Évaluation du sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique

Juin 2015
Numéro du projet : 1570-7/14088

Format PDF (611 Ko, 82 pages)

 

Table des matières

Liste des acronymes

AANC

Affaires autochtones et du Nord Canada

ANGTA

Association nationale des gestionnaires des terres autochtones

DGEMRE

Direction générale de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen

FPET

Fonds pour la protection de l’environnement des terres

LGPGFPN

Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations

LGTPN

Loi sur la gestion des terres des Premières Nations

PGETR

Programme de gestion de l’environnement et des terres de réserve

PSTDE

Programme des services relatifs aux terres et au développement économique

 

 

Sommaire

Conformément à l'exigence de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor d'évaluer tous les cinq ans les dépenses de programme, la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) a mené une évaluation des Services relatifs aux terres et au développement économique.L'évaluation a examiné les activités entreprises par le sous-programme 3.2.1 (Programme des services relatifs aux terres et au développement économique) de l'architecture d'alignement des programmes, ainsi que les coûts associés, entre les exercices financiers 2009-2010 et 2013-2014.

AANC

Le sous-programme des services relatifs aux terres et au développement économique (PSTDE) contribue au résultat escompté du Programme de développement économique des communautés en offrant un soutien essentiel aux collectivités afin qu'elles constituent et gèrent une assise territoriale robuste pour le développement économique. Grâce à du financement de base et à du financement ciblé, la conception du sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique vise à soutenir les collectivités des Premières Nations désirant assumer des responsabilités supplémentaires en matière de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens, soutient une transition efficace vers une plus grande autonomie au moyen d'outils modernes de gestion des terres et appuie la formation, le renforcement des capacités, la planification et la gestion des terres et de l'environnement. Le résultat escompté est une capacité renforcée de gestion des terres et de l'environnement et de développement économique pour les collectivités des Premières Nations et des Inuits.

L'évaluation a été menée de septembre 2014 à juin 2015 par la DGEMRE avec l'assistance de la société d'experts-conseils Prairie Research Associates Inc. Un groupe de travail de l'évaluation composé de représentants de plusieurs éléments du PSTDE a été formé afin d'apporter ses connaissances et son expertise.

L'évaluation examine les questions liées à la pertinence et au rendement (atteinte des résultats escomptés et efficience et économie). L'évaluation a ciblé les liens entre l'ensemble des composantes du sous-programme et le résultat stratégique lié aux terres et au développement économique. Les constatations et les conclusions de l'évaluation sont fondées sur l'analyse et la validation des sources de données suivantes : examen des documents et des dossiers du programme; recension des écrits et revue des médias; entrevues (n=65) avec des informateurs clés, avec la gestion du programme, y compris du personnel régional d'AANC, du personnel de programmes apparentés d'autres secteurs d'AANC et de grands bénéficiaires de financement du PSTDE; huit études de cas sur des activités réalisées au sein de collectivités dans le cadre du continuum des programmes du PSTDE, comprenant des entrevues avec le personnel régional, des membres des collectivités et des intervenants, un examen documentaire et des visites sur place.

Voici les principales constatations :

Pertinence

Le PSTDE est un élément clé d'une vision commune des Premières Nations et du gouvernement fédéral qui vise à renforcer la capacité des collectivités des Premières Nations de gérer leurs terres et leur développement économique. Conscient des limites du cadre législatif établi par la Loi sur les Indiens, le Parlement a adopté la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations et la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations. Tout en poursuivant leurs propres buts, ces deux textes législatifs traduisent l'engagement d'ouvrir des avenues aux Premières Nations aspirant à une plus grande autonomie dans la gestion de leurs terres et de leurs actifs. Les constatations de l'évaluation confirment que, pour donner tout leur sens aux divers régimes de gestion des terres ouverts aux Premières Nations, il faut constituer, renforcer et soutenir la capacité institutionnelle des Premières Nations de planifier et de gérer leurs terres et leur développement économique. Grâce à l'éventail des activités qu'il facilite, le PSTDE contribue à cet objectif.

L'alignement est direct entre le PSTDE et les priorités du gouvernement fédéral, y compris celles d'AANC. Le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones de 2009 donnait la priorité au développement économique des Premières Nations et ce message a été réitéré dans des budgets fédéraux successifs. Au cours de la période d'évaluation, AANC a aussi contribué à cette très importante priorité en restructurant ses programmes de soutien à la gestion des terres et au développement économique de manière à renforcer les liens entre ces deux fonctions.

Enfin, il faut placer la pertinence du PSTDE dans un contexte approprié, particulièrement en ce qui a trait aux activités d'AANC liées à l'administration des terres de réserve. Par le passé, le Ministère a entrepris des activités très diversifiées de gestion des terres pour le compte des Premières Nations. Au moment de l'évaluation, le Ministère continuait de participer à la gestion des terres, particulièrement pour le compte de Premières Nations fonctionnant dans le cadre d'un régime de gestion des terres relevant de la Loi sur les Indiens. On s'attend donc à ce que le Ministère continue de jouer un double rôle en assumant les fonctions de la gestion des terres pour plusieurs Premières Nations tout en fournissant un appui, par l'entremise du PSTDE en particulier, aux Premières Nations désirant jouir d'une plus grande autonomie dans la gestion des terres et de l'environnement.

Rendement – Efficacité

Financement de base du PSTDE – Développement économique

Le financement de base du PSTDE fourni aux Premières Nations aux fins du développement économique constitue la plus grande part du financement du PSTDE ainsi que la composante qui rejoint le plus grand nombre de collectivités des Premières Nations. Les constatations de l'évaluation relèvent un éventail d'activités clés entreprises grâce à ce financement, notamment de planification économique par l'embauche d'agents de développement économique ou par d'autres processus. Il faut souligner que la formule actuellement utilisée pour répartir ce financement entraîne des écarts importants entre les Premières Nations. Alors que certaines Premières Nations reçoivent à peine plus de 3 000 $ par année, d'autres obtiennent plus d'un million de dollars. Peu importe le montant, l'évaluation a constaté que le financement de base pour le développement économique des collectivités était essentiel. Bien qu'on doive tenir compte de plusieurs facteurs pour l'allocation des fonds, les constatations de l'évaluation indiquent la nécessité de renforcer la formule actuelle de financement afin d'obtenir de meilleurs résultats. Le processus d'évaluation a aussi mis en lumière les difficultés auxquelles font face à la fois les collectivités des Premières Nations et AANC pour documenter adéquatement toutes les répercussions de ce financement.

Financement de base du PSTDE – Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR)

Le PGETR met en évidence le but fondamental du PSTDE, dont l'objectif premier est le renforcement direct de la capacité des Premières Nations à assumer la gestion des terres aux fins du développement économique. Le PGETR contribue aussi à faciliter la transition des collectivités des Premières Nations vers des régimes de gestion des terres plus sophistiqués, comme le Régime de gestion des terres des Premières Nations, ou vers l'autonomie gouvernementale complète. Cette composante du programme s'appuie sur les efforts entrepris dans des cadres antérieurs dont les buts étaient semblables. Au cours de la période d'évaluation, des gestionnaires des terres de 74 Premières Nations ont obtenu un agrément du programme de formation et de reconnaissance professionnelle en gestion des terres, ce qui a donné lieu à une augmentation soutenue du nombre des Premières Nations qui fonctionnent dans le cadredu PGETR. Alors que 11 collectivités avaient adhéré au régimeen 2009-2010, leur nombre est passé à 59 en 2013-2014. Les Premières Nations ayant adhéré au régimedu PGETR continuent de fonctionner dans le cadre du régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens, mais sont en mesure de participer plus activement à l'ensemble des activités liées à la gestion des terres.

Bien que les avantages du programme soient ressortis tout au long du processus d'évaluation, les constatations indiquent qu'un des principaux défis auxquels font face les Premières Nations fonctionnant dans le cadre du PGETR est de conserver les capacités qu'elles obtiennent au moyen du programme de formation et de reconnaissance professionnelle. Les constatations de l'évaluation indiquent aussi que la formule actuelle de financement pourrait mieux tenir compte des besoins des collectivités participantes.

Financement de base du PSTDE – Régime de gestion des terres des Premières Nations

La Loi sur la gestion des terres des Premières Nations a une incidence sur le rôle que peuvent jouer les Premières Nations participantes dans la gestion de leurs terres et leur propre développement économique. Les constatations de l'évaluation indiquent que l'assistance fournie par le PSTDE est essentielle pour que la collectivité puisse satisfaire à toutes les exigences transitionnelles que pose le fonctionnement dans le cadre de cet autre régime de gestion des terres. Au cours de la période d'évaluation, le nombre de Premières Nations ayant adhéré au régimeen vertu de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations est passé de 29 à 38. Le nombre de Premières Nations ayant amorcé l'élaboration d'un code foncier est passé de 13 à 27. Le soutien assuré par le Conseil consultatif des terres et son Centre de ressources a facilité l'accès des collectivités à la formation et aux outils dont elles ont besoin pour fonctionner dans le cadre de ce régime de gestion des terres. Les constatations de l'évaluation font aussi état des effets positifs directs sur les collectivités fonctionnant en vertu de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations, y compris la capacité de ces Premières Nations de gérer leur propre code foncier, de gérer les risques en fonction de leurs besoins et de leurs priorités en matière de développement économique et de gérer plus efficacement leurs transactions foncières.

Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations

Les objectifs de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations sont comparables à ceux de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations : permettre aux Premières Nations de jouir d'une plus grande autonomie ci relativement à la gestion des fonds tirés du pétrole ou du gaz. Le PSTDE fournit donc un financement facilitant la transition des Premières Nations participantes vers ce cadre législatif électif (soit pour une composante soit pour les deux). À la différence de ce qu'on a observé avec la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations, une seule Première Nation a opté pour la composante de gestion des fonds de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations. Le haut niveau de complexité associé au développement gazier et pétrolier ainsi que l'ensemble des compétences techniques requises semblent en particulier responsables de la situation actuelle, dans laquelle la gestion de ces activités pour le compte des Premières Nations demeure entre les mains de Pétrole et gaz des Indiens du Canada. En ce qui a trait à la composante de gestion des fonds, les exigences législatives de cautionnement et le processus de ratification par la collectivité sont perçus comme des obstacles à l'adhésion au régime, ce qui contribue peut-être au manque d'intérêt. Compte tenu de l'adhésion limitée au régime de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations, la justification du maintien de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations en tant qu'option législative reste à définir clairement.

PSTDE – Allocations ciblées

Le financement ciblé du PSTDE complète la composante du financement de base et a permis aux Premières Nations, en particulier les gestionnaires des terres et les agents de développement économique, d'obtenir un soutien et de la formation de plusieurs organisations régionales et nationales (y compris le Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones, l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones et le Centre de ressources du Conseil consultatif des terres). Le financement ciblé a aussi apporté un appui à des initiatives en matière d'environnement qui, dans bien des cas, sont directement liées à la planification de la gestion des terres et du développement économique. La structure du financement ciblé accorde la latitude de concourir aux priorités régionales. Les constatations de l'évaluation indiquent que ce degré de souplesse est considéré comme particulièrement important afin de répondre aux priorités et aux besoins très diversifiés de l'ensemble des Premières Nations.

Le financement fourni à la Fondation de l'art inuit, qui vient d'être intégré au PSTDE, souligne la dimension économique des activités culturelles, particulièrement en ce qui a trait à la commercialisation de l'art inuit au Canada et dans le monde.

Rendement – Efficience et économie

La fusion des activités de gestion des terres et de développement économique aux termes du PSTDE s'est avérée à la fois avantageuse et ardue. Une logique rigoureuse, qui s'appuie notamment sur des facteurs environnementaux, sous-tend l'association de ces deux secteurs. Dans la pratique, toutefois, les constatations de l'évaluation indiquent qu'il faut encore surmonter des difficultés opérationnelles pour s'assurer que le PSTDE est géré de la manière la plus efficace possible afin d'obtenir les effets escomptés. La souplesse dont jouissent les bureaux régionaux dans la gestion d'une part du financement du PSTDE conformément aux priorités locales et régionales semble particulièrement pertinente à cet égard.

La capacité du Ministère de surveiller et de mesurer l'ensemble de ce qui est accompli grâce au PSTDE constitue aussi un facteur déterminant pour s'assurer de gains d'efficacité dans l'allocation des ressources. Au moment de l'évaluation, le programme n'avait pas encore réuni toutes les données requises par la stratégie révisée de mesure du rendement.

Enfin, plusieurs facteurs, dont un certain nombre sont extérieurs au programme, continueront de nuire à la capacité du PSTDE d'obtenir tous les résultats escomptés. La solidité de la structure de gouvernance des Premières Nations, leur capacité institutionnelle, leur emplacement géographique et le contexte culturel général au sein duquel elles évoluent continueront d'avoir des incidences sur la mise en œuvre du PSTDE.

Autres enjeux relevés par l'évaluation

L'évaluation a permis de constater que le PSTDE complète d'autres activités et volets de financement concourant au résultat stratégique lié aux terres et au développement économique. Simultanément, on peut en faire davantage afin d'optimiser les efforts des programmes associés aux terres et à l'économie. L'évaluation a fait ressortir plusieurs pratiques exemplaires et leçons apprises, y compris en ce qui a trait à la planification au niveau de la collectivité, à l'organisation efficace des entités commerciales et à la prise de décisions stratégiques à propos de l'exploitation et des acquisitions commerciales.

À la suite de ces constatations, il est recommandé qu'AANC :

  1. examine les formules du financement de base du sous-programme des services relatifs aux terres et au développement économique;
  2. intensifie la collaboration et les efforts afin de permettre une planification relative aux terres qui facilitera les possibilités de développement économique;
  3. maintienne la capacité des bureaux régionaux d'utiliser avec souplesse le financement ciblé pour répondre aux besoins stratégiques des collectivités tout en gardant l'accent sur le volet de l'environnement;
  4. examine les instruments de collecte des données et la stratégie de mesure du rendement afin de s'assurer qu'ils éclairent convenablement le processus décisionnel ministériel relatif au développement communautaire, en portant une attention particulière aux résultats des activités de développement économique et de gestion des terres;
  5. élabore une stratégie de renforcement permanent des capacités des collectivités afin de maximiser l'accès au continuum des programmes des terres et du développement économique et appuie la transition des collectivités aspirant à une autonomie gouvernementale sectorielle;
  6. explore la pertinence continue des différentes composantes découlant de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations, compte tenu de la participation limitée des Premières Nations.
 

 

Réponse et plan d’action de la direction

Titre du projet : Évaluation des Services relatifs aux terres et au développement économique

Projet no 1570-7/14088

1. Réponse de la direction

Dans l'ensemble, les résultats de l'évaluation sont positifs et révèlent que les éléments du programme des Services relatifs aux terres et au développement économique :

  • sont toujours harmonisés aux priorités du gouvernement fédéral;
  • sont conformes aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral;
  • permettent d'atteindre les résultats attendus; et
  • permettent de réaliser des gains d'efficience et des économies.

Bien que les résultats de l'évaluation soient en grande partie positifs, certains problèmes cernés doivent être réglés. Par exemple, l'évaluation révèle clairement que le financement de base du programme des Services relatifs aux terres et au développement économique était essentiel pour permettre aux communautés de fournir des services de gestion des terres et de développement économique. Malheureusement, compte tenu de la formule fondée sur la population utilisée pour le financement de base du développement économique, les plus petites communautés n'ont souvent pas assez de ressources pour fournir des services efficaces. Pour la gestion des terres, la formule doit mieux tenir compte de l'augmentation des responsabilités et devrait servir de mesure incitative pour attirer les communautés qui souhaitent cheminer vers l'autonomie gouvernementale sectorielle. Les formules de financement feront l'objet d'un examen et des options visant à combler ce manque de ressources seront présentées à la haute direction aux fins de considération.

Afin d'assurer que les indicateurs permettent de montrer clairement les résultats du programme, la stratégie de mesure du rendement sera analysée et modifiée au besoin. Parallèlement, les instruments de collecte de données seront examinés pour assurer que les renseignements recueillis fournissent l'information requise.

Le plan d'action connexe comporte des mesures pertinentes et réalistes qui permettront de suivre les recommandations de l'évaluation, ainsi qu'un calendrier précis (début et fin) pour la prise de ces mesures. Les renseignements contenus dans le rapport d'évaluation seront utilisés pour éclairer l'élaboration des politiques du programme et renforcer la planification et l'exécution du programme.

2. Plan d'action

Recommandations Mesures Gestionnaire responsable (titre/secteur) Dates de début et de fin prévues
1. Examiner les formules du financement de base du sous-programme des services relatifs aux terres et au développement économique. Nous sommes d'accord. Sous-ministre adjoint, Secteur des terres et du développement économique Date de début :

Juin 2015
  • Revoir les formules de financement (PDEC, PGETR et IGTPN) et élaborer les options aux fins de considération par la haute direction.

Date de fin :

Décembre 2015

État :

  • GTPN et PGETR – En cours
  • PDEC – En cours

Mise à jour/Justification :
En date du 30 juin 2016 :

  • GTPN : Les négociations concernant la formule de financement ont été entamées avec le CRCCT. À la demande du CRCCT, les négociations sont en suspens en attendant qu'il ait terminé un projet de recherche connexe.
  • PGETR : Le mandat a été élaboré en vue de définir le cadre de l'examen et de la mobilisation à l'égard du Programme, notamment l'identification de nouvelles options de financement. Une note a été transmise à la ministre; la mobilisation des bureaux régionaux d'AANC
  • La Direction de la gestion des programmes économiques cherche toujours des options pour apporter des changements à la formule de financement du PDEC, qui tiendront compte de facteurs qui ne sont pas pris en considération dans l'actuelle formule basée sur la population.

SVE : Progrès intéressants réalisés à ce jour. Les formules de financement du PGETR et de la GTPN ont été examinées. Pour donner suite à l'examen, des initiatives sont en cours pour mobiliser davantage les intervenants en vue des ajustements nécessaires aux formules. Recommande de fermer le dossier. Dossier fermé.

2. Intensifier la collaboration et les efforts afin de permettre une planification relative aux terres qui facilitera les possibilités de développement économique. Nous sommes d'accord. Sous-ministre adjoint, Secteur des terres et du développement économique, en collaboration avec le Secteur des opérations régionales et le Secteur des politiques et de l'orientation stratégique Date de début :

En cours
  • Assurer la coordination avec les responsables de la gestion des urgences et de l'infrastructure pour la planification de l'aménagement du territoire.
  • Accroître la planification conjointe entre les Premières Nations et les municipalités.

Date de fin :

Mars 2016

État : Sur la bonne voie

Mise à jour/Justification :
En date du 30 juin 2016 :

  • La phase 2 des projets pilotes nationaux d'aménagement du territoire a été lancée en décembre 2015. La portée des projets pilotes englobe la gestion des urgences et les considérations liées aux infrastructures.
  • La phase 3 sera lancée en août 2016 pour concorder avec les investissements en infrastructures prévus dans le budget de 2016.

SVE : Progrès intéressants réalisés à ce jour. Recommande de fermer le dossier. Dossier fermé.

3. Maintenir la capacité des bureaux régionaux d'utiliser avec souplesse le financement ciblé pour répondre aux besoins stratégiques des collectivités tout en gardant l'accent sur le volet de l'environnement. Nous sommes d'accord. Sous-ministre adjoint, Secteur des terres et du développement économique, en collaboration avec le Secteur des opérations régionales Date de début :

Septembre 2015
  • Élaborer un bulletin d'interprétation afin de préciser les objectifs du financement ciblé, ainsi que le processus pour l'établissement des priorités.
  • Poursuivre l'examen des procédures lorsque les régions soumettent leurs plans de travail relatifs au PSTDE afin de cerner les possibilités et de garantir des gains d'efficience.

Date de fin :

Mars 2016

État : En cours

Mise à jour/Justification :
En date du 30 juin 2016 :

La Direction de la gestion des programmes économiques continue de collaborer avec les régions en vue de l'élaboration des plans de travail annuels dans le cadre du processus de planification annuel. Les plans de travail sont examinés, consolidés puis remis aux directions appropriées au sein de la Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement aux fins d'analyse. Les plans consolidés sont ensuite transmis aux régions pour leur permettre de rechercher des gains d'efficience entre elles-mêmes et les autres régions.

SVE : Progrès intéressants réalisés à ce jour. Recommande de fermer le dossier. Dossier fermé.

4. Examiner les instruments de collecte des données et la stratégie de mesure du rendement afin de s'assurer qu'ils éclairent convenablement le processus décisionnel ministériel relatif au développement communautaire, en portant une attention particulière aux résultats des activités de développement économique et de gestion des terres Nous sommes d'accord. Sous-ministre adjoint, Secteur des terres et du développement économique, en collaboration avec le Secteur des opérations régionales et le Secteur du chef principal des finances Date de début :

Septembre 2015
  • Mettre à jour la stratégie de mesure du rendement pour assurer que les indicateurs montrent clairement les résultats des éléments du programme.
  • Examiner les instruments de collecte de données pour les harmoniser aux besoins en matière de données dans le cadre de la stratégie de mesure du rendement, sans alourdir la tâche de reddition de compte.

Date de fin :

Mars 2016

État : En cours

Mise à jour/Justification :
En date du 30 juin 2016 :

La Direction de la gestion des programmes économiques continue d'examiner la stratégie de mesure du rendement pour l'élément « développement économique » du PSTDE et du PPCPE. Elle s'efforce aussi d'améliorer l'instrument de collecte de données afin que celles-ci soient plus claires pour les bénéficiaires, tout en faisant en sorte que le programme puisse extraire des données sur le rendement qui sont exactes et utiles.

SVE : Progrès intéressants réalisés à ce jour. Recommande de fermer le dossier. Dossier fermé.

5. Élaborer une stratégie de renforcement permanent des capacités des collectivités afin de maximiser l'accès au continuum des programmes des terres et du développement économique et appuie la transition des collectivités aspirant à une autonomie gouvernementale sectorielle. Nous sommes d'accord. Sous-ministre adjoint, Secteur des terres et du développement économique, en collaboration avec le Secteur des opérations régionales et le Secteur des traités et du gouvernement autochtone Date de début :

En cours
  • Examiner et évaluer la formation sur la gestion des terres actuellement offerte, ainsi que les options, repérer les lacunes et établir les possibilités d'amélioration.
  • Évaluer le travail des agents de développement économique dans les Premières Nations et élaborer des options afin de renforcer leur capacité. 

Date de fin :

Septembre 2016

État : En cours

Mise à jour/Justification :
En date du 30 juin 2016 :

The Evidence Network, une firme de consultants, a terminé en novembre 2015 la phase 1 d'une étude sur les répercussions de la formation du Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones sur les agents de développement économique. La phase 2 de l'étude, qui sera rendue publique en octobre 2016, portera sur l'incidence qu'ont les agents de développement économique sur le succès économique des collectivités autochtones et des entreprises avec lesquelles ils travaillent.

SVE : Progrès intéressants réalisés à ce jour. Recommande de fermer le dossier. Dossier fermé.
6. Explorer la pertinence continue des différentes composantes découlant de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations, compte tenu de la participation limitée des Premières Nations. Nous sommes d'accord. Sous-ministre adjoint, Secteur de la résolution et des affaires individuelles, en collaboration avec le sous-ministre adjoint, Secteur des terres et du développement économique Date de début :

En cours
  • Compte tenu de l'intérêt récemment manifesté par les Premières Nations à l'égard des deux composantes de la LGPGFPN, du fait que celle-ci constitue une option législative et de la gestion des ressources par les Premières Nations, la LGPGFPN demeure pertinente. Sa pertinence devrait faire l'objet d'un examen plus approfondi en vue de déterminer si des modifications doivent être apportées à la loi ou aux politiques à l'appui.
Date de fin :

Mars 2017

Je recommande l'approbation de la réponse de la direction et du plan d'action par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen. 

 

Original signé le 30 juillet 2015 par :

Michel Burrowes
Directeur principal, Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

 
 

J'approuve la réponse de la direction et le plan d'action ci-dessus.

