFA de mieux répondre aux besoins de leurs clients.

Toutefois, l'ampleur de l'élargissement ou de la diversification des fonds communs de capitaux ne ressort pas clairement, puisque AANC ne recueille pas systématiquement de données qui permettraient de se prononcer sur l'expansion ou la diversification des portefeuilles. Une vérification interne menée en 2014Note de bas de page 17 appuie la notion soulevée par les personnes interrogées dans le cadre de la présente évaluation, à savoir qu'il serait nécessaire d'adopter à l'échelle nationale une stratégie de collecte systématique de résultats et de données. Tout particulièrement, et comme nous l'abordons plus en profondeur à la section 5.2, même si ce programme donne des résultats positifs sur le plan économique, la mesure de ces résultats devrait mieux tenir compte de l'avantage supplémentaire que procureraient des investissements gouvernementaux dans le réseau des IFA sous la forme de répercussions économiques et sociales. Il faudrait prêter tout spécialement attention à l'évolution rapide des mesures du rendement de l'investissement social et des indicateurs que le gouvernement et le secteur privé peuvent utiliser pour évaluer les avantages à la fois quantitatifs et qualitatifs des investissements dans le réseau des IFA.

À cet égard, AANC devrait collaborer avec l'ANSAF, le réseau des IFA et d'autres intervenants potentiels dans le but d'élaborer des indicateurs quantitatifs et qualitatifs, qui pourront être utilisés pour mesurer l'incidence économique et sociale du réseau, pour faire des comparaisons, dans la mesure du possible, avec d'autres programmes gouvernementaux de développement économique, et pour fournir des renseignements sur l'incidence économique et sociale aux investisseurs éventuels du secteur de la finance sociale souhaitant avoir ce genre d'information en plus de l'analyse classique du risque financier et du rendement.

Recommandation no 1 : Qu'AANC s'assure que, suivant ses modalités, l'ANSAF recueille des données appropriées sur le rendement auprès du réseau des IFA.

Au bout du compte, comme des personnes interrogées l'ont mentionné, là où il a des débouchés économiques, les investisseurs et les prêteurs ont la possibilité d'accroître leur bénéfice. Bien que les investissements du gouvernement dans le capital soient essentiels, il est également possible de chercher à attirer des investissements du secteur privé et d'autres ordres de gouvernement. Le rôle actuel d'AANC en ce qui concerne la politique et l'orientation du sous-programme Capital des entreprises et services de soutien lui permet de se concentrer sur l'offre de mesures incitatives aux investissements provenant d'autres sources qui, à leur tour, pourraient permettre de surmonter certaines limites que pose le manque actuel de capitaux.

Recommandation no 2 : Qu'AANC établisse des mesures incitatives pour stimuler l'intérêt et les investissements du secteur privé et d'autres secteurs afin de mobiliser des capitaux supplémentaires et de diversifier les portefeuilles des IFA.

4.1.2 Résultat immédiat no 2 : les institutions autochtones sont en mesure d'offrir du capital et des services de soutien aux entreprises

Constatation no 5 : il existe une grande disparité entre les institutions financières autochtones pour ce qui est de la capacité d'offrir du capital et des services de soutien aux entreprises. Toutefois, bon nombre d'entre elles ont démontré cette capacité en consentant des prêts, qui créent également de l'emploi.

« L’IFA a réagi très rapidement, elle était bien organisée et a fait preuve d’ouverture quant aux renseignements devant être fournis pour obtenir la subvention. »

- entreprise ayant reçu le soutien d’un partenaire de prestation de programmes

Les participants aux visites sur place et aux entrevues ont mentionné que, même si l'initiative aide les IFA à fournir du capital et des services de soutien aux entreprises, toutes les IFA n'ont pas la capacité nécessaire pour offrir l'initiative. Le mot « capacité » peut être interprété comme : a) le fait, pour le personnel des IFA, de posséder les connaissances nécessaires pour offrir l'initiative; et b) le fait, pour les IFA, d'avoir suffisamment de capitaux pour poursuivre leurs activités et répondre à la demande.

 

Les prêts génèrent des emplois (2014)

  • 2,5 emplois ont été créés pour chaque prêt consenti pour le démarrage d’une entreprise
  • 4.2 emplois ont été créés ou maintenus pour chaque prêt consenti à une entreprise existante

Les IFA aident leurs clients à avoir accès à du capital grâce au financement par capitaux propres et à des services commerciaux en leur apportant une aide continue avant et après l'obtention du financement (c.-à-d. collaborer avec les clients pour les aider à trouver des solutions de financement qui correspondent à leurs besoins, rédiger des plans d'affaires, donner des conseils et des services de mentorat aux entreprises en pleine croissance, appuyer des initiatives de marketing). Ce faisant, les IFA gèrent un nombre considérable de prêts, tout en créant et en maintenant des emplois chaque année. Par exemple, pour chaque prêt de démarrage consenti en 2014, 2,5 emplois ont été créés en moyenne et, pour chaque prêt accordé à une entreprise existante, en moyenne, 4,2 emplois ont été créés ou maintenusNote de bas de page 18. Voilà des répercussions positives et, bien qu'il puisse être utile de comprendre leur incidence sur les taux de dépendance à l'aide au revenu et sur les taux d'emploi, il est difficile de les mesurer.

L'ANSAF précise qu'entre les exercices 2009 et 2014, la valeur moyenne annuelle des prêts était de 109,4 millions de dollars et qu'en moyenne 1 306 prêts avaient été consentis chaque année. Voir la répartition détaillée au tableau 2.

