Évaluation du Sous-programme de la gestion des terres de réserve (no 3.2.3 de l’AAP)

Septembre 2015
Numéro de projet : [1570-7/14 100]

Format PDF (862 Ko, 95 pages)

 

Table des matières

Liste des sigles

AADNC

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

DFIT

Droits fonciers issus de traités

DGEMRE

Direction générale de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen

LGPGFPN

Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations

LGTPN

Loi sur la gestion des terres des premières nations

PGETR

Programme de gestion de l’environnement et des terres de réserve

PGIC

Pétrole et gaz des Indiens du Canada

PSTDE

Programme des services relatifs aux terres et au développement économique

STDE

Secteur des terres et du développement économique

TI

Technologie de l'information

 

 

Glossaire

Ajout aux réserves : Un ajout à une réserve est une parcelle de terrain que l'on ajoute à l'assise territoriale d'une Première Nation ou qui sert à créer une nouvelle réserve. Le titre de propriété est réservé à l'usage et au profit de la Première Nation qui en a fait la demandeNote de bas de page 1.

Arpentage : Ce terme désigne la division, la mesure et la délimitation cartographique d'une parcelle de terre, ce qui représente la description légale définissant la propriété de la terre et qui peut servir de référence lorsqu'on attribue les droits. Dans le contexte de la Gestion des terres de réserve, l'arpentage se fait sous la direction du ministre de Ressources naturelles Canada, à la demande d'AADNCNote de bas de page 2.

Article 35 (servitudes) : L'octroi ou le transfert à l'autorité expropriante d'un droit partiel sur une terre de réserve pour une raison précise, alors que le gouvernement du Canada conserve le droit sous-jacent à cette terre qui demeure une terre de réserveNote de bas de page 3. Par exemple, des servitudes en vertu de l'article 35 peuvent être accordées aux provinces pour permettre l'installation de lignes de transmission électriques.

Attribution coutumière : L'attribution coutumière désigne un instrument qui est émis par le conseil d'une Première Nation à l'intention d'un particulier et qui repose sur une entente informelle entre des membres de la bande. Elle n'est pas inscrite dans le Registre des terres indiennes et ne constitue pas une entente juridiquement exécutoire.

Bail au noir : Un bail au noir fait référence à une entente qui permet l'utilisation d'un terrain par une tierce partie qui n'est pas assujettie aux dispositions de la Loi sur les Indiens.

Bail du titulaire d'un billet de location : Il s'agit d'un bail pour des terres que possède légalement un membre de la bande.

Capital : Il s'agit de l'argent des Indiens provenant de la vente de terres cédées, de ressources non renouvelables et de biens immobiliers d'une bande.

Certificat d'occupation : Ce document atteste qu'un membre donné d'une Première Nation s'est vu attribuer temporairement une parcelle de terre (possession légale sous forme de droit d'usage et d'occupation temporaires d'une terre dans une réserve).

Certificat de possession : Il s'agit d'un document attestant qu'une parcelle de terre a été attribuée à un membre donné d'une Première Nation (possession légale sous forme de droit d'usage et d'occupation d'une terre dans la réserve) par le conseil de bande et que cette attribution a par la suite été approuvée par le Ministre. La Couronne continue d'être propriétaire du droit de propriétéNote de bas de page 4.

Délégation de la gestion foncière (53/60) : Cette expression désigne le statut conféré aux Premières Nations en vertu du Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve et de l'ancien Programme d'administration des terres. La délégation de la gestion foncière (53/60) accorde aux Premières Nations plus de responsabilités en matière d'administration des transactions foncières visées par la Loi sur les IndiensNote de bas de page 5.

Désignation des terres : Un vote des membres d'une Première Nation et l'approbation subséquente du Ministre permettent de faire une cession non absolue d'une terre. Ainsi, une parcelle de terre particulière peut être louée à des non-membres de la bandeNote de bas de page 6.

Droits fonciers issus des traités : Dans le présent contexte, cette expression désigne un ajout aux réserves qui est effectué par suite de la conclusion d'un traité. Ces ajouts aux réserves sont effectués en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba plus précisément, et sont assujettis à une législation unique permettant qu'ils soient approuvés par un arrêté ministériel au lieu d'un décret en conseilNote de bas de page 7.

Fonds de revenu : Les fonds de revenu désignent l'argent des Indiens provenant de diverses sources qui comprennent, notamment, les recettes provenant des ventes de ressources renouvelables et des instruments fonciers (baux, permis, etc.), les amendes et les intérêts des fonds de capital et de revenu de la bande intégrés au Fonds consolidé du revenu.

Régime de gestion des terres en autonomie gouvernementale : Ce régime permet d'octroyer des droits sur des terres de réserve d'une Première Nation en autonomie gouvernementale. Comme c'est le cas pour le régime de la Loi sur les Indiens et celui de la Loi sur la gestion des terres des premières nations, le Ministère tient un registre dans lequel il consigne ces droits.

Régime de gestion des terres des Premières Nations : Il s'agit du pendant du régime de gestion des terres prévu dans la Loi sur les Indiens, qui donne à certaines Premières Nations les pouvoirs de gérer leurs terres de réserve et leurs ressources en vertu de leurs propres codes fonciers. Les Premières Nations qui optent pour ce régime ne sont plus assujetties à certaines dispositions de la Loi sur les Indiens portant sur les terres, les ressources et l'environnementNote de bas de page 8.

Registre des terres indiennes : Ce registre constitue une base de données tenue à jour par Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), qui regroupe les documents liés aux droits associés aux terres de réserve (et à toute terre cédée) qui sont administrées en vertu de la Loi sur les IndiensNote de bas de page 9.

Système d'actes de transfert : Il s'agit d'un système d'enregistrement des terres qui sert à consigner les transactions foncières et non à accorder des droitsNote de bas de page 10. Le Registre des terres indiennes ressemble au régime d'actes de transfert car on y consigne les transactions, mais tous les droits fonciers dans ce cas appartiennent à la Couronne.

Système Torrens : Cette expression désigne un système d'enregistrement des terres qui accorde un titre de propriété pour la terre et assure la priorité du titre en plus d'enregistrer les instruments découlant de ce titreNote de bas de page 11. Il s'agit du système qu'utilisent en général les gouvernements provinciaux du Canada.

 

 

Sommaire

Conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor qui exige que les dépenses des programmes soient évaluées tous les cinq ans, la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) a effectué une évaluation du sous-programme de la Gestion des terres de réserve (sous-programme 3.2.3 du Programme de développement communautaire du Ministère).

Le sous-programme a trait aux responsabilités légales que confère à AADNC la Loi sur les Indiens en matière de gestion foncière. Le sous-programme se compose précisément de quatre activités principales : les ajouts aux réserves qui permettent aux Premières Nations de créer des assises territoriales ou de les agrandir; la création, l'enregistrement, le renouvellement et la surveillance des droits et des intérêts sur les terres de réserve, pour lesquels AADNC administre les transactions foncières sur les réserves, l'arpentage et la clarification des titres de propriété et collabore avec Ressources naturelles Canada pour préciser la délimitation des lignes de bornage de la réserve internes et externes afin de faciliter les ajouts aux réserves et les transactions foncières; et la gestion des activités pétrolières et gazières sur les réserves pour lesquelles l'organisme de service spécial Pétrole et gaz des Indiens du Canada gère les intérêts juridiques associés au pétrole et au gaz sur les réserves. Le programme comporte également certaines tâches administratives ayant trait à la collecte de l'argent des Indiens. Sauf pour une somme de 750 000 $ au titre des subventions et contributions, qui sert au financement des activités d'arpentage administré par l'Association nationale des gestionnaires des terres des Autochtones, toutes les dépenses du programme constituent des dépenses de fonctionnement.

L'évaluation a été réalisée par la DGEMRE avec l'aide de la firme d'experts-conseils Prairie Research Associates qui a contribué à l'élaboration de la méthodologie, aux entrevues, à l'examen des données, et aux études de cas, ainsi qu'à la rédaction du rapport final. Les constatations de l'évaluation découlent de l'analyse documentaire, de l'examen de la documentation, d'entrevues avec des informateurs clés et de l'étude des données du programme. Quatre études de cas ont été effectuées auprès des centres de soutien régionaux créés en 2012, et une autre portant sur Pétrole et gaz des Indiens du Canada.

Les paragraphes suivants présentent les principales constatations de l'évaluation.

Pertinence

La Loi sur les Indiens et la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes confèrent explicitement au gouvernement fédéral la responsabilité légale en matière de gestion des terres et de l'activité pétrolière et gazière sur les réserves.

Les entrevues avec des informateurs clés et les échanges avec les collectivités dans le cadre des études de cas ont révélé qu'il est nécessaire de continuer à exercer tous les éléments du programme de gestion des terres de réserve sans s'en tenir simplement aux obligations législatives. Les activités du programme prises dans leur ensemble représentent les éléments fondamentaux de la gestion foncière dont ont besoin les Premières Nations pour profiter des terres des réserves. Des informateurs clés ont signalé que le personnel régional fournit à cet égard une aide appréciable aux Premières Nations qui ne possèdent pas la capacité nécessaire pour s'en occuper. Les opinions des intervenants divergeaient quant à la pertinence du Registre des terres indiennes dans sa forme actuelle, mais tous étaient d'avis qu'une épuration des données et la mise en œuvre d'une politique ou d'un règlement en bonne et due forme en accroîtraient la crédibilité.

Bien qu'il soit nécessaire que le programme continue de gérer le régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens, les informateurs clés, les études de cas et l'analyse documentaire font ressortir que l'offre d'autres options concernant la gestion des terres, telles que la Loi sur la gestion des terres des premières nations, répond mieux à toute une gamme de besoins continus des Premières Nations.

L'examen de la documentation révèle que la Gestion des terres de réserve cadre avec les priorités gouvernementales. Le gouvernement a indiqué précisément dans le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones qu'une de ses priorités était d'améliorer sans cesse la gestion des terres de réserve.

Rendement – Efficacité

D'après des informateurs clés et un examen des rapports ministériels de rendement, le concept et la mise en œuvre du programme ont été grandement modifiés pendant la période d'évaluation en fonction du Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones et d'évaluations, de vérifications et de rapports parlementaires antérieurs. Toutefois, il est encore possible d'améliorer le rendement du programme dans tous ses secteurs d'activité.