 

Original signé le 7 août 2015 par :

Andrew Saranchuk
Sous-ministre adjoint, Résolution et affaires individuelles

 

 

1. Introduction

1.1 Aperçu

Conformément à l'exigence de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor d'évaluer les dépenses des programmes tous les cinq ans, la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) a effectué une évaluation des Services relatifs aux terres et au développement économique, désignés comme le sous-programme 3.2.1 du secteur du Programme de développement économique des communautés de l'architecture d'alignement des programmes.

Cette évaluation a pour but général de fournir des données d'évaluation fiables qui serviront à améliorer les politiques et les programmes et, au besoin, viendront appuyer la gestion des dépenses, la prise de décisions et la production des rapports publics liés au résultat stratégique lié aux terres et à l'économie. Conformément à la politique, l'évaluation a répondu aux cinq questions fondamentales liées à la pertinence et au rendement du programme, à savoir :

  • besoin continu du programme;
  • harmonisation avec les priorités du gouvernement;
  • concordance avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral;
  • atteinte des résultats escomptés; et
  • démonstration de l'efficience et de l'économie.

L'évaluation a été menée entre septembre 2014 et juin 2015 par la DGEMRE avec l'assistance de la société d'experts-conseils Prairie Research Associates Inc. pour les travaux associés à la rédaction du rapport de méthodologie, l'examen des données, les entrevues avec les informateurs clés et les études de cas. La DGEMRE a rédigé le rapport de méthodologie, effectué la plupart des entrevues avec les informateurs clés et des études de cas et a préparé le rapport final.

1.2 Profil du programme

Cette partie du rapport contient une brève description du programme et des activités entreprises, des résultats escomptés, de la structure de gestion et des ressources associées au programmeNote de bas de page 1.

1.2.1 Contexte et description

Conformément à son architecture d'alignement des programmes de 2014-2015, AANC administre les cinq programmes généraux ci-après, qui ont expressément trait à la gestion des terres autochtones et à la promotion de la croissance économique :

  • Entrepreneuriat autochtone;
  • Développement économique des communautés;
  • Partenariats stratégiques;
  • Infrastructure et capacité; et
  • Participation des Autochtones vivant en milieu urbain.
Services relatifs aux terres et au développement économique

Les Services relatifs aux terres et au développement économique sont un sous-programme du Programme de développement économique des communautés. L'appui au développement des collectivités mène à une participation accrue dans l'économie et à une plus grande prospérité économique des Canadiens autochtones. Ce programme est guidé par le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones ainsi que par sa vision de faire fructifier la valeur des biens des Autochtones, et appuie des activités mettant en place les conditions du développement économique. En lui faisant jouer ce rôle de soutien essentiel, on escompte que le Programme de développement économique des communautés favorisera un développement autocentré et une plus grande participation à l'économie nationale ainsi que le bien-être des collectivités.

Le sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique (PSTDE) contribue au résultat escompté du Programme de développement économique des communautés en fournissant aux collectivités le soutien essentiel nécessaire pour constituer concrètement et gérer une solide assise territoriale pour le développement économique. Par un financement de base et un financement ciblé, le sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique vise à assister les collectivités des Premières Nations qui désirent assumer des responsabilités supplémentaires en matière de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens, à soutenir une transition réussie vers une plus grande autonomie au moyen d'outils modernes de gestion des terres et à appuyer la formation, le renforcement des capacités, la planification et la gestion des terres et de l'environnement. Le résultat escompté est une capacité renforcée de développement économique et de gestion des terres et de l'environnement pour les collectivités des Premières Nations et des Inuits.

Le sous-programme Terres et développement économique comprend cinq composantes, ce qui suit fournit un survol des composantes du programme et de leurs liens tant avec le développement économique qu’avec la gestion des terres :

  • Financement de base du PSTDE – Développement économique : Cette composante offre des fonds aux collectivités des Premières Nations et des Inuits et aux organisations ayant le mandat de fournir des services de développement économique pour le compte des Inuits. Ces allocations visent à permettre aux bénéficiaires de mettre en œuvre des initiatives de planification et de renforcement des capacités de développement économique communautaire, d'élaborer des propositions, de tirer parti des ressources financières et d'effectuer des activités de développement économique.
  • Financement de base du PSTDE – Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR) : Ce programme offre des fonds aux Premières Nations à l'appui du souhait des collectivités d'assumer des responsabilités supplémentaires en matière de gestion des terres, soit en vertu de la Loi sur les Indiens, soit en vertu de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations.
  • Financement de base du PSTDERégime de gestion des terres des Premières Nations : La Loi sur la gestion des terres des Premières Nations procure un mécanisme juridique permettant aux Premières Nations de ne pas appliquer les dispositions sur la gestion des terres de la Loi sur les Indiens en élaborant des codes fonciers régissant les terres de réserve et de tirer avantage des possibilités de développement économique. Ce mécanisme transfère l'administration des terres aux Premières Nations participantes et confère le pouvoir d'adopter des lois sur les terres, l'environnement et la plupart des ressources. Le soutien apporté par ce programme aide les Premières Nations à suivre les étapes nécessaires pour assumer la responsabilité de la gestion des terres de manière indépendante d'AANC.
  • Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations (LGPGFPN) : Cette loi compte deux parties. La première permet aux Premières Nations de gérer et de réglementer les activités liées au gaz et au pétrole dans les réserves. La seconde partie permet aux Premières Nations de gérer les fonds liés au capital et aux revenus détenus en fiducie par le Canada. Les Premières Nations peuvent choisir une de ces options ou les deux. Le financement prévu au titre de la LGPGFPN vise à aider les Premières Nations à progresser dans les étapes qui leur permettront d'assumer les responsabilités liées à la gestion des terres de manière indépendante d'AANC.
  • Allocations ciblées du PSTDE : Elles fournissent aux Premières Nations des services de soutien afin de renforcer les capacités des collectivités en matière de gestion des terres et de l'environnement et de développement économique, de façon à aider à l'établissement des conditions préalables au développement économique et à augmenter leur participation à l'économie. Les trois priorités ciblées par le PSTDE sont : la prévention en matière d'environnement, qui met l'accent sur la gestion des déchets; les terres, avec des ajouts aux terres de réserve; la capacité relative aux terres. Un minimum de 20 % du total du financement ciblé du PSTDE est réservé à chacune de ces priorités; la part de 40 % restante est allouée à des demandes régionales particulières.

Le sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique apporte un soutien aux Premières Nations qui prévoient intensifier leurs activités administratives et de développement économique relatives à la gestion des terres au sens de la Loi sur les Indiens ou bien soit aux termes de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations, soit aux termes de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations. Le soutien au développement économique passant par la Fondation de l'art inuit relève aussi de l'autorisation budgétaire du programme.

1.2.2 Autorisations budgétaires du programme

En 2014, les modalités des autorisations budgétaires ci-après ont été regroupées sous une seule autorisation budgétaire, Contributions pour appuyer la gestion des terres et le développement économique :

  • Contributions à la Fondation de l'art inuit pour aider les artistes et les artisans inuits des Territoires du Nord-Ouest, du Nunavut, du Nouveau-Québec et du Labrador à perfectionner leurs capacités professionnelles et à commercialiser leur art
  • Contributions pour la mise en œuvre de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations (Contributions aux Premières Nations et Contributions au Centre de ressources)
  • Contributions aux bandes indiennes pour la gestion de leurs terres et de leurs successions
  • Contributions aux bandes indiennes pour le perfectionnement des capacités de gestion foncière
  • Paiements aux Indiens, Inuits et Innus devant servir à fournir des services publics dans le domaine du développement économique

L'évaluation a porté sur le financement accordé dans le cadre de ces autorisations budgétaires antérieures et de l'autorisation budgétaire actuelle.

1.2.3 Liens avec le Programme de développement économique des communautés (et les sous-programmes connexes)

Le Programme de développement économique des communautés comprend quatre sous-programmes :

  • Services relatifs aux terres et au développement économique
  • Investissements dans les possibilités économiques
  • Gestion des terres de réserve
  • Sites contaminés (dans les réserves)

Bien que n'étant pas couverts par la présente évaluation, les autres sous-programmes fournissent un contexte important dont il faut pleinement tenir compte dans le cadre du Programme de développement économique des communautés.

Gestion des terres de réserve (3.2.3)

Le sous-programme Gestion des terres de réserve compte quatre composantes :

  • Ajouts aux réserves – Cette composante permet aux Premières Nations de demander des ajouts à leurs terres de réserve sous trois volets distincts : obligations juridiques, expansion des collectivités et nouvelles réserves/autres.
  • Création, enregistrement, examen et renouvellement des droits et intérêts sur les terres de réserve – Cette composante facilite l'administration des droits et intérêts sur les terres de réserve, y compris leur création, leur enregistrement, leur examen et leur renouvellement.
  • Gestion et réglementation de l'exploitation du gaz et du pétrole sur les terres de réserve – Cette composante, qui couvre la gestion des ressources gazières et pétrolières dans les réserves des Premières Nations, est administrée par l'unité opérationnelle spéciale d'AANC appelée Pétrole et gaz des Indiens du Canada.
  • Arpentage des terres et approbation des titres – Cette composante contribue à établir les limites extérieures et intérieures des réserves par des travaux d'arpentage et, occasionnellement, des recherches historiques.

Le Ministère effectue aussi un ensemble d'activités liées à l'administration de l'argent des bandes en appui au sous-programme Gestion des terres de réserve. Elles couvrent la perception et l'administration générale des fonds liés au capital et aux revenus détenus par la Couronne en fiducie pour le compte des Premières Nations.

Toutes les activités entreprises dans le cadre du sous-programme Gestion des terres de réserve sont mises en œuvre dans les cadres législatifs fournis par la Loi sur les Indiens, la Loi sur la gestion des finances publiques et les lois connexes, et s'appliquent par conséquent aux Premières Nations dont les activités foncières et de développement économique sont régies par la législation applicable.

Il faut souligner, aux fins de l'évaluation, trois facteurs déterminants qui jouent entre les sous-programmes Services relatifs aux terres et au développement économique et Gestion des terres de réserve :

  • Tout d'abord, le Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve, appuyé par le sous-programme Terres et développement économique, vise à renforcer la capacité des Premières Nations à assumer une plus grande participation à l'ensemble des activités couvertes par le sous-programme Gestion des terres. Par exemple, bien qu'AANC demeure en dernier ressort responsable des transactions foncières, les activités financées par l'entremise du PGETR permettent aux collectivités des Premières Nations de participer davantage à plusieurs des étapes qu'elles comprennent. Ainsi, on peut logiquement s'attendre à ce que la mesure dans laquelle la mise en œuvre du programme réussit ait une incidence directe sur l'atteinte des résultats escomptés couverts par l'évaluation du sous-programme Gestion des terres.
  • En second lieu, la mesure dans laquelle les Premières Nations se soustraient à certains articles de la Loi sur les Indiens soit au moyen de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations, soit au moyen de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations aura une incidence directe sur la demande de services dans le cadre du sous-programme Gestion des terres de réserve, particulièrement en ce qui a trait à la création et à l'enregistrement des intérêts, aux travaux de Pétrole et gaz des Indiens du Canada ou à tout autre programme sectoriel d'administration de l'argent des bandes.
  • Enfin, le financement ciblé du PSTDE peut servir à appuyer des ajouts aux réserves ou des travaux d'arpentage s'ils contribuent au développement économique.

Le sous-programme Gestion des terres de réserve a été évalué parallèlement avec le sous-programme Terres et développement économique pour l'exercice financier 2014-2015.

Investissements dans les possibilités économiques (3.2.2.)

Bien que le PSTDE fournisse du financement de base et du financement ciblé en soutien à la capacité des Premières Nations de gérer les terres et les possibilités de développement économique, les projets plus importants et la planification plus étendue sont financés par le sous-programme Investissements dans les possibilités économiques.

Investissements dans les possibilités économiques fournit un appui essentiel aux collectivités pour favoriser une plus grande participation autochtone aux possibilités économiques importantes et complexes. Les investissements ciblés du Programme de préparation des collectivités aux possibilités économiques offrent un financement à un éventail d'activités des collectivités des Premières Nations et des Inuits visant la poursuite de possibilités économiques. Ces activités fournissent un soutien considérable aux collectivités des Premières Nations et des Inuits dans l'établissement de partenariats avec le secteur privé et les autres ordres de gouvernement afin de participer réellement aux possibilités économiques et d'en tirer avantage.

La Loi sur le développement commercial et industriel des Premières Nations couvrel'adoption de règlements visant les projets de développement commercial et industriel complexes. Ces activités fournissent un soutien crucial aux collectivités des Premières Nations et des Inuits dans l'établissement de partenariats avec le secteur privé et les autres ordres de gouvernement afin de participer réellement aux possibilités économiques et d'en tirer avantage.

Les composantes du sous-programme Investissements dans les possibilités économiques sont les suivantes :

  • Loi sur le développement commercial et industriel des Premières Nations
  • Programme de préparation des collectivités aux possibilités économiques  

Le sous-programme Investissements dans les possibilités économiques a été évalué pour l'exercice financier 2013-2014.

1.2.4 Objectifs et résultats escomptés

Une stratégie de mesure du rendement du sous-programme 3.2.1, Services relatifs aux terres et au développement économique,a été approuvée le 20 mars 2014 par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AANC. On a utilisé aux fins de la présente évaluation la stratégie de mesure du rendement de 2014 comme base de référence et, lorsque c'était possible, pour mesurer le rendement. Il faut souligner qu'en raison du récent réalignement des programmes et de l'élaboration récente de la stratégie de mesure du rendement, les indicateurs de rendement et les sources de données de stratégies antérieures de mesure du rendement ont été utilisés, lorsque c'était possible, afin d'évaluer certains éléments du rendement.

Le Ministère a effectué en 2013-2014 un exercice de rationalisation des exigences de production de rapports, élaboré une nouvelle architecture d'activités des programmes et regroupé les modalités des programmes. Cela a mené, dans le cas des Services relatifs aux terres et au développement économique, à l'élaboration des Modalités régissant les contributions pour appuyer la gestion des terres et le développement économique accompagnées de stratégies de mesure du rendement et d'évaluation des risques des programmes.  

Le sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique (3.2.1) contribue aurésultat stratégique lié aux terres et au développement économique en fournissant un soutien aux activités mettant en place les conditions préalables du développement économique. On prévoit que l'appui au développement communautaire mènera à une participation accrue à l'économie et à l'amélioration de la prospérité économique des peuples autochtones.

Par cet important rôle de soutien, on escompte que le Programme de développement économique des communautés (3.2) devrait favoriser l'autonomie, la participation à l'économie globale, ainsi que le bien-être des collectivités.

Le sous-programme contribue au résultat escompté de développement économique des collectivités en fournissant aux collectivités un soutien essentiel pour constituer et gérer une solide assise territoriale en vue du développement économique. Les résultats escomptés du programme sont une réduction des responsabilités fédérales et des conditions améliorées pour les collectivités des Premières Nations et des Inuits qui leur permettront d'aspirer à une plus grande autonomie et à un développement économique durable.

Voici les trois résultats escomptés du sous-programme :

  • Activités de développement économique éclairées par une planification stratégique;
  • Responsabilités assumées par les Premières Nations en matière de gestion des terres, de l'environnement, des ressources gazières et pétrolières ainsi que des fonds; et
  • Prévention de la contamination des terres de réserve.

Il se trouve à l'annexe A du présent rapport le modèle logique du programme créé dans le cadre de la stratégie de mesure du rendement.

1.2.5 Gestion du programme, intervenants clés et bénéficiaires

Tant l'administration centrale que les bureaux régionaux d'AANC jouent un rôle direct dans la mise en œuvre des activités entreprises dans le cadre du sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique. Plusieurs autres intervenants soutiennent aussi la mise en œuvre de ces activités. La présente sous-section fournit une brève description du rôle de chacun.

Administration centrale d'AANC

Le Secteur des terres et du développement économique de l’administration centrale compte plusieurs directions se partageant les responsabilités du sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique. Ce sont notamment Développement économique des collectivités, Gestion des terres des Premières Nations, Terres ainsi qu'Environnement. La Direction des fonds des Indiens, successions et annuités découlant des traités du Secteur de la résolution et des affaires individuelles de la Direction générale des affaires individuelles ainsi que la Direction des relations avec les Inuit de la Direction générale de la gouvernance du Nord du Secteur des affaires du Nord appuient aussi des secteurs d'activités des Services relatifs aux terres et au développement économique.

Les employés de ces directions ont des responsabilités relatives à la gestion des accords de financement, à l'administration des budgets, à l'élaboration des politiques et procédures, à la fourniture d'une orientation et de conseils stratégiques, à la promotion du programme et à la communication des résultats.

Bureaux régionaux

Les bureaux régionaux ont aussi des responsabilités relatives à la gestion et au soutien des Services relatifs aux terres et au développement économique, notamment les suivantes :

  • gestion des accords de financement;
  • administration des budgets;
  • activités de liaison avec les collectivités des Premières Nations et des Inuits afin de fournir des conseils en matière de développement économique stratégique et activités de liaison avec les Premières Nations afin de fournir des conseils en matière de gestion des terres;
  • information et mobilisation des collègues;
  • appui à l'établissement de cadres et de partenariats donnant accès aux possibilités d'affaires générées par le secteur public et le secteur privé;
  • appui aux Premières Nations adhérant au Régime de gestion des terres des Premières Nations pendant la mise en œuvre du code foncier;
  • appui aux Premières Nations tout au long du processus d'adhésion au régime de la LGPGFPN en vue de gérer les activités d'exploitation des ressources gazières et pétrolières et des fonds;
  • surveillance des accords de financement afin d'assurer la conformité;
  • communication des résultats;
  • appui aux priorités régionales et nationales de la gestion des terres et du développement économique;
  • diffusion et promotion des programmes; et
  • appui aux processus de demande et d'évaluation.
Partenaires institutionnels

Plusieurs partenaires institutionnels renforcent la capacité des collectivités des Premières Nations et des Inuits de tirer profit des Services relatifs aux terres et au développement économique. Au nombre de ces partenaires figurent :

  • Le Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones, une organisation nationale autochtone participant au développement économique communautaire, aide au renforcement des capacités des collectivités en offrant des programmes et des services aux agents de développement économique;
  • L'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (ANGTA) est une organisation nationale autochtone qui fournit des occasions de perfectionnement professionnel et de l'expertise technique sur les fonctions de gestion des terres aux particuliers et aux collectivités autochtones;
  • Le Centre de ressources du Conseil consultatif des terres aide les Premières Nations intéressées à adhérer au Régime de gestion des terres des Premières Nations. Il a pour mandat d'établir des programmes d'études et de formation sur les codes fonciers et les régimes, lois et systèmes de gestion de l'environnement servant à la gestion des terres des Premières Nations;
  • Le Service d'assistance canadienne aux organismes collabore avec les organisations communautaires autochtones au perfectionnement des compétences nécessaires pour soutenir le développement économique à long terme; et
  • La Fondation de l'art inuit se consacre à la promotion et au soutien des arts visuels, des arts de la scène et du patrimoine culturel des Inuits dans l'ensemble de l'Arctique canadien et au-delà.

1.2.6 Ressources de programme

Le sous-programme dispose d'une autorisation budgétaire unique venant d'être regroupée : il s'agit des Contributions pour appuyer la gestion des terres et le développement économique. Le Ministère fournit un financement pour la gestion des terres et de l'environnement, le développement économique et les initiatives législatives à adhésion facultative telles que celles de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations et de la LGPGFPN. Par le truchement de ces conditions, AANC fournit un appui aux collectivités des Premières Nations et des Inuits qui les aide à renforcer leur capacité de gestion du développement économique, des terres, de l'environnement et de leurs propres fonds dans le but de mettre en place les conditions préalables au développement économique et d'accroître leur participation à l'économie, conformément au résultat stratégique lié aux terres et au développement économique.

Tableau 1

Services relatifs aux terres et au développement économique : dépenses totalesNote de bas de page 2

3.2.1 Services relatifs aux terres et
au développement économique
2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015
Salaires 19 305 730 25 385 778 23 183 965 21 266 041 20 246 749 21 667 041
Fonctionnement et entretien 4 934 528 8 446 621 3 660 065 4 098 119 4 371 770 2 112 648
Crédit 5 – Dépenses en capital 50 000 23 000 43 516 43 285   -
Contributions 90 489 980 93 472 729 92 782 864 95 075 801 95 644 928 99 314 194
Prescrites – RASE 3 345 347 4 263 695 3 587 984 3 447 587 3 259 539 4 480 498
Total 3.2.1 Services relatifs aux terres et au développement économique 118 125 585 131 591 822 123 258 395 123 930 833 123 522 987 127 574 381
 

 

2. Méthodologie d’évaluation

2.1 Portée et échéancier de l'évaluation

L'évaluation a examiné les activités entreprises, ainsi que les coûts associés, dans le cadre du sous-programme 3.2.1 (Services relatifs aux terres et au développement économique) de l'architecture d'alignement des programmes au cours des exercices financiers 2009-2010 à 2013-2014.

Conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, l'évaluation a porté sur les enjeux essentiels liés à la pertinence (c.-à-d., le besoin continu du programme, l'alignement avec les priorités du gouvernement, la cohérence avec les rôles et responsabilités fédéraux) et au rendement (c.-à-d., atteinte des résultats escomptés et démonstration de l'efficience et de l'économie).

Le mandat élaboré au cours de la phase de planification de l'évaluation établit la portée, la méthodologie proposée, les questions fondamentales et les ressources de l'évaluation. Le mandat a été approuvé en juin 2014 par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AANC. Les travaux sur le terrain ont été menés entre septembre 2014 et mai 2015.

2.2 Enjeux et questions d'évaluation

Conformément au mandat, l'évaluation a porté sur la pertinence et le rendement du programme, tout en examinant les récents changements à la conception et à la prestation du programme. Conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation du Conseil du Trésor, on a procédé à l'examen des questions d'évaluation suivantes :

  • Pertinence
  • Besoin continu

1. Dans quelle mesure est-il nécessaire d'offrir un soutien et une orientation ayant trait aux services relatifs aux terres et au développement économique?

  • Harmonisation avec les priorités du gouvernement

2. Dans quelle mesure le sous-programme concorde-t-il avec les objectifs et priorités du gouvernement fédéral?

3. Dans quelle mesure le sous-programme contribue-t-il aux résultats stratégiques d'AANC et aux buts connexes du Programme de développement économique des communautés?

  • Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement

4. Le rôle du gouvernement fédéral dans la prestation de services relatifs aux terres et au développement économique pour appuyer les collectivités des Premières Nations est-il légitime, approprié et nécessaire?

  • Rendement
  • Efficacité (c.-à-d., réussite)

5. Comment le sous-programme instaure-t-il les conditions nécessaires pour que les Premières Nations disposent d'une assise territoriale prête à appuyer le développement économique? (résultat immédiat)

6. Dans quelle mesure le sous-programme appuie-t-il les Premières Nations et les Inuits dans la planification du développement économique et de l'utilisation du territoire, l'exécution d'activités de gestion des terres et de l'environnement, l'observation de la conformité réglementaire et la mise en œuvre de mesures environnementales préventives? (résultat immédiat)

7. Dans quelle mesure les collectivités des Premières Nations sont-elles préparées à la gestion autonome de leurs terres, de leurs ressources gazières et pétrolières et de leurs fonds? (résultat immédiat)

8. Dans quelle mesure les activités de développement économique sont-elles établies par une planification stratégique? (résultat à plus long terme)

9. Dans quelle mesure les Premières Nations assument-elles les responsabilités liées à la gestion des terres, des ressources gazières et pétrolières et des fonds? (résultat à plus long terme)

10. Dans quelle mesure prévient-on la contamination des terres de réserve? (résultat à plus long terme).

11. Dans quelle mesure la capacité de gestion des terres et de l'environnement des collectivités des Premières Nations et des Inuits est-elle renforcée? (résultat escompté du sous-programme)

  • Démonstration de l'efficience et de l'économie

12. L'administration du Programme des services relatifs aux terres et au développement économique fonctionne-t-elle de manière efficace et économique?

13. Y a-t-il d'autres moyens d'obtenir des résultats similaires à un coût moindre?

  • Autres questions d'évaluation

14. Quelles pratiques exemplaires ou quels facteurs majeurs de réussite peut-on cerner relativement à la gestion fédérale des terres de réserve?