 

Tableau 2 – Nombre de prêts et valeur totale (en millions), exercices 2009 à 2014Note de bas de page 19

Exercice Sociétés autochtones de financement
2009 -1 613 925
2010 -1 966 110
2011 353 432
2012 -1 066 667
2013 823 205
2014 638 366

Les participants aux visites sur place et aux entrevues ont fait savoir qu'une bonne partie de la réussite des IFA est attribuable à des membres du personnel dévoués et compétents, ainsi qu'à une combinaison d'expérience professionnelle dans les secteurs public et privé, notamment les banques classiques, les caisses d'épargne et de crédit, et le gouvernement fédéral. De plus, des ressources humaines solides ont porté certaines IFA, comme l'Ulnooweg Development Group Inc. et l'All Nations Trust Company, à diversifier leurs activités commerciales afin d'inclure le crédit hypothécaire et à fournir des services d'administration et de fiducie afin de générer d'autres sources de revenus. D'autres ont été primées pour leurs réalisations remarquables, comme la Tribal Wi-Chi-Way-Win Capital Corporation au Manitoba, qui a reçu le prix des chambres de commerce du Manitoba en 2012 pour l'entreprise de taille moyenne la plus remarquable, grâce à sa contribution au développement d'entreprises autochtones.

Bien qu'il s'agisse là de réalisations importantes, il est difficile de déterminer précisément combien d'IFA sont exploitées à une capacité élevée et faible en raison du manque de données. Certaines IFA ont de la difficulté à poursuivre leurs activités. Par exemple, quelques-unes ont dû déclarer faillite, tandis que d'autres (45,5 %) ont essuyé des pertes aux exercices allant de 2010 à 2014Note de bas de page 20. Plus particulièrement, les sociétés autochtones de financement ont été rentables à trois reprises au cours des six dernières années, de 2009 à 2014 (voir le tableau 3). De plus, l'ANSAF mentionne qu'en mars 2014, 18 IFA avaient des réserves inférieures au seuil minimal d'une offre de prêts représentant six mois d'activité exigée pour répondre à la demande, et que les besoins en capital et en capitaux propres des entreprises dépassent actuellement la capacité des IFANote de bas de page 21. Ces situations peuvent s'expliquer notamment par l'érosion des capitaux pouvant être prêtés, en raison de la nécessité de couvrir les frais d'exploitation lorsque les revenus provenant des taux d'intérêt sont insuffisants, de l'accès limité à d'autres sources de capitaux et de la difficulté d'établir une distinction entre les possibilités d'investissement solides et celles qui sont de piètre qualité.

 

Tableau 3 – Revenus nets en dollars, de 2009 à 2014Note de bas de page 22

Exercice Nombre de prêts Valeur totale des prêts (en millions)
2009 1 252 100,3 $
2010 1 242 98,4 $
2011 1 307 99,9 $
2012 1 395 121,7 $
2013 1 281 125,9 $
2014 1 361 110,3 $
 

Le modèle des sociétés autochtones de financement, créé dans les années 1980, se voulait autosuffisant. On prévoyait alors que les revenus provenant des portefeuilles de prêts seraient de 12 %, que les frais administratifs se situeraient à six pour cent, que les pertes sur prêt s'établiraient à cinq pour cent et qu'un bénéficie d'un pour cent viendrait soutenir la croissance.Note de bas de page 23 Toutefois, les données de 2008 à 2012 montrent, en moyenne, des revenus tirés des portefeuilles de prêts de 8,7 %, des frais administratifs de 9,8 % et des pertes sur prêt de 5,8 %, d'où un manque à gagner de 7,5 % pour couvrir les coûts des prêts au développementNote de bas de page 24. Le problème que pose ce modèle découle du fait que les hypothèses reposent sur des tendances qui remontent à 30 ans et ne tiennent pas compte des changements importants observés au chapitre des normes liées aux revenus d'intérêt, des frais administratifs et de l'inflation.

Par ailleurs, les participants aux visites sur place et aux entrevues, tout comme les documents et études du Conseil national de développement économique des Autochtones, de même qu'une étude traitant de la demande sur le marché boursier et une autre étude réalisée par Hammond KetilsonNote de bas de page 25, indiquent que les IFA doivent posséder suffisamment de capitaux pour apporter le soutien nécessaire aux clients et répondre à la demande croissante de leurs services. Il a été plus difficile d'y parvenir ces dernières années, puisque les dépenses liées aux contributions ont diminué de 32 % de l'exercice 2009-2010 à l'exercice 2014-2015 (voir la section 1.2.4). En outre, selon le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) de 2013-2014, les entreprises ont eu accès à seulement 33,1 millions de dollars sur les 45 millions de dollars prévus au total, en partie en raison des processus de réattribution internes par lesquels près de 5 millions de dollars ont été versés pour appuyer la gestion des terres des Premières Nations et près de 10 millions de dollars, pour la consolidation des pouvoirs économiques d'AANCNote de bas de page 26, « la demande en matière de ressources dépasse la quantité de ressources actuellement fournies et si des ressources supplémentaires étaient accessibles, les institutions financières autochtones pourraient les utiliser »Note de bas de page 27. Selon le Conseil national de développement économique des Autochtones, il faudrait investir 70 millions de dollars de plus sur cinq ans pour renflouer le capital de base des IFA et soutenir leurs charges d'exploitationNote de bas de page 28. Le portrait des IFA en 2014 donne à penser que, pour mieux positionner les 18 IFA qui manquent de capitaux d'emprunt afin qu'elles puissent utiliser un fonds de capital afin d'attirer des capitaux privés, des capitaux supplémentaires d'environ 78 millions de dollars seraient nécessaires afin d'offrir aux investisseurs privés une marge de manœuvre raisonnable en matière de liquidités.