  1. Ajouts aux réserves – L'analyse des données sur les ajouts aux réserves, des informateurs clés, l'examen de la documentation et les études de cas ont révélé que le processus concernant les ajouts aux réserves comporte encore des problèmes graves liés aux processus d'approbation qui, d'après des informateurs clés, sont trop longs, particulièrement celui des décrets en conseil. Des pratiques exemplaires tirées de la catégorie des ajouts de réserve découlant des droits issus des traités pourraient être utilisées, à savoir la désignation au préalable des terres à ajouter aux réserves et l'approbation par arrêté ministériel au lieu d'un décret en conseil.
  2. Arpentage – Les données du programme indiquent que la demande de financement pour l'arpentage excède la somme que AADNC est capable de verser; le sous-programme de la Gestion des terres de réserve peut répondre à environ 40 % des demandes annuelles des Premières Nations en matière d'arpentage. Des informateurs clés et des participants aux études de cas ont fait remarquer que l'accès restreint à l'arpentage empêche de répondre aux besoins des collectivités, mais que des approches novatrices à cet égard pourraient faciliter l'accès à l'arpentage. Plus précisément, en collaborant avec d'autres secteurs du programme pour planifier l'utilisation des terres, le sous-programme de la Gestion des terres de réserve pourrait assurer aux Premières Nations qui ont des besoins en arpentage un meilleur accès à de l'information utile sur les occasions d'affaires liées à leurs terres.
  3. Création de droits et d'intérêts – Une étude des données sur le volume des transactions foncières visées par la Loi sur les Indiens révèle ce qui suit : le régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens a été grandement utilisé pendant la période d'évaluation; toutefois, les transactions consignées dans les registres de la Gestion des terres des Premières Nations et celui des Premières Nations en autonomie gouvernementale démontrent que ces régimes constituent des options de plus en plus retenues; enfin, le volume des transactions n'est pas un indice suffisant du développement économique. D'après des informateurs clés, l'examen de la documentation, des participants aux études de cas et l'analyse documentaire, les processus et les structures de gestion des terres présentent toujours des défis, particulièrement les longs processus de désignation des terres et les interprétations restrictives des exigences de la loi. Ces défis peuvent nuire au développement économique.

Des informateurs clés ont signalé qu'il fallait mettre à jour le Guide de la gestion des terres, qui sert à encadrer les travaux des agents des terres qui s'occupent des instruments juridiques dans les régions. Cette mise à jour est souhaitable tout d'abord pour améliorer la notion de rendement aux yeux des Premières Nations en faisant en sorte que les lignes directrices sur les instruments juridiques favorisent des méthodes souples aux fins du développement économique et, ensuite, qu'elles respectent les normes de la jurisprudence existante étant donné que le guide n'a pas été mis à jour depuis 2002-2003.

Rendement – Efficience et économie

L'analyse de l'efficience et de l'économie porte principalement sur les répercussions de la restructuration du programme en 2012, qui a donné lieu à la création des centres de soutien régionaux et au transfert des activités d'enregistrement aux bureaux régionaux.

  • Quant aux centres de soutien régionaux, des informateurs clés et des participants aux études de cas ont indiqué qu'il fallait revoir leurs mandats et leurs structures afin qu'ils puissent exploiter leur plein potentiel. Des préoccupations ont été émises concernant l'uniformité de leurs approches et l'incidence des ressources utilisées sur leur structure actuelle. Trois ans après leur création, c'est l'occasion de revoir du point de vue stratégique la façon dont les centres de soutien régionaux contribuent au sous-programme.
  • En ce qui concerne les activités d'enregistrement, l'étude des données et les entrevues avec les informateurs clés donnent des résultats différents sur le respect des normes de service. Cette divergence laisse à penser qu'il n'y a pas d'uniformité dans la méthode de traitement. Par exemple, alors qu'un bureau indique que le processus a débuté à la date de réception du dossier, un autre peut inscrire comme date de début du traitement la date à laquelle commence l'examen du dossier.
  • Des informateurs clés et des participants aux études de cas ont également fait valoir qu'il existe un risque de manque de cohérence dans les enregistrements, ce qui peut rendre le registre moins utile à longue échéance. Des revues internes du programme soutiennent que le registre pourrait être amélioré par le biais d'améliorations technologiques et la création de politiques. Ces améliorations au registre pourraient accroître sa valeur pour ce qui est de la gestion des terres et de l'activité économique.

D'après l'étude des données sur les ressources affectées au programme, les coûts incluent un nombre substantiel d'équivalents temps plein consacré aux ajouts aux réserves, ainsi qu'aux permis, aux baux et autres transactions foncières; les nouvelles responsabilités d'enregistrement dans les régions représentent également un coût en temps de personnel. Des données probantes démontrent qu'il est possible d'accroître l'efficacité du programme, notamment en accroissant la capacité des Premières Nations par l'entremise du Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve, en simplifiant le processus des ajouts aux réserves et en surveillant à l'avenir les responsabilités des régions en matière d'enregistrement.

Finalement, il appert que Pétrole et gaz des Indiens du Canada fonctionne en général de façon efficace, mais des informateurs clés ont exprimé des préoccupations à propos de la capacité de l'organisme de retenir ses employés compétents à une époque de fluctuations du marché du pétrole et du gaz. Il est donc souhaitable que l'organisme adopte une stratégie de recrutement continu et de rétention afin d'atténuer ce risque à l'avenir.

Compte tenu de ces constatations clés, il est recommandé à AADNC :

  1. d'accroître la collaboration et les efforts pour favoriser la planification de l'utilisation des terres par les collectivités, y compris l'arpentage qui donnera lieu à des occasions de développement économique;
  2. de travailler de concert avec les partenaires fédéraux et les intervenants pour revoir et mettre à jour le Guide de la gestion des terres de sorte que cet instrument comprenne des directives qui sont claires, uniformes, à jour et propices à l'adoption d'approches souples pour favoriser le développement économique sur les réserves;
  3. d'améliorer le Registre des terres indiennes et les systèmes de Technologie de l'information (TI) connexes afin d'accroître la capacité du registre à favoriser le développement économique;
  4. examiner les problèmes liés au recrutement et à la rétention pour s'assurer que PGIC a la capacité et l'expertise nécessaires pour poursuivre ses activités et ses travaux en cours sur la modernisation de son règlement; et
  5. préciser le but et le rôle des centres de soutien régionaux.
 

 

Réponse de la direction et le plan d’action

Titre du projet : Évaluation du Sous-programme de la gestion des terres de réserve (no 3.2.3 de l'AAP)

Numéro du projet : 1570-7/14100

1. Réponse de la direction

Les terres occupent une place cruciale dans les aspirations des Premières Nations en matière de développement communautaire et économique, compte tenu des importants liens sociaux, économiques et culturels que ces peuples ont établis avec elles. Le Secteur des terres et du développement économique d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) comprend l'importance d'assurer une gestion efficace des terres afin de promouvoir la prospérité sociale et économique des collectivités des Premières Nations. Les activités visant à améliorer l'administration des terres de réserve font partie des principales priorités du Secteur, et des travaux sont en cours afin de renforcer et d'améliorer les politiques, les procédures et les processus touchant l'administration des terres.

Comme l'évaluation l'indique, des progrès et des améliorations notables ont été réalisés à l'égard d'un éventail d'activités d'administration des terres. Ces améliorations ont été possibles grâce aux partenariats solides entre le personnel des bureaux régionaux et de l'administration centrale d'AADNC, les Premières Nations, les organismes non gouvernementaux et d'autres ministères. Ces partenariats et ces relations continueront d'appuyer les améliorations constantes.

Les conclusions de l'évaluation orienteront la planification, les processus et les améliorations stratégiques à venir et, s'il y a lieu, seront prises en compte dans la planification ministérielle (Rapport sur les plans et les priorités) et autres activités de surveillance du rendement et de production de rapports. En outre, elles contribueront aux améliorations futures relativement aux politiques et aux processus.

La plupart des difficultés soulevées dans le rapport d'évaluation ne sont pas nouvelles, et d'ailleurs, au cours des deux dernières années, des efforts concertés ont été déployés dans le but de réaliser des progrès à cet égard. Le Secteur des terres et du développement économique a pris des mesures précises, mesurables, réalisables, pertinentes et assorties de délais pour donner suite à de nombreuses questions cernées dans le rapport d'évaluation. La collaboration se poursuivra avec les partenaires et les intervenants clés, comme l'Association des arpenteurs des terres du Canada, l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones, Ressources naturelles Canada (RNCan) et les Premières Nations, en vue d'améliorer de façon concrète les politiques, les systèmes et les outils relatifs à l'administration des terres.

D'autres travaux seront également effectués afin d'apporter des améliorations à l'administration des terres, lesquelles sont nécessaires afin d'assurer la réussite et la prospérité à long terme des collectivités des Premières Nations, et le succès des initiatives de développement économique.

2. Plan d'action

Recommandations Mesures Gestionnaire responsable (titre, secteur) Dates de mise en œuvre et d’achèvement prévues
1. d'accroître la collaboration et les efforts pour favoriser la planification de l'utilisation des terres par les collectivités, y compris l'arpentage qui donnera lieu à des occasions de développement économique; Nous sommes d'accord.
(sommes, ne sommes pas, sommes partiellement)
Directeur général, Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement et Directeur général, Direction générale des opportunités pour les communautés Date de début :

exercice 2015-2016

Le Secteur des terres et du développement économique (STDE) a investi dans la planification de l'utilisation des terres dans le cadre du projet pilote à cet effet. Pour accroître la collaboration et les efforts visant à faciliter la planification communautaire relative à l'utilisation des terres :

  • La Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement continuera de collaborer avec la Direction générale des opportunités pour les communautés dans le cadre des travaux réalisés avec l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones et les Premières Nations en vue de renforcer la capacité de gestion des terres pour faciliter la planification communautaire.
  • La Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement aidera la Direction générale des opportunités pour les communautés à terminer la mise en œuvre de la deuxième phase du projet pilote de planification des terres avec les Premières Nations participantes d'ici mars 2016. (La Direction générale des opportunités pour les communautés préparera l'entente.)

La Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement a mobilisé l'Association des arpenteurs des terres du Canada, l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones  et RNCan afin d'explorer des façons efficaces d'améliorer l'arpentage des terres. À ce jour, les mesures suivantes ont été prises dans le but de régler certaines questions soulevées dans le rapport :

  • De nouvelles approches de financement pour l'arpentage des terres ont été mises en œuvre.
  • AADNC et RNCan ont terminé la rédaction d'une nouvelle lettre d'entente interministérielle harmonisant clairement les normes fédérales et provinciales et éliminant les exigences inutiles d'arpentage.
  • La Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement appuie, en collaboration avec RNCan, les Premières Nations et l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones, un projet pilote visant à explorer de meilleures façons de faire appel à la capacité des Premières Nations en matière d'arpentage des terres.
  • AADNC travaillera en partenariat avec l'Association des arpenteurs des terres du Canada et RNCan pour analyser les questions relatives aux coûts et à la capacité concernant l'arpentage.
Date de fin:

mars 2016
2. de travailler de concert avec les partenaires fédéraux et les intervenants pour revoir et mettre à jour le Guide de la gestion des terres de sorte que cet instrument comprenne des directives qui sont claires, uniformes, à jour et propices à l'adoption d'approches souples pour favoriser le développement économique sur les réserves; Nous sommes d'accord.
(sommes, ne sommes pas, sommes partiellement)
Directeur général, Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement Date de début :

exercice 2015-2016

Un plan global de modernisation du Guide de la gestion des terres est en cours d'élaboration. Ce plan sera utilisé aux fins de la mise à jour du Guide, dans le but de fournir aux gestionnaires des terres et aux employés régionaux des directives claires, uniformes et à jour.

La Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement, en partenariat avec l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones, offrira de la formation au personnel d'AADNC et aux Premières Nations concernant les politiques et les processus sur l'administration des terres (Terres 101, Désignation et Location).

Date de fin :

mars 31, 2016
3. d'améliorer le Registre des terres indiennes et les systèmes de TI connexes afin d'accroître la capacité du registre à favoriser le développement économique; Nous sommes d'accord.
(sommes, ne sommes pas, sommes partiellement)
Directeur général, Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement Date de début :

exercice 2015-2016

La Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement a pris les mesures suivantes afin d'améliorer l'efficacité du Registre des terres indiennes et des systèmes de TI connexes :

  • L'équipe chargée du système de TI concernant les terres et l'équipe chargée du système de TI concernant l'environnement ont été intégrées à la Direction des terres afin d'assurer la maintenance, le nettoyage et la tenue à jour du Registre des terres indiennes et des systèmes de TI connexes, comme Netlands et le Système intégré de gestion de l'environnement. Cette intégration permettra également de tirer parti de l'efficacité fonctionnelle au sein de TDE.
  • Un protocole d'entente a été signé avec la Direction générale de la gestion de l'information concernant l'amélioration, la maintenance et le soutien des opérations du Registre des terres indiennes et des systèmes de TI connexes.
  • Un plan quinquennal de GI-TI sera élaboré afin d'améliorer, de mettre à jour et de renforcer les systèmes de TI concernant les terres et l'environnement.
Date de fin :

mars 2016
4. examiner les problèmes liés au recrutement et à la rétention pour s'assurer que Pétrole et gaz des Indiens du Canada a la capacité et l'expertise nécessaires pour poursuivre ses activités et ses travaux en cours sur la modernisation de son règlement; Nous sommes d'accord.
(sommes, ne sommes pas, sommes partiellement)
Directeur exécutif, Pétrole et gaz des Indiens du Canada Date de début :

exercice 2015-2016
Au cours de la période précédant l'évaluation, Pétrole et gaz des Indiens du Canada a éprouvé des difficultés en matière de recrutement compte tenu de la nature très concurrentielle de l'industrie pétrolière et gazière et de la faible disponibilité des ressources sur le marché du travail. Comme la dynamique du marché a changé en raison de la diminution des prix du pétrole, pour atteindre ses objectifs de recrutement, Pétrole et gaz des Indiens du Canada demandera au Conseil du Trésor de maintenir le recrutement lié au marché ainsi que les avantages relatifs au maintien en poste actuels, et suivra les progrès en matière de recrutement pour déterminer si d'autres mesures sont nécessaires. De plus, Pétrole et gaz des Indiens du Canada entamera de façon proactive et aussitôt que possible le processus de recrutement afin de pourvoir les postes vacants et de compenser les départs à la retraite connus. Date de fin :

31 mars 2016
5. préciser le but et le rôle des centres de soutien régionaux. Nous sommes d'accord.
(sommes, ne sommes pas, sommes partiellement)
Directeur général, Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement, en collaboration avec les directeurs généraux régionaux associés Date de début :

exercice

2015 -2016 et en permanence

La Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement a pris les mesures suivantes afin d'améliorer l'efficacité des centres de soutien régionaux :

  • La Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement a préparé, en tenant compte des commentaires du personnel régional, un document évolutif concernant les rôles et les responsabilités des centres de soutien régionaux.
  • Ce document a été diffusé aux centres de soutien régionaux, et des discussions ont été tenues dans le but de préciser les rôles et les responsabilités concernant les processus relatifs à l'enregistrement des terres et aux demandes foncières.
  • Des séances de formation ont été offertes aux centres de soutien régionaux, qui ont ensuite donné des formations aux fonctionnaires régionaux à propos des processus relatifs à l'enregistrement des terres et aux demandes foncières, ainsi qu'aux gestionnaires des terres des Premières Nations concernant leurs rôles et leurs responsabilités dans le cadre des processus d'enregistrement des terres.
  • Plusieurs réunions, y compris une réunion en personne qui a eu lieu en juin 2015, ont été tenues avec les centres de soutien régionaux afin de discuter des pratiques exemplaires existantes, de mettre en évidence les lacunes et de cerner des possibilités d'amélioration et de formations à l'égard des processus relatifs à l'enregistrement des terres et aux demandes foncières. La réunion de juin 2015 a rassemblé des représentants de centres de soutien régionaux de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan et de l'Ontario, de la Direction des terres, du Secrétariat ministériel, du Secteur du dirigeant principal des finances, du Secteur des opérations régionales et du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

Pour donner suite aux questions soulevées dans le rapport, la Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement prendra les mesures suivantes :

  • Elle envisagera des options afin de renforcer et de rationaliser les centres de soutien régionaux;
  • Elle travaillera avec des collègues régionaux pour analyser les questions touchant le but et le rôle des centres de soutien régionaux indiquées dans le rapport, et proposera des solutions pour les régler.
Date de fin :

mars 2016
 

Je recommande l'approbation de la réponse de la direction et du plan d'action par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen.

 

Originale signée par :

Michel Burrowes
Directeur, Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

 

J'approuve la réponse de la direction et le plan d'action ci-dessus.

 

Originale signée par :

Sheilagh Murphy
Sous-ministre adjointe, Terres et développement économique

 

 

1. Introduction

La Gestion des terres de réserve s'inscrit dans le volet Les terres et l'économie de la programmation d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) et constitue un sous-programme du programme Développement économique des communautés en vertu de l'Architecture d'alignement des programmes 2014-2015 d'AADNC.

Le sous-programme a trait aux responsabilités légales que confère à AADNC la Loi sur les Indiens en matière de gestion foncière.Il se compose de quatre activités principales :

Le financement de ces activités du programme provient presque totalement du fonds Fonctionnement et entretien.

1.1 Aperçu de l'évaluation

Conformément à la Politique sur l'évaluation de 2009 du Secrétariat du Conseil du Trésor qui exige que les dépenses des programmes soient évaluées tous les cinq ans, la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) d'AADNC a effectué une évaluation du sous-programme fédéral de la Gestion des terres de réserve.

L'évaluation a pour objectif principal de fournir des données probantes qui serviront à justifier des améliorations aux politiques et aux programmes et, au besoin, à la gestion des dépenses, à la prise de décisions et à la production de rapports publics.

L'évaluation de la Gestion des terres de réserve porte sur les éléments principaux de la Politique sur l'évaluation que sont la pertinence et le rendement (y compris la rentabilité et le rapport coût-efficacité). De plus, elle examine les questions liées au concept et à la mise en œuvre du programme, ainsi que les pratiques exemplaires et les leçons apprises.

La période visée s'étend de l'exercice financier 2009-2010 à l'exercice financier 2013-2014, mais a été dictée par la Stratégie de mesure du rendement adoptée pour le programme.

En juin 2015, le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AADNC a approuvé le cadre de référence de l'évaluation. La DGEMRE a réalisé l'évaluation entre juin 2014 et septembre 2015, avec l'aide d'une firme d'experts-conseils, Prairie Research Associates Inc.

1.2 Profil de la Gestion des terres de réserve

La présente section du rapport comporte une brève description du sous-programme Gestion des terres de réserve, notamment des activités, des résultats escomptés, de la structure de gestion et des ressources qui lui sont affectéesNote de bas de page 12. Elle décrit également le lien entre le sous-programme Gestion des terres de réserve et le programme Développement économique des communautés qui englobe à l'heure actuelle le sous-programme dans le cadre de l'Architecture d'alignement des programmes du Ministère.

1.2.1 Contexte et description

De façon générale, le sous-programme Gestion des terres de réserve a pour but de garantir que les terres de réserve détenues en fiducie par la Couronne au nom des Premières Nations sont gérées conformément aux exigences de la Loi sur les Indiens. Il peut s'agir notamment d'ajouter des terres aux réserves pour l'usage des Premières Nations, de rédiger, revoir et traiter des documents juridiques liés à l'usage des terres, d'effectuer l'arpentage des terres pour s'assurer que les bornes sont bien définies, de fournir des conseils sur l'exploitation pétrolière et gazière et de gérer des fiducies financières au nom des Premières Nations dans lesquelles sont versées les recettes tirées de l'utilisation des terres.

Plus précisément, le sous-programme Gestion des terres de réserve comprend quatre secteurs d'activité principaux :

  • Ajouts aux réserves : Cette composante permet aux Premières Nations de demander des ajouts aux terres de réserve dans trois volets distincts : les obligations légales (qui découlent de lois uniques visant le Manitoba, la Saskatchewan et l'Alberta à propos des ajouts aux réserves découlant des droits fonciers issus de traités), les ajouts communautaires et les nouvelles terres de réserve ou autres.
  • Création, enregistrement, révision et renouvellement de transactions liées aux terres – Cette composante permet l'établissement et l'enregistrement d'instruments juridiques ayant trait aux terres de réserve et met en cause les administrateurs des bandes indiennes, le personnel d'AADNC affecté à la gestion des terres et, au besoin, le ministère de la Justice.
  • Gestion et régulation des activités pétrolières et gazières sur les terres de réserve – Cette composante relève de Pétrole et gaz des Indiens du Canada, un organisme de service spécial d'AADNC qui gère les intérêts légaux en matière de pétrole et de gaz sur les réserves.
  • Arpentage et clarification des limites des réserves – Ce programme aide à préciser les limites des réserves par des recherches historiques et l'arpentage des terres. Il est nécessaire de tracer les limites externes des réserves et les lotissements internes aux fins des instruments juridiques afin de clarifier l'emplacement des terres de réserve. Ces travaux sont menés par le ministère des Ressources naturelles Canada en vertu de la Loi sur l'arpentage des terres du Canada.