15. A-t-on observé des effets favorables ou défavorables non intentionnels en rapport avec l'évaluation et la remise en état des sites contaminés dans les réserves?

2.3 Méthodologie d'évaluation

2.3.1 Planification et élaboration de la méthodologie

À la suite de l'approbation du mandat en juin 2014, un groupe de travail a été formé afin de fournir une rétroaction sur des éléments clés de l'évaluation, et notamment sur la méthodologie et les constatations de l'évaluation.

Le groupe de travail comprenait des représentants de plusieurs secteurs du PSTDE. Il s'est réuni afin d'examiner la méthodologie d'évaluation et de fournir une rétroaction avant la collecte des données. Des rencontres et des échéances subséquentes ont eu lieu avec certains représentants selon les besoins. La première réunion s'est tenue en janvier 2015 afin d'examiner le rapport de méthodologie; d'autres réunions ont eu lieu en avril 2015 afin d'examiner les constatations préliminaires et en juin 2015 pour l'examen du rapport final.

De plus, un comité consultatif formé de représentants d'autres programmes de Terres et développement économique a été mis sur pied afin d'alimenter l'évaluation par leurs commentaires aux étapes du rapport de méthodologie, des constatations préliminaires et du rapport final.

2.3.2 Rapport de méthodologie détaillé

L'élaboration de la méthodologie de l'évaluation s'est principalement inspirée de la stratégie de mesure du rendement (en date de mars 2014) du sous-programme 3.2.1, PSTDE, qui décrit certains indicateurs clés, ainsi que de l'information recueillie et de consultations préliminaires.

Un rapport de méthodologie a été préparé en fonction d'un document préliminaire, de l'examen des données et de six entrevues préliminaires menées avec des membres du personnel du programme. Au cours des entrevues, des questions et des difficultés possibles dans la conduite de l'évaluation, des documents clés et les secteurs du programme méritant une évaluation plus approfondie ont été étudiées. Le personnel du programme, le groupe de travail et le comité consultatif ont apporté une contribution à l'élaboration du rapport de méthodologie. Cette phase s'est déroulée de juillet à décembre 2014.

Tous les documents internes, les données sur l'administration, le rendement et les finances, la liste des informateurs clés interviewés et le choix des études de cas ont été fournis par le groupe de travail et les fonctionnaires du programme et ensuite validés, examinés et approuvés par l'équipe d'évaluation.

2.3.3 Collecte et analyse des données

Les constatations et les conclusions de l'évaluation sont fondées sur l'analyse et la validation des sources de données ci-après. Cette phase s'est déroulée de janvier 2015 à mai 2015.

  • Examen des documents et des dossiers du programme

Un examen des documents et des dossiers a eu lieu et a permis de dégager une compréhension approfondie du programme, d'élaborer le rapport de méthodologie, les études de cas en particulier, et d'aborder les questions d'évaluation liées à la pertinence et au rendement.

Les évaluateurs ont lu et analysé les documents du programme en relation avec les enjeux et questions cernées pour l'évaluation. Des thèmes sous-jacents et des connaissances en ont été dégagés et intégrés à une grille de constatations. L'examen documentaire a couvert les rapports des fonctionnaires du programme à l'administration centrale et dans les bureaux régionaux, ainsi que de l'information disponible dans le domaine public. Les principaux documents comprenaient des documents de politique et de programme, des rapports d'étape et des rapports annuels, les discours du Trône, les rapports sur les plans et priorités, les rapports ministériels sur le rendement, des plans de gestion et d'activités, des procès-verbaux de réunion, etc.

  • Recension des écrits et revue des médias

Une recension des écrits canadienne et étrangère a été menée afin d'examiner les questions entourant la pertinence, les leçons apprises et les pratiques exemplaires. La DGEMRE a mené la recension des écrits avec le soutien et les conseils initiaux de l'entrepreneur pour l'établissement des paramètres et de la portée des questions. L'accent a été placé sur les questions relatives aux terres et au renforcement des capacités des Premières Nations ainsi que sur l'examen d'approches et de services apparentés, entre autres questions à cerner.

La recension des écrits a commencé par une analyse systématique des rapports, documents et articles au moyen de mots clés et d'expressions en rapport avec le programme. Les documents clés en vue d'un examen ont été retenues et un répertoire des documents a été dressé. La liste des documents a été évaluée afin de s'assurer qu'elle ne comportait pas de lacunes et pour s'assurer que la recension des écrits ne reprenait pas des recherches déjà effectuées. On a pris soin d'intégrer les recherches antérieures menées aux fins des évaluations ou des examens ministériels.

Les documents ont été résumés, analysés et codés en fonction des questions d'évaluation. Les constatations majeures ont été reportées sur une grille sommaire de la recension des écrits. Les connaissances et les thèmes communs relevés à la suite du codage ont été interprétés et reportés dans un sommaire des constatations, qui a plus tard fait l'objet d'une validation avec d'autres sources de données. L'expert-conseil a examiné la recension des écrits, relevé les insuffisances et collaboré à la validation avec les autres sources de données.

  • Analyse des données administratives et financières

L'évaluation a compris une analyse des données quantitatives et des données opérationnelles du programme. L'examen a appuyé certaines des autres sources de données dans l'analyse des questions d'évaluation relatives au rendement ainsi qu'à la collecte et à la communication des données.

L'examen des données a couvert les éléments clés de la composition actuelle du PSTDE sous l'angle du financement de base et des allocations ciblées. Il est important de souligner que la structure actuelle du programme relevant du PSTDE est entrée en vigueur le 1er avril 2014, alors que la présente évaluation couvre techniquement les cinq exercices précédant cette date (c'est-à-dire, la période allant de 2009-2010 à 2013-2014). Malgré cette restructuration, les activités concrètes entreprises par le Ministère sont demeurées pour une grande part de la même nature et la restructuration n'a donc pas créé de difficulté majeure dans le contexte de notre évaluation.

On a procédé à l'examen des données de la composante du financement de base du PSTDE : les activités de développement économique (auparavant le Programme de développement économique des communautés, le PGETR, et le Régime de gestion des terres des Premières Nations – RGTPN). L'examen des données a aussi porté sur les allocations ciblées du PSTDE, y compris ce qui était auparavant le Programme de services de soutien aux communautés et le financement octroyé dans le cadre du Fonds pour la protection de l'environnement des terres (FPET). Enfin, l'examen des données a couvert les allocations au titre de la LGPGFPN.

L'analyse des données a permis un examen complet des données sur le rendement et des données administratives et financières d'AANC ayant trait aux Services relatifs aux terres et au développement économique. L'examen des données administratives a compris une analyse de la disponibilité des données/bases de données du programme dans les systèmes de gestion et les systèmes financiers d'AANC, des bases de données du programme et de la mise en œuvre de la stratégie de mesure du rendement. Les sources de données ont été analysées afin de déceler les tendances et de préparer des graphiques et un rapport technique. Les constatations du rapport technique ont fait l'objet d'une validation avec d'autres sources de données.

  • Entrevues avec les informateurs clés

Des entrevues ont été menées avec des informateurs clés afin de mieux connaître la perception et les opinions de personnes jouant un rôle important ou ayant acquis une expérience considérable de la gestion et de la prestation du PSTDE, ainsi que d'intervenants susceptibles de tirer des avantages du programme.

Une liste des personnes à interviewer a été dressée à partir de l'apport de la gestion du programme, du groupe de travail et du comité consultatif. Au total, on a interviewé 63 informateurs clés, parmi lesquels on comptait du personnel provenant de chacune des composantes du programme : financement de base du PSTDE, allocations ciblées du PSTDE, LGPGFPN et autres volets de financement. Des entrevues ont été aussi menés auprès des membres du personnel régional d'AANC et du personnel d'autres secteurs d'AANC ayant des liens avec le programme, et auprès des principaux bénéficiaires de financement du PSTDE.

  • Gestion du programme [n=10]
  • Personnel régional [n=42]
  • Autres programmes associés d'AANC  [n=6]
  • Autres intervenants et organisations représentatives [n=7]

Un guide d'entrevue pour chacun des groupes d'interviewés a été conçu afin d'aborder tous les enjeux et toutes les questions d'évaluation pertinentes. Des entrevues semi-structurées ont été préparées sur mesure pour chaque groupe de répondants, s'il y avait lieu. Cela a permis de cibler les questions de manière à faire le meilleur usage des connaissances et de l'expérience de chaque informateur clé. Dans la mesure du possible, on a posé des questions communes à tous les guides afin d'obtenir une plus grande rigueur et une analyse plus solide. Les entrevues ont été menées au téléphone et en personne.

Les réponses d'entrevue des informateurs clés ont été organisées, analysées et codées en fonction des questions d'évaluation. Un rapport technique a été rédigé et les constatations ont été corroborées au moyen d'entrevues supplémentaires. Dans certains cas, des entrevues prolongées ont été menés avec les interviewés connaissant à la fois le PSTDE et le sous-programme Gestion des terres de réserve (3.2.3) afin de couvrir les deux secteurs. Le rapport technique intégrant les constatations des entrevues supplémentaires a fait l'objet d'une validation avec d'autres sources de données.

  • Études de cas

Un total de huit études de cas a été mené entre mars et mai 2015. Dans le cadre de l'évaluation, les études de cas portaient sur de l'information au niveau des collectivités et sur l'examen de la mise en œuvre et du rendement du programme au niveau régional. Les études de cas ont aussi compris des entrevues avec le personnel régional à propos du programme et du contexte des résultats de l'étude de cas. La DGEMRE a mené les études de cas avec l'assistance de PRA.

Les évaluateurs ont collaboré avec les fonctionnaires du programme, les membres du groupe de travail et les membres du comité consultatif afin de sélectionner huit collectivités pour les études de cas. Les cas ont été choisis en fonction des critères suivants : population, éloignement, régime de gestion des terres, financement reçu des composantes du PSTDE ainsi que d'autres facteurs pertinents. Une étude de cas supplémentaire a servi à réunir les points de vue des membres du Comité des terres, de l'environnement et du développement économique, qui constituait un échantillon représentatif des collectivités de l'ensemble de l'Ontario. Quatre études de cas ont été menées en Colombie-Britannique, choisie comme région d'intérêt. Des études de cas ont aussi été menées dans des collectivités de l'Alberta, de la Saskatchewan et de la région de l'Atlantique. Les études de cas ont porté sur les collectivités suivantes :

  • Première Nation d'Adams Lake (Colombie-Britannique)
  • Bande des Cowichan (Colombie-Britannique)
  • Première Nation de Kwantlen (Colombie-Britannique)
  • Première Nation de St. Mary's (Aq'am) (Colombie-Britannique)
  • Première Nation de Tsuu T'ina (Alberta)
  • Première Nation de Kahkewistahaw (Saskatchewan)
  • Première Nation de Miawpukek (Terre-Neuve-et-Labrador)
  • Réunion du Comité des terres, de l'environnement et du développement économique – Avril 2015 – Première Nation de Nippissing

Les études de cas ont compris 30 entrevues, un examen documentaire et des visites sur place dans les collectivités. Les évaluateurs ont travaillé à la préparation d'un scénario d'entrevue et d'outils pour les groupes de discussions des études de cas, destinés à être utilisés avec le personnel régional, les membres des collectivités et les intervenants. Le groupe de travail a examiné les outils qui ont été transmis aux interviewés préalablement à la visite.

On a eu recours pour les études de cas à une approche d'observation afin de mettre à l'épreuve le modèle logique et la théorie du changement du PSTDE. Le but était d'observer et de cerner les facteurs ayant entravé ou renforcé la capacité des collectivités à concrétiser le développement économique et à mener des activités de gestion des terres et de l'environnement ainsi que leur niveau de préparation à la gestion des terres. Les études de cas ont aussi servi de méthode de vérification de la manière dont les activités au titre du PSTDE cadraient avec la suite des programmes des terres et du développement économique de l'architecture d'alignement des programmes. On a pris un soin particulier à observer dans quelle mesure les programmes constituaient des outils de renforcement de la capacité des Premières Nations à participer davantage à la gestion des terres. On a étudié dans le cadre des études de cas les pratiques exemplaires et les leçons apprises par les représentants de première ligne et les membres des collectivités.

2.3.4 Établissement de rapports

Les constatations provenant de toutes les sources de données ont été analysées et mises en correspondance avec les questions d'évaluation. On a ensuite procédé à une mise en correspondance réciproque et à une validation afin de dégager les thèmes se dessinant et les constatations clés. Plusieurs documents et rapports techniques auxiliaires ont été préparés pour rendre compte des faits réunis par l'évaluation en fonction des questions d'évaluation et de la grille d'évaluation.

2.3.5 Considérations, forces et limites

Forces
Approche des études de cas

L'évaluation a eu recours à une approche globale pour choisir de huit à dix études de cas représentant tout l'éventail des collectivités recevant un soutien du PSTDE. On a consulté le groupe de travail et les bureaux régionaux pour sélectionner des collectivités adhérant aux divers régimes de gestion des terres de la Loi sur les Indiens, du Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve et de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations. L'échantillon retenu pour les études de cas était basé sur la répartition géographique, l'éloignement, la taille des collectivités, le financement reçu et d'autres facteurs pertinents au programme. En examinant les divers régimes de gestion des terres, on a cherché dans le cadre de l'évaluation à tirer des leçons utiles pour les collectivités intéressées par une autonomie gouvernementale sectorielle ou complète.

Harmonisation avec l'évaluation du sous-programme 3.2.3 – Gestion des terres de réserve

La présente évaluation a été entreprise parallèlement avec celle du sous-programme Gestion des terres de réserve. Les évaluateurs ont donc eu l'occasion de tirer avantage des faits réunis dans le cadre de l'évaluation parallèle pour profiter d'un meilleur éclairage sur l'évaluation du sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique (3.2.1). Les entrevues menées pour l'évaluation du sous-programme Gestion des terres de réserve ont aussi abordé des enjeux ayant trait aux Services relatifs aux terres et au développement économique. Les évaluations en cours ont permis de réaliser des gains d'efficience au cours des visites sur place ainsi que d'élargir le terrain couvert au cours des entrevues.

Personnes interviewées

Les entrevues avec les informateurs clés ainsi que les entrevues menées pour les études de cas ont apporté une contribution considérable aux constatations de l'évaluation. L'éventail et la diversité des opinions et de l'expérience des répondants ont renforcé l'évaluation et lui ont donné plus d'ampleur. En outre, plusieurs des interviewés n'ont pas hésité à fournir à l'équipe d'évaluation des documents supplémentaires.

Multiples sources de données

L'évaluation a pu utiliser de multiples sources de données afin d'aborder les enjeux et les questions cernés. Cela n'a pas seulement apporté plus de rigueur et de solidité aux constatations, mais a contribué à compenser les limites imposées à des sources particulières de données, par exemple lorsque des personnes à interviewer ont refusé de participer.

Limites
Données limitées

Comme le PSTDE a fait l'objet d'une fusion en 2014, la stratégie de mesure du rendement du sous-programme n'a été parachevée que tout récemment, ce qui limite fortement les données disponibles. L'évaluation a donc porté sur les données du programme relatives aux volets de financement antérieurs (Programme de développement économique des communautés, Programme régional d'administration des terres, Programme de services de soutien aux communautés et FPET) et a utilisé les données de la première année de collecte de la nouvelle stratégie de mesure du rendement.  

Échéances serrées

À la suite de pressions externes, les échéances de l'évaluation ont été raccourcies. L'équipe d'évaluation s'est adaptée à la nouvelle situation en menant des études de cas en temps opportun, en réduisant le temps consacré à l'analyse et en embauchant un expert-conseil externe pour aider à la rédaction du rapport. On a pu assurer la rigueur de la collecte des données en menant de front les études de cas et la rédaction du rapport.

2.4 Rôles, responsabilités et assurance de la qualité

La DGEMRE a agi comme chargé de projet de la présente évaluation et l'a gérée conformément à sa politique sur la participation et à son processus de contrôle de la qualité. La plus grande partie des travaux d'évaluation ont été menés à l'interne, avec l'assistance de Prairie Research Associates Inc., qui a collaboré au rapport de méthodologie, aux entrevues avec les informateurs, à l'analyse des données et à certaines études de cas. L'équipe d'évaluation de la DGEMRE a recensé les documents clés, fourni la liste des collectivités sélectionnées pour les études de cas ainsi que, selon les besoins, les noms et les coordonnées des représentants des collectivités des Premières Nations et des Inuits. L'équipe a aussi examiné avec diligence les produits livrés par l'entrepreneur, a formulé des commentaires et les a approuvés.

Un groupe de travail de l'évaluation a été formé afin de fournir des conseils, le cas échéant, à l'équipe d'évaluation. Ce groupe de travail a examiné le cadre de référence, la méthodologie, les constatations préliminaires et le rapport préliminaire de l'évaluation. Le personnel du programme a pris connaissance de tous les documents d'évaluation aux divers stades de leur préparation.

Les évaluateurs de la DGEMRE ne participant pas directement au projet d'évaluation ont mené un examen interne par les pairs du rapport de méthodologie et de la version préliminaire du rapport final. Ce guide contient des questions conformes aux normes d'évaluation de la qualité du Conseil du Trésor et des lignes directrices pour la rédaction des rapports finaux.

 

 

3. Constatations de l’évaluation – Pertinence

3.1 Besoin continu

L'évaluation a révélé l'existence d'un besoin manifeste en matière de développement économique dans les réserves, comme démontré par des indicateurs clés en la matière.

Selon plusieurs indicateurs de développement économique, comme le taux d'emploi, la participation au marché du travail et le revenu, les collectivités autochtones et en particulier les membres des Premières Nations vivant dans les réserves, accusent du retard par rapport aux autres CanadiensNote de bas de page 3. La croissance de la population autochtone du Canada continue à surpasser la croissance générale de la population. En outre, la population autochtone est relativement jeune par rapport à la population non autochtoneNote de bas de page 4. L'accès des Premières Nations à la richesse est perçu comme une des conditions préalables à un traitement efficace de plusieurs problèmes sociaux dans les réserves. L'appui aux collectivités autochtones en matière de gestion des terres et de concrétisation d'occasions économiques a le potentiel de créer de futurs emplois et de renforcer l'assise économique des prochaines générationsNote de bas de page 5.

L'évaluation a révélé qu'il était nécessaire de surmonter certains obstacles à la gestion des terres et au développement économique qui empêchent de faire des affaires dans les réserves et de favoriser les possibilités de développement économique.

La recension des écrits, les études de cas et les entrevues avec les informateurs clés ont permis de constater qu'il y a de nombreux obstacles découlant de la Loi sur les Indiens au développement économique dans les réserves. Par exemple, si les Premières Nations désirent attirer les mêmes occasions d'affaires dans leurs collectivités que dans le reste du Canada, la location de terres à des tiers exige d'entreprendre un processus de désignation, y compris un levé et un vote des membres de la collectivité. Les études de cas ont permis de constater que le processus peut être fastidieux et onéreux pour les collectivités. Les réserves sont des terres fédérales et le titre sous-jacent demeure donc aux mains de la Couronne. Les informateurs clés et les auteurs des études de cas ont souligné que, du fait que la Couronne détient les titres, on examine souvent minutieusement les instruments, ce qui requiert des capacités considérables de la part des Premières Nations pour naviguer dans le processus de création d'instruments.

Les processus administratifs d'AANC ont été cités comme facteurs limitatifs du développement économiqueNote de bas de page 6 par des informateurs clés et la recension des écrits. Étant donné que le personnel ministériel a pour mandat de réduire au minimum la responsabilité de la Couronne, le processus d'approbation comprend de multiples étapes ainsi que des consultations occasionnelles auprès du ministère de la Justice à propos des instruments juridiques. Les Premières Nations ont fait remarquer que cela les empêche d'évoluer « au rythme des affairesNote de bas de page 7 ». L'évaluation a permis de constater qu'on pouvait aplanir certains de ces obstacles grâce au PSTDE. Par exemple, l'appui aux capacités de base des agents de développement économique et des gestionnaires des terres des Premières Nations contribue à surmonter certaines complexités de la Loi sur les Indiens. Les activités de gestion des terres et de développement économique dans le contexte juridique de la Loi sur les Indiens appuient l'habilitation des gouvernements des Premières Nations et leur capacité de gérer les terres, les ressources et l'environnement. En menant des activités de gestion des terres, les Premières Nations ont l'occasion de participer au développement de leurs rôles et responsabilités et de mettre en œuvre des pratiques de gouvernement responsable et transparent.

Les collectivités autochtones disposent de diverses possibilités économiques, au sein des collectivités ou dans leur environnement. Au moment de l'évaluation, la demande de financement pour le développement économique surpassait régulièrement l'offre de fonds pour le financement de base et le financement de projets. Même lorsqu'on obtient du financement, les études de cas ont permis de constater que le financement de base ne couvre souvent pas tous les coûts associés à un poste d'agent de développement économique, à savoir le salaire, les locaux, les fournitures, les déplacements et la formation. Nous reviendrons plus longuement sur le sujet dans la section 5.2 (PSTDE – Formule du financement de base). Les entrevues avec des informateurs clés et la recension des écrits ont indiqué qu'il était nécessaire d'attribuer un financement de base pour le développement économique plutôt qu'un financement à court terme axé sur des projetsNote de bas de page 8.

L'évaluation a révélé qu'il était nécessaire d'appuyer l'autonomie gouvernementale sectorielle au moyen de régimes de gestion des terres de substitution.

Il existe divers régimes de gestion des terres des Premières Nations, notamment certaines dispositions au titre de la Loi sur les Indiens, de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations et de l'autonomie gouvernementale. La répartition des pouvoirs et des responsabilités varie tant pour AANC que pour les Premières Nations, selon le régime de gestion des terres. La figure 1 (ci-après) décrit les régimes de gestion des terres et les différentes répartitions des pouvoirs et des responsabilités.

Figure 1Note de bas de page 9

Options de gestion des terres des Premières Nations après l'Accord-cadre

Options de gestion des terres des Premières Nations après l'Accord-cadre
La description de la figure 1

Le tableau ci dessus montre les différentes options offertes aux Premières Nations relativement à la gestion des terres, et la répartition des pouvoirs et des responsabilités entre les Premières Nations et le Ministère. Du côté gauche du tableau, on retrouve les options de gestion sous le régime de la Loi sur les Indiens : administration des terres par Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC), programme régional d’administration des terres, et délégation de pouvoirs en vertu des articles 53 et 60 de la Loi sur les Indiens. Le tableau indique que les responsabilités et les pouvoirs relatifs à ces options relèvent du ministre des Affaires autochtones et du Nord et, dans une certaine mesure, des Premières Nations qui ont adhéré à un programme régional d’administration des terres ou qui sont visées par une délégation de pouvoirs en vertu des articles 53 et 60. Du côté droit du tableau figurent les autres options, soit l’adhésion au régime de la Loi sur la gestion des terres des premières nations (LGTPN) et l’autonomie gouvernementale, qui permettent aux Premières Nations d’assumer l’ensemble des responsabilités et des pouvoirs liés à la gestion des terres.

 

Il est largement admis que le fait de permettre aux Premières Nations d'augmenter leur contrôle sur la gestion des terres est un moteur important du développement économique. Selon toutes les sources de données, le contrôle des Premières Nations sur la gestion des terres compense certaines des limites de la Loi sur les Indiens en fournissant aux Premières Nations participantes une part de contrôle sur les terres et les ressources des réserves et en mettant fin à la discrétion du ministre prévue par la Loi sur les Indiens sur les décisions en matière de gestion des terres dans les réservesNote de bas de page 10. Une loi à adhésion facultative telle que la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations est perçue comme reconnaissant l'autonomie qu'ont les Premières Nations participantes de gouverner et de gérer leurs propres terres de manière conforme à leurs objectifs de développement économique. En deuxième lieu, les lois à adhésion facultative éliminent les délais associés à l'obtention de l'approbation ministérielle des bauxNote de bas de page 11. Plusieurs rapports ont recommandé l'élargissement du régime et du financement de la LGTPNNote de bas de page 12. Les collectivités adhérant à la LGTPN connaissent un développement économique réussiNote de bas de page 13 et sont en mesure d'aplanir plusieurs des obstacles à faire des affaires dans les réserves.

La Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations répond au besoin d'appuyer l'autonomie gouvernementale sectorielle des Premières Nations.

La LGPGFPN répond au besoin défini d'autonomie gouvernementale sectorielle des Premières Nations. La LGPGFPN s'harmonise à plusieurs initiatives ministérielles générales, à savoir les objectifs stratégiques d'AANC en matière de développement durable, de développement économique et d'autonomie gouvernementale. Cette loi permet aux Premières Nations de gérer et de réglementer les activités d'exploitation des ressources gazières et pétrolières dans les réserves et d'assumer le contrôle des fonds de capital et de revenu détenus en leur nom par le Canada en plaçant le pouvoir décisionnel entre les mains des Premières Nations. La LGPGFPN peut contribuer à débloquer le potentiel lié à des occasions de développement économique pour les Premières Nations et fournir la souplesse nécessaire pour répondre plus rapidement aux besoins de la collectivité. Le contrôle des Premières Nations sur les terres et les ressources permettront à leurs collectivités de saisir les occasions économiques avec la rapidité et la souplesse du secteur privé, ce qui les rendra plus attrayantes pour les investisseurs et les institutions financièresNote de bas de page 14. En outre, elle est conçue de manière à aplanir les nombreux obstacles au développement économique susmentionnés, notamment l'incapacité d'avoir accès au capital, les obstacles législatifs et réglementaires, l'accès limité aux terres et aux ressources ainsi que le manque de capacités en matière de gouvernanceNote de bas de page 15.

L'évaluation a révélé qu'il était nécessaire d'appuyer diverses expertises techniques, entrepreneuriales et en matière de gestion des terres.

Il a été établi que les capacités dans les secteurs de la gouvernance, du leadership, des affaires, de la gestion et des compétences techniques étaient importantes pour que les collectivités tirent avantage des possibilités économiques. Cependant, plusieurs sources dans la documentation ont souligné que certains dirigeants autochtones ont besoin de renforcer leurs capacités dans les domaines de la gestion, de l'administration et de la gouvernanceNote de bas de page 16. Les entrepreneurs autochtones font aussi face à de plus grands obstacles que les entrepreneurs non autochtones lorsqu'ils démarrent leur entreprise. Il est souvent plus difficile pour les entreprises détenues par des Autochtones d'avoir accès au capital financier et aux réseaux d'affaires établis; elles doivent engager des coûts plus élevés pour faire des affaires en raison de leur emplacement souvent éloigné et n'ont pas toujours accès aux compétences ou à la formation nécessairesNote de bas de page 17. Ces défis nécessitent un appui aux particuliers et aux entreprises de la part de la collectivité.

Les représentants des collectivités ont souligné un besoin répandu d'expertise diversifiée dans les domaines techniques et de la gestion. Les agents de développement économique et les gestionnaires des terres assument divers rôles qui les font souvent intervenir dans d'autres dossiers. Étant donné la complexité de la gestion des enjeux relatifs aux terres et à l'environnement dans les réserves, ainsi que la poursuite des occasions économiques, les exigences relatives à une capacité accrue des gestionnaires des terres et des agents de développement économique augmentent. Une enquête effectuée en 2015 auprès d'agents des terres et de développement économique de l'Ontario a examiné les compétences requises dans leurs secteurs. Alors que les agents de développement économique ont fait état du développement des affaires, de la gestion de projet et de la planification, les gestionnaires des terres ont indiqué qu'il était nécessaire de renforcer les capacités dans la planification de l'utilisation des terres, les instruments fonciers, le système d'information géographique et les levés. Plusieurs sources de données ont indiqué le besoin d'appuyer différentes catégories de planification, et particulièrement la planification de l'utilisation des terres, la planification du développement économique et la planification globale au niveau des collectivités.

En outre, certains informateurs clés ont souligné que la réduction du financement des organisations représentant les Autochtones et des conseils tribaux avait fait croître la demande d'expertise en gestion des terres et en développement économique. Ces organisations fournissaient directement un soutien et des conseils aux collectivités mais leur capacité de continuer de le faire s'est considérablement amenuisée. Par conséquent, les agents de développement économique et les gestionnaires des terres de la collectivité sont obligés de chercher ailleurs l'expertise et le renforcement des capacités.

Les constatations de l'évaluation indiquent que les collectivités recevant un financement adéquat au titre du PSTDE sont capables de régler les problèmes d'insuffisance de capacités en embauchant des experts comme consultants ou employés à temps plein pour la gestion des terres, le développement économique et la planification. La nature du PSTDE indique que le sous-programme peut, au minimum, régler certains problèmes entourant la structure de gestion des terres dans les réserves et certains défis relatifs à la capacité en matière de développement économique.

3.2 Concordance des priorités gouvernementales et ministérielles

Les priorités du PSTDE et du gouvernement fédéral concordent entièrement, y compris celles d'AANC.

3.2.1 Priorités du gouvernement

Le sous-programme 3.2.1, Services relatifs aux terres et au développement économique, est harmonisé au secteur de résultats du gouvernement du Canada « Une croissance économique forte » selon le Cadre pangouvernemental. Le secteur de résultats est défini ainsi : « Les activités de programme visent à créer un environnement propice à la croissance économique et à favoriser le développement de tous les secteurs de l'économie dans l'ensemble des régions du CanadaNote de bas de page 18 ».  

Divers engagements du gouvernement du Canada ont appuyé le développement économique des Autochtones en tant que priorité du gouvernement. La Rencontre de la Couronne et des Premières Nations de 2012 a fait une priorité de la libération du potentiel économique des Premières Nations. Les budgets fédéraux de 2012, de 2013 et de 2014 ainsi que le discours du Trône de 2013 ont tour à tour renouvelé l'engagement du gouvernement du Canada à l'égard du développement économique des Autochtones. Le budget de 2014 a déclaré que les possibilités économiques des collectivités autochtones dans le secteur des ressources naturelles, en particulier l'infrastructure énergétique de la côte Ouest, peuvent mener à d'importantes occasions de profit et de création d'emploisNote de bas de page 19. Enfin, le budget de 2015 a réservé un montant supplémentaire de 30 millions de dollars sur cinq ans pour l'adhésion de nouvelles Premières Nations au RGTPN. Tous les informateurs clés ont confirmé que la collaboration avec les Premières Nations afin de faciliter les occasions économiques était une priorité centrale du gouvernement fédéral.

Le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtonesde 2009 souligne que les peuples autochtones jouent un rôle important dans l'économie et, en particulier, il « multiplie les investissements et favorise les partenariats avec le secteur privé en vue de produire une croissance durable pour les AutochtonesNote de bas de page 20 », entre autres objectifs. Il énonce que « le moyen le plus efficace de combler l'écart socio-économique entre les Canadiens autochtones et les Canadiens non autochtones est d'établir de nouvelles possibilités pour permettre aux Autochtones de prendre part à l'économieNote de bas de page 21 ».

Le Cadre met aussi en lumière le consensus se dégageant autour de l'idée que la Loi sur les Indiens dresse des obstacles pour le développement économique et l'investissement dans les réserves. Dans le cadre de cette priorité stratégique, l'élimination des obstacles législatifs imposés par la Loi sur les Indiens est une des quatre activités clés du gouvernement. La gestion des terres des Premières Nations en vertu de la LGTPN élimine les obstacles imposés par la Loi sur les Indiens.

3.2.2 Priorités ministérielles

Guidé par le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones, le Programme de développement économique des communautés (3.2) d'AANC contribue au résultat stratégique lié aux terres et au développement économique en fournissant un appui aux activités instaurant les conditions préalables du développement économique. Par ce rôle de soutien, le programme devrait favoriser l'autonomie, la participation à l'économie globale, ainsi que le bien-être des collectivités.

Le sous-programme concourt aussi à la priorité d'AANC de resserrer les partenariats et les relations. Il vise l'atteinte de la priorité en facilitant le développement communautaire et le renforcement des capacités. Par exemple, il poursuit l'intégration de la planification communautaire et l'appui au développement économique des collectivités, notamment le renforcement de la planification pour la gestion des terres et de l'environnement, lié à la planification et aux investissements pour les infrastructures communautairesNote de bas de page 22.

Le sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique (3.2.1) contribue au résultat escompté de Développement économique des communautés en appuyant des activités qui établissent les conditions préalables du développement économique. Par cet important rôle de soutien, le programme devrait favoriser l'autonomie, la participation à l'économie globale, ainsi que le bien-être des collectivités.

3.3 Concordance des rôles et des responsabilités du gouvernement fédéral

Le Ministère a un rôle clairement défini, celui d'assumer les fonctions de gestion des terres pour un certain nombre de Premières Nations tout en offrant un soutien aux Premières Nations aspirant à une plus grande autonomie en matière de gestion des terres et de développement économique.

Le sous-programme 3.2.1, Services relatifs aux terres et au développement économique, est directement aligné avec le mandat du Ministère. AANC offre un soutien aux peuples autochtones et aux résidants du Nord afin :

  • d'améliorer le bien-être collectif et la prospérité économique;
  • d'établir des collectivités plus saines et autosuffisantes; et
  • de prendre plus pleinement part au développement politique, social et économique du Canada, au profit de tous les Canadiens.

Les activités du PSTDE visant à faciliter la gestion des terres et le développement économique dans les réserves semblent bien harmonisées avec un certain nombre de rôles du gouvernement fédéral en lien avec les peuples autochtones du Canada.

Plus précisément, les composantes de l'administration de la gestion des terres de la Loi sur les Indiens, de l'administration des terres de la LGTPN et de la gestion des fonds de la LGPGFPN s'harmonisent avec les rôles et les responsabilités que la loi impose au gouvernement en ce qui a trait à la gestion des terres et des fonds.

Le soutien au financement de base du PSTDE s'harmonise avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral tels qu'établis par les décisions passées en matière de politique. Bien que le gouvernement fédéral n'ait pas explicitement l'obligation juridique d'investir des fonds dans le développement économique des Autochtones (sauf dans le cas des revendications territoriales ou des ententes d'autonomie gouvernementale), une série de décisions en matière de politique et de documents d'orientation ont solidement établi le rôle du gouvernement fédéral dans l'appui au développement économique des Autochtones.

Divers documents d'orientation, notamment le rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, ont indiqué qu'une stratégie ancrée dans le développement économique et la gestion des terres était essentielle pour l'avenir des peuples autochtones. À de la Rencontre de la Couronne et des Premières Nations de 2012, on a pris des engagements stratégiques relativement au développement économique. Les entrevues avec les informateurs clés ont souligné le rôle que le gouvernement fédéral joue pour permettre aux Premières Nations de tirer avantage des occasions de développement économique.

En outre, les entrevues avec les informateurs clés ont fait ressortir le rôle croissant que joue le gouvernement fédéral dans l'appui au développement économique, à la lumière des obligations législatives liées aux terres, à l'élargissement de l'assise territoriale et au transfert aux Premières Nations des responsabilités liées aux terres. La gestion des terres de réserve a d'importantes conséquences pour les possibilités de développement économique. Dans certains cas, AANC a transféré à des Premières Nations des responsabilités au titre de la Loi sur les Indiens liées à la gestion des terres. Les Premières Nations peuvent « adhérer » à des lois comme le RGTPN et la LGPGFPN, qui permettent aux Premières Nations de jouer un plus grand rôle dans la gestion des terres et des ressources et, par extension, dans le développement économique. Le contrôle exercé par les Premières Nations sur ces éléments contribue à une plus grande autosuffisance et à la prospérité. En 2012, la Loi sur l'emploi et la croissance économique a apporté des modifications aux dispositions de la Loi sur les Indiens sur la désignation des terres permettant aux Premières Nations d'accélérer le processus de location de terres de réserve à un tiers à des fins de développement économique, tout en conservant la propriété de ces terres.

Le financement ciblé du PSTDE pour l'environnement (auparavant le Fonds pour la protection de l'environnement des terres – FPET) soutient directement les rôles et responsabilités du gouvernement ayant trait à l'environnement et au développement économique. Le FPET appuie la conformité environnementale et réduit les risques pour l'environnement des terres pouvant servir au développement économique ou à d'autres fins. En outre, les activités du FPET réduisent les possibilités de contamination des sites, ce qui contribue à la Stratégie fédérale de développement durable.

 

 

4. Constatations de l’évaluation – Rendement (Efficacité/Réussite)

4.1 Obtention des résultats

Le sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique permet aux Premières Nations d'être davantage en mesure d'investir des fonds au moment opportun dans la construction ou l'amélioration des infrastructures des réserves; cela apporte de la stabilité et de la prévisibilité aux futures décisions des conseils en matière d'investissements et de dépenses. Le sous-programme permet aussi la prestation de services de soutien aux collectivités relatifs aux terres, à l'environnement et au développement économique (pour contribuer à l'atteinte des objectifs du PSTDE). Cela comprend aussi des services de prévention de la contamination des terres de réserve et des autres terres relevant d'AANCNote de bas de page 23.

Les collectivités des Premières Nations élargissent leur assise territoriale et intensifient leurs transactions foncières, ce qui ouvre la porte à des avantages supplémentaires et à des revenus accrus.

Les agents de développement économique et les gestionnaires des terres au sein des collectivités jouent un rôle indispensable dans les transactions foncières. Ils interviennent dans l'acquisition des terres, participent aux négociations, rédigent des baux et des ententes, écoutent et consultent les membres des collectivités et planifient les activités de gestion des terres. Par rapport aux autres collectivités, les représentants des Premières Nations participant au PGETR et au RGTPN jouent souvent un rôle encore plus important dans la création d'instruments fonciers actifs et les transactions foncières. Nous aborderons leurs fonctions de manière détaillée plus loin.

Bien que la superficie des terres soit une mesure qu'il faut placer dans le bon contexte, les données sur les ajouts aux réserves indiquent que plus de 350 000 acres de terre ont été intégrées aux réserves au cours de la période d'évaluation. La plus grande partie de ces terres a été ajoutée en Saskatchewan (112 ajouts aux réserves); on relève aussi un nombre important d'ajouts aux réserves en Colombie-Britannique (34) et au Manitoba (25). La majorité des ajouts aux réserves survenus au cours de la période d'évaluation se sont produits au titre de lois particulières découlant des droits fonciers issus des traités et facilitant le processus des ajouts aux terres de réserve.

Les données indiquent que le nombre d'instruments actifs dans les collectivités des Premières Nations a augmenté au cours de la période d'évaluation (voir la Figure 1). Un peu plus de 48 000 transactions foncières dans les réserves ont été enregistrées au cours de la période d'évaluation; 71 % des transactions effectuées par les Premières Nations sont liées au régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens. Les données indiquent qu'un grand nombre de ces transactions concernaient des terres administrées par des collectivités des Premières Nations dans le cadre du PGETR, du RGTPN ou de l'autonomie gouvernementale.

Nombre d'instruments actifs des PN en vertu de la Loi sur les Indiens (Source : SETI)

Nombre d'instruments actifs des PN en vertu de la Loi sur les Indiens (Source : SETI)

Figure 2

La description de la figure 2

Le graphique ci dessus illustre le nombre d’instruments fonciers actifs en vertu de la Loi sur les Indiens, répartis de la façon suivante : baux, hypothèques, permis et sous-locations. L’axe horizontal compte cinq repères temporels, du 3  mars 2010 au 31 mars 2014, et l’axe vertical montre le nombre total d’instruments, de 0 à 20 000, par intervalle de 2 000.

Pour chaque type d’instrument, le nombre augmente légèrement de 2010 à 2014 : en 2014, on comptait un peu plus de 4 000 permis, un peu plus de 6 000 sous-locations, environ 8 000 baux et environ 18 000 hypothèques.

Toutes les sources de données indiquent que les baux, les hypothèques, les permis et les sous-baux génèrent des revenus pour les collectivités. Par exemple, un profil du bureau régional de la Colombie-Britannique fait état de revenus de location d'un peu plus de 8 millions de dollars perçus en 2014-2015 pour les collectivités des Premières Nations et de 3 millions de dollars pour des membres des collectivités. Le Centre d'affaires de Brantford, du Bureau régional de l'Ontario, a estimé à près de 9 millions de dollars les revenus de location que les collectivités percevront en 2015-2016. Les bureaux des conseils de bande peuvent réinvestir les revenus des baux dans des activités communautaires ou d'autres activités lucratives. Les études de cas ont permis de constater que les collectivités possédant des terres dans des endroits commercialisables peuvent générer des revenus à long terme au moyen de baux et de permis, ce qui apporte une source de revenus prévisible à la collectivité.

4.1.1 PSTDE - Développement économique de base (auparavant le Programme de développement économique des communautés)

Le PSTDE – Développement économique de base permet aux bénéficiaires membres des Premières Nations et des Inuits d'embaucher, comme employés ou à contrat, des personnes contribuant à des activités de développement économique au profit de la collectivité.

Le PSTDE – Développement économique de base (auparavant le Programme de développement économique des communautés) est une composante importante du financement offert par le sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique. L'investissement dans cette composante a varié au fil du temps, passant de 48 millions de dollars en 2009-2010 à 52 millions de dollars en 2011-2012 avant de revenir à 48 millions de dollars en 2013-2014. Les données indiquent que le nombre réel de collectivités des Premières Nations ayant reçu du financement du Programme de développement économique des communautés au cours de la période d'évaluation a diminué pour passer de 480 collectivités en 2009-2010 à 458 collectivités en 2013-2014.

Toutes les sources de données indiquent qu'un financement stable sur plusieurs années permet aux bénéficiaires des Premières Nations et des Inuits d'embaucher, comme employé ou à contrat, un agent de développement économique pouvant effectuer la planification du développement économique de la collectivité, élaborer des propositions, faire fructifier les ressources financières et livrer des services de développement économique.

Les études de cas ont toutes permis de constater que le financement du développement économique permettait aux collectivités d'entreprendre d'importants projets d'aménagement des terres et de développement économique. Le financement a servi à diverses fins, mais le plus fréquemment à l'embauche d'agents de développement économique. Dans le cas des plus petites collectivités, le chef et l'administrateur de bande assument les fonctions liées au développement économique au sein de la collectivité. Selon une enquête auprès des collectivités effectuée dans le cadre d'une évaluation antérieure, un peu moins de la moitié (48 %) des répondants ont déclaré que le financement du Programme de développement économique des communautés leur a permis d'embaucher un agent de développement économique à temps plein. Les autres utilisations faites du financement comprennent le lancement de nouvelles entreprises commerciales, la formation et le renforcement des capacités, la planification stratégique, la promotion des investissements et du potentiel de développement des ressources, la planification du développement économique, les études de faisabilité et les assemblées communautaires pour discuter de planification.

Les études de cas ont permis de démontrer comment le soutien du PSTDE aux organisations de développement économique favorisait un environnement propice au développement économique. Les fonctions de l'agent diffèrent considérablement en fonction de la situation sociale et économique particulière de la collectivité. Par exemple, l'agent de développement économique peut participer à la rédaction de propositions, rechercher et développer des occasions économiques, administrer des sociétés à but lucratif ou sans but lucratif ou négocier avec des entreprises de développement des ressources. Les fonctions de l'agent de développement économique peuvent aussi s'étendre à d'autres secteurs, en particulier la gestion des terres, la formation et le développement de l'emploi ainsi que l'environnement. Certains agents de développement économique de petites collectivités ont eu à administrer des programmes de logement ou d'infrastructure. Les études de cas et les informateurs clés ont fourni de nombreuses preuves des avantages socioéconomiques pour les collectivités.

Il y a peu d'information quantitative sur les résultats et les extrants précis des investissements effectués dans le développement économique grâce au financement de base du PSTDE.

Les rapports colligés par AANC sur le financement assuré par le Programme de développement économique des communautés donnent une  information quantitative limitée sur les activités entreprises par chaque collectivité, et ne fournissent aucune mesure systématique de l'effet de ces activités sur les collectivités recevant le financement. L'évaluation a confirmé les constatations d'une évaluation effectuée en 2009 selon laquelle les rapports annuels et les plans opérationnels produits par les collectivités recevant l'aide du Programme de développement économique des communautés ne fournissaient pas suffisamment d'information pour évaluer le développement économique au sein des collectivitésNote de bas de page 24. La disponibilité de l'information sur le rendement et la collecte des données sera examinée dans la section 5.3.

Les activités de développement économique permettent de créer des emplois, de mettre sur pied des entreprises et favorisent la croissance au profit des collectivités.

Bien qu'on dispose de peu de données systémiques sur les résultats du financement de base du Programme de développement économique des communautés du PSTDE, toutes les sources de données font ressortir son caractère essentiel pour l'examen, la mise en valeur et la gestion des possibilités économiques. Les agents de développement économique sont à même de mettre à profit les fonds de source fédérale, provinciale et privée pour lancer des initiatives supplémentaires. Les études de cas dans les collectivités ont fait la preuve que les activités financées par le PSTDE amélioraient la situation économique dans les réserves. Plusieurs études de cas ont montré que les entreprises supervisées par les agents de développement économique prospéraient tant dans les réserves qu'à l'extérieur des réserves. Les études de cas ont permis de constater que les agents de développement économique financés par le PSTDE créaient des possibilités d'emploi, souvent dans des collectivités éloignées où les perspectives d'emploi sont limitées. Deux études de cas ont relevé un taux de chômage très faible grâce aux emplois créés par les agents de développement économique. Les agents de développement économique ont été trouvés à jouer un rôle essentiel au sein des collectivités des Premières Nations.  

Les problèmes liés au renforcement des capacités et au soutien continuent de nuire au rendement du PSTDE.

Tel que souligné à la section 3.1, le renforcement des capacités et le soutien des agents de développement économique des collectivités continuent de poser des problèmes. Les études de cas ont permis de constater que les agents de développement économique peuvent difficilement s'acquitter des diverses fonctions qu'ils doivent assumer au sein des collectivités en raison de problèmes de capacités. Dans les petites collectivités éloignées en particulier, les agents de développement économique s'occupent aussi de la gestion des terres, de l'environnement, du logement et de la formation. En juin 2009, la Direction générale des services de vérification et d'assurance a achevé une vérification du développement des capacités qui a permis de conclure que le Ministère ne disposait pas d'une approche coordonnée, axée sur le risque et stratégique à l'égard de la conception, de la prestation et de la mise en œuvre des programmes de développement des capacités, et ce, même si plusieurs programmes ont été élaborés à l'appui du développement des capacitésNote de bas de page 25. Bien qu'AANC ait répondu à la vérification et que diverses organisations appuyées par des programmes ciblés assurent un renforcement des capacités, l'évaluation a permis de constater qu'il fallait apporter davantage de soutien au renforcement des capacités.

4.1.2 Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve

La création du PGETR visait à fournir une assistance aux Premières Nations désirant assumer des responsabilités supplémentaires en matière de gestion des terres, des ressources et de l'environnement de leur réserve. Il fournit aux Premières Nations la possibilité d'embaucher, comme employé ou à contrat, un gestionnaire des terres afin de pouvoir exercer, aux termes de la Loi sur les Indiens, des responsabilités accrues de gestion des terres, des ressources et de l'environnement des réserves. En prenant la responsabilité des activités de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens pour le compte d'AANC, les collectivités sont à même de développer leurs capacités internes et de saisir prestement les occasions qui se présententNote de bas de page 26.

Au cours des années 1980, AANC a mis en œuvre le Programme régional d'administration des terres, qui offrait du financement aux Premières Nations afin qu'elles prennent part aux activités de gestion des terres en vertu du régime de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens. Bien qu'on considère en général que le PGETR remplace le Programme régional d'administration des terres, le fait est que plusieurs collectivités recevaient encore du financement du Programme régional d'administration des terres au cours de la période d'évaluation. Le nombre de Premières Nations recevant un financement du Programme régional d'administration des terres a diminué pour passer de 93 collectivités en 2009-2010 à 50 collectivités en 2012-2013. Plus de la moitié des collectivités recevant du financement du Programme régional d'administration des terres se trouvent en Colombie-Britannique. La contribution reçue au titre du Programme régional d'administration des terres par les collectivités au cours de la période d'évaluation allait de 6 000 $ à 100 000 $, la moyenne étant de 27 978 $. Alors que le financement total s'élevait à 2,6 millions de dollars en 2009-2010, il avait baissé pour s'établir à un peu plus de 1 million de dollars en 2013-2014.