Ces problèmes ont exercé des pressions considérables sur le réseau des IFA dans les efforts déployés pour maintenir l'offre de capital et des services de soutien appropriés aux entreprises clientes. En ce qui concerne tout spécialement les sociétés autochtones de financement, cet élément s'est ajouté aux inquiétudes existantes puisqu'elles ne reçoivent pas de financement opérationnel constant (les sociétés d'aide au développement des collectivités autochtones obtiennent un financement annuel pour couvrir leurs frais de fonctionnement). Cela a eu incidence négative sur leur capacité à garder leur personnel et à entretenir leurs installations, de même qu'à bien répondre à la demande de services. En l'absence de fonds de fonctionnement, on s'attendait à ce que les sociétés autochtones de financement financent leurs activités à même le rendement réalisé sur les prêts. Les taux d'intérêt plus élevés dans les années 1990 ont offert à beaucoup de sociétés autochtones de financement de bonnes possibilités d'obtenir de tels rendements. Toutefois, comme les taux d'intérêt ont diminué au fil des ans, bon nombre d'entre elles ont-elles aussi réduit leurs taux d'intérêt pour continuer d'offrir des taux raisonnablement concurrentiels. Par conséquent, certaines ont vu la taille de leur fonds commun de capitaux diminuer, ce qui a eu une incidence sur leur capacité d'offrir des services aux clients actuels et éventuels.

En raison des obstacles de ce genre, certaines IFA devront constamment renforcer leurs capacités afin d'avoir les ressources humaines nécessaires pour offrir des programmes d'accès au capital et des services de soutien aux entreprises et d'avoir des capitaux suffisants pour poursuivre leurs activités et répondre à la demande.

4.1.3 Résultat intermédiaire : établissement d'un réseau durable d'institutions financières autochtones

Constatation no 6 : AANC a su collaborer avec les partenaires de programme afin de créer un réseau d'institutions financières autochtones qui permet aux entreprises et aux entrepreneurs autochtones éventuels et actuels d'avoir accès à du capital. Toutefois, il n'est pas raisonnable de s'attendre à ce que les institutions financières autochtones continuent d'être viables en l'absence d'un financement gouvernemental continu ou d'un soutien du secteur privé, tout spécialement compte tenu de la petite taille et du niveau de risque élevé des marchés dans lesquels elles évoluent.

De nombreuses institutions financières autochtones possèdent un vaste savoir-faire et une capacité clairement démontrée de collaborer avec des entreprises et des entrepreneurs autochtones en exerçant des fonctions de consultation et de mentorat. Par ailleurs, il a été établi sans équivoque que les institutions financières autochtones fournissent des services de soutien et des capitaux essentiels. Bon nombre d'entre elles n'ont cependant pas assez de capital pour répondre à toute la demande et, en raison de la petite taille du fonds commun et du portefeuille limité d'entreprises faisant partie d'un petit marché où les risques sont plus élevés, la survie de la plupart des institutions financières est fortement tributaire du soutien du gouvernement.

En 2014, les institutions financières autochtones ont accordé 480 prêts au démarrage d'entreprises et 727 prêts à l'expansion, pour un portefeuille total consolidé de 4 377 prêts d'une valeur de 311 millions de dollarsNote de bas de page 29, et un rendement moyen de 6,64 % sur le portefeuille de prêts consolidé des 54 institutions financières autochtones actives à ce moment-làNote de bas de page 30. Selon les données sur le défaut de respecter les contrats provenant de 43 de ces institutions financières, environ 12,4 % des prêts en 2014 avaient des arriérés (prêts en retard), soit une diminution de presque 8 % par rapport à 2010Note de bas de page 31. La réserve pour perte sur prêts consolidés correspondante s'établissait à 8,91 % en 2014, ce qui représente une baisse par rapport au résultat de 2010 (15,01 %)Note de bas de page 32.

La plus récente mesure du rendement qui examine l'efficacité des institutions financières autochtones est le système de notation CAMEL, qui calcule le rendement de la gestion financière des institutions financières autochtones. Les cinq domaines du rendement financier et de gestion sont : Capital, qualité de l'Actif, Méthode de gestion, bÉnéfices et Liquidités. Une recherche entreprise par AANC et l'ANSAF a donné un système de notation « CAMEL » modifié, dans lequel la note la plus élevée que l'on puisse obtenir est un « A » et la plus basse, « Non cotée ». Un « A » représente une réalisation globale de 85 % ou plus de la marque de référence; un « B », de 70 % à 84,9 %; un « C », de 60 % à 69,9 %; et un « D », moins de 60 % de la marque de référenceNote de bas de page 33. Les données de 39 institutions financières autochtones pour lesquelles des données étaient disponibles en 2014 sont présentées au tableau 4.