En plus de ces principaux secteurs d'activité, la Gestion des terres de réserve exécute certaines tâches relatives à la gestion des fonds des bandes, un volet de l'Argent des Indiens, qui servent à l'usage communautaire des bandes. L'article 62 de la Loi sur les Indiens établit deux catégories pour l'argent des Indiens : le capital et le revenu. Les agents de la gestion des terres dans les bureaux régionaux veillent à ce que les revenus tirés des baux, des permis et d'autres instruments juridiques soient déposés dans le Fonds du revenu consolidé et détenus en fiducie sous le nom de chaque Première Nation. Les fonds sont ensuite gérés et distribués par la Direction des fonds des Indiens, des successions et des annuités découlant des traités du Secteur de la résolution et des affaires individuelles du Ministère. À cet égard, la Direction suit le Guide d'administration des fonds des bandes.

Toutes les activités du sous-programme fédéral de Gestion des terres de réserve s'inscrivent dans le cadre législatif fourni par la Loi sur les Indiens et, à ce titre, ne visent que les Premières Nations dont les activités relatives aux terres et au développement économique sont régies par cette loi.

1.2.2 Résultats réels et escomptés

Le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AADNC a approuvé le 20 mars 2014 une stratégie de mesure du rendement pour la Gestion des terres de réserve.

La figure suivante illustre le modèle logique du sous-programme Gestion des terres de réserve.

Modèle logique pour le sous-programme 3.2.3 - Gestion des terres de réserve

Modèle logique pour le sous-programme 3.2.3 - Gestion des terres de réserve

Figure 1

La description de la figure 1 Modèle logique pour le sous-programme 3.2.3 - Gestion des terres de réserve

La figure 1 est un organigramme présentant le modèle logique du processus d'administration des terres de réserve. Il illustre, de haut en bas, les quatre niveaux du processus, partant des Activités (premier niveau), passant ensuite aux Extrants (deuxième niveau), puis aux Résultats à court terme (troisième niveau) et enfin aux Résultats attendus du sous-programme (CMR) (dernier niveau).

La première activité, Faciliter, guider et appuyer les ajouts aux réserves, se poursuit vers le bas jusqu'à l'extrant Ajouts aux réserves, et continue vers les résultats à court terme Clarté et superficie des terres de réserve accrues, et aboutit au résultat attendu Gestion des terres avantageuses pour les Premières Nations.

La deuxième activité, Définir les limites des terres, se poursuit vers le bas jusqu'à Arpentage, qui continue vers le résultat à court terme Clarté et superficie des terres de réserve accrues, et aboutit au résultat attendu Gestion des terres avantageuses pour les Premières Nations.

La troisième activité, Appuyer la création, la surveillance du renouvellement, l'administration et l'enregistrement des intérêts juridiques, se poursuit vers le bas jusqu'à Baux, permis et autres intérêts juridiques, qui continue vers le résultat à court terme Réception de l'argent des Indiens et occasions de générer des revenus, et aboutit au résultat attendu Gestion des terres avantageuses pour les Premières Nations.

Les activités du sous-programme qui consistent à appuyer le processus des ajouts aux réserves, à tracer les limites territoriales et à contribuer à la création, au renouvellement, à la surveillance, à la gestion et à l'enregistrement des droits fonciers donnent les résultats immédiats suivants :

  • plus grande précision et définition de l'assise territoriale des réserves; et
  • l'argent des Indiens, les recettes et les occasions de générer des revenus.

Les résultats escomptés pour la Gestion des terres de réserve sont :

  • « La Gestion des terres de réserve profite aux Premières Nations. »

En outre, ce sous-programme devrait contribuer aux résultats escomptés du programme de développement économie des communautés, qui sont :

  • de meilleures conditions permettant aux collectivités inuites et à celles des Premières Nations de devenir plus indépendantes et autosuffisantes et de bénéficier d'un développement économique durable; et
  • la disponibilité des terres des Premières Nations pour le développement économique.

Afin d'établir le rendement dans le cadre de la Stratégie de mesure du rendement, le programme vérifie le nombre des ajouts aux réserves et le nombre total d'acres ajoutées, le nombre de nouveaux baux, permis et autres instruments juridiques qui sont enregistrés, la valeur de l'argent recueilli par Pétrole et gaz des Indiens du Canada (PGIC), la valeur des fonds tirés des instruments juridiques et le nombre de projets d'arpentage réalisés. (Voir l'Annexe B – Grille d'évaluation en fonction des indicateurs)

1.2.3 Gestionnaires, principaux intervenants et bénéficiaires du programme

Tant l'administration centrale que les bureaux régionaux d'AADNC jouent un rôle direct dans l'exécution des activités de la Gestion des terres de réserve. Un certain nombre d'autres intervenants y participent également.

Administration centrale des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

Le sous-ministre adjoint du secteur Terres et développement économique a la responsabilité globale du sous-programme Gestion des terres de réserve. D'un point de vue fonctionnel, le sous-programme est géré par la Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement du secteur Terres et développement économique qui s'occupe :

  • d'assurer la coordination nationale du sous-programme;
  • d'établir les politiques, en fonction des exigences légales, concernant la rédaction, l'émission, l'annulation et l'enregistrement des droits fonciers, ainsi que la gestion des baux et des permis; et
  • d'établir les politiques concernant les ajouts de réserve et d'autres instruments juridiques.
Bureaux régionaux des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

Les bureaux régionaux appuient la mise en œuvre du sous-programme grâce aux activités suivantes :

  • exécuter les tâches prévues à presque toutes les étapes des ajouts aux réserves, de concert avec les Premières Nations;
  • travailler avec les Premières Nations sur la désignation des terres et la gestion des transactions liées à la création de baux, de permis et d'autres droits fonciers; et
  • appuyer l'approbation des demandes de dépenses en vertu des articles 64, 66 et 69 de la Loi sur les Indiens, sauf pour celles ayant trait aux dépenses d'immobilisations en vertu des alinéas 64(1)d) et k) qui relèvent du Ministre.
Centres de soutien régionaux d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

Quatre centres de soutien régionaux ont été mis sur pied en 2012 pour aider les bureaux régionaux à assumer les nouvelles responsabilités concernant l'enregistrement et les ajouts aux réserves. Il leur incombe en général de tenir à jour les modèles à l'usage des régions, de communiquer à ces dernières les modifications opérationnelles et de les appuyer dans la préparation de leurs représentations. Chaque centre s'occupe d'un volet précis du programme :

  • les désignations et les représentations en vertu de l'article 35 (situé dans le bureau régional de Vancouver);
  • les ajouts aux réserves découlant des droits fonciers issus des traités (situé dans le bureau régional de Regina);
  • les ajouts aux réserves ne découlant pas des droits fonciers issus des traités (situé dans le bureau régional de Toronto); et
  • l'enregistrement des instruments (par des employés travaillant dans les bureaux de Toronto et de Sudbury).
Partenaires institutionnels
  • PGIC, un organisme de service spécial d'AADNC, a pour mandat de gérer et de réguler l'exploration par l'industrie, la location à bail et la production de pétrole et de gaz sur les terres de réserve des Premières Nations, y compris le versement des revenus en découlant dans une fiducie pour les Premières Nations. Une fois les fonds recueillis, ils sont déposés dans le compte de capital ou de revenu de la bande et transférés au bureau régional chargé d'administrer l'argent de cette bande.
  • La Direction des fonds des Indiens, des successions et des annuités découlant des traités du Secteur de la résolution et des affaires individuelles à l'administration centrale est responsable de la gestion et de la surveillance de l'argent des Indiens à l'échelle nationale. La responsabilité de la gestion courante et quotidienne de l'argent des Indiens a été déléguée aux bureaux régionaux avec quelques exceptions. La Direction générale de la comptabilité ministérielle et de la gestion du matériel du Secteur du dirigeant principal des finances s'occupe d'approuver les transactions financières.
  • Les Premières Nations, de concert avec AADNC, se chargent de choisir les terres, de préparer et présenter les propositions concernant les ajouts aux réserves et de s'occuper des intérêts des municipalités, des provinces et de tierces parties pendant le processus des ajouts aux réserves.
  • Ressources naturelles Canada est responsable d'une partie du processus d'arpentage. Plus précisément, l'arpenteur général donne les directives à des arpenteurs des terres du Canada accrédités pour l'arpentage des terres de réserve. Une lettre d'entente entre Ressources naturelles Canada et AADNC vise à garantir que les terres ajoutées aux réserves sont bien arpentées conformément aux normes précisées dans la lettre.
  • Le ministère de la Justice appuie les bureaux régionaux d'AADNC sur le plan juridique pour des questions telles que le caractère adéquat des modèles de bail et la gestion des votes de désignation des terres. Il peut également jouer un rôle-conseil pour les décisions stratégiques auprès de l'administration centrale.
  • L'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones, qui est financée par des contributions du Programme des services relatifs aux terres et au développement économique (PSTDE), met au point des outils et assure une formation qui bénéficie directement aux collectivités des Premières Nations participant aux activités du sous-programme de Gestion des terres de réserve. Elle accorde à son tour des contributions et subventions pour certains des travaux d'arpentage du programme.
  • En ce qui concerne le processus des ajouts aux réserves, les intervenants peuvent aussi désigner des gouvernements provinciaux, des administrations municipales, d'autres ministères, la Fédération canadienne des municipalités et des tierces parties démontrant un intérêt légal pour les terres, selon la proposition précise faite par une Première Nation.

1.2.4 Ressources du programme

Entre 2009-2010 et 2013-2014, AADNC a investi en tout 130,5 millions de dollars dans le fonds du Fonctionnement et entretien pour le sous-programme fédéral de la Gestion des terres de réserve.

Le tableau 1 présente une répartition par exercice financier.