Au cours de la période d'évaluation, le PGETR a fourni environ 2,6 millions de dollars par année pour la formation et le perfectionnement. Le montant alloué à la formation et au perfectionnement des gestionnaires des terres a chuté à 1,8 million de dollars en 2013-2014. Les collectivités qui adhèrent au PGETR et qui ont élaboré leur propre code foncier sont tenues d'avoir un gestionnaire des terres ou un agent agréé dans les deux ans de leur adhésion.

Le financement offert par le PGETR aux collectivités qui y ont adhéré et qui fonctionnent selon leur propre code foncier vise à appuyer les activités de gestion des terres et a augmenté au cours de la période d'évaluation. Les contributions d'AANC aux collectivités du PGETR sont passées de 2,3 millions de dollars en 2009-2010 à 5,6 millions de dollars en 2013-2014. AANC a aussi fourni au cours de la période d'évaluation un financement à environ 11 Premières Nations ayant obtenu une délégation de pouvoirs en vertu du PGETR. Cet investissement s'est élevé à environ 1,9 million de dollars par année.

La formation des gestionnaires des terres des Premières Nations leur permet d'obtenir un agrément et de bénéficier de l'appui d'associations de gestion des terres, notamment l'ANGTA, les associations régionales affiliées et la First Nations Alliance 4 Land Management en Colombie-Britannique. Les gestionnaires des terres des Premières Nations ont proposé d'orienter davantage leur formation vers la pratique, avec l'appui de leurs organisations locales.

Le PGETR comprend un programme de formation et de reconnaissance professionnelle en gestion des terres qui prépare les Premières Nations sélectionnées à leurs nouveaux rôles et responsabilités dans un cadre élargi de gestion des terres, des ressources et de l'environnement. L'ANGTA a établi un partenariat avec l'Université de la Saskatchewan pour la prestation du programme de formation et de reconnaissance professionnelle en gestion des terres, qui est un programme de deux ans fournissant une formation postsecondaire et technique aux gestionnaires/agents des terres. L'Université de la Saskatchewan a reçu jusqu'en 2011 un financement d'AANC pour la prestation du programme. Après cette date, le financement des droits de scolarité a été versé directement aux Premières Nations.

Au total, 113 gestionnaires/agents des terres ont reçu l'agrément du programme depuis sa création et 14 autres seront agréés d'ici la fin de l'exercice financier 2014-2015. Au cours de la période d'évaluation, 74 personnes ont reçu l'agrément au total. Un grand nombre de collectivités ayant reçu un soutien pour la formation en gestion des terres au cours de la période d'évaluation se trouvent en Saskatchewan. La plupart des répondants ont indiqué que la formation était très instructive, mais certains ont déclaré qu'elle n'était pas aussi utile qu'ils l'avaient espéré. Les gestionnaires des terres des Premières Nations ont indiqué que la partie de leur formation assurée par l'ANGTA avait plus de pertinence pour leurs activités quotidiennes que n'en avait la partie assurée par l'Université de la Saskatchewan. Reprenant les constatations issues d'une évaluation de la mise en œuvre du PGETR menée en 2009Note de bas de page 27, les informateurs clés ont souligné que la formation serait plus utile si elle était adaptée à leurs régions et collectivités particulières. Certains informateurs clés ont déclaré que le programme de formation et de reconnaissance professionnelle en gestion des terres pourrait jouer un plus grand rôle pour ce qui est d'appuyer la formation en gestion des terres offerte aux collectivités ayant adhéré au RGTPN.

L'ANGTA offre aussi des possibilités de réseautage, des outils et un soutien technique. Selon des informateurs clés, elle offre plus de 400 recommandations chaque année et a mis au point des coffres à outils tels que celui utilisé pour les ajouts aux réserves. En 2012-2013, l'ANGTA a assumé en partie la responsabilité de la gestion des subventions et contributions du programme d'arpentage pour le compte d'AANC. Le Ministère établit l'ordre de priorité des projets d'arpentage dans les régions et les finance par l'entremise de l'ANGTA.

Les associations régionales des terres agissent en tant qu'organes techniques de la gestion des terres de l'ANGTA et ont pour fonction d'appuyer le renforcement des capacités au sein des collectivités des Premières Nations afin de répondre à leurs besoins en matière de gestion des terres, des ressources et de l'environnement. Les associations régionales des terres assistent les gestionnaires/agents des terres nouvellement en poste dans leurs tâches quotidiennes et offrent des séances régionales de formation. Certaines collectivités, tout particulièrement en Colombie-Britannique, ont cependant indiqué dans les études de cas qu'elles trouvaient que les associations régionales des terres répondaient peu, voire pas du tout, à leurs besoins. Certaines collectivités de Colombie-Britannique s'adressaient plutôt à d'autres organisations, comme la First Nations Alliance 4 Land Management de Colombie-Britannique, pour obtenir du soutien. Des déclarations recueillies dans le cadre d'autres études de cas et des commentaires d'informateurs clés soulignaient au contraire l'apport inestimable des associations régionales des terres et particulièrement leur contribution à la préparation au RGTPN. Les associations régionales des terres y gagneraient à examiner leurs rapports avec les collectivités de leur région pour s'assurer que leurs services sont utiles et accessibles.

Le nombre de collectivités qui adhèrent au PGETR va en augmentant.

La Figure 3 montre le financement reçu par les Premières Nations au cours de chacune des trois phases du programme, qui sont Formation et perfectionnement (PGETR F&PP), Code foncier (PGETR CF) et Délégation de pouvoir (PGETR DP).

Les données indiquent que le nombre de Premières Nations ayant reçu un financement opérationnel a augmenté régulièrement au cours de la période d'évaluation, alors que le financement fourni pour la formation et le perfectionnement a connu des hauts et des bas.

Nombre de Premières Nations recevant du financement du PGETR, par type de financement
(Source : Données administratives)

Nombre de Premières Nations recevant du financement du PGETR, par type de financement (Source : Données administratives)

Figure 3

La description de la figure 3

Le graphique ci dessus illustre le nombre de Premières Nations recevant du financement au titre du Programme de gestion de l’environnement et des terres de réserve (PGETR), en fonction des volets de financement suivants : « formation et perfectionnement (F et P) », « niveau opérationnel (NO) » et « délégation de pouvoirs (DP) ». L’axe horizontal présente les exercices, de 2009-2010 à 2013-2014, et l’axe vertical montre le nombre de Premières Nations, de 0 à 70, par intervalle de 10.

D’après le graphique, le nombre de Premières Nations visées par une délégation de pouvoirs a diminué de 11 à 7 de 2009-2010 à 2013-2014. Le nombre de Premières Nations opérationnelles a augmenté de 21 à 59 de 2009-2010 à 2013-2014. Le nombre de Premières Nations au stade de la formation et du perfectionnement commence à 35 en 2009-2010 et fluctue par la suite, pour atteindre un sommet de 49 en 2012-2013, puis redescendre à 31 en 2013-2014.

En ce qui a trait à la phase de formation et de perfectionnement du PGETR, les données indiquent que, bien que toutes les régions aient reçu du financement au cours de la période d'évaluation, c'est en Saskatchewan que se trouvent le plus grand nombre de bénéficiaires de financement. En ce qui concerne les collectivités participant au PGETR, c'est en Colombie-Britannique qu'on en retrouve le plus, puis en Saskatchewan et en Ontario.

Les collectivités du PGETR renforcent leurs capacités et assument des responsabilités supplémentaires, ce qui contribue à leur autosuffisance et à leur autonomie.

Le PSTDE répond au besoin de plusieurs collectivités des Premières Nations et des Inuits de renforcer leurs capacités de manière à pouvoir offrir des services de développement économique. Il tient aussi compte du besoin de constituer des capacités au sein des collectivités des Premières Nations afin d'exécuter les activités de gestion des terres et de l'environnement aux termes de la Loi sur les Indiens. Le Ministère et l'ANGTA ont élaboré un éventail de produits promotionnels et d'outils de gestion des ressources et des terres pour les aider. Le Ministère et ses partenaires, comme l'ANGTA et les associations régionales des terres affiliées ainsi que le Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones présentent des ateliers et des exposés faisant la promotion de l'importance du développement économique et d'une gestion avisée des terres et de l'environnement en vertu de la Loi sur les Indiens. Ces associations favorisent et appuient l'intérêt qu'il y a à prendre en charge les fonctions de gestion des terres et de l'environnement prévues dans la Loi sur les Indiens ainsi que les fonctions de développement économique. Ils appuient aussi le Ministère en offrant des ateliers visant à éliminer les lacunes en matière de capacité.

Les études de cas et les entrevues avec les informateurs clés ont relevé que les Premières Nations ayant adhéré au PGETR assument plus de responsabilités relatives à la gestion des terres. Les informateurs clés des bureaux régionaux ont déclaré que les gestionnaires des terres agréés des collectivités du PGETR effectuaient des tâches que le personnel régional d'AANC aurait autrement dû exécuter. Bien qu'il y ait des différences régionales en ce qui a trait au niveau de participation des Premières Nations du PGETR, les Premières Nations déclarent que le nombre de permis et de baux qu'elles traitent a augmenté. Selon certains bureaux régionaux, les activités entreprises par les Premières Nations du PGETR ont libéré du temps et des ressources qui ont permis à leur personnel de s'occuper de transactions plus complexes. À l'inverse, le personnel d'autres bureaux régionaux a indiqué qu'il passait plus de temps à collaborer avec les Premières Nations du PGETR afin d'appuyer leur capacité à entreprendre des activités de gestion des terres, particulièrement en ce qui a trait aux instruments juridiques. Cela témoigne de la complexité de la gestion des terres aux termes de la Loi sur les Indiens et souligne la nécessité que les agents des terres d'AANC appuient ceux des Premières Nations du PGETR pendant qu'ils renforcent leurs capacités.

Les Premières Nations du PGETR tiennent des consultations dans la collectivité et sensibilisent leurs membres aux régimes de gestion des terres.

Les Premières Nations du PGETR et les gestionnaires des terres entament un dialogue avec leurs collectivités en vue de la prise de décisions en matière de gestion des terres. Les représentants des collectivités ayant fait l'objet des études de cas déclarent que leur tâche la plus lourde est d'éduquer la collectivité sur la gestion des terres et, dans le cas des collectivités se préparant au RGTPN, d'expliquer ce que celui-ci changerait. Ils expliquent que la gestion des terres ne se faisait pas dans le cadre d'un régime officiel par le passé et que les membres et les dirigeants des collectivités sont réticents à modifier leur point de vue sur la gestion des terres. Par conséquent, on a beaucoup travaillé à informer les membres des collectivités sur la gestion et la planification future des terres. Les gestionnaires des terres tiennent des assemblées communautaires, visitent les foyers, publient des documents, envoient de l'information par la poste et affichent des comptes rendus sur Facebook. Les études de cas ont permis de constater que les membres des collectivités sont mieux informés à la suite des consultations et des séances de sensibilisation.

Certaines collectivités passent du PGETR au RGTPN.

Il fut régulièrement souligné au cours des entrevues que l'investissement dans le PGETR se justifiait en grande partie par l'hypothèse que les collectivités y adhérant passeraient éventuellement au RGPTN. Les constatations de l'évaluation indiquent que la priorité du Ministère est de faire la promotion du RGTPN et de l'améliorer, s'il y a lieu, afin de faciliter la transition du plus grand nombre possible de collectivités. Les constatations des entrevues avec les informateurs clés et de l'examen des données indiquent que les Premières Nations effectuent la transition vers le RGTPN. Presque toutes les Premières Nations ayant adhéré au RGTPN ont participé au PGETR ou à ses prédécesseurs, tel que le PRAT. L'ANGTA travaille à permettre les transitions à chaque étape du PGETR et du PGETR au RGTPN. Le Conseil consultatif des terres est le principal organisme de soutien des Premières Nations visant le RGTPN.

Les entrevues avec les informateurs clés et les études de cas ont identifié plusieurs difficultés pouvant freiner les Premières Nations dans leur volonté d'adhérer au RGTPN. Il a été mentionné qu'il y a un manque de financement pour appuyer les Premières Nations dans le processus de mise en œuvre du RGTPN. En outre, selon certains informateurs clés, le manque de connaissances sur le fonctionnement du RGTPN au sein des collectivités réduit le nombre de candidats. Le Ministère devrait donc mieux informer les Premières Nations à propos des exigences et des procédures. Les entrevues avec les informateurs clés et les études de cas ont indiqué que les collectivités ne disposent peut-être pas de l'appui communautaire nécessaire pour transférer les pouvoirs et les responsabilités au chef et au Conseil. Certains informateurs clés ont souligné que les collectivités ne disposent peut-être pas des capacités nécessaires à la gestion de leurs terres et de leur environnement. D'autres informateurs clés ont indiqué que certaines Premières Nations pouvaient être réticentes à assumer la responsabilité de la gestion des terres, invoquant l'obligation fiduciaire d'AANC de gérer les terres. Les études de cas ont permis de constater que des collectivités s'inquiétaient des responsabilités juridiques transférées aux Premières Nations en vertu du RGTPN, et particulièrement des responsabilités relatives à la gestion de l'environnement et aux urgences. Si les Premières Nations doivent passer au RGTPN, les constatations des entrevues avec les informateurs clés indiquent que leur « état de préparation » est crucial; certains informateurs clés ont précisé qu'une meilleure compréhension et une définition plus claire de « l'état de préparation » sont nécessaires. Il y a été signalé aussi qu'un soutien accru au développement des capacités de gouvernance est important pour la réussite de la transition des Premières Nations vers le RGTPN. Plus précisément, les entrevues avec les informateurs et la recension des écrits ont fait ressortir que des capacités renforcées et une structure de gouvernance plus robuste amélioreront le processus décisionnel ainsi que l'adhésion et la mobilisation de la collectivité.

4.1.3 Financement de base du PSTDE Loi sur la gestion des terres des Premières Nations

Cette loi met en place le mécanisme juridique par lequel les Premières Nations peuvent se soustraire aux dispositions sur la gestion des terres de la Loi sur les Indiens en élaborant leur propre code foncier régissant les terres de réserve pour tirer profit des possibilités de développement économique. Ce mécanisme transfère aux Premières Nations participantes l'administration des terres ainsi que le pouvoir d'adopter des lois sur les terres, l'environnement et la plupart des ressources. Le soutien assuré par le sous-programme aide les Premières Nations à passer par les étapes nécessaires pour assumer la responsabilité de la gestion des terres de manière indépendante d'AANC.

Le nombre de Premières Nations adhérant au RGTPN augmente.

Le nombre de Premières Nations adhérant au régime de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations a augmenté régulièrement au cours de la période d'évaluation (voir la Figure 4). Le nombre de Premières Nations ayant mis en œuvre un code foncier dans le cadre du RGTPN est passé de 29 en 2009-2010 à 38 collectivités en 2013-2014. Des informateurs clés ont indiqué que 50 Premières Nations au total auront mis en œuvre un code foncier dans le cadre du RGTPN d'ici le 1er avril 2015 et qu'on prévoit que 50 autres l'auront fait d'ici 2017.

Le nombre de Premières Nations qui sont au stade de l'adhésion au RGTPN a aussi augmenté, particulièrement au cours des exercices financiers 2012-2013 et 2013-2014. Plus précisément, le stade de l'adhésion signifie que la Première Nation est admise au RGTPN, qu'elle a adhéré à l'Accord-cadre et qu'elle a été inscrite à l'annexe de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations. Le financement lui procure une assistance pour l'élaboration d'un code foncier, la négociation d'une entente particulière avec le Canada et l'organisation du vote de ratification de la collectivité. Le gouvernement fédéral a ajouté 18 nouveaux adhérents en 2012-2013 et 8 nouveaux adhérents en 2013-2014.

Nombre de Premières Nations participant au RGTPN aux stades de l'adhésion et de la mise en oeuvre du code foncier
(Source : Données administratives)

Nombre de Premières Nations participant au RGTPN aux stades de l'adhésion et de la mise en oeuvre du code foncier (Source : Données administratives)

Figure 4

La description de la figure 4

Le graphique ci dessus indique le nombre de Premières Nations participant au Régime de gestion des terres des Premières Nations (RGTPN), à la phase d’élaboration et à la phase opérationnelle. L’axe horizontal représente les exercices, de 2009-2010 à 2013-2014, et l’axe vertical montre le nombre de Premières Nations, de 0 à 40, par intervalle de 5.

D’après le graphique, le nombre de Premières Nations à la phase d’élaboration a fluctué, commençant à 13 en 2009-2010, atteignant un creux de 6 en 2011-2012, puis un sommet de 27 en 2013-2014. Le nombre de Premières Nations à la phase opérationnelle est passé de 29 en 2009-2010 à 38 en 2013 2014.

En ce qui a trait à la répartition régionale, la grande majorité des Premières Nations qui sont régies par leur propre code foncier dans le cadre du RGTPN se trouvent en Colombie-Britannique (60 %). Les seules autres régions où on trouve des Premières Nations régies par leur code foncier dans le cadre du RGTPN sont l'Ontario, le Manitoba et la Saskatchewan. Il faut cependant souligner qu'on trouve des Premières Nations au stade de l'adhésion dans toutes les régions du pays.

Tableau 2 : Nombre de Premières Nations participant au RGTPN, par stade, région et exercice financier

Région 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014
Adhésion Code foncier Adhésion Code foncier Adhésion Code foncier Adhésion Code foncier Adhésion Code foncier
ATL 0 0 0 0 0 0 2 0 2 0
QC 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0
ONT. 2 5 2 5 1 6 3 6 5 6
MAN. 2 1 0 3 0 3 0 3 1 3
SASK. 2 4 1 5 1 5 2 5 2 6
ALB. 0 0 0 0 0 0 2 0 2 0
C.-B. 7 19 6 20 4 22 11 23 14 23
TOTAL 13 29 9 33 6 36 21 37 27 38
Source : Données administratives

AANC fournit une assistance financière aux Premières Nations participantes. Le niveau de financement a augmenté au cours de la période d'évaluation, en conséquence de la participation accrue des Premières Nations au programme. Dans le cas des collectivités régies par leur code foncier, le financement constitue une contribution au coût total de l'exercice des responsabilités relatives à la gestion des terres et de l'environnement aux termes du RGTPN. Dans le cas des collectivités au stade de l'adhésion, le financement aide la collectivité à suivre les diverses étapes précédant la mise en œuvre du code foncier.

Le Conseil consultatif des terres ainsi que son Centre de ressources offrent du soutien aux Premières Nations qui en sont au stade de l'adhésion au RGTPN. Les collectivités qui en sont au stade de la mise en œuvre du RGTPN trouvent cependant qu'elles ont peu d'appui.

Le Ministère finance aussi le Conseil consultatif des terres et son Centre des ressources afin qu'ils fournissent un appui aux Premières Nations au cours des stades de l'adhésion et de la mise en œuvre du code foncier. Tel que l'indique le Tableau 2, le Ministère a consacré annuellement entre 3,4 et 5,3 millions de dollars à cette fin au cours de la période d'évaluation.

Tableau 3 : Financement fourni en appui au RGTPN, par exercice financier

  2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014
Adhésion 1 310 394 $ 407 300 $ 401 271 $ 1 208 000 $ 1 741 049 $
Mise en œuvre du code foncier 4 023 187 $ 4 518 482 $ 5 050 750 $ 10 599 502 $ 10 953 036 $
Financement du Conseil consultatif des terres – Centre de ressources 5 264 000 $ 4 179 305 $ 3 411 254 $ 3 560 337 $ 4 049 320 $
Total 10 597 581 $ 9 105 087 $ 8 863 275 $ 15 367 839 $ 16 743 405 $
Source : Données administratives
 

Les études de cas en Saskatchewan et en Colombie-Britannique ont permis de constater que le Conseil consultatif des terres a assisté de façon particulièrement utile les collectivités dans l'élaboration de leur code foncier et dans la communication de l'information à leurs membres en prévision du vote.

Les collectivités qui en étaient au stade de la mise en œuvre du RGTPN ont cependant signalé qu'elles ont reçu peu d'appui de la part du Conseil consultatif des terres ou d'AANC à partir du moment où elles ont dépassé le stade de l'adhésion. Les collectivités ont indiqué que le Conseil consultatif des terres et AANC affectaient la plus grande partie de leurs ressources à l'appui aux collectivités au cours du processus de ratification, mais qu'elles n'avaient plus le temps d'appuyer les Premières Nations après la mise en œuvre.

La RGTPN apporte des avantages évidents aux collectivités, notamment la capacité de traiter les transactions plus rapidement, une plus grande latitude dans la manière de faire des affaires et un contrôle accru sur les activités de gestion des terres.

La recension des écrits et l'examen documentaire, les entrevues avec les informateurs clés et les études de cas ont permis de recenser les avantages du passage de la Loi sur les Indiens au RGTPN. En disposant d'une plus grande autonomie et d'un contrôle accru sur la gestion de leurs terres et de leurs ressources, les Premières Nations jouissent d'une plus grande latitude pour prendre les décisions en matière de développement économique. Les Premières Nations participant au RGTPN fonctionnent selon leur propre code foncier, ce qui leur donne des avantages importants dans l'exécution de leurs activités de développement économique. Les activités de gestion des terres s'effectuent à un rythme considérablement plus rapide pour les collectivités participant au RGTPN que pour celles participant au régime de la Loi sur les Indiens. Les informateurs clés signalent que le RGTPN permet aux collectivités de « bouger au rythme des affaires ». Les collectivités participant au RGTPN jouissent d'une plus grande souplesse en ce qui a trait aux modalités des transactions foncières. Elles indiquent être mieux à même de protéger et de favoriser les intérêts juridiques et les valeurs communautaires dans le cadre du développement. Le resserrement de la collaboration avec les investisseurs externes augmente le nombre d'entreprises situées dans les réserves dont les propriétaires sont des partenaires de l'extérieur. La collectivité fait des investissements continus dans les infrastructures matérielles et souples requises pour le développement économique. Enfin, selon l'examen documentaire et les études de cas, les collectivités participant au RGTPN connaissent une augmentation du nombre d'emplois créés dans les réserves.

Le PGETR est un petit pas vers une gestion autonome des terres. Le processus du RGTPN est une étape en direction de l'autonomie gouvernementale.

La recension des écrits pertinente indique que les processus qui renforcent les institutions locales et facilitent un développement économique mènent vers l'autonomie. Le RGTPN a été précisément qualifié d'outil permettant de gouverner en fonction des besoins, de la culture et du savoir locauxNote de bas de page 28 et, à ce titre, favorise les facteurs que la documentation juge nécessaires à l'instauration de pratiques durables de développement économique autochtoneNote de bas de page 29. De façon générale, la documentation indique aussi que l'affirmation du contrôle sur la gouvernance communautaire et l'établissement d'institutions locales robustes (tel qu'un code foncier) sont des étapes essentielles vers la reconstruction d'une nationNote de bas de page 30.

Les études de cas et les entrevues avec les informateurs clés ont permis de corroborer l'idée que le PGETR et le RGTPN concourent à cette approche. Plus précisément, le PGETR constitue une étape cruciale vers une conception globale de la gestion des terres et un premier pas vers la mise en œuvre du RGTPN; l'évaluation a permis de constater d'autre part que le RGTPN constituait un instrument important de mise en œuvre de l'autonomie gouvernementale. Le RGTPN est une étape préparatoire pour les collectivités aspirant à négocier une entente sur l'autonomie gouvernementale complète. En pratique, les activités de mobilisation de la collectivité du RGTPN, notamment les consultations, les assemblées communautaires et les votes, mènent à une sensibilisation et à un questionnement sur l'autonomie gouvernementale. En outre, l'évaluation a permis de constater que les activités associées à l'autonomie gouvernementale appuyaient les activités du PSTDE et du RGTPN. Le processus de rédaction d'une constitution, la visualisation de l'avenir de la collectivité et la planification communautaire posent des bases solides pour la gouvernance des activités de gestion des terres et de développement économique.

4.1.4 Allocations ciblées du PSTDE

Les allocations ciblées du PSTDE continuent d'appuyer des initiatives clés liées au renforcement des capacités, à la gestion de l'environnement et aux priorités régionales qui favorisent les activités de gestion des terres et de développement économique.