Tableau 4 – Résumé de la note CAMEL en 2014
  A B C D Non coté Total
Nbre d'IFA 8 5 10 8 8 39
% des IFA 20,5 % 12,8 % 25,6 % 20,5 % 20,5 % 100 %
 

Le taux d'efficacité du remboursement moyen affiché par les institutions financières autochtones, pour les 54 qui étaient actives en 2014, se situait à 94,7 %Note de bas de page 34. Toutefois, la viabilité des institutions financières autochtones est telle que, malgré les contributions d'AANC pour financer un poste d'agent de service aux entreprises (2,5 millions de dollars par année), selon le portefeuille des IFA de 2012, celles-ci ont en fait enregistré des pertes d'environ 7 % de 2007 à 2011 (la moyenne mobile sur cinq ans des revenus des portefeuilles de prêts était de 9 %, celle des frais administratifs était de 10 %, et les pertes sur prêts étaient en moyenne de 6 %)Note de bas de page 35. De plus, 54,5 % des IFA ont été rentables de 2010 à 2014Note de bas de page 36.

Les personnes interviewées s'entendaient en général pour dire que, sans un financement continu, peu d'institutions financières autochtones auraient les moyens de poursuivre leurs activités. L'Allocation de prêt de développement autochtone a aidé à stabiliser les activités de certaines d'entre elles et une IFA en particulier a affiché des revenus de 750 000 $ provenant de l'Allocation de prêt de développement autochtone. Néanmoins, de façon générale, étant donné le portefeuille à risque élevé et la petite taille du marché des prêts, les contributions non remboursables jouent un rôle important dans la réussite du système actuel. La plupart des personnes interviewées ont laissé entendre que sans ces contributions versées par le gouvernement, le programme ne pourrait plus être offert aux petits marchés et aux régions plus éloignées. Dans le contexte actuel, les personnes interviewées ont fait valoir que beaucoup d'institutions financières autochtones ne pouvaient absorber toutes les propositions viables, en raison d'un manque de capitaux. Selon les chiffres de l'ANSAF, de 2008 à 2012, le ratio du capital d'emprunt au portefeuille de prêts bruts était de presque 1:1, ce qui signifie que la marge de manœuvre pour absorber d'autres occasions est très faible.

Ces observations ne signifient pas que le programme ne réussit pas à créer un réseau durable d'institutions financières autochtones, mais plutôt que le but en soi n'est peut-être pas bien choisi, étant donné que le marché cible est petit et qu'il est conçu pour favoriser la participation des Autochtones à l'économie. En réponse à la sous-représentation et pour combler l'écart attribuable à la petite taille des marchés et au risque élevé, ainsi que pour surmonter les contraintes imposées par l'article 89 de la Loi sur les Indiens dans le cas des entreprises situées en dehors des réserves, il serait raisonnable de s'attendre à ce qu'un niveau de soutien soit nécessaire dans un avenir prévisible. Puisqu'il est évident que le programme a réussi à créer des entreprises autochtones et à en assurer l'expansion, il faudrait envisager de revoir ce résultat pour tenir compte de la mesure dans laquelle les entreprises et les entrepreneurs autochtones ont un accès suffisant à des capitaux et reçoivent des directives et des conseils éclairés sur la création et l'expansion des entreprises, et de la mesure dans laquelle des capitaux supplémentaires peuvent être mobilisés.

Recommandation no 3 : qu'AANC réévalue les résultats escomptés du programme en tenant compte des récents changements qui y ont été apportés et des constatations de la présente évaluation.

4.1.4 Résultat ultime : La création et l'expansion d'entreprises autochtones viables

Constatation no 7 : le sous-programme Capital des entreprises et services de soutien favorise bel et bien la création d'entreprises autochtones ou leur expansion en versant des contributions et en accordant des prêts, comme en témoigne l'efficacité du remboursement actuelle.

Les rapports ministériels sur le rendement d'AANC montrent que, entre l'exercice 2009-2010 et l'exercice 2013-2014, le sous-programme Capital des entreprises et services de soutien a dépassé les objectifs visés en ce qui concerne la création ou l'expansion des entreprises autochtones, à l'exception de l'exercice 2012-2013 :

  • Cible dépassée en 2013-2014 : En 2013-2014, le sous-programme Capital des entreprises et services de soutien a appuyé la création ou l'expansion de 686 entreprises autochtones au total, ce qui dépassait de neuf pour cent son objectif établi à 650 entreprisesNote de bas de page 37. Selon le RMR, cette réussite est en partie attribuable au transfert de la prestation de l'initiative à un tiers, « par l'entremise du modèle de prestation décentralisé de l'Initiative des partenariats de prestation de programme, les institutions financières autochtones sont mieux placées pour répondre aux besoins locaux des entrepreneurs et des collectivités autochtones en ce qui a trait au financement de leurs projets et de leurs initiatives »Note de bas de page 38.
  • Cibles de 2012-2013 non atteintes : Les cibles n'ont pas été atteintes lors de l'exercice 2012-2013, selon le RMR, dans lequel un indicateur de rendement est légèrement révisé, « [n]ombre et valeur des projets de démarrage et d'expansion d'entreprises autochtones bénéficiant de l'appui du Programme de développement des entreprises autochtones ». La cible était de 250 projets (avec des dépenses de 15 millions de dollars) au 31 mars 2013 et le résultat réel a été la création et l'expansion de 170 projets, avec des dépenses de 12,3 millions de dollars.
  • Cible dépassée en 2011-2012 : Dans le RMR de 2011-2012, la cible a été dépassée pour un indicateur de rendement révisé, « [t]aux de survie des entreprises autochtones ayant reçu une contribution financière dans le cadre du Programme de développement des entreprises autochtones ». La cible était établie à 90 % après un an et le résultat réel a été de 94 %.
  • Cible dépassée en 2010-2011 : De plus, le RMR de 2010-2011 dépasse sa cible pour le « [t]aux de survie des entreprises après qu'elles ont reçu pendant un an des contributions financières dans le cadre du Programme de développement des entreprises autochtones ». L'objectif était de 90 % et le résultat réel a été de 96 %.
  • Cible dépassée en 2009-2010 : La cible fixée pour le « [n]ombre d'entreprises qui ont été créées ou qui ont pris de l'expansion » a également été dépassée selon le RMR de 2009-2010. La cible était la création ou l'expansion de 250 entreprises et le résultat réel a été de 317.