Tableau 1 – Gestion des terres de réserve : Dépenses totalesNote de bas de page 13
2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 Total
Pétrole et gaz des Indiens du Canada 10 751 032 12 675 216 13 002 222 13 023 648 11 403 758 60 855 875
Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes et modifications réglementaires     61 617 87 331 87 159 236 107
Nouvelles réserves   516 304 2 357 609 754 339 129 759 3 758 012
Registre des terres 4 534 999 2 928 846 3 697 603 2 985 111 1 678 448 15 825 007
Ajouts communautaires – Ajouts aux réserves 3 419 145 3 519 931 2 025 649 2 232 864 2 712 953 13 910 542
Obligations législatives – Ajouts aux réserves 7 094 497 6 107 512 8 009 885 6 704 878 5 828 618 33 745 390
Gestion des fonds des bandes 375 047 506 735 559 066 367 570 356 210 2 164 627
Total 26 174 719 26 254 543 29 713 650 26 155 741 22 196 906 130 495 561

Source : Dirigeant principal des finances

 

 

2. Méthodologie d’évaluation

2.1 Portée et échéancier de l'évaluation

L'évaluation a porté sur les activités du sous-programme Gestion des terres de réserve et sur les résultats obtenus entre les exercices financiers 2009-2010 et 2013-2014, notamment sur les changements apportés au concept et à la mise en œuvre du programme en 2012, alors que l'enregistrement des instruments fonciers et certaines responsabilités liées aux ajouts aux réserves qui étaient effectués par l'administration centrale ont été délégués aux bureaux régionaux et que quatre centres de soutien régionaux ont été créés pour appuyer les bureaux régionaux dans leurs travaux d'enregistrement des transactions foncières, de désignation des terres et des ajouts aux réserves.

L'évaluation met l'accent sur les engagements d'AADNC conformément au modèle logique du programme et examine la pertinence, l'efficacité et l'efficience, ainsi que l'économie, le concept et la mise en œuvre des activités, les extrants et les résultats du programme.

Le cadre de référence a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AADNC en juin 2014. Les travaux sur le terrain ont été effectués entre mars et juin 2015. Le cadre de référence décrit la portée et la méthodologie de l'évaluation, ainsi que les principaux enjeux et les ressources nécessaires.

L'évaluation a été réalisée entre juin 2014 et septembre 2015.

Prière de noter que même si l'élément Argent des Indiens était inclus dans le cadre de référence de l'évaluation, celle-ci ne s'est pas attardée beaucoup à ce volet, puisque cette composante a récemment fait l'objet de l'évaluation qui a porté sur la Direction des fonds des Indiens, des successions et des annuités découlant des traitésNote de bas de page 14, et qu'elle relève seulement en partie du Secteur des terres et du développement économique.

On a tenu compte de cette évaluation en plus de mener des entrevues auprès d'informateurs clés pour ce volet de l'évaluation globale de Gestion des terres de réserve.

2.2 Enjeux et questions de l'évaluation

Aux fins de la présente évaluation, l'énoncé de résultats figurant dans le modèle logique de la Stratégie de mesure du rendement de 2014 et les indicateurs connexes, le cas échéant, ont servi à mesurer le rendement.

Conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation du Conseil du Trésor, au cadre de référence approuvé et au modèle logique du programme, l'évaluation a porté sur les principaux enjeux et questions qui suivent :

ENJEU DE L’ÉVALUATION QUESTION DE L’ÉVALUATION
Pertinence
Nécessité de maintenir le programme
(évaluation de la mesure dans laquelle le programme continue de répondre à un besoin démontrable et tient compte des besoins des Canadiens)

1. Dans quelle mesure est il nécessaire que la Gestion des terres de réserve continue de fournir des services, de l’appui et des orientations?

2. Dans quelle mesure AADNC ont répondu à ce besoin?

Harmonisation avec les priorités du gouvernement
(évaluation du lien entre les objectifs du programme et i) les priorités du gouvernement fédéral; et ii) les résultats stratégiques du Ministère)

3. Dans quelle mesure le sous-programme correspond il aux objectifs et priorités du gouvernement fédéral?

4. Dans quelle mesure le sous programme contribue t il à l’atteinte des objectifs stratégiques d’AADNC et des buts associés au programme de développement communautaire?

Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral
(évaluation du rôle et des responsabilités du gouvernement fédéral relativement à l’exécution du programme)

5. Le gouvernement fédéral a t il un rôle légitime, approprié et nécessaire dans la prestation de financement et d’appui aux collectivités des Premières Nations quant à la gestion des terres de réserve?
Concept et mise en œuvre
 

6. La répartition des rôles et des responsabilités entre AADNC et les intervenants en ce qui concerne la gestion des terres de réserve est-elle adéquate pour exécuter efficacement le programme et contribuer à l’atteinte des résultats escomptés du programme?

7. Dans quelle mesure la Stratégie de mesure du rendement 3.2.3 nouvellement modifiée contribue à mesurer et à gérer le rendement tout en produisant les rapports connexes (p. ex., la stratégie peut-elle appuyer l’évaluation des résultats)?

8. Y a t il des éléments du programme (c. à d. des pratiques exemplaires et des leçons apprises) qui justifient de modifier le concept ou l’exécution du programme afin d’en accroître le rendement?

Rendement (efficacité, efficience et économie)
Atteinte des résultats escomptés
(évaluation des progrès réalisés dans l’atteinte des résultats escomptés (y compris les résultats immédiats, intermédiaires et ultimes) par rapport aux cibles de rendement, ainsi qu’à la portée et au concept du programme, ce qui comprend les liens et la contribution des extrants aux résultats)

9. Comment le sous-programme crée t il les conditions nécessaires pour que les Premières Nations disposent d’une assise territoriale permettant le développement économique? (Résultat ultime)

10. Dans quelle mesure le sous-programme crée t il les conditions nécessaires pour que les Premières Nations puissent devenir plus autonomes et autosuffisantes et puissent bénéficier d’un développement économique durable?

11. Dans quelle mesure les Premières Nations profitent-elles de la Gestion des terres de réserve?

12. Quel impact les activités du programme ont-elles eu sur la précision et la taille de l’assise territoriale des réserves?

13. Dans quelle mesure le sous-programme a donné accès à plus d’occasions de générer des revenus pour les Premières Nations en cause?

14. Quels éléments (internes et externes) ont contribué ou nui à l’atteinte des résultats escomptés?

15. L’évaluation et le redressement des sites contaminés sur les réserves qu’ont effectués AADNC ont-ils eu des répercussions non intentionnelles, positives ou négatives?

16. Dans quelle mesure une analyse comparative entre les sexes s’applique à la Gestion des terres de réserve?

Preuve d’efficience et d’économie
(évaluation de l’utilisation des ressources pour la production d’extrants et l’atteinte des résultats escomptés)

17. Quel est le coût de participer aux secteurs d’activité du programme suivants (ajouts aux réserves, arpentage et baux, permis et autres droits fonciers) et à la production d’extrants et y a t il des possibilités d’accroître l’efficience du programme?

18. Dans quelle mesure les activités d’AADNC s’ajoutent aux activités connexes entreprises ou constituent-elles un dédoublement inutile?

Autres enjeux de l’évaluation
(pratiques exemplaires et leçons apprises)

19. Quelles pratiques exemplaires ou quels facteurs clés de succès peuvent être retenus pour la Gestion des terres de réserve?

 

2.3 Évaluations et examens pertinents

Les évaluations et examens récents qui suivent et qui ont porté sur les activités du sous­-programme Gestion des terres de réserve ont été pris en compte dans la présente évaluation et ont servi à préciser les enjeux et la méthodologie de l'évaluation :

  • Évaluation de l'incidence des contributions aux bandes indiennes pour la gestion des terres dans les réserves, septembre 2010;
  • Évaluation sommative de la mise en œuvre de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations, 2010; et
  • Évaluation de Fonds des Indiens, successions et annuités découlant des traités, avril 2013.

L'évaluation a aussi tenu compte des éléments suivants :

  • Rapport du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones Ajouts aux réserves : Accélérer le processus, novembre 2012
  • Vérification du processus d'ajout aux réserves, février 2013
  • Vérification de la gestion du pétrole et du gaz du Sud, septembre 2013
  • Rapport de la vérificatrice générale du Canada sur la gestion des terres et la protection de l'environnement dans les réserves, automne 2009.

2.4 Méthodologie d'évaluation

2.4.1 Planification et élaboration de la méthodologie

Groupe de travail/Groupe consultatif de l'évaluation de la gestion des terres de réserve

La constitution d'un groupe de travail ou groupe consultatif a suivi l'approbation du cadre de référence. Ce groupe avait pour mandat de fournir une rétroaction sur des éléments clés de l'évaluation, notamment la méthodologie, les constatations préliminaires et le rapport final. Il regroupait des membres du personnel du programme d'AADNC, qui travaillaient à l'administration centrale ou à un bureau régional, ainsi que des représentants de Pétrole et gaz des Indiens du Canada.

Rapport détaillé sur la méthodologie

Le rapport sur la méthodologie a été principalement constitué à partir de la Stratégie de mesure du rendement (mars 2014) et des consultations préliminaires auprès de gestionnaires du programme pendant la phase d'élaboration du cadre de référence. Dans le cadre du processus, un examen initial de la documentation ayant trait au programme a aussi été effectué.

Pour en assurer davantage la qualité, le rapport sur la méthodologie a fait l'objet d'un examen interne par un groupe de consultation constitué de pairs.

2.4.2 Étape de la collecte et de l'analyse des données

La collecte et l'analyse des données ont eu lieu entre septembre 2014 et juillet 2015.

Les constatations et conclusions de l'évaluation découlent de l'analyse et de la triangulation des nombreuses sources de données probantes qui suivent. (Annexe B – Grille d'évaluation)

Analyse documentaire

L'analyse des documents ayant trait à la gestion des terres et au développement économique sur les réserves qui a été effectuée a porté plus précisément sur le cadre juridique et réglementaire de la Loi sur les Indiens et ses répercussions sur le développement économique. Bien qu'il y ait eu consultation de la documentation d'autres pays, on a constaté qu'il n'existe pas beaucoup d'exemples internationaux comparables et l'analyse documentaire a donc porté principalement sur les documents canadiens. La pertinence du programme a été analysée en fonction de ce cadre juridique et réglementaire et comparée à d'autres régimes de gestion des terres afin de comprendre le contexte unique dans lequel la gestion des terres s'effectue.

Les documents ont été résumés et analysés, puis les constatations ont été inscrites dans un tableau sommaire de l'analyse documentaire. Le résumé a permis d'extraire des thèmes et des éléments communs, et de les interpréter afin de s'en servir par la suite pour la triangulation avec d'autres sources de données probantes.