Le sous-programme offre aussi des allocations ciblées axées sur des propositions qui appuient divers projets liés aux composantes du financement de base susmentionnées. Résultats de la fusion de Terres et développement économique, tout comme d'autres composantes des programmes d'AANC, ces initiatives ciblées de financement relèvent de la suite des programmes de financement ciblé du PSTDE et elles ont rapport avec :

  • la gestion des terres, la gestion des ressources, le développement économique et la préparation au RGTPN;
  • la gestion de l'environnement;
  • l'appui aux Premières Nations entreprenant un processus d'ajout aux terres de réserve; et
  • les priorités régionales.

En principe, 20 % du financement régional total des initiatives ciblées va à chacune des trois premières catégories énumérées ci-dessus. Les 40 % du financement régional aux initiatives ciblées qui restent sont alloués aux priorités régionales.

Au cours de la période d'évaluation, ce qui fait maintenant partie des allocations ciblées du PSTDE a permis d'appuyer des initiatives visant à améliorer la capacité des Premières Nations à entreprendre des activités de développement économique.

Programme de services de soutien aux communautés

À l'exception de 2012-2013 (où il s'élevait à 2,5 millions de dollars), le financement alloué dans le cadre de l'ancien Programme de services de soutien aux communautés fournissait annuellement des fonds de 4,4 à 5,7 millions de dollars à diverses organisations offrant un éventail d'activités de formation et de perfectionnement professionnel visant à constituer une capacité en matière de développement économique.

Un des plus importants investissements au cours de la période d'évaluation a été une allocation de 3,2 millions de dollars à l'Aboriginal Tourism Association de Colombie-Britannique à l'occasion de la tenue des Jeux olympiques de 2010 à Vancouver. Les activités livrées par cette organisation comprenaient la formation d'agents de développement économique, des ateliers sur le développement économique communautaire, des initiatives de mise en marché, un perfectionnement en leadership, un plan directeur du tourisme (dans le cadre des Jeux olympiques de 2010 à Vancouver), des forums sur le tourisme et des séances de développement des capacités.

Plusieurs organisations nationales, comme l'ANGTA et le Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones, ont reçu un financement provenant de l'enveloppe des allocations ciblées. Les buts de l'ANGTA, qui comprennent le soutien aux associations régionales et la formation dans le cadre du programme de certification professionnelle en gestion des terres, ont déjà été exposés.

Auparavant financées dans le cadre du Programme de services de soutien aux communautés, les allocations ciblées du PSTDE continuent d'appuyer le Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones. Les informateurs clés d'AANC ont indiqué que l'appui au Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones a contribué à la formation des agents de développement économique au cours de la période d'évaluation. À ce jour, le Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones a agréé 365 agents de développement économique autochtones, dont six agents techniques de développement économique autochtones et trois professionnels du développement économique autochtones. Les études de cas ont fait ressortir la nécessité d'une formation encadrée des agents de développement économique, compte tenu des besoins en matière de compétences commerciales et d'analyse et du nombre restreint d'agents de développement économique ayant suivi une formation encadrée. Les études de cas menées en Colombie-Britannique et en Ontario ont permis de constater que l'efficacité de l'appui du Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones aux Premières Nations n'était peut-être pas sans faille. Les collectivités ont indiqué qu'elles ne disposaient pas toujours des fonds nécessaires pour se rendre aux séances de formation et aux conférences. Les informateurs clés du Québec ont signalé que le personnel du Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones pouvait rarement s'exprimer en français. Il ressort de l'évaluation que les organisations ayant une portée régionale sont mieux à même de fournir un soutien et que le Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones devrait se concentrer sur la représentation régionale dans la prestation de ses services.

Fonds pour la protection de l'environnement des terres

Le FPET offrait une aide financière axée sur les propositions à l'appui de projets environnementaux. Le Ministère a consacré annuellement environ 1 million de dollars pour soutenir ce genre de projets au cours de la période d'évaluation.

Bien que des collectivités de toutes les régions du pays aient reçu un financement du FPET, c'est aux collectivités du Manitoba qu'est allé le financement le plus important (près de 1 million de dollars au cours de la période d'évaluation). Le FPET a financé des initiatives diversifiées liées à la gestion de l'environnement. Comme les données l'indiquent, les conférences et les ateliers sur des questions environnementales ont été les activités ayant obtenu le plus de financement au cours de la période d'évaluation. Les projets relatifs à la gestion des déchets ont été les plus nombreux, avec les initiatives de constitution des capacités, de formation et d'éducation ainsi que les projets liés à la planification et à la gestion de l'environnement.

Les résultats des entrevues avec les informateurs clés indiquent que le financement du FPET à l'appui de la gestion de l'environnement a favorisé le développement économique des collectivités, plus précisément en diminuant les responsabilités légales (particulièrement en lien avec les sites contaminés) et en améliorant le potentiel économique des terres. Il faut souligner que bon nombre des projets financés par le FPET ont aussi reçu des fonds d'autres ministères fédéraux, de ministères provinciaux et d'autres organisations. Au cours de la période d'évaluation, une somme légèrement supérieure à 4 millions de dollars s'est ajoutée au financement fourni par le FPET. Les études de cas ont permis de constater que les  projets financés par le FPET ont réussi à démultiplier les fonds, en particulier lorsqu'ils constituaient une occasion lucrative.

Principaux projets financés par les allocations ciblées du PSTDE

Grâce à la formule de financement, l'administration centrale et les bureaux régionaux d'AANC encouragent diverses activités au moyen des allocations ciblées. Les études de cas ont permis de constater que les allocations ciblées ont permis une approche sur mesure du financement donnant au personnel régional la possibilité de s'assurer que les projets répondaient aux besoins des collectivités. L'évaluation a retenu les utilisations exemplaires suivantes du financement.

Entre les exercices financiers 2012-2013 et 2015-2016, l'administration centrale d'AANC a mené un projet pilote sur la planification de l'aménagement du territoire aux fins du développement économique. AANC a appuyé sept collectivités mettant l'accent sur la planification de l'utilisation des terres. Les collectivités ont mené des consultations communautaires exhaustives et ont eu recours à un processus de mise en correspondance afin de cerner les zones possibles d'aménagement et de planifier le développement de la collectivité en fonction de l'aménagement du territoire, des infrastructures et des ressources. Le processus a permis de procéder à une planification à long terme au sein des collectivités, mais aussi d'établir des relations avec les municipalités voisines et de dégager une vision stratégique. Bien que le PSTDE appuie principalement la planification de l'utilisation des terres aux fins du développement économique, le processus présente aussi des avantages en ce qui a trait à la planification des occasions de développement social et cultural. Se reporter à la section 7.2 (Pratiques exemplaires) pour obtenir des précisions sur les avantages de la planification de l'utilisation des terres.

La région de l'Ontario a utilisé les allocations ciblées pour appuyer un comité consultatif régional sur les terres, l'environnement et le développement économique. Fruit d'un partenariat entre la région de l'Ontario (AANC) et des collectivités des Premières Nations, ce comité fournit des conseils et des recommandations sur les questions relatives aux terres, à l'environnement et au développement économique pouvant viser les  programmes d'AANC. Ses membres sont des gestionnaires des terres, du développement économique et de l'environnement provenant de tout l'Ontario. Des représentants des associations des terres et du développement économique y siègent aussi. Le comité s'est fait remarquer du fait qu'il réunissait des agents des terres et des agents de développement économique de diverses collectivités et régions, assurant ainsi un processus décisionnel inclusif. De plus, la région de l'Ontario a eu recours aux allocations ciblées pour mener une évaluation des capacités des gestionnaires des terres, de l'économie et de l'environnement visant à s'assurer que le renforcement des capacités répondait aux besoins des collectivités.

La région de la Colombie-Britannique a utilisé les allocations ciblées du PSTDE pour appuyer directement la gestion et l'utilisation des terres ainsi que la planification de l'aménagement du territoire des collectivités. La région a hiérarchisé les projets d'arpentage et la planification à long terme, particulièrement au moyen de plans communautaires globaux. La planification communautaire globale est un processus mené par la collectivité pour établir une vision de son avenir en tenant compte de tous les principaux secteurs de planification au moyen d'une démarche unifiée mettant l'accent sur le développement durable. Les études de cas ont fait ressortir que les plans communautaires globaux donnaient un élan à la gestion des terres et au développement économique et étaient à la source de la décision de passer au RGTPN. Leur utilité pour s'assurer que les administrateurs des bandes entreprenaient des activités que l'ensemble de la collectivité appuyait a été souligné. Les collectivités ont aussi indiqué qu'en raison du coût élevé de l'arpentage, elles devaient souvent prioriser leurs autres besoins. Le soutien apporté aux levés leur permettait d'entreprendre des activités de développement communautaire et économique.

4.1.5 Fondation de l'art inuit

Les contributions à la Fondation de l'art inuit, et particulièrement à la production du périodique Inuit Art Quarterly et à l'administration du programme de l'étiquette L'Igloo font connaître l'art inuit.  

AANC offre à la Fondation de l'art inuit un financement destiné à la promotion et au soutien des arts visuels, des arts de la scène et du patrimoine culturel des Inuits. AANC fournit une contribution annuelle de 458 000 $ au budget de fonctionnement et à l'administration de la Fondation de l'art inuit. La contribution était auparavant administrée dans le cadre d'une autorisation budgétaire distincte, qui a été intégrée en 2014 dans les Contributions pour appuyer la gestion des terres et le développement économique.

La Fondation de l'art inuit appuie directement les artistes en faisant la promotion de l'art inuit au Canada et dans le monde. AANC a récemment confié la gestion du programme de l'étiquette L'Igloo à la Fondation de l'art inuit, ce qui permet à la Fondation de maintenir ce programme de garantie d'authenticité reconnu sur le plan international. Selon les informateurs clés, le soutien à la Fondation de l'art inuit est essentiel pour la commercialisation et la reconnaissance de l'art inuit. Une évaluation de la Fondation menée en 2011 a permis de constater l'efficacité de l'organisation dans la promotion de l'art inuit, au moyen en particulier du périodique Inuit Art Quarterly ainsi que d'événements et d'expositions. L'évaluation a révélé que les événements visant la constitution de réseaux favorisaient l'établissement de liens entre les artistes, les galeries et les autres marchands et ainsi que la notoriété de l'art inuit.

4.1.6 Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations

La LGPGFPN procure un mécanisme juridique permettant aux Premières Nations de choisir de gérer les activités de développement des ressources gazières et pétrolières dans les réserves, ou d'administrer les fonds des bandes normalement gérés par Pétrole et gaz des Indiens du Canada et AANC, au moyen d'un financement fourni par des programmes visant à faciliter la transition des Premières Nations vers la prise en charge de ces responsabilités indépendamment d'AANC. La LGPGFPN comprend deux cadres législatifs distincts, le premier couvrant la gestion du développement des ressources gazières et pétrolières, et le second la gestion des fonds des Autochtones (comptes en fiducie de revenu et de capital) détenus par la Couronne au nom des Premières Nations.

Le nombre de Premières Nations ayant adhéré aux régimes de la LGPGFPN est limité.

Au moment de l'évaluation, aucune Première Nation n'en était au stade de la mise en œuvre ou de l'adhésion aux dispositions relatives à la gestion du pétrole et du gaz de la loi. Par conséquent, les activités de ce volet effectuées dans les réserves relevaient de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes et étaient gérées par Pétrole et gaz des Indiens du Canada. L'organisme avait prévu au départ de procéder à la révision du Règlement de 1995 sur le pétrole et le gaz des terres indiennes avant la fin de 2014, ce qui aurait permis l'entrée en vigueur de la loi modifiée. Cela n'a cependant pas été possible, compte tenu de l'ampleur et de la complexité technique des travaux nécessaires.

Plusieurs informateurs clés ont signalé que les Premières Nations attendaient l'approbation et l'entrée en vigueur de la version modifiée de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes et du Règlement avant d'étudier la possibilité d'adhérer au régime de gestion du pétrole et du gaz de la LGPGFPN et de décider si le régime de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes modifiée convenait à leurs fins. Un autre informateur clé a indiqué que la gestion autonome du pétrole et du gaz est coûteuse pour les Premières Nations qui ne disposent pas de l'expertise nécessaire. Il leur est donc inutile d'adhérer au régime de la LGPGFPN étant donné qu'elles bénéficient sans frais de l'expertise de Pétrole et gaz des Indiens du Canada.  

De plus, l'équipe d'évaluation a constaté qu'une Première Nation avait mis en œuvre le régime de gestion des fonds de la LGPGFPN et que d'autres Premières Nations avaient exprimé de l'intérêt à cet égard. Les Premières Nations intéressées peuvent obtenir un soutien d'AANC pour suivre les étapes de la mise en œuvre. Les informateurs clés ont cependant expliqué que les Premières Nations pourraient choisir de ne pas adhérer au régime de gestion des fonds de la LGPGFPN en raison des difficultés associées aux exigences de cautionnement et aux seuils de ratification par la collectivité. Par exemple, les Premières Nations désirant prendre le contrôle des fonds fiduciaires en vertu de la LGPGFPN doivent satisfaire à certains critères, qui comprennent l'élaboration d'un code financier répondant aux exigences de la LGPGFPN. La collectivité doit aussi ratifier la décision d'adhérer au régime de la LGPGFPN de la Première Nation ainsi que le code financier prescrit au moyen d'un vote de la collectivité. Les informateurs clés ont indiqué que ces exigences peuvent dissuader les Premières Nations d'adhérer au régime. Selon les informateurs clés, les collectivités ne sont tout simplement pas intéressées par le régime dans certains cas, et croient que les exigences connexes ne lui confèrent pas d'avantages particuliers par rapport au régime de la Loi sur les Indiens. Dans d'autres cas, les collectivités peuvent ne pas disposer de la capacité d'atteindre les principaux jalons de la mise en œuvre du régime de la LGPGFPN, tel que l'établissement d'un plan de fiducie financière.

 

 

5. Conception et prestation

5.1. Rôles et responsabilités

La répartition des rôles et responsabilités entre AANC, les Premières Nations et leurs partenaires respectifs est généralement claire.

La répartition des rôles et des responsabilités entre AANC et ses partenaires étaient généralement observées comme étant claire, les parties assumant leurs rôles respectifs. Les Premières Nations assument une partie importante des fonctions liées à la gestion des terres et au développement économique. Le rôle des Premières Nations comprend l'élaboration des lois locales ainsi que le développement et la gestion de systèmes, notamment les stratégies de planification, de surveillance et de conformité liées à l'environnement et à l'aménagement du territoire.

Les fonctions exercées par AANC diffèrent selon la capacité et le régime de gestion des terres des collectivités. Dans le cas des collectivités fonctionnant sous le régime de la Loi sur les Indiens, AANC fournit souvent une capacité de base de gestion des terres. Dans le cas des collectivités fonctionnant dans le cadre du PGETR et, dans une moindre mesure, des collectivités ayant adhéré au RGTPN, AANC joue souvent un rôle de soutien. Les études de cas ont permis de constater que les collectivités souhaitent qu'AANC soit plus proactif au niveau du dialogue et du soutien. Plus précisément, les collectivités ont indiqué qu'elles voulaient obtenir de l'aide relativement au processus d'établissement des baux. Certains informateurs des bureaux régionaux ont signalé qu'il fallait à l'occasion rappeler aux collectivités participant au PGETR leurs responsabilités en matière de gestion des terres, ce qui indique qu'il faut souvent assurer un soutien continu malgré les niveaux de formation actuellement fournis dans le cadre du PGETR.

De plus, on consulte fréquemment le ministère de la Justice lorsqu'il faut obtenir des éclaircissements sur le plan juridique. Le ministère de la Justice collabore aussi à la préparation des bulletins de vote en vue de la procédure officielle de vote qu'il faut entreprendre lorsqu'une Première Nation lance une consultation communautaire en vue d'une désignation. Des informateurs clés ont souligné tout particulièrement que la consultation du ministère de la Justice était cruciale pour la gestion des terres de réserve. D'autres ont cependant indiqué que le mandat des avocats du gouvernement fédéral était de protéger la Couronne de toute responsabilité. Il faut souligner que ce dilemme entre, d'une part, protéger le gouvernement des responsabilités et, d'autre part, favoriser le développement économique a été mentionné aussi bien par des informateurs clés d'AANC que par des intervenants externes.

Les rôles et responsabilités des partenaires représentant les Autochtones tels que l'ANGTA, le Centre de ressources du Conseil consultatif des terres et le Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones sont clairs en général. L'ANGTA fournit les outils et les ressources appuyant les Premières Nations dans la gestion de leurs terres grâce au perfectionnement professionnel, au réseautage et au soutien technique. Le personnel du programme au niveau régional, les intervenants et les collectivités ont remarqué une certaine confusion au cours de la mise en place du PSTDE refondu. Toutes les parties ont signalé une certaine incohérence dans la communication des modèles et des décisions stratégiques qui ont entraîné des délais pour les collectivités et les bureaux régionaux.

5.2 Formule de financement du PSTDE

Il existe d'importants écarts dans le financement du développement économique des collectivités. La formule de financement est à revoir.

En ce qui a trait au niveau de financement assuré aux collectivités des Premières Nations dans le cadre du Programme de développement économique des communautés, il existe de grands écarts au sein de chaque région. Par exemple, en Alberta, la Première Nation des Blood a reçu en 2013-2014 un financement d'un peu plus de 1 million de dollars du Programme de développement économique des communautés, alors que la Première Nation des Chipewyans des Prairies n'a reçu qu'un peu plus de 20 000 $. En Ontario, les Six Nations de Grand River ont reçu en 2013-2014 un financement de 761 200 $ du Programme de développement économique des communautés, alors que la bande de Pic Mobert a reçu 3 500 $.

Toutes les sources de données indiquent que la formule de financement du volet du développement économique du financement de base du PSTDE est à revoir. Cette constatation fait écho à celles d'une évaluation antérieure du programme effectuée en 2009, faisant état de ce qui suit : « L'une des forces […] est sa souplesse, car il permet aux collectivités d'utiliser les ressources selon leurs besoins et leurs priorités. Cependant, l'absence d'une orientation stratégique compromet sa capacité d'atteindre les résultats escomptésNote de bas de page 31.

Alors que le financement est alloué aux régions en fonction de leur population, les bureaux régionaux distribuent le financement en fonction de formules régionales. Tel que mentionné précédemment, l'examen des données révèle que la formule de financement axée sur la population introduit des écarts manifestes entre les collectivités de diverses tailles. Selon les informateurs clés et les études de cas, les montants reçus par les petites collectivités sont insuffisants pour entreprendre les activités de développement économique nécessaires à l'obtention de résultats valables. Dans le même souffle, les informateurs clés ont signalé des disparités de financement à l'occasion desquelles les organisations plus importantes ont reçu des sommes considérables. Les particularités des collectivités relatives à la taille, à l'éloignement, à la facilité d'accès, aux infrastructures et aux possibilités économiques devraient être intégrées à la formule de financement de base du PSTDE pour le développement économique.

Les collectivités de petite taille et de taille moyenne trouvent que le financement de base du PSTDE pour le développement économique est insuffisant en regard de leurs besoins. La mise en commun des ressources à l'appui d'approches régionalisées de la prestation des programmes constituait une pratique exemplaire.

Les études de cas ont confirmé les constatations de l'évaluation de 2009, qui a souligné que les collectivités éloignées de petite taille et de taille moyenne avaient des difficultés à répondre à leurs besoins avec le montant du financement consenti. On y signale que, bien que le financement puisse défrayer un salaire raisonnable, il était insuffisant si on comptabilisait le coût des locaux à bureaux, de la formation et des déplacements nécessaires. Selon plusieurs informateurs clés et les études de cas, les collectivités incapables de payer des salaires concurrentiels éprouvent des difficultés à assurer la formation et à retenir le personnel, ce qui entraîne un fort taux de roulement. Les collectivités du Nord, où le coût de la vie et du transport sont plus élevés, ont signalé avoir une grande difficulté à verser des salaires concurrentiels. L'évaluation de 2009 a relevé que le taux de roulement du personnel du développement économique pouvait atteindre 30 % par annéeNote de bas de page 32.

Les études de cas ont fait ressortir l'importance du financement de base pour le développement économique. Les collectivités ont indiqué qu'il assurait une prévisibilité et une base pour la recherche des occasions et l'obtention de fonds d'autres sources. Les études de cas ont relevé l'importance de fonder le financement du développement économique sur les besoins. Les informateurs clés ont fait état de leurs préoccupations relativement aux facteurs influençant la formule fondée sur la population, comme l'éloignement et l'accès aux occasions économiques. Certains informateurs clés ont déclaré que le financement de base du PSTDE devrait être uniquement fondé sur les besoins et faire l'objet d'une coordination avec les allocations ciblées. Certains bureaux régionaux ont adopté une approche assurant un montant de base aux petites collectivités. Cette approche s'est révélée efficace pour assurer un financement minimum aux petites collectivités. L'Évaluation sommative des programmes de développement économique de 2009 a relevé que la pratique de regrouper les fonds du programme sous une entité unique afin d'appuyer une approche régionalisée de la prestation constituait une pratique exemplaireNote de bas de page 33.

La formule fondée sur les transactions du PGETR peut ne pas vraiment tenir compte des activités et des besoins de la gestion des terres. La formule est à revoir.

Le financement des collectivités fonctionnant dans le cadre du régime du PGETR est fondé sur le nombre  d'instruments actifs et de transactions enregistrés. Certains informateurs clés ont indiqué qu'une formule fondée sur le nombre de transactions ne tenait pas compte de la valeur ou de la difficulté de l'exécution des transactions. Quelques informateurs clés ont souligné qu'une formule fondée sur le nombre de transactions pouvait être influencée par la manière dont les transactions sont entrées dans le système plutôt que par les résultats réels. Par exemple, les entrées comptant un nombre élevé de sous-divisions augmenteront le nombre de transactions, mais n'apportent pas nécessairement de meilleurs résultats. Bien que les informateurs clés indiquent qu'il est important de fonder le financement sur les besoins en matière de gestion des terres, certains d'entre eux font remarquer qu'il faut assurer un financement minimum à toutes les collectivités pour la gestion des terres. En disposant d'un financement de base, les collectivités seront à même de développer leurs activités de gestion des terres, d'élaborer un plan d'aménagement et de rechercher des occasions qui leur permettront d'établir une base de transactions foncières.

Les collectivités éprouvent de la difficulté à retenir les gestionnaires des terres qualifiés en raison des niveaux de financement, de l'appui restreint de l'ANGTA et de la limite d'un seul gestionnaire qualifié du PGETR par collectivité.

Selon les informateurs clés et les études de cas, le défi du maintien en poste des gestionnaires des terres qualifiés découle de la difficulté à verser des salaires concurrentiels. Les gestionnaires des terres qualifiés quittent leur poste pour aller travailler dans les municipalités voisines, qui leur offrent un meilleur salaire. Certains informateurs clés ont déclaré que des gestionnaires qualifiés du PGETR sont passés au Conseil consultatif des terres parce que le salaire était plus élevé. On indique que le maintien en poste des gestionnaires des terres agréés est un problème ayant une dimension particulière parce que les collectivités du PGETR sont tenues d'avoir un gestionnaire des terres agréé à leur emploi afin de recevoir du financement. Lorsqu'un gestionnaire des terres qualifié part, la collectivité doit financer la formation d'un autre gestionnaire des terres à même son budget.

Au taux d'environ 23 000 $ par agrément, on signale que le coût élevé de la formation a un effet dissuasif sur les collectivités désirant former d'autres gestionnaires des terres. Les informateurs clés d'AANC ont aussi souligné que le financement annuel destiné à la formation des gestionnaires des terres était limité. L'évaluation a conclu qu'AANC devrait étudier d'autres approches de la formation, notamment des cours en ligne ou des modules de formation locale.

5.3 Mesure du rendement, collecte des données et production des rapports

Les mécanismes actuels de collecte des données sont inefficaces pour la mesure du rendement du programme.

AANC dispose actuellement de processus de collecte des données et de données de mesure du rendement qui sont insuffisants, ce qui entrave inévitablement sa capacité de mesurer la réussite du programme. Par exemple, les informateurs clés ont signalé qu'aucune base de données n'effectue le suivi des projets et activités financés par le PSTDE. Il a été souligné tout particulièrement que le volet du financement de base du PSTDE pour le développement économique ne disposait pas d'indicateurs efficaces pour le suivi des résultats.