AANC mesure la « viabilité » des entreprises autochtones en fonction de l'efficacité du remboursement des prêts. Selon l'ANSAF, le taux moyen d'efficacité du remboursement des IFA est passé de 92,3 % en 2009 à 94,7 % en 2014Note de bas de page 39. À titre de comparaison, le taux d'efficacité du remboursement des prêts accordés à des entreprises canadiennes s'établissait à 97,8 %Note de bas de page 40.

Parallèlement, l'ANSAF a brossé un portrait financier annuel des Autochtones de 2008 à 2014, qui donne des renseignements sur le fonctionnement et le rendement du réseau des IFA, notamment le nombre de prêts qui ont été accordés pour la création et l'expansion d'entreprises autochtones. Selon ces rapports, le nombre de prêts consentis à des entreprises autochtones par des IFA a constamment augmenté de 2009 à 2014 (voir la figure 2). Les IFA ont accordé 1 252 prêts en 2009, et on observe une légère diminution en 2010, à 1 242 prêts. En 2011, les IFA ont consenti 1 307 prêts totalisant 99,9 millions de dollars. En particulier, 520 prêts étaient destinés au démarrage d'entreprises et les 687 autres, à l'expansion d'entreprises. De plus, elles ont appuyé 15 000 emplois (équivalents temps plein) et 3 100 petites entreprisesNote de bas de page 41. En 2012, le nombre de prêts s'est accru pour passer à 1 395, pour une valeur de 122 millions de dollars. De plus, 565 d'entre eux étaient destinés au démarrage d'entreprises et 755, à l'expansion d'entreprisesNote de bas de page 42. En 2013, le nombre de prêts a reculé à 1 281 (pour une valeur de 125,9 millions de dollars) et, en 2014, il est remonté à 1 361 (soit une valeur de 110,3 millions de dollars)Note de bas de page 43. De 2009 à 2014, les IFA ont accordé en moyenne 1 306 prêts à des entreprises autochtones.

 

Figure 2 - Nombre de prêts accordés par des IFA, de 2009 à 2014

Nombre de prêts accordés par des IFA, de 2009
La description de la Figure 2 - Nombre de prêts accordés par des IFA, de 2009

Dans ce graphique linéaire, l’axe des X indique les exercices 2009 à 2014 et l’axe des Y, le nombre brut de prêts accordés par les IFA. En 2009, il y en avait 1 252; en 2010, 1 242; en 2011, 1 307; en 2012, 1 395; en 2013, 1 281; et en 2014, 1 361.

 

Selon les résultats favorables déclarés dans les RMR, les taux élevés d'efficacité du remboursement des prêts accordés par des IFA, comme en témoignent les portraits financiers autochtones, et l'augmentation du nombre de prêts consentis à des entreprises autochtones, les résultats ont été positifs pour ce qui est du résultat ultime de la création ou de l'expansion des entreprises autochtones, particulièrement au cours de la période allant de 2009 à 2014.

 

 

5. Efficience et économie

Constatation no 8 : les activités et dépenses prévues dans le cadre du sous-programme Capital des entreprises et services de soutien fonctionnent efficacement jusqu'à maintenant, selon la nouvelle structure d'exécution de programme et le poids des contributions dans les dépenses totales. En outre, on constate une économie liée aux éventuelles répercussions économiques et sociales des dépenses actuelles.

5.1 Efficience

Tel qu'il est indiqué dans la section 1.2.4, les dépenses réelles totales pour le sous-programme Capital des entreprises et services de soutien ont reculé de 36 % entre 2009-2010 et 2014-2015. Or, comme le montre la figure 3, même si les dépenses absolues dans chaque catégorie de dépenses ont diminué chaque année, les contributions représentent maintenant une plus grande part des dépenses totales par rapport aux salaires, aux coûts de fonctionnement et aux coûts d'entretien, de même que par rapport aux avantages sociaux.

 

Figure 3

Figure 3 - Dépenses totales
La description de la figure 3 - Dépenses totales

Cette figure contient deux graphiques côte à côte. Le premier indique les dépenses totales en dollars sur l’axe des Y et l’exercice (de 2009 à 2014) sur l’axe des X. Chaque barre représente les dépenses totales dans une des quatre catégories suivantes : contributions; fonctionnement et entretien; salaires; régime d’avantages sociaux des employés. Au fil du temps, les dépenses totales diminuent pour passer d’un peu moins de 60 millions de dollars en 2009; à 55 millions de dollars en 2010, 2011 et 2012; à environ 41 millions de dollars en 2013; et enfin à 38 millions de dollars en 2014. Les dépenses sont à la baisse dans les quatre catégories, mais la proportion varie selon la catégorie, comme en témoigne le deuxième graphique. Ce dernier montre les mêmes données, mais chaque barre donne cette fois la proportion des dépenses totales par catégorie, sur l’axe des Y, pour un total de 100 % chaque année. Les contributions en pourcentage relatif se situent entre environ 82 % et 90 % au fil du temps, celles de 2013 et 2014 s’approchant davantage de 90 %. Les trois autres catégories diminuent progressivement en proportion du total. Les dépenses de fonctionnement et d’entretien sont réduites d’environ 5 % à moins de 1 %. Les dépenses salariales diminuent de 10 % à environ 7 %. Les dépenses attribuables aux régimes d’avantages sociaux des employés sont généralement stables et se situent à environ 2 % ou 3 %.