Examen de la documentation et des dossiers

L'examen de la documentation et des dossiers qui a eu lieu a porté notamment sur les éléments suivants :

  • les lois, telles que la Loi sur les Indiens et la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes dont découlent les rôles et responsabilités du programme, et la Loi sur la gestion des terres des premières nations et la Loi sur l'arpentage des terres du Canada;
  • des documents d'AADNC, notamment les rapports ministériels sur le rendement, les rapports sur les plans et les priorités, les documents stratégiques, tels que le Guide de la gestion des terres et des documents décrivant les rôles et responsabilités, la structure organisationnelle, des présentations clés et des documents de planification pour les orientations futures du programme; ainsi que les pages Web d'AADNC afin de saisir quelle information est communiquée au sujet de la gestion des terres de réserve;
  • des documents parlementaires, tels que deux études clés menées par la Chambre des communes et le Sénat, ainsi que les réponses officielles du gouvernement à ces études; le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones; et
  • d'autres documents, y compris des vérifications et des évaluations antérieures. L'ensemble de la documentation a aussi été évalué pour s'assurer que toutes les composantes principales de l'évaluation avaient été examinées, soit les ajouts aux réserves, la création et l'enregistrement d'instruments fonciers, l'arpentage des terres et l'activité pétrolière et gazière.
Analyse des données du programme

Les données relatives à chacune des composantes principales du programme ont été analysées afin d'évaluer les extrants du programme sur le plan de l'efficacité et de l'efficience, notamment celles provenant des sources suivantes :

  • le système national de suivi des ajouts aux réserves, qui suit l'évolution des dossiers en la matière, notamment le temps de traitement utilisé, le genre d'ajouts et le nombre d'acres ajoutées à la réserve;
  • les systèmes de registre des terres indiennes, de registre des terres des Premières Nations et de registre des terres des Premières Nations en autonomie gouvernementale, qui fournissent des données sur le volume et le genre d'instruments fonciers enregistrés auprès du Ministère;
  • le système de gestion de l'information des ressources à Pétrole et gaz des Indiens du Canada qui assure le suivi des paiements de redevances;
  • les données administratives sur le financement des activités d'arpentage; et
  • les ressources internes affectées au projet, y compris le nombre d'équivalents temps plein pour chaque activité.

Même si les données sur le programme ont servi de preuves à l'appui dans la mesure du possible, les sources d'où étaient tirées celles-ci ont été particulièrement utiles pour établir les questions de l'évaluation sur les changements au concept et à la mise en œuvre, la clarification et la taille de l'assise territoriale des réserves, les occasions de générer des revenus et le coût d'exécution du programme.

L'évaluation du rendement a commandé l'examen des données suivantes : les changements au titre du nombre, du genre et de la taille des ajouts aux réserves, le volume et le genre d'instruments, la valeur des redevances et le nombre de projets d'arpentage demandés et/ou financés. Ces données ont ensuite été comparées à. celles de la Stratégie de mesure du rendement 2014 relative au programme.

L'efficience et l'économie ont surtout été examinées en fonction des changements apportés au programme en 2012, alors qu'il y a eu restructuration à l'administration centrale, délégation des activités d'enregistrement aux bureaux régionaux et création de centres de soutien pour appuyer les bureaux régionaux. Cette analyse a donné lieu à deux questions fondamentales, à savoir si les changements de 2012 ont eu des répercussions sur le niveau des extrants et le rendement pour tous les secteurs d'activité du programme et s'il y a eu une économie au chapitre des ressources à la suite de ces changements.

À cet égard, les évaluateurs se sont penchés sur la question de savoir si les principaux changements avaient fait une différence quant au rendement avant et après 2012 et si le temps requis pour enregistrer les instruments (ceux avec permis et ceux sans permis) était différent avant et après 2012. Une analyse interne effectuée par Gestion des terres et développement économique a comparé les affectations d'équivalents temps plein dans toutes les régions pour 2013-2014 à l'information contenue dans des documents internes sur les économies prévues en matière de ressources qu'entraîneraient les changements de 2012 afin d'évaluer si les activités du programme étaient maintenant menées de façon efficace avec moins de ressources.

Il n'y a pas de suivi de l'efficience ni de l'économie du programme dans le cadre de la Stratégie de mesure du rendement; par conséquent, l'analyse des données ne permettra que l'examen des tendances.

Entrevues avec les informateurs clés

Des entrevues ont été menées auprès de 64 informateurs clés, dont 13 représentants du programme à l'administration centrale, 29 employés des bureaux régionauxNote de bas de page 15, neuf autres membres du personnel d'AADNC, cinq partenaires fédéraux, quatre experts-conseils et quatre organismes autochtones.

Les réponses données au cours des entrevues ont été regroupées en fonction des questions, puis évaluées afin de faire ressortir les principaux thèmes. Ceux-ci ont été classés dans les catégories suivantes : la Loi sur les Indiens et le rôle d'AADNC dans la gestion des terres, les ajouts aux réserves, le registre des terres indiennes, l'arpentage, la création d'instruments fonciers et l'affectation de ressources dans les centres de soutien, les bureaux régionaux et l'administration centrale. Ces thèmes ont ensuite servi à la triangulation des constatations afin d'établir les enjeux et les questions de l'évaluation.

Études de cas

En mars 2015, quatre études de cas ont été menées concernant les centres de soutien régionaux créés à l'occasion de la restructuration du programme en 2012, soit :

  • le centre de soutien de Vancouver pour les désignations et les présentations en vertu de l'article 35;
  • le centre de soutien de Regina pour les ajouts aux réserves découlant des droits fonciers issus des traités (ajouts aux réserves DFIT);
  • le centre de soutien de Toronto pour les ajouts aux réserves ne découlant pas des droits fonciers issus des traités (ajouts aux réserves non DFIT); et
  • le centre de soutien de Toronto-Sudbury pour les activités liées à l'enregistrement.

Des guides d'entrevue aux fins des études de cas ont été rédigés pour répondre aux questions d'évaluation susmentionnées. Toutefois, les études de cas portaient principalement sur l'efficience et l'économie des centres de soutien et sur la mesure dans laquelle ils contribuaient aux activités du programme relatives aux ajouts aux réserves, aux désignations, aux présentations en vertu de l'article 35 et à l'enregistrement d'instruments juridiques. Les échanges et les entrevues tenus pendant les études de cas ont fourni une évaluation de première main précieuse qui a précisé les données restreintes sur l'efficience et l'économie de la nouvelle structure de programme.

Les études de cas ont inclus des entrevues auprès du personnel clé des centres de soutien et celui des bureaux régionaux affecté à la gestion des terres de réserve, ou des groupes témoins, dans la mesure du possible. Elles ont aussi comporté une analyse documentaire et un examen des données, le cas échéant. À cela se sont ajoutées des entrevues auprès d'employés d'autres bureaux régionaux qui traitent quotidiennement avec les centres de soutien.

Dans le cadre d'une étude de cas menée auprès de Pétrole et gaz des Indiens du Canada, les évaluateurs se sont rendus au siège social de l'organisme, en banlieue de Calgary, pour interviewer la haute direction sur la pertinence, le rendement, le concept et la mise en œuvre du programme. Ils ont également rendu visite à la Première Nation Tsuu T'ina qui mène des activités pétrolières et gazières afin de recueillir le point de vue d'une Première Nation sur le rôle de PGIC.

Les évaluateurs ont également interviewé des gestionnaires fonciers dans plusieurs collectivités visitées dans le cadre de l'évaluation du Sous-programme des services relatifs à la gestion des terres et au développement économique. Les guides d'entrevue avaient pour but de saisir l'information qui se rapportait aux deux programmes et, à ce titre, comprenaient des questions portant sur les instruments fonciers, les ajouts aux réserves, les activités d'enregistrement et la mesure dans laquelle le Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR) facilitait les transactions foncières. Des visites ont été faites auprès des groupes suivants :

  • la Première Nation d'Adams Lake (Colombie-Britannique)
  • les tribus des Cowichan (Colombie-Britannique);
  • la Première Nation de Kwantlen (Colombie-Britannique);
  • la Première Nation de St. Mary's (Aq'am) (Colombie-Britannique);
  • la Première Nation Tsuu T'ina (Alberta);
  • la Première Nation de Kahkewistahaw (Saskatchewan);
  • la Première Nation de Miawpukek (Terre-Neuve); et
  • le Comité de la gestion des terres, de l'environnement et du développement économique – réunion d'avril 2015 – Première Nation de Nipissing.

2.4.3 Points intéressants, forces et faiblesses

Les paragraphes suivants signalent certains points intéressants, y compris les forces et faiblesses de la méthodologie d'évaluation.

Le moment de l'évaluation a restreint la mesure dans laquelle celle-ci a pu examiner pleinement les enjeux et les questions d'évaluation. Fait à noter, les centres de soutien régionaux ont commencé leurs activités en décembre 2012, soit à mi-chemin de la période d'évaluation. Ainsi, les éléments liés à leur rendement, leur efficience et leur économie ne reposent que sur deux ans d'exploitation et non sur la période totale de cinq ans à l'étude.

Il a également été difficile d'évaluer l'efficience relative des structures régionales avant et après la restructuration du programme en 2012 étant donné que les données concernant les affectations d'équivalents temps plein dans les régions étaient disponibles uniquement sous forme d'estimations et seulement pour l'exercice financier 2013-2014. Par conséquent, l'analyse des données de l'évaluation a été faite a posteriori et n'a pu que déterminer les tendances possibles. Compte tenu de ces difficultés, la méthodologie d'évaluation a eu recours à de nombreuses sources de données probantes afin de combler les lacunes relatives aux données par la consultation d'autres sources de données probantes, notamment par l'analyse documentaire et l'examen de la documentation, ainsi que par les entrevues auprès d'informateurs clés et l'exécution d'études de cas exhaustives comportant des entrevues.

L'évaluation a fait appel à des méthodes quantitatives et qualitatives; toutefois, il faut noter que dans les cas où il a été impossible de se fier aux données quantitatives parce qu'elles n'étaient pas disponibles ou étaient consignées dans un format qui ne permettait pas des travaux typiques d'évaluation, l'évaluation a reposé largement sur les entrevues auprès des informateurs clés et sur les études de cas auxquelles s'est ajoutée de l'information provenant de la documentation ou de l'analyse documentaire. Dans de tels cas, on a pris soin de s'assurer qu'il était explicitement mentionné que le contenu reposait surtout sur les déclarations des personnes interviewées.

La présente évaluation a été effectuée parallèlement à une évaluation du Sous-programme des services relatifs aux terres et au développement économique (3.2.1). Ainsi, les évaluateurs ont pu se reporter aux données probantes issues de l'autre évaluation pour leur évaluation sur la Gestion des terres de réserve. Les employés affectés au développement économique et les informateurs clés interviewés dans le cadre des études de cas sur le développement communautaire ont dû répondre à des questions concernant la gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens, l'arpentage et le processus des ajouts aux réserves. En conséquence, l'équipe d'évaluation a pu intégrer d'autres points de vue importants dans son évaluation de la Gestion des terres de réserve.