En outre, les informateurs clés ont déclaré que les membres du personnel des bureaux régionaux n'avaient pas reçu de formation adéquate pour le traitement et le contrôle des données. Les processus en vigueur de contrôle, de vérification de la conformité et de production de rapports sont insuffisants. Les informateurs clés ont souligné en particulier qu'il était difficile de savoir quelles activités étaient financées au titre du PSTDE pour en effectuer le suivi et de cerner adéquatement les besoins des collectivités, tout spécialement en matière de financement et de renforcement des capacités. Il a été mentionné que les bureaux régionaux, celui de la Colombie-Britannique par exemple, élaboraient des stratégies améliorées de mesure du rendement afin de renforcer les processus de collecte et de contrôle des données.

Bien qu'on ait créé une nouvelle stratégie de mesure du rendement en 2014, les informateurs clés ont indiqué que les instruments révisés de collecte des données demeuraient inefficaces. Les bénéficiaires des Premières Nations ont déclaré que les instruments de collecte des données n'étaient pas suffisamment précis pour éclairer la planification et qu'elles ne savent pas ce qu'il advient des rapports qu'elles produisent. Par exemple, un des instruments de collecte des données contient un champ qui indique si la collectivité dispose ou non d'un plan de développement économique, ce qui n'éclaire en rien. Le plan peut être périmé ou inadéquat pour effectuer une planification efficace. Les bénéficiaires ont aussi indiqué que les nouveaux instruments de collecte des données avaient été mis en œuvre avec très peu d'explications de la part des bureaux régionaux. Par exemple, les bureaux régionaux ont dit aux bénéficiaires d'estimer les résultats relatifs au nombre d'emplois créés et au revenu généré. L'absence de lignes directrices claires pour les rapports peut produire des données de mauvaise qualité nuisant au processus décisionnel stratégique. Les bénéficiaires se disaient tout aussi préoccupés par les exigences relatives aux rapports et les délais de production des instruments de collecte des données.

Des difficultés particulières relativement aux indicateurs liés à la gestion des terres et au développement économique ont été relevé. Les indicateurs liés à la gestion des terres sont limités. Il est difficile d'établir la valeur exacte (économique ou autre) pour la collectivité des acres ajoutées aux terres de réserve. En outre, il est impossible de lier les indicateurs relatifs à la superficie ou au nombre d'instruments au renforcement des capacités de gestion des terres et aux activités de développement économique.

 

 

6. Efficience et économie

La fusion de l'administration des terres et du développement économique au sein d'AANC a ouvert des possibilités de planification et de coordination.

Les informateurs clés ont indiqué que, depuis la fusion au sein du PSTDE, les agents étaient mieux à même d'harmoniser les investissements des bureaux régionaux et de l'administration centrale. Les études de cas ont permis de constater qu'il fallait souvent résoudre les complexités de la gestion des terres avant de pouvoir passer à la planification du développement économique. Une des études de cas a démontré qu'il a fallu dix ans à une collectivité pour réussir à désigner un lot afin d'y bâtir une station-service. Les employés d'AANC et les collectivités ayant fait l'objet des études de cas ont souligné l'importance de la planification de l'aménagement du territoire comme condition préalable des activités de développement économique. Le personnel d'AANC a aussi déclaré qu'on disposait depuis la fusion d'une plus grande souplesse pour faire passer le financement d'un volet à un autre en fonction des besoins de la collectivité.

En outre, les informateurs clés ont indiqué que la refonte du PSTDE a permis aux régions d'exercer un meilleur contrôle sur le financement de base et les allocations ciblées en leur permettant de fonder les décisions sur les plans communautaires régionaux. La souplesse du financement permet aux bureaux régionaux d'innover et de faire la preuve qu'ils optimisent leurs ressources.

Certains secteurs de programme ainsi que des collectivités ont souligné des complications découlant de la fusion des programmes des terres et du développement économique, particulièrement en ce qui a trait à la composante de la gestion de l'environnement du PSTDE.

Les constatations tirées des entrevues avec certains informateurs clés et des études de cas indiquent que la fusion des programmes des terres et du développement économique a entraîné des problèmes. Au plan théorique, certains informateurs ont fait remarquer que les deux volets sont très différents. Les informateurs clés ont observé que, bien qu'on ait fusionné les fonctions, le financement n'a pas augmenté. Ils ont déclaré que la complexité de la coordination des deux volets exigeait une augmentation du financement. Les interviewés de l'administration centrale ont fait remarquer une légère diminution du personnel de la composante du financement de base du PSTDE au cours de la période d'évaluation. Les interviewés de la composante de gestion de l'environnement ont souligné une diminution marquée du budget de fonctionnement et d'entretien qui a nui à leur capacité de se déplacer et de surveiller les projets. Les gestionnaires du programme de contributions de la Fondation de l'art inuit ont indiqué que la fusion dans le cadre des Contributions pour appuyer la gestion des terres et le développement économique avait apporté à l'entente de financement une souplesse leur permettant de diversifier les projets qu'ils pouvaient appuyer.

Certains informateurs clés ont signalé que les objectifs et les critères du PSTDE et du FPET ne concordaient pas en ce qui a trait à la promotion de la prévention de la pollution, de la conformité réglementaire ainsi que de la santé et la sécurité des collectivités des Premières Nations et des Inuits. Après le réalignement, l'objectif des allocations ciblées en matière d'environnement a été perçu comme visant l'ouverture de possibilités économiques pour les Premières Nations au moyen d'objectifs de gestion de l'environnement. Les intervenants ont indiqué qu'il était essentiel d'atteindre la durabilité afin de protéger les terres, les ressources et l'environnement pour les générations futures. Les gestionnaires de l'environnement ont signalé que leur intégration aux volets du développement économique et de la gestion des terres était difficile parce que leur processus décisionnel en regard des propositions était différent auparavant. Les informateurs clés de l'administration centrale et des bureaux régionaux se disaient inquiets du fait que le principe du 20 % des allocations ciblées destinées à la priorité de l'environnement n'était pas respecté. Dans le cadre du programme refondu, leur composante a reçu moins de 20 % du financement total sur le plan régional. Certains informateurs clés trouvaient que le regroupement des autorisations budgétaires avait permis à d'autres volets de s'approprier une part de leur financement.

L'appui à la capacité des Premières Nations d'administrer les terres et d'enregistrer les titres générera des gains d'efficacité à long terme pour le Ministère.

Le nombre de collectivités du PGETR et du RGTPN assumant des responsabilités supplémentaires augmente régulièrement. Les représentants des bureaux régionaux ont indiqué que, bien qu'AANC administre toujours une partie importante des transactions, les Premières Nations renforcent leurs capacités. Les employés des bureaux régionaux ont signalé que même des Premières Nations du PGETR effectuaient certaines transactions et que cela les libérait pour s'occuper des transactions plus complexes. Les gestionnaires des terres d'AANC peuvent collaborer avec les gestionnaires des terres des Premières Nations du PGETR et renforcer leurs capacités. Dans le cas de certaines collectivités possédant une forte capacité, AANC ne s'occupe que de l'approbation finale, de l'examen et de la signature des documents fonciers. Le personnel des bureaux régionaux d'AANC indique cependant que des problèmes de dotation l'empêchent de jouer un plus grand rôle dans l'orientation et le soutien à la gestion des terres.

L'appui au développement économique et à la gestion des terres permet aux Premières Nations de profiter de financement d'autres sources et de concrétiser des occasions de production de revenus autonomes.

L'appui du PSTDE permet aux collectivités de disposer de la capacité de cerner et de planifier des occasions de produire des revenus. Les revenus autonomes permettent aux Premières Nations d'atteindre l'autosuffisance et de créer de nouvelles sources de financement pour appuyer de nombreuses activités, et notamment des fonds supplémentaires pour le développement économique ainsi que le développement social ou culturel. Les études de cas dans leur ensemble ont permis de constater que le financement d'AANC ne couvrait qu'une partie des dépenses des bureaux du développement économique et de la gestion des terres. Le reste des coûts de ces bureaux est absorbé par d'autres secteurs de financement ou des revenus autonomes. Les collectivités se sont révélées efficaces dans l'obtention de fonds de source fédérale, provinciale et privée. Les collectivités ont indiqué que les revenus qu'elles produisent leur donnent la latitude d'investir dans les possibilités futures en fonction des besoins communautaires sans devoir se plier aux conditions associées aux contributions gouvernementales.

6.1 Facteurs ayant une incidence sur le rendement

6.1.1 Facteurs externes

Les facteurs de bonne gouvernance, de capacité interne et de culture contribuent à la préparation nécessaire pour entreprendre des activités de gestion des terres et de développement économique.

Les études de cas et les entrevues avec les informateurs clés ont fait ressortir l'importance de la préparation pour tirer avantage des occasions de développement économique et pour effectuer la transition vers les régimes de gestion des terres. Il y a été régulièrement mentionné une bonne gouvernance comme facteur contribuant favorablement au développement économique. Toutes les études de cas ont indiqué que le rôle joué par le chef et le conseil dans le développement économique a une grande incidence sur les chances de réussite des occasions de développement économique.

Les résultats de la recension des écrits soulignent l'importance du développement du leadership pour les collectivités cherchant à tirer avantage des possibilités économiques; cependant, beaucoup de dirigeants autochtones n'ont pas de formation reconnue en gestion, en administration et en gouvernanceNote de bas de page 34. Le Harvard Project for American Indian Economic Development a aussi révélé que le leadership, la capacité de prendre des décisions et de les mettre en œuvre, l'établissement d'institutions appropriées et le rôle de la culture ont une importance cruciale pour le renforcement de l'assise économique des collectivités autochtonesNote de bas de page 35. Le rôle de la culture a été souligné fortement comme facteur contributif d'une gestion des terres et d'un développement économique fructueux.

Les insuffisances de la capacité de leadership auxquelles certaines collectivités font face sont exacerbées par les limites de la capacité de gouvernance ou par des structures de gouvernance inadéquates, et constituent des obstacles supplémentaires au développement des collectivités autochtones. Les études de cas menées en Ontario ont permis de constater que les activités de certains gestionnaires des terres peuvent être entravées par les hésitations des dirigeants à s'engager dans la voie d'un développement économique s'appuyant sur un régime officiel de gestion des terres. Pour bien des collectivités des Premières Nations, les terres ont une valeur sociale et culturelle dont il faut tenir compte dans le cadre de tout projet de développement économique.

La planification peut atténuer les risques et améliorer la préparation à tirer avantage des occasions.

Les entrevues avec les informateurs clés, les études de cas et la recension des écrits ont permis de cerner les diverses manières dont la planification appuie le développement communautaire et contribue à l'évaluation et à la concrétisation des possibilités. Dans toutes les études de cas menées en Colombie-Britannique, les plans communautaires globaux ont été mentionnées comme un facteur clé pour orienter le processus décisionnel relatif à la gestion des terres et au développement économique. Les collectivités ont indiqué que, peu importe la gouvernance interne, les plans communautaires globaux contribuaient à la planification à long terme des collectivités en établissant leurs priorités. Le rôle des plans d'aménagement des terres pour établir une reddition de comptes et une vision à long terme de la collectivité a aussi été souligné. Les gestionnaires des terres ont déclaré que les plans d'aménagement des terres étaient importants pour documenter les règles, la réglementation et les plans des collectivités des Premières Nations.

La géographie et les infrastructures communautaires limitent la capacité des Premières Nations d'entreprendre des activités de développement économique.

La géographie joue aussi un rôle dans la réussite économique. Les collectivités autochtones se trouvent souvent en région éloignée et sont difficiles d'accès. Les collectivités proches des grands centres économiques ont démontré avoir de meilleures possibilités de développement économiqueNote de bas de page 36. Des obstacles à l'intensification de l'utilisation de l'assise territoriale existent aussi dans le cas de terres de réserve médiocres ou inutilisables, lorsque la superficie des terres a diminué en raison d'expropriations ou de retraits de terre ou en cas de planification et de conception médiocre ou inexistanteNote de bas de page 37. La situation en région éloignée et la population de base ont aussi une incidence sur la taille du marché et la disponibilité d'employés qualifiés. Les études de cas ont permis de constater que les collectivités en région éloignée peuvent connaître des difficultés dans le recrutement et le maintien en poste de personnes qualifiées pour les postes de gestion des terres et de développement économique.

Les études de cas et la recension des écrits ont permis de constater que les infrastructures des réserves peuvent constituer un obstacle pour les possibilités de développement économique. Les études de cas ont révélé que les infrastructures de traitement de l'eau et des eaux usées ont été un obstacle important à la conclusion de baux commerciaux.

Le Conseil national de développement économique des Autochtones déclare qu'une infrastructure appropriée est cruciale pour le développement de l'économie, et particulièrement dans un contexte autochtoneNote de bas de page 38. L'infrastructure des transports aide à déplacer les marchandises vers les marchés, l'infrastructure communautaire contribue à assurer que la population locale dispose des services et des soutiens nécessaires pour garantir la santé et la sécurité publiques et l'infrastructure des communications met les collectivités en relation avec les réseaux nationaux et internationaux. Les répondants des collectivités ont souligné que les occasions de financement des infrastructures sont limitées, ce qui nuit à leur capacité de mener des activités de développement économique.

6.1.2 Facteurs internes

Le PGETR peut peiner à obtenir des résultats parce que les gestionnaires des terres ont de la difficulté à mettre en œuvre le régime de gestion des terres.

Plusieurs études de cas ont permis de constater que les régimes officiels de gestion des terres sont différents des approches traditionnelles en matière de gestion des terres. Les gestionnaires des terres fonctionnant dans le cadre du PGETR ont éprouvé certaines difficultés à convaincre les dirigeants d'adhérer à un régime officiel de gestion des terres pour favoriser le développement économique. Certains gestionnaires des terres revenant dans la collectivité après avoir suivi le programme de formation de deux ans se sentent isolés et pas nécessairement appuyés dans leurs efforts de mettre en œuvre ce qu'ils ont appris. Les gestionnaires des terres agréés peuvent alors trouver d'autres occasions d'emploi une fois leur formation achevée. Les gestionnaires des terres ont souligné l'importance d'éduquer la collectivité sur les enjeux de la gestion des terres ainsi que d'adopter une approche différente de la mise en œuvre du régime officiel de gestion des terres.

La capacité, la planification et la mobilisation de la collectivité contribuent à la réussite du processus de ratification du RGTPN par la collectivité.

Toutes les sources de données indiquent que la capacité de la collectivité contribue à la réussite des collectivités désirant adhérer au RGTPN. Les pratiques exemplaires tirées des études de cas et de la recension des écrits indiquent que le processus décisionnel du RGTPN doit être axé sur la collectivité. Plusieurs informateurs clés ont cependant déclaré qu'il y avait beaucoup de renseignements erronés à propos du RGTPN. Les collectivités ayant réussi à obtenir la ratification ont effectué les préparatifs suivants pour informer les décideurs et les membres des collectivités :

  • Visiter d'autres collectivités ayant adhéré au RGTPN pour connaître les difficultés qu'elles ont connues et les facteurs qui ont contribué à leur réussite;
  • Désigner un champion officiel du vote de ratification du RGTPN;
  • Mener une campagne exhaustive de sensibilisation de la collectivité au moyen d'enquêtes auprès des membres, d'assemblées, de documents d'information et de visites à domicile;
  • Fournir de l'information à la collectivité par des envois, des circulaires et sur Facebook;
  • S'assurer que l'information est impartiale et appuie la prise d'une décision par la collectivité;
  • Harmoniser la ratification du RGTPN avec les documents de base de la collectivité et les initiatives de planification comme les plans communautaires globaux ainsi que la constitution de la collectivité; et
  • Fournir un appui financier à la participation des personnes votantes pour couvrir le coût du transport, de la garde des enfants et les autres frais.

Les répondants des études de cas ont indiqué que les votes communautaires étaient très onéreux et demandaient beaucoup de travail. Le processus de ratification du RGTPN est particulièrement compliqué lorsque la population des membres hors réserve est nombreuse. Ils signalent qu'un vote électronique serait beaucoup plus efficace tout en facilitant le vote des membres se trouvant à l'extérieur de la réserve.

Après la ratification du RGTPN, certaines collectivités ont de la difficulté à mettre en œuvre le régime.

Les collectivités se disaient préoccupées par l'importance de l'appui accordé aux collectivités ayant adhéré au RGTPN, compte tenu de la foule d'activités nécessaires à l'adoption des lois requises, du plan d'aménagement des terres et du plan de gestion de l'environnement. Certaines collectivités ont fait remarquer que les demandes adressées aux gestionnaires des terres avaient radicalement augmenté après l'adoption du RGTPN, une fois que les membres des collectivités ont eu connaissance des services qu'ils offraient. Des collectivités citées dans les études de cas ont indiqué que leur accès à des sources de financement pour couvrir les frais occasionnés par la hausse du nombre de transactions s'était amélioré après la mise en œuvre du RGTPN. Les collectivités se sont dites préoccupées par la disponibilité à long terme du financement de fonctionnement du RGTPN.

L'équipe de l'évaluation a constaté que l'efficacité des collectivités du RGTPN dépend en dernier ressort de la robustesse du code foncier. Alors que bon nombre de collectivités ont tiré des avantages de la gestion des terres selon leur propre code foncier, les constatations de l'évaluation indiquent que certaines collectivités ont élaboré des codes fonciers dont les processus sont encore plus bureaucratiques et fastidieux que ceux de la Loi sur les Indiens. Les collectivités du RGTPN élaborent leur propre code foncier, mais certaines ont signalé avoir connu des difficultés à harmoniser leurs lois avec celles qui sont en vigueur hors réserve dans les domaines de la chasse, de la conservation, de l'environnement et de l'application de la loi.

Les collectivités peuvent ne pas effectuer la transition vers le RGTPN pour diverses raisons.

En fin de compte, certaines collectivités renoncent à la transition vers le régime de la LGTPN. Les études de cas ont permis de constater que certaines collectivités fonctionnant dans le cadre du PGETR préfèrent demeurer sous le régime de la Loi sur les Indiens et ne pas passer au régime de la LGTPN. Bien que le personnel des programmes d'AANC avait l'ambition de faire passer au RGTPN la plupart des collectivités fonctionnant dans le cadre du PGETR, les collectivités peuvent hésiter à assumer les responsabilités juridiques supplémentaires associées au RGTPN. Les collectivités fonctionnant dans le cadre du PGETR peuvent aussi trouver que ce programme leur permet de mener les activités de gestion des terres de manière efficace.

Les études de cas et la recension des écrits ont permis de constater que certaines collectivités peuvent ne pas jouir du soutien communautaire nécessaire pour adopter le RGTPN. Certaines collectivités ont indiqué qu'AANC doit s'acquitter de ses obligations issues des traités en continuant à gérer les terres et à prendre la responsabilité juridique des terres de réserve.

Certaines collectivités peuvent être incapables d'assumer la responsabilité administrative supplémentaire de la gestion des terres. Certaines collectivités peuvent ne pas disposer des ressources humaines ou de la capacité de gérer les baux, les permis, les désignations et la planification de l'aménagement des terres. Au Québec, il a été souligné que la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations avait été conçue pour s'harmoniser au régime de common law sans tenir compte du régime du Code civil. La mise en œuvre du RGTPN au Québec aurait des conséquences pour le code foncier et d'autres règlements régissant les réserves qu'il faudrait harmoniser aux lois en vigueur en dehors des réserves. Le bureau régional du Québec mentionne que des travaux et des frais juridiques supplémentaires sont nécessaires pour adapter les gabarits du RGTPN.

Dans certains cas, les processus découlant de la Loi sur les Indiens nuisent à la capacité des collectivités d'entreprendre des activités de développement économique.

Les entrevues avec les informateurs clés et presque toutes les études de cas ont permis de constater que le processus de désignation (paragraphe 38(2) de la Loi sur les Indiens) est fastidieux et onéreux, en dépit des améliorations récentes apportées aux processus de vote et d'approbation. On trouve que la délivrance des permis (article 28 de la Loi sur les Indiens), et particulièrement le processus d'enregistrement, entraîne des retards; plusieurs informateurs clés ont déclaré dans les études de cas que la délivrance excédait les 15 jours indiqués dans la norme de service. Des baux, pour lesquels il faut obtenir l'approbation de la collectivité et du Ministère, sont nécessaires afin de pouvoir louer à un tiers (paragraphe 58(3) de la Loi sur les Indiens) peuvent aussi entraîner des retards importants qui nuisent aux affaires. Deux études de cas dans les collectivités ont fait état de cas précis où d'importants promoteurs ou titulaires de baux étaient intéressés à louer des lots et où la transaction a échoué en raison de la lenteur des processus d'AANC; les parties intéressées ont perdu patience et cherché ailleurs.

 

 

7. Autres résultats de l’évaluation

7.1 Rapport entre les résultats du développement économique et de l'aménagement des terres et au-delà

La gestion des terres de réserve a permis des occasions de développement économique.

Comme déjà noté, cette évaluation porte plus particulièrement sur le sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique. Une évaluation de la Gestion des terres de réserve a été effectuée en parallèle. Même si cette évaluation portait sur des activités associées directement au sous-programme, elle examinait également, au besoin, l'impact ou les activités connexes effectuées dans le cadre de la Gestion des terres de réserve.

Aux fins de cette évaluation, la logique du programme a été analysée à deux niveaux. Tout d'abord, chacun des deux sous-programmes (Services relatifs aux terres et au développement économique et Gestion des terres de réserve) avait des modèles logiques distincts, comme présentés dans leurs stratégies de mesure du rendement respectives. Selon ces deux documents, les résultats immédiats suivants peuvent être atteints au moyen d'une série d'activités décrites dans la sous-section précédente de ce rapport.

Tableau 4

Sous-programme Résultats immédiats escomptés
Services relatifs aux terres et au développement économique (Architecture d'alignement des programmes – Sous-programme 3.2.1)
  • Les Premières Nations ont une assise territoriale prête à soutenir le développement économique.
  • Les Premières Nations et les Inuits élaborent un plan de développement économique et d'aménagement des terres, réalisent des activités liées à la gestion des terres et de l'environnement ainsi que des activités de conformité réglementaire et de prévention liées à l'environnement.
  • Les collectivités des Premières Nations sont prêtes en vue de la gestion autonome des terres, de l'exploitation pétrolière et gazière, et du financement.
Gestion des terres de réserve (Architecture d'alignement des programmes – Sous-programme 3.2.3)
  • Augmenter la clarté et la taille de l'assise territoriale des réserves
  • Rentrées de fonds (argent des Indiens) et possibilités de production de revenus
Source : Stratégie de mesure du rendement – Gestion des terres de réserve (2014), Stratégie de mesure du rendement – Services relatifs aux terres et au développement économique (2014)
 

L'évaluation examine en profondeur comment le PSTDE permet aux collectivités de tirer profit des ajouts de terres aux réserves, soutenant le développement de terres de réserve. Les processus d'ajouts de terres aux réserves et de désignation des terres offrent de nouvelles possibilités économiques, créant un besoin continu en matière de gestion des terres et de développement économique. Depuis 2006, près de 350 000 hectares de terres ont été ajoutés aux réserves en vertu de la nouvelle Politique sur les ajouts aux réserves et les nouvelles réserves, une augmentation de 12 % de l'assise territoriale des Premières Nations. De plus, la superficie de terres gérées par les Premières Nations par l'entremise du régime de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations augmente également.

L'augmentation de la désignation des terres et le développement additionnel de terres de réserve dans le cadre de projets de développement économique sont soutenus par le PSTDE. Ce sous-programme soutient les résultats du sous-programme Gestion des terres de réserve en fournissant du financement pour la gestion des terres et de l'environnement, le développement économique et le développement des capacités. Dans certains cas, le programme a également soutenu la planification de l'utilisation des terres, les ajouts des terres aux réserves et les travaux d'arpentage. L'évaluation a permis de constater que le PSTDE soutenait la gestion des terres de réserve tant du point de vue fédéral que de celui des Premières Nations.