 

Dans ce contexte, on peut généralement considérer que le programme fonctionne bien, étant donné que les contributions représentent maintenant 90 % des dépenses totales. La réduction des dépenses dans l'ensemble de l'administration publique annoncée dans le budget de 2012 (réalisée en 2013) et le transfert de l'administration des programmes à l'ANSAF en 2014 expliquent ce résultat en grande partie.

Même si le transfert de l'administration à un tiers n'entraîne pas nécessairement une amélioration de l'efficience, les personnes interviewées étaient convaincues que les programmes seraient inévitablement plus efficaces quand ils seraient gérés par une organisation qui possède une expérience directe et des connaissances du marché dans lequel elle évolue, plutôt que par un ministère. Même si l'on ne peut calculer précisément les économies réalisées grâce au système de contributions actuellement utilisé pour financer l'ANSAF et les IFA, il est peu probable qu'il existe une solution de rechange plus rentable, étant donné le savoir-faire de ces organismes qui se consacrent depuis longtemps aux entreprises autochtones.

5.2 Économie

Bien que toutes les IFA ne sont pas rentables, chacune d'elles contribue à la participation économique des Autochtones et, au bout du compte, à l'autonomie des personnes et des collectivités où les taux de chômage sont élevés, et où la participation à l'économie est relativement faible. L'autonomie nécessite fondamentalement que les Autochtones et leurs collectivités aient les moyens de générer leurs propres économies et qu'ils disposent de solutions de rechange plus solides au financement gouvernemental. Même s'il est probable qu'elles dépendront indéfiniment d'un certain niveau de financement gouvernemental, les IFA offrent un point d'accès principal pour l'activité économique qui, selon toutes les personnes interviewées, ne serait autrement pas réalisée et qui offre des possibilités considérables que les Autochtones et les collectivités autochtones déterminent eux-mêmes.

Bien qu'il ne soit pas possible de mesurer directement l'incidence marginale du sous-programme Capital des entreprises et services de soutien sur l'aide au revenu et d'autres programmes sociaux, les prêts accordés sont directement responsables de la création de milliers d'emplois chez les Autochtones, ce qui a indéniablement des répercussions économiques importantes.

Par ailleurs, si le portefeuille des IFA devait être élargi de manière à inclure d'autres formes de financement, notamment des prêts hypothécaires, cela risquerait fort d'accroître l'autonomie des personnes et des collectivités, tout en répondant mieux aux besoins sociaux et économiques.

Tel qu'il est mentionné et recommandé à la section 4.1, il y aurait lieu que le programme explique mieux les répercussions marginales de ses investissements dans le capital des entreprises dans le réseau des IFA et qu'il l'analyse en le comparant à d'autres formes d'investissements économiques et sociaux au regard de l'optimisation des ressources et des avantages économiques et sociaux. En 2010, l'ANSAF a effectué une analyse du coût marginal par emploi découlant d'un programme de création d'emplois directs, qui suggère que le coût par emploi créé ou conservé grâce à une avance de prêt d'une IFA est inférieur au coût marginal par emploi d'autres programmesNote de bas de page 44. Ce genre d'analyse est une mesure systématique de l'économie liée aux investissements d'AANC et pourrait être une mesure optimale de l'efficience à l'avenir.

 

 

6. Constatations de l’évaluation – Autres questions

6.1 Communication

Constatation no 9 : puisque la prestation du programme a récemment été transférée à l'ANSAF, il y a lieu d'améliorer la communication entre l'ANSAF, les IFA et AANC concernant la structure de fonctionnement du programme et les rôles et responsabilités de tous les intervenants.

Deux changements importants ont été apportés à la prestation du programme au cours des trois dernières années. La première transition s'est produite en 2012, quand la prestation du programme est devenue la responsabilité de 14 partenaires de prestation de programmes désignés et, récemment, en avril 2015, lorsque cette responsabilité a été transférée à l'ANSAF. Pendant ces périodes de transition, la plupart des participants aux visites sur place et aux entrevues ont souligné la nécessité d'accroître la communication entre AANC, les IFA et l'ANSAF. Cela était particulièrement nécessaire avant et après le transfert du programme à l'ANSAF pour avoir une meilleure idée de l'orientation du programme en ce qui concerne : a) les rôles et responsabilités de chaque intervenant; et b) la structure de fonctionnement du programme.