2.5 Rôles, responsabilités et assurance de la qualité

La DGEMRE a passé un contrat à la Prairie Research Associates pour l'aider dans les domaines suivants de l'évaluation : l'élaboration de la méthodologie, y compris les outils de collecte de données, la planification et l'exécution des études de cas, la tenue d'entrevues avec des informateurs clés, l'exécution d'un examen des données du programme, la rédaction de constatations préliminaires et la validation de l'analyse documentaire et de l'examen de la documentation. Ce contrat a permis de pouvoir compter sur une expertise technique additionnelle pendant le processus d'évaluation. En tant que responsable du projet, la DGEMRE a aussi passé en revue et approuvé tous les produits livrables de Prairie Research Associates.

L'évaluation a aussi été assujettie aux processus internes d'assurance de la qualité qui suivent.

  • ateliers de validation du groupe de travail : Un groupe de travail auquel participaient l'équipe d'évaluation et des employés affectés au programme à l'administration centrale et dans les bureaux régionaux a revu le rapport sur la méthodologie, les constatations préliminaires et le rapport final;
  • revue par les pairs de la méthodologie : Avant de commencer la collecte des données, un groupe témoin a tenu une réunion d'une heure pour discuter de l'approche méthodologique avec des employés de la DGEMRE qui ne participaient pas à l'évaluation; et
  • revue par les pairs du rapport : L'ébauche du rapport final a été soumise à un processus de revue par les pairs au sein de la DGEMRE.
 

 

3. Constatations de l’évaluation – Pertinence

3.1 Rôles et responsabilités du gouvernement du Canada en matière de gestion des terres de réserve

Le gouvernement du Canada a un mandat précis que lui confèrent la Loi sur les Indiens et la Loi sur le pétrole et le gaz des Indiens du Canada en matière de gestion des transactions foncières et de l'activité pétrolière et gazière sur les réserves.

Ajouts aux réserves

Aucune exigence n'est imposée par les lois pour ajouter des terres aux réserves. Toutefois, le gouvernement fédéral a la responsabilité des terres de réserve en vertu de la Loi sur les Indiens. Ainsi, une fois que les terres ont été transférées par un autre ministère, un gouvernement provincial, une administration municipale ou une tierce partie et qu'elles ont été ajoutées aux réserves au moyen d'un arrêté ministériel ou d'un décret en conseil, leur gestion incombe au gouvernement du Canada. En outre, le gouvernement fédéral a l'obligation d'ajouter des terres aux réserves lorsque les ajouts aux réserves s'inscrivent dans la catégorie des obligations législatives, puisque dans un tel cas les ajouts aux réserves découlent de traités, d'ententes de règlement de revendications ou de décisions judiciaires. Par contre, la catégorie des ajouts aux réserves ne découlant pas des droits fonciers issus de traités n'impose aucune obligation légale d'ajouter des terres aux réserves et ces ajouts sont attribuables en général à d'autres considérations propres à une Première Nation.

Arpentage

Étant donné qu'il est obligatoire d'arpenter les terres pour effectuer des ajouts aux réserves ou des transactions foncières, l'arpentage constitue un élément essentiel du programme. Il incombe au gouvernement fédéral d'approuver les activités d'arpentageNote de bas de page 16. L'article 24 de la Loi sur l'arpentage des terres du Canada stipule que les terres de réserve relèvent de la responsabilité de l'Arpenteur général du Canada lorsqu'il faut les faire arpenter. L'article 29 porte sur l'arpentage des lignes de bornage externes d'une réserve (« plans officiels ») et l'article 31 décrit l'arpentage de lotissements internes (« plans administratifs »). L'Arpenteur général demandera à un arpenteur privé accrédité par le gouvernement fédéral d'effectuer l'arpentage selon ses directives.

Création d'instruments fonciers

Le régime foncier établi en vertu de la Loi sur les Indiens diffère grandement de ceux des autres administrations canadiennes. Dans le cas des réserves, le titre foncier est détenu par la Couronne au nom des Premières Nations, comme le prévoit l'article 18 de la Loi sur les Indiens, de sorte qu'il incombe à AADNC, en vertu de la loi, d'assumer les responsabilités dans ce domaine au nom du Ministre. À cet effet, la Loi sur les Indiens contient un train de dispositions administratives qui régissent les types suivants de transactions foncières qui s'inscrivent dans deux grandes catégories de biens fonciers, soit les biens communaux (appartenant à la bande et gérés par celle-ci) et les biens individuels (attribués par le conseil, avec l'approbation du Ministre, à un membre en particulier de la bande) :

  • Certificats de possession – Le certificat de possession permet l'usage et l'occupation exclusifs pour une période indéterminée d'une parcelle de terre, conformément aux conditions établies par la Loi sur les IndiensNote de bas de page 17. Régi principalement par les articles 22 à 27 de la Loi sur les Indiens, le certificat de possession est accordé officiellement par une résolution du conseil de bande, puis est, par la suite, approuvé par le Ministre.
  • Certificats d'occupation – Les certificats d'occupation ressemblent en fait aux certificats de possession, c'est-à-dire qu'ils confirment la possession légale d'une parcelle de terre, mais souvent pour une période temporaire.
  • Terres désignées – Il s'agit de terres communales assujetties à des restrictions, comme l'interdiction d'être utilisées par une tierce partie. Toutefois, les bandes peuvent choisir d'obtenir une désignation des terres, comme le prévoit le paragraphe 38(2) de la Loi sur les Indiens. La désignation signifie que la bande choisit de céder certains de ses droits à la Couronne pour que la parcelle de terre soit désignée pour un but précis (commercial, industriel, résidentiel, etc.). Ainsi, la parcelle de terre peut être louée à des non-membres de la bande et les intérêts locatifs peuvent être hypothéqués, ce qui représente, d'après l'analyse documentaire, ce que préfèrent la plupart des intervenants commerciaux externesNote de bas de page 18.
  • Baux – Une parcelle de terre peut être louée par bail à un membre de la bande ou à une tierce partie si elle a auparavant fait l'objet d'une désignation ou si la transaction a été approuvée explicitement par le Ministre. Le bail d'un titulaire d'un billet de location désigne la location par bail d'une parcelle de terre détenue en vertu d'un certificat de possession.
  • Permis – Des permis sont délivrés pour une variété d'activités, telles que l'extraction de gravier ou l'installation de lignes téléphoniques, en vertu de diverses dispositions de la Loi sur les Indiens. Étant donné que la délivrance de permis peut être assez complexe, les activités minières et forestières sont régies par des règlements spécifiques.
  • Des servitudes peuvent être accordées, ce qui signifie que des terres peuvent être cédées en permanence à la Couronne à diverses fins, telles que la construction d'autoroutes provinciales, en échange d'une compensation sous forme d'argent ou de terres.

En pratique, les rôles et responsabilités d'AADNC et des Premières Nations en vertu de ce régime peuvent varier selon la situation de la Première Nation au titre de la gestion des terres. En vertu du régime de gestion des terres établi par la Loi sur les Indiens, il incombe à AADNC d'accorder des baux principaux, de délivrer des permis et de créer d'autres instruments juridiques pour les terres de la Couronne en fonction des besoins des Premières Nations.

Les Premières Nations qui participent au PGETR, toutefois, devraient rédiger leurs propres instruments juridiques qui sont par la suite transmis aux bureaux régionaux d'AADNC pour approbation finale et enregistrement. En vertu du programme de délégation foncière (53/60) (prévu dans l'ancien Programme d'administration des terres), la Première Nation qui y est assujettie devrait créer ses instruments juridiques.

Toutefois, certains informateurs clés régionaux ont signalé que, dans la pratique, les Premières Nations visées par le PGETR communiquent souvent avec les bureaux régionaux pour s'assurer que les documents sont bien rédigés. Le ministère de la Justice est aussi consulté régulièrement lorsqu'il s'agit d'obtenir des précisions légales.

Enregistrement des instruments

Toutes les transactions foncières qui s'inscrivent dans les catégories susmentionnées sont enregistrées dans le Registre des terres indiennes, conformément aux articles 21 et 55 de la Loi sur les IndiensNote de bas de page 19. Jusqu'en décembre 2012, tous les enregistrements étaient effectués à l'administration centrale d'AADNC. De nos jours, lorsqu'une Première Nation assujettie au régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens conclut une transaction, elle l'enregistre cependant au bureau régional. Il est à noter que contrairement aux registres provinciaux qui fonctionnent selon le système Torrens, le Registre des terres indiennes ressemble davantage à un système d'enregistrement des « actes ». En d'autres termes, alors que les régimes provinciaux tiennent des listes des titres de propriété et servent à conférer et à clarifier ces titres, tous les titres appartiennent à la Couronne dans le cas du régime établi par la Loi sur les Indiens. Par conséquent, le régime du Registre des terres indiennes assure le suivi des transactions liées à un titre, mais n'établit pas la priorité ni la certitude relativement aux transactions qui se rapportent à un titre (sauf pour l'affectation des baux sur les terres désignées)Note de bas de page 20.

Il faut prendre note que cette façon de procéder est différente de celle que connaissent les Premières Nations sous le GTPN, alors que la collectivité est la seule responsable de créer des instruments juridiques, qui sont ensuite enregistrés à l'administration centrale.

Certaines Premières Nations ont recours à un régime différent de gestion des terres appelé attributions coutumières des terres par lequel les conseils de bande choisissent d'attribuer des terres à des particuliers sans enregistrement officiel. Bien que ce système n'exige pas l'approbation ministérielle, cette approche à l'égard de l'utilisation et de l'occupation des terres n'est pas juridiquement exécutoire devant un tribunalNote de bas de page 21. L'analyse documentaire a permis de constater que dans ces circonstances, la terre ne peut être utilisée comme garantie, ce qui rend donc plus difficiles les investissements et le développement économiqueNote de bas de page 22. On estime que 80 % des attributions individuelles, 50 % de l'ensemble des baux accordés par les bandes et 66 % de l'utilisation à court terme des terres sur les réserves sont faits par attributions coutumières ou par baux « au noir » avec des non-membres de la bandeNote de bas de page 23.

Activités pétrolières et gazières

La Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes régit à l'échelle fédérale les activités pétrolières et gazières sur les réserves. Plus particulièrement, l'article 3 accorde au gouverneur en conseil le pouvoir d'octroyer des baux, des permis et des licences pour l'exploration pétrolière et gazière sur les terres indiennes, et le pouvoir de disposer des intérêts et des redevances prescrites. L'article 4 stipule que les redevances doivent être gardées en fiducie pour les Premières Nations et l'article 6 oblige le ministre d'AADNC à consulter les bandes qui seront touchées par les activités pétrolières et gazières. Des informateurs clés ont signalé que le Ministère détient la responsabilité fiduciaire de gérer le pétrole et le gaz au nom des Premières Nations.