Le coût des travaux d'arpentage nuit aux collectivités qui souhaitent entreprendre le développement économique et l'aménagement des terres.

Les études de cas et les entrevues des informateurs clés ont permis de noter que le coût des travaux d'arpentage nuisait à leur capacité de gérer les terres de façon efficace et de mettre en œuvre certaines possibilités de développement économique. L'exigence de recourir à un arpenteur certifié par le Canada plutôt que par la province constitue un obstacle particulier. Il est plus coûteux de retenir les services d'arpenteurs fédéraux que d'embaucher à contrat des arpenteurs provinciaux. Il est également plus difficile de retenir leurs services parce qu'ils sont moins nombreux, ce qui complique leur embauche pour le travail en région éloignée. Ainsi, les gestionnaires des terres ont noté qu'ils devaient souvent attendre qu'il y ait un groupe de lots à arpenter avant d'embaucher des arpenteurs afin de réduire le temps et les frais de déplacement, qui sont onéreux.

Le PSTDE permet une gestion efficace des terres, facilite l'accès au capital et aux possibilités par l'entremise des désignations et d'autres instruments.

Selon la recension des écrits et les études de cas, plusieurs collectivités indiquaient que l'accès au capital et l'accès limité aux fonds étaient des obstacles au développement économique. Les difficultés éprouvées étaient liées à l'accès au capital et au financement, notamment aux refus des principaux prêteurs, à l'absence d'accès au financement par emprunt (comme ce qui est disponible pour les municipalités) et à l'obligation de payer des taux d'intérêt plus élevés que les autres prêteurs en raison du fait que les terres de réserve ne peuvent être hypothéquéesNote de bas de page 39. L'article 89 de la Loi sur les IndiensNote de bas de page 40 restreint l'utilisation des terres de réserve à titre de source de garantie pour les collectivités et les membres des Premières Nations, et restreint plus particulièrement la possibilité d'hypothéquer des propriétés des réserves, à l'exception des terres désignées. Plusieurs rapports pointent vers l'incapacité d'obtenir des garanties contre des propriétés des réserves à titre de principal obstacle pour les collectivités qui cherchent à obtenir du capital pour des projets de développement économiqueNote de bas de page 41. Une bonne gestion des terres permet aux Premières Nations d'exploiter des possibilités et d'obtenir du capital. Des instruments fonciers actifs et des désignations des terres donnent lieu à des terres de réserve prêtes à être exploitées et à des revenus autonomes qui permettent de financer d'autres possibilités de développement économique et biens des collectivités.

Le financement de base pour le développement économique et l'aménagement des terres par l'entremise du PSTDE vient compléter le financement fondé sur des propositions, comme celui du Programme d'opportunités économiques pour les communautés.

Les entrevues avec les informateurs clés et presque toutes les études de cas examinées indiquaient que le financement du PSTDE fournissait une capacité fondamentale pour les collectivités de cerner et de développer des possibilités qui pourraient servir à obtenir des fonds supplémentaires. Le financement de base du PSTDE aidait les collectivités à exploiter des possibilités de développement économique et d'aménagement des terres et à présenter des demandes dans le cadre d'autres programmes d'AANC à l'appui du projet. Le Programme d'opportunités économiques pour les communautés a été le plus souvent cité à titre de source de financement pouvant servir à opérationnaliser les plans de développement économique et la planification de l'utilisation des terres. Le Programme d'opportunités économiques pour les communautés considère la modification de ses critères d'évaluation afin d'accorder du crédit aux collectivités qui ont mis sur pied un plan d'utilisation des terres pour des projets potentiels. Plusieurs collectivités des études de cas ont utilisé le soutien de développement des capacités du Fonds d'aide au logement du marché pour les Premières nations afin de soutenir les activités de gestion des terres. Le Fonds d'infrastructure pour les Premières nations et ÉcoÉnergie ont également appuyé les projets de développement économique et d'aménagement des terres. Les collectivités ont noté que le financement du PSTDE leur avait permis de présenter des demandes de financement auprès d'autres ministères, notamment le ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest, Environnement Canada, Emploi et Développement social Canada, ainsi que de sources de financement provinciales.

La capacité autochtone en matière de développement économique et de gestion des terres contribue de façon positive au succès des projets complexes à long terme, comme ceux de l'Initiative sur les partenariats stratégiques.

Le soutien et le développement des capacités autochtones sont conformes à la recension des écrits, ce qui démontre l'importance de mobiliser et d'accroître la capacité des bénéficiaires, en aidant davantage les collectivités des Premières Nations et des Inuits à mettre en œuvre des politiques et des entreprises réussies.

Le financement fondamental du PSTDE cible les collectivités et les organisations autochtones, en leur fournissant la capacité de tirer profit des possibilités de développement économique et d'aménagement des terres. Le soutien fournit du financement pour les services de développement économique et d'aménagement des terres qui pourront mettre en œuvre une planification précoce, le développement de la gouvernance et le développement du capital humain. La nécessité de la planification précoce et du soutien au développement de projet permet de compléter d'autres programmes économiques du ministère, comme l'Initiative sur les partenariats stratégiques. En disposant d'un financement de base pour le développement économique et l'aménagement des terres, il fournit le fondement d'un projet pour soutenir la planification et le développement humain, ce qui peut contribuer à la mise en valeur ultérieure de possibilités économiques au profit des collectivités des Premières Nations ou des Inuits.

En ciblant le financement de base, le PSTDE apporte une contribution unique aux projets de développement économique au nom du ministère en facilitant les activités et la planification dès le début du processus. Il contribue au degré de préparation de la collectivité lors de la participation aux possibilités de développement économique complexes et stratégiques, comme celles entreprises dans le cadre de l'Initiative sur les partenariats stratégiques. Le financement ciblé du PSTDE accordé aux organisations comme le Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtone, l'ANGTA et le Centre de ressources du Conseil consultatif des terres fournit un soutien additionnel aux Premières Nations afin de pouvoir saisir les possibilités de développement économique stratégique à long terme.

Le financement ciblé du PSTDE permet de prévenir les dommages à lenvironnement, comme les sites contaminés, et limite la responsabilité civile de la Couronne.

Le financement ciblé du PSTDE a été versé à l'appui de plans d'utilisation des terres qui recensent les sites contaminés et réduisent le risque de construction d'infrastructure ou de projets de développement sur des terres contaminées ou écologiquement sensibles. L'évaluation a permis de constater que les plans d'utilisation des terres peuvent diminuer les incidences des catastrophes naturelles en désignant les collectivités qui sont les plus aptes à les gérer. La planification de l'utilisation des terres a le potentiel d'améliorer la coordination fédérale entre les ministères comme Santé Canada, Ressources naturelles Canada, Sécurité publique Canada et le ministère de la Défense nationale. Par le fait même, le financement de la gestion environnementale par l'entremise du financement ciblé du PSTDE a réduit les responsabilités associées aux sites contaminés.

7.2 Pratiques exemplaires et leçons tirées

7.2.1 Pratiques exemplaires

Les approches globales à la planification du développement économique, des collectivités et des terres contribuent au succès à l'échelle communautaire.

Des plans communautaires exhaustifs permettent aux collectivités d'établir les priorités et les liens clés d'un domaine de programme à l'autre. Par conséquent, certaines collectivités semblent tirer profit des sources de financement d'un programme à l'autre au niveau fédéral et provincial. Elles sont également en mesure de tirer profit du financement du secteur privé. De plus, les études de cas ont permis de déterminer l'importance d'équilibrer le développement économique avec des considérations culturelles, sociales et environnementales dans la collectivité. La planification globale permet aux collectivités d'évaluer les possibilités commerciales et d'aménagement des terres afin de prendre des décisions informées sur l'avenir des collectivités.

Dans le cadre de plans communautaires exhaustifs, les plans d'utilisation des terres soutiennent une vaste consultation communautaire au moyen d'une approche cartographique. Ils permettent aux membres des collectivités de se familiariser avec le processus, de cerner les possibilités de développement économique et les autres possibilités et de déterminer les besoins en matière d'infrastructure et de ressources. La mobilisation communautaire encourage un processus guidé par la collectivité qui donne l'occasion aux citoyens d'établir un équilibre entre les possibilités culturelles et sociales et les possibilités de développement économique. Elle encourage également des transactions foncières plus rapides et réduit le risque de contamination de sites ou d'impacts sur des terres écologiquement durables.

En se dotant de plans de développement économique et d'aménagement des terres à long terme, les collectivités pourront prendre en considération une gamme de facteurs, notamment le potentiel du marché, la durabilité financière, les synergies avec les entreprises existantes, la main-d'œuvre locale, le potentiel de financement, le potentiel de partenariat, et harmoniser les valeurs environnementales et culturelles, les besoins d'infrastructure et ainsi que les ententes avec les municipalités avoisinantes en plus d'avoir des incidences sur leur collectivité. Les plans de développement durable créent une vision qui va au-delà du cycle électoral bisannuel.

Le design organisationnel, la planification et la gestion du rendement des opérations de développement économique augmentent les possibilités de réussite et atténuent les risques.

La recension des écrits et les études de cas ont permis de démontrer qu'établir un organisme décisionnel impartial pour les activités de développement économique soutient une prise de décision efficace et empêche les ingérences des représentants élus. Certaines collectivités ont noté que l'établissement d'une société de développement économique indépendante avait été un facteur de réussite clé dans leur collectivité. L'établissement d'un système en vertu duquel une portion des profits est consacrée au bureau de la bande et une portion est réinvestie contribue au développement durable. Les documents et les études de cas recommandent également de séparer les entreprises profitables des entreprises non profitables et de désigner ces dernières comme des entités sans but lucratif dotées d'un objectif social, comme l'employabilité. Les protocoles opérationnels pour les entreprises, comme les cibles de gestion du rendement et l'évaluation régulière de la rentabilité, contribuent au succès commercial et à la durabilité. Enfin, avant d'investir dans le cadre d'entreprises potentielles, les bureaux de développement économique devraient évaluer la viabilité et la durabilité des entreprises en fonction de critères préétablis.

 

 

8. Conclusions et recommandations

Cette section fournit des conclusions sur les principaux enjeux relevés par l'évaluation que l'on aborde dans le présent rapport. Suivant le cas, des recommandations sont incluses.

8.1 Conclusions

8.1.1 Pertinence

Le PSTDE représente un élément clé d'une vision commune des Premières Nations et du gouvernement fédéral qui vise à élargir et à renforcer la capacité des Premières Nations de gérer leurs terres et leur développement économique. Conscient des limites du cadre législatif établi par la Loi sur les Indiens, le Parlement a adopté la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations et la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations. Tout en poursuivant des objectifs précis, ces deux textes législatifs traduisent l'engagement d'ouvrir des avenues aux Premières Nations aspirant à une plus grande autonomie dans la gestion de leurs terres et de leurs biens. Les constatations de l'évaluation confirment que, pour donner tout leur sens aux divers régimes de gestion des terres ouverts aux Premières Nations, il faut constituer, renforcer et soutenir la capacité institutionnelle des Premières Nations de planifier et de gérer leurs terres et leur développement économique. Grâce à l'éventail des activités qu'il facilite, le PSTDE contribue à cet objectif.

Il y a une adéquation directe entre le PSTDE et les priorités du gouvernement fédéral, y compris celles d'AANC. Le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones de 2009 donnait la priorité au développement économique des Premières Nations – et ce message a été repris dans des budgets fédéraux successifs. Au cours de la période d'évaluation, AANC a aussi contribué à cette très importante priorité en restructurant ses programmes de soutien à la gestion des terres et au développement économique de manière à renforcer les liens entre ces deux fonctions.

Enfin, il faut placer la pertinence du PSTDE en contexte, particulièrement en ce qui a trait aux activités d'AANC liées à l'administration des terres de réserve. Par le passé, le Ministère a entrepris des activités très diversifiées de gestion des terres pour le compte des Premières Nations. Au moment de l'évaluation, le Ministère continuait à participer à la gestion des terres, particulièrement pour le compte de Premières Nations fonctionnant dans le cadre du régime de gestion des terres relevant de la Loi sur les Indiens. On s'attend donc à ce que le Ministère continue de jouer un double rôle en assumant les fonctions de la gestion des terres pour plusieurs Premières Nations tout en fournissant un appui, par l'entremise du PSTDE en particulier, aux Premières Nations désirant jouir d'une plus grande autonomie dans la gestion des terres et de l'environnement.

8.1.2 Rendement – Efficacité et réussite

Financement de base et ciblé

Le financement de base du PSTDE fourni aux Premières Nations aux fins du développement économique constitue la plus grande part du financement du PSTDE ainsi que la composante qui rejoint le plus grand nombre de collectivités des Premières Nations. Les constatations de l'évaluation relèvent un éventail d'activités clés entreprises grâce à ce financement, notamment de planification économique par l'embauche d'agents de développement économique ou par d'autres processus. Il faut souligner que la formule actuellement utilisée pour répartir ce financement entraîne des écarts importants entre les Premières Nations. Alors que certaines Premières Nations reçoivent à peine plus de 3 000 $ par année, d'autres obtiennent plus d'un million de dollars. Peu importe le montant, l'évaluation a montré que le financement de base pour le développement économique des collectivités était essentiel. Bien qu'on doive tenir compte de plusieurs facteurs pour l'allocation des fonds, les constatations de l'évaluation indiquent la nécessité de renforcer la formule actuelle de financement afin d'obtenir de meilleurs résultats. Le processus d'évaluation a aussi mis en lumière les difficultés auxquelles font face à la fois les collectivités des Premières Nations et AANC pour documenter adéquatement toutes les répercussions de ce financement.

Le financement ciblé du PSTDE complète la composante du financement de base et a permis aux Premières Nations, en particulier les gestionnaires des terres et les agents de développement économique, d'obtenir un soutien et de la formation de plusieurs organisations régionales et nationales. Le financement ciblé a aussi apporté un appui à des initiatives en matière d'environnement qui, dans bien des cas, sont directement liées à la planification de la gestion des terres et du développement économique. La structure du financement ciblé accorde la latitude de concourir aux priorités régionales. Les constatations de l'évaluation indiquent que ce degré de souplesse est considéré comme particulièrement important afin de répondre aux priorités et aux besoins très diversifiés de l'ensemble des Premières Nations.

Le financement fourni à la Fondation de l'art inuit, qui vient d'être intégré au PSTDE, souligne la dimension économique des activités culturelles, particulièrement en ce qui a trait à la commercialisation de l'art inuit au Canada et dans le monde.

Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve

Le PGETR met en évidence le but fondamental du PSTDE, dont l'objectif premier est le renforcement direct de la capacité des Premières Nations à assumer la gestion des terres aux fins du développement économique. Le PGETR contribue aussi à faciliter la transition des collectivités des Premières Nations vers des régimes de gestion des terres plus sophistiqués, comme le Régime de gestion des terres des Premières Nations, ou vers l'autonomie gouvernementale complète. Cette composante du programme s'appuie sur les efforts entrepris dans des cadres antérieurs dont les buts étaient semblables. Au cours de la période d'évaluation, des gestionnaires des terres de 74 Premières Nations ont obtenu un agrément du programme de formation et de reconnaissance professionnelle en gestion des terres, ce qui a donné lieu à une augmentation soutenue du nombre des Premières Nations qui fonctionnent dans le cadredu PGETR. Alors que 11 collectivités avaient adhéré au régimeen 2009-2010, leur nombre est passé à 59 en 2013-2014. Les Premières Nations ayant adhéré au régimedu PGETR continuent de fonctionner dans le cadre du régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens, mais sont en mesure de participer plus activement à l'ensemble des activités liées à la gestion des terres.

Bien que les avantages du programme soient ressortis tout au long du processus d'évaluation, les constatations indiquent qu'un des principaux défis auxquels font face les Premières Nations fonctionnant dans le cadre du PGETR est de conserver les capacités qu'elles obtiennent au moyen du programme de formation et de reconnaissance professionnelle. Les constatations de l'évaluation indiquent aussi que la formule actuelle de financement pourrait mieux tenir compte des besoins des collectivités participantes.

Loi sur la gestion des terres des Premières Nations

La Loi sur la gestion des terres des Premières Nations a une incidence sur le rôle que peuvent jouer les Premières Nations participantes dans la gestion de leurs terres et leur propre développement économique. Les constatations de l'évaluation indiquent que l'assistance fournie par le PSTDE est essentielle pour que la collectivité puisse satisfaire à toutes les exigences transitionnelles que pose le fonctionnement dans le cadre de cet autre régime de gestion des terres. Au cours de la période d'évaluation, le nombre de Premières Nations ayant adhéré au régimeen vertu de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations est passé de 29 à 38. Le nombre de Premières Nations ayant amorcé l'élaboration d'un code foncier est passé de 13 à 27. Le soutien assuré par le Conseil consultatif des terres et son Centre de ressources a facilité l'accès des collectivités à la formation et aux outils dont elles ont besoin pour fonctionner dans le cadre de ce régime de gestion des terres. Les constatations de l'évaluation font aussi état des effets positifs directs sur les collectivités fonctionnant en vertu de la LGTPN, y compris la capacité de ces Premières Nations de gérer leur propre code foncier, de gérer les risques en fonction de leurs besoins et de leurs priorités en matière de développement économique et de gérer plus efficacement leurs transactions foncières.

Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations

Les objectifs de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations sont comparables à ceux de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations : permettre aux Premières Nations de jouir d'une plus grande autonomie relativement à la gestion des fonds tirés du pétrole ou du gaz. Le PSTDE fournit donc un financement facilitant la transition des Premières Nations participantes vers ce cadre législatif électif (soit pour une composante soit pour les deux). À la différence de ce qu'on a observé avec la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations, une seule Première Nation a opté pour la composante de gestion des fonds de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations. Le haut niveau de complexité associé au développement gazier et pétrolier ainsi que l'ensemble des compétences techniques requises semblent en particulier responsables de la situation actuelle, dans laquelle la gestion de ces activités pour le compte des Premières Nations demeure entre les mains de Pétrole et gaz des Indiens du Canada. En ce qui a trait à la composante de gestion des fonds, les exigences législatives de cautionnement et le processus de ratification par la collectivité sont perçus comme des obstacles à l'adhésion au régime. Compte tenu de l'adhésion limitée au régime de la LGPGFPN, la justification du maintien de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations en tant qu'option reste à définir clairement.

8.1.3 Efficience et économie

La fusion des activités de gestion des terres et de développement économique en vertu de la LESDP s'est avérée à la fois avantageuse et ardue. Une logique rigoureuse, qui s'appuie notamment sur des facteurs environnementaux, sous-tend l'association de ces deux secteurs. Dans la pratique, toutefois, les constatations de l'évaluation indiquent qu'il faut encore surmonter des difficultés opérationnelles pour s'assurer que le PSTDE est géré de la manière la plus efficace possible afin d'obtenir les effets escomptés. La souplesse dont jouissent les bureaux régionaux dans la gestion d'une part du financement du PSTDE conformément aux priorités locales et régionales semble particulièrement pertinente à cet égard.

La capacité du Ministère de surveiller et de mesurer l'ensemble de ce qui est accompli grâce au PSTDE constitue aussi un facteur déterminant pour s'assurer de gains d'efficacité dans l'allocation des ressources. Au moment de l'évaluation, le programme n'avait pas encore réuni toutes les données requises par la stratégie révisée de mesure du rendement.

Enfin, plusieurs facteurs, dont un certain nombre sont extérieurs au programme, continueront de nuire à la capacité du PSTDE d'obtenir tous les résultats escomptés. La solidité de la structure de gouvernance des Premières Nations, leur capacité institutionnelle, leur emplacement géographique et le contexte culturel général au sein duquel elles évoluent continueront d'avoir des incidences sur la mise en œuvre du PSTDE.

8.1.4 Autres enjeux relevés par l'évaluation

L'évaluation a permis de constater que le PSTDE complète d'autres activités et volets de financement concourant au résultat stratégique lié aux terres et au développement économique. Simultanément, on peut en faire davantage afin d'optimiser les efforts des programmes associés aux terres et à l'économie. L'évaluation a fait ressortir plusieurs pratiques exemplaires et leçons apprises, y compris en ce qui a trait à la planification au niveau de la collectivité, à l'organisation efficace des entités commerciales et à la prise de décisions stratégiques à propos des acquisitions et des activités opérationnelles.

8.2 Recommandations

À la suite de ces constatations, il est recommandé qu'AANC :

  1. examine les formules du financement de base du sous-programme des services relatifs aux terres et au développement économique;
  2. intensifie la collaboration et les efforts afin de permettre une planification relative aux terres qui facilitera les possibilités de développement économique;
  3. maintienne la capacité des bureaux régionaux d'utiliser avec souplesse le financement ciblé pour répondre aux besoins stratégiques des collectivités tout en gardant l'accent sur le volet de l'environnement;
  4. examine les instruments de collecte des données et la stratégie de mesure du rendement afin de s'assurer qu'ils éclairent convenablement le processus décisionnel ministériel relatif au développement communautaire, en portant une attention particulière aux résultats des activités de développement économique et de gestion des terres;
  5. élabore une stratégie de renforcement permanent des capacités des collectivités afin de maximiser l'accès au continuum des programmes des terres et du développement économique et appuie la transition des collectivités aspirant à une autonomie gouvernementale sectorielle;
  6. explore la pertinence continue des différentes composantes découlant de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations, compte tenu de la participation limitée des Premières Nations.
 

 

Annexe A – Modèle logique

Modèle logique
La description de la Annexe A

L'annexe A montre le modèle logique du programme des services relatifs aux terres et au développement économique.

Le modèle logique démontre comme les activités de programme mènent à ses extrants, qui se transforment en résultats immédiats, en résultats intermédiaires et, au bout du compte, au résultat final du programme.

La première activité (Fournir un soutien à la gestion communautaire des terres par les Premières Nations et au développement économique des Premières Nations et des Inuits) établit des liens avec les deux premiers extrants (Ajouts aux réserves, désignations et arpentage des terres; et Services de gestion des terres et services de développement économique).

La deuxième activité (Améliorer la capacité des collectivités des Premières Nations et des Inuits en vue d'assurer le développement économique et la gestion des terres et de l'environnement) établit des liens avec le troisième extrant (Renforcement des capacités et outils de gestion des terres, formation, ateliers, développement professionnel, conformité environnementale et initiatives de sensibilisation, et appui aux institutions communautaires et techniques).

La troisième activité (Appuyer les Premières Nations pour la gestion autonome des terres, du pétrole et du gaz, et des fonds) établit des liens avec le quatrième extrant (Outils et ressources modernes de gestion des terres et des fonds pour les particuliers et les Premières Nations).

Le premier ensemble d'extrants (Ajouts aux réserves, désignations et arpentage des terres) est lié au premier résultat immédiat (Les Premières Nations ont une assise territoriale qui peut favoriser leur développement économique).

Les deuxième et troisième ensembles d'extrants (Services de gestion des terres et services de développement économique; et Renforcement des capacités et outils de gestion des terres, formation, ateliers, développement professionnel, conformité environnementale et initiatives de sensibilisation, et appui aux institutions communautaires et techniques) sont liés au deuxième résultat immédiat (Les Premières Nations et les Inuits élaborent un plan de développement économique et d'aménagement des terres, réalisent des activités liées à la gestion des terres et de l'environnement, respectent la réglementation et prennent des mesures préventives.

Le quatrième extrant du programme (Outils et ressources modernes de gestion des terres et des fonds pour les particuliers et les Premières Nations) est lié au troisième résultat immédiat (Les collectivités des Premières Nations sont prêtes à gérer le pétrole, le gaz et les fonds de façon autonome).

Les résultats immédiats sont tous liés aux trois résultats intermédiaires (Activités de développement économique fondées sur la planification stratégique; Responsabilités relatives à la gestion de l'environnement, du pétrole du gaz et des fonds assumées par les Premières Nations; et Prévention de la contamination des terres de réserve).

Les résultats intermédiaires sont tous au résultat final (Amélioration de la capacité de gestion de l'environnement et des terres des collectivités inuites et des Premières Nations).

Le résultat final est lié au résultat stratégique ministériel pour les Terres et l'économie, qui est : Participation entière des personnes et des collectivités des Premières Nations, des Métis, des Indiens non inscrits et des Inuits à l'économie.

 
 
 
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