Même si un bon nombre de participants aux visites sur place et aux entrevues ont mentionné que la communication entre les IFA et les bureaux régionaux d'AANC était suffisante (c.-à-d. les agents régionaux d'AANC participaient aux réunions des IFA, les IFA recevaient en temps opportun des réponses d'AANC à leurs questions, etc.), des conseils particuliers sur plusieurs questions seraient souhaitables. Cela comprend : les rôles et responsabilités d'AANC maintenant que la prestation du programme a été transférée à l'ANSAF; les nouveaux rôles et responsabilités des partenaires de prestation de programmes par rapport à l'ANSAF; l'offre d'outils convenables aux partenaires de prestation de programmes pour faciliter la transition; une communication suffisante de l'ANSAF au réseau des IFA sur la manière dont l'organisation pourrait offrir l'initiative (c.-à-d. budget, personnel, échéanciers, vision, etc.); discussions accrues entre les IFA (en plus de leur assemblée générale annuelle) pour faire connaître les leçons retenues, les pratiques exemplaires et d'autres renseignements que le réseau souhaite obtenir. La transition de la responsabilité du programme à l'ANSAF offre à toutes les parties la possibilité de se réunir et de discuter des rôles et responsabilités de tous les intervenants ainsi que de la structure de fonctionnement de l'initiative pour l'avenir. La nouvelle entente conclue avec l'ANSAF est une bonne occasion d'accroître cette communication.

Recommandation no 4 : Étant donné que la prestation du programme a été transférée à l'ANSAF, qu'AANC :

  • veille à la clarté des rôles et responsabilités des parties en ce qui concerne le capital des entreprises et les services de soutien qui leur sont offerts;
  • collabore avec l'ANSAF et le réseau des IFA pour améliorer la communication, et ainsi clarifier la structure de fonctionnement du programme de même que les rôles et responsabilités de tous les intervenants.

6.2 Surveillance

Constatation no 10 : les IFA ne sont essentiellement assujetties à aucune réglementation. Même si aucune inquiétude ou situation particulière liée à l'absence de réglementation n'a été soulevée, il faudra tenir compte des répercussions de la réglementation et de la surveillance lorsque les IFA élargiront leur portefeuille dans des domaines qui sont actuellement réglementés, comme les assurances et les prêts hypothécaires.

Certains informateurs clés et participants aux visites sur place ont soulevé des questions à propos de la surveillance des IFA, étant donné leur rôle de prêteurs. Cette situation devient encore plus urgente lorsqu'on pense à la notion d'accroissement du portefeuille.

Au Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières supervise et légifère tous les régimes de pension privés, institutions de dépôt et compagnies d'assuranceNote de bas de page 45. Sa participation à la réglementation des institutions financières consiste notamment à faire des commentaires sur l'interprétation et l'élaboration des règlements et des lois, tandis que ses activités de surveillance consistent à examiner l'intégrité et la sécurité des institutions financières et des régimes de pension sous réglementation fédérale. Ainsi, les IFA ne relèvent pas du Bureau du surintendant des institutions financières. La supervision des activités des IFA revient à leur conseil d'administration ou à leurs cadres de direction.

Ainsi, en général, les IFA ne sont pas réglementées, mais elles sont assujetties aux règlements provinciaux portant sur les prêts et l'emprunt, et à l'article 347 du Code criminel, qui établit les paramètres juridiques interdisant l'imposition ou la réception de paiements sur des prêts dont le taux d'intérêt dépasse 60 % de la valeur du prêt. Dans la présente évaluation, rien ne donne à penser que les taux d'intérêt imposés par les IFA se rapprochent même de ce niveau et, essentiellement, les taux imposés ne dépassent que légèrement ceux des institutions classiques. Par ailleurs, les prêts des IFA ne soulèvent pas de craintes particulières du fait de l'absence de réglementation. Le point soulevé par les participants était davantage une question de principe, soit que toute institution de prêt devrait être assujettie à une certaine forme de réglementation pour protéger les emprunteurs.

En règle générale, les industries prêteuses qui n'offrent pas d'autres services financiers ne sont pas assujetties à une réglementation particulière. Or, dans le cas des IFA, on constate une volonté d'élargir le portefeuille dans d'autres secteurs, comme les assurances et les prêts hypothécaires, ce qui nécessiterait que les IFA se conforment aux règlements en vigueur. Il sera important qu'AANC collabore avec l'ANSAF pour s'assurer que, lorsqu'une telle expansion est envisagée, les IFA obtiennent l'appui nécessaire et qu'elles sont bien placées pour se conformer aux règlements applicables. Par ailleurs, il pourrait être utile d'envisager certaines mesures de supervision recommandées pour d'autres industries de prêt non réglementéesNote de bas de page 46.

Par ailleurs, l'absence de surveillance a été mentionnée en ce qui concerne la prestation et la distribution des fonds du capital par l'ANSAF aux IFA et il pourrait donc être nécessaire de vérifier qu'une certaine forme de supervision indépendante est assurée pour garantir la responsabilisation. Les personnes interviewées ont mentionné que le statut des organismes de surveillance n'était pas clair, notamment pour ce qui concerne la poursuite de leurs activités, ainsi que leurs rôles et responsabilités.

Recommandation no 5 : Qu'AANC assure une surveillance suffisante des activités de programme pour garantir la reddition de comptes relative aux contributions du programme et collaborer avec l'ANSAF afin que les IFA soient en mesure de remplir les exigences des organismes de réglementation actuels, si elles devaient élargir leurs activités à d'autres sphères, notamment les prêts hypothécaires ou les assurances.