Argent des Indiens

L'argent des Indiens provient généralement des instruments juridiques établis en vertu du régime de gestion des terres. Il est régi par les paragraphes 18(2), 28(2), 35(1) et 38(1), ainsi que par les articles 39, 61 à 69 et 104 de la Loi sur les Indiens. Les articles 61 à 69 en particulier décrivent comment cet argent doit être géréFootnote 24. Ces dispositions sont particulièrement pertinentes pour la présente évaluation, car elles portent sur l'Argent des Indiens, c'est-à-dire l'argent collectif qui peut être dépensé au profit de la bande. En effet, les articles 66 et 69 autorisent des dépenses à même les comptes de revenu et l'article 64 à même les comptes de capital. Les fonds du compte de capital découlent de la vente de terres cédées ou la vente de biens de la bande. Cet argent comprend les redevances, les primes versées et d'autres produits de la vente du bois, du pétrole, du gaz, du gravier ou de toute autre ressource non renouvelable. L'argent au titre des revenus désigne tout l'argent reçu par les Indiens, autre que les fonds de capital. Les revenus peuvent provenir de diverses sources, notamment, mais sans s'y limiter, des intérêts sur le capital ou le revenu de la bande, des amendes, des recettes tirées de la vente de ressources renouvelables (p. ex., des récoltes), des activités de location (p. ex., les chalets et les terres utilisées à des fins agricoles) et des droits de passage. Les capitaux et les revenus sont versés dans des comptes portant intérêts distincts au nom d'une Première Nation précise. Même si ce sont les agents de gestion des terres qui versent l'argent dans les comptes de capital et de revenu, il incombe généralement à des agents ne faisant pas partie des directions associées à la gestion des terres d'approuver les demandes des Premières Nations pour l'utilisation de ces fonds.

3.2 Nécessité de conserver le programme

Il est nécessaire de conserver tous les volets du programme de gestion des terres de réserve, car ils représentent ensemble les éléments fondamentaux dont ont besoin les Premières Nations pour profiter des terres de réserve, soit l'accès à des terres précieuses, la précision du régime foncier, des instruments juridiques fiables pour les activités commerciales (y compris le pétrole et le gaz), la justification de la certitude des instruments et la collecte des recettes.

3.2.1 Nécessité de conserver les Ajouts aux réserves – Accès à des terres précieuses

L'évaluation a démontré qu'il était nécessaire de conserver le processus des ajouts aux réserves.

Dans certains cas, il s'agit de réparer des torts historiquesNote de bas de page 25. Les ajouts aux réserves ainsi visés s'inscrivent en général dans la catégorie des obligations législatives liées aux ajouts de réserve. Bon nombre de ces ajouts aux réserves se distinguent par le fait qu'ils relèvent d'une loi particulière concernant l'Alberta, la Saskatchewan et le Manitoba en vue de faciliter le processus des ajouts de réserve découlant des ententes sur les droits fonciers issus des traités. Les ajouts de réserve de cette catégorie découlent parfois de décisions judiciaires ou d'accords sur les revendications. Il est absolument nécessaire de conserver la catégorie des Obligations législatives des ajouts de réserve afin de distribuer aux Premières Nations les terres que possède la Couronne. Les informateurs clés qui ont participé aux études de cas ont parlé de l'obligation de la Couronne et de l'importance de la réconciliation avec les Premières Nations pour justifier la nécessité de traiter ce genre d'ajouts aux réserves le plus rapidement possible.

Figure 2- Casino Painted Hand à Yorkton, en Saskatchewan

Il est également nécessaire de conserver les Ajouts aux réserves pour des raisons économiques, ainsi que communautaires et sociales. Selon l'évaluation précédente des activités de gestion des terres, l'assise territoriale des Autochtones a diminué des deux tiers entre la Confédération et 1996, contrairement à la population autochtone qui a augmenté de 45 % pendant la même périodeNote de bas de page 26. Il en découle qu'une population croissante requiert souvent une plus grande zone résidentielle et bien des Premières Nations cherchent également des façons de profiter d'occasions commerciales. Pour certaines Premières Nations, ces occasions d'affaires mettent en cause des terres à l'extérieur de la réserve et elles doivent donc acheter de nouvelles terres. Au cours des études de cas, l'équipe d'évaluation a constaté les avantages économiques que les Premières Nations retirent de terres qui ont récemment été ajoutées aux réserves.

Toutefois, dans certains cas, l'équipe a conclu qu'il était plus avantageux pour les Premières Nations de conserver des terres en fief simple, ce qui ne les empêche pas d'obtenir des avantages économiques.

3.2.2 Nécessité de conserver l'Arpentage – précision de la propriété foncière

L'arpentage constitue une fonction essentielle d'appui aux autres volets du sous-programme puisqu'il est nécessaire pour les ajouts aux réserves, les désignations et instruments juridiques et les transactions foncières (y compris les certificats de possession, les baux et les permis)Note de bas de page 27.

En plus de constituer une fonction essentielle pour les instruments juridiques, les ajouts aux réserves et les désignations, l'arpentage aide à définir les propriétés qui existent sur les réserves et à déterminer à qui ils appartiennent, et à établir les limites d'une réserve empêchant ainsi l'empiétement par des tierces parties. Certains documents examinés dans le cadre de l'évaluation soulignent l'importance de garantir la certitude des titres de propriétéNote de bas de page 28, et l'arpentage contribue à répondre à ce besoin en établissant les lignes de bornage sur les réserves. Bien que certaines bandes indiennes souhaitent conserver collectivement leurs terres, d'autres veulent les répartir en lotissements individuels. Par conséquent, le fait de définir clairement la parcelle de terre selon une méthode utilisée à l'extérieur des réserves peut aider à démontrer la certitude aux entreprises et autres intervenants.

Même s'il existe une nécessité évidente pour la fonction d'arpentage, les informateurs clés ne s'entendaient pas sur la mesure dans laquelle les activités d'arpentage devraient être financées par AADNC au lieu d'être payées par les bandes indiennes et les particuliers. À l'heure actuelle, AADNC ne financent que les activités d'arpentage de terres à des fins communales et non des lotissements spécifiques. Un informateur clé a suggéré que cette méthode de priorisation se justifiait par le fait que l'arpentage des terrains individuels dans des secteurs résidentiels est normalement la responsabilité d'un particulier dans d'autres compétences canadiennes et, par conséquent, ne devrait pas être financée, contrairement à l'arpentage des terres communales. D'autres informateurs clés craignaient que sans financement des activités d'arpentage sur la réserve, les parcelles de terre ne soient pas définies adéquatement, ce qui donnerait lieu à des différends futurs et à une imprécision aux fins de la gestion des terres. Dans certains cas, un nouvel arpentage s'impose pour des raisons environnementales ou pour corriger des travaux d'arpentage précédents qui étaient incomplets ou inexacts. Tel que mentionné à la section 4,2, la demande excède à l'heure actuelle l'offre en matière d'arpentage; au cours de la période d'évaluation, le Ministère n'a pu répondre qu'à 40 % des demandes d'arpentage, ce qui indique encore une fois la nécessité de maintenir la fonction d'arpentage.

3.2.3 Nécessité de conserver la participation d'AADNC à la création d'instruments juridiques – instruments juridiques fiables à des fins commerciales

Il est nécessaire que AADNC participent à la création d'instruments en assurant un appui juridique et administratif aux Premières Nations, car le régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens peut être assez complexe. Par exemple, avant qu'un bail pour une terre indienne soit signé par une partie externe, une Première Nation doit tout d'abord obtenir une désignation, ce qui exige que la parcelle de terre soit arpentée et que la collectivité se prononce par vote sur l'utilisation proposée. Bien que le processus de désignation ait été simplifié pendant la période d'évaluation (voir la section 4.1), plusieurs des informateurs clés et des représentants des collectivités des Premières Nations ont fait remarquer que ce processus pouvait encore prendre plusieurs années, qu'il est coûteux et qu'il exige de grandes connaissances juridiques pour ce qui est de la description des terres et le processus de vote. Cette méthode contraste avec le régime de la GTPN, où la complexité des transactions foncières dépend du code foncier que chaque Première Nation décide d'adopter.

Plusieurs des informateurs clés ont souligné que même si le régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens comporte des exigences fastidieuses, il offre l'avantage d'assurer une protection juridique aux Premières Nations. Tel que mentionné ci-dessus, presque toute la responsabilité incombe à la Couronne en tant que responsable des instruments. Il s'agit d'un avantage pour les Premières Nations qui disposent d'une capacité administrative ou juridique limitée. À ce titre, certains des informateurs clés ont indiqué qu'une partie du travail des bureaux régionaux consistait à tenir à jour les modèles de documents types, tels que les baux et les permis, afin de s'assurer que les instruments fonciers respectent les exigences légales en vigueur. Autrement, les Premières Nations encourraient des frais juridiques beaucoup plus élevés pour s'assurer que les documents sont légalement fiables.

Un gestionnaire des terres d'une Première Nation a confirmé cette affirmation, car il juge que sa collectivité est mieux servie si elle obtient les services juridiques du Ministère que si elle passe au régime de la gestion des terres des Premières Nations. Des informateurs clés à l'administration centrale et dans les bureaux régionaux ont également signalé qu'il arrivait que AADNC soient considérées comme une tierce partie neutre qui aide à la gestion des terres lorsqu'il existe des divisions politiques au sein de la collectivité.

Cet appui juridique et administratif est nécessaire non seulement pour les Premières Nations, mais aussi pour AADNC. Étant donné que cette responsabilité à l'égard des instruments juridiques concernant les terres sur les réserves incombe surtout à la Couronne, il est important d'avoir cette expertise en matière de gestion des terres pour atténuer le risque de créer des instruments juridiques erronés et ainsi accroître la responsabilité du Ministère.

3.2.4 Nécessité de conserver Pétrole et gaz des Indiens du Canada – Instruments pour des activités économiques spécialisées

PGIC administre la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes en vertu de laquelle il gère les activités pétrolières et gazières pour les Premières Nations.L'organisme se charge d'un certain nombre d'activités en appui aux Premières Nations qui participent à l'exploitation pétrolière et gazière, notamment la négociation, la conclusion et l'administration d'accords avec des compagnies de pétrole et de gaz, l'exécution d'analyses environnementales, le suivi de la production de pétrole et de gaz et les prix de vente, la collecte d'argent comme des primes, des redevances et des loyers