 

 

7. Conclusions et recommandations

7.1 Conclusion

Selon les constatations de l'évaluation, la question de la pertinence a été démontrée de manière positive en ce qui a trait à son besoin continu, à son harmonisation avec les priorités gouvernementales de même qu'à son harmonisation avec les rôles et responsabilités fédéraux. En particulier, l'évaluation a notamment révélé ce qui suit :

En ce qui concerne le rendement (efficacité, efficience et économie), l'évaluation a révélé ce qui suit :

En ce qui concerne d'autres questions, l'évaluation a permis de constater que :

7.2 Recommandations

Il est recommandé :

  1. Qu'AANC s'assure que, suivant ses modalités, l'ANSAF recueille des données appropriées sur le rendement auprès du réseau des IFA.
  2. Qu'AANC établisse des mesures incitatives pour stimuler l'intérêt et les investissements du secteur privé et d'autres secteurs afin de mobiliser des capitaux supplémentaires et de diversifier les portefeuilles des IFA.
  3. Qu'AANC réévalue les résultats escomptés du programme en tenant compte des récents changements qui y ont été apportés et des constatations de la présente évaluation.
  4. Étant donné que la prestation du programme a été transférée à l'ANSAF, qu'AANC :
    1. veille à la clarté des rôles et responsabilités des parties en ce qui concerne le capital des entreprises et les services de soutien; et
    2. collabore avec l'ANSAF et le réseau des IFA pour améliorer la communication, et ainsi clarifier la structure de fonctionnement du programme de même que les rôles et responsabilités de tous les intervenants.
  5. Qu'AANC assure une surveillance suffisante des activités de programme pour garantir la reddition de comptes relative aux contributions du programme et collaborer avec l'ANSAF afin que les IFA soient en mesure de remplir les exigences des organismes de réglementation actuels, si elles devaient élargir leurs activités à d'autres sphères, notamment les prêts hypothécaires ou les assurances.
 

 

Annexe A – Guide d’entrevue

Nom et titre :  
Organisation :  
Lieu de l'entrevue :  
Date et heure :  
Téléphone :  
Courriel :  
 

INTRODUCTION

Merci d'avoir accepté de participer à cette entrevue. Le ministère des Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) a reçu le mandat d'effectuer une évaluation du sous-programme Capital des entreprises et services de soutien. Cette dernière vise à évaluer la pertinence et le rendement du programme, de même qu'à examiner les éléments qui pourraient orienter la conception du programme en vue de la réalisation de résultats positifs.

Nous croyons que vous pourriez être en mesure de contribuer à cette évaluation en raison de votre participation au programme et de vos connaissances en la matière. Votre participation à cette entrevue est tout à fait volontaire et votre décision d'y prendre part ou non n'aura aucune incidence sur vos rapports avec AANC. Les réponses seront regroupées dans tous les rapports découlant de cette entrevue et excluront tout élément permettant de vous identifier. Vos réponses demeureront anonymes dans tout rapport qui pourrait résulter de la présente étude.

Nous prévoyons que l'entrevue durera une heure tout au plus.

Merci d'avoir accepté de participer à cette importante évaluation.

Remarque :
Nous vous serions très reconnaissants de bien vouloir prendre connaissance du présent guide avant l’entrevue.

A. RENSEIGNEMENTS SUR LE RÉPONDANT

1. Veuillez décrire votre rôle et votre poste pour ce qui concerne le sous-programme Capital des entreprises et services de soutien ou le développement des entreprises autochtones.

B. PERTINENCE

2. A-t-on besoin d'institutions financières spécialement établies pour venir en aide aux entreprises autochtones?

  1. Les institutions financières classiques peuvent-elles répondre aux besoins des entreprises autochtones établies ou éventuelles d'avoir accès à du capital?
  2. Est-ce que l'absence d'institutions financières autochtones aurait une incidence sur la création ou l'expansion des entreprises autochtones?

3. Est-ce que l'investissement dans la capacité qu'ont les institutions financières autochtones d'offrir du capital et des services de soutien aux entreprises cadre avec le but du Ministère relativement à la participation des Autochtones à l'économie?

4. Le rôle actuel d'AANC est-il approprié en ce qui concerne les services d'accès au capital et de soutien offerts aux entreprises? Qu'est-ce qui devrait changer, le cas échéant?

C. CONCEPTION DU PROGRAMME

5. Est-ce que l'Association nationale des sociétés autochtones de financement est l'entité la mieux placée pour administrer le programme? Pourquoi? Quels changements apporteriez-vous à l'administration et à la supervision?

6. Y a-t-il des éléments de la conception du programme qu'il faudrait repenser pour mieux aider les entreprises autochtones à avoir accès à du capital et à des services de soutien?

7. Y a-t-il d'autres questions à envisager (c.-à-d. réglementation, surveillance)?

D. RÉPERCUSSIONS

8. Est-ce que les prêts accordés par des institutions financières autochtones favorisent la création et l'expansion des entreprises autochtones?

9. Est-ce que l'aide du gouvernement fédéral établit un réseau durable d'institutions financières autochtones?

10. Quelles seraient les répercussions sur les institutions financières autochtones en l'absence de financement fédéral? Quelles seraient les répercussions sur les entreprises autochtones éventuelles ou établies?

DERNIERS COMMENTAIRES

11. Avez-vous d'autres commentaires à faire?

 

Merci

 

Les renseignements que vous avez fournis ne serviront qu'à des fins de recherche. Aucun commentaire ne vous sera attribué et ne sera attribué à l'organisation que vous représentez dans les rapports qui seront produits à la suite de l'étude.

Merci encore une fois d'avoir pris le temps de participer à cette entrevue.

 
 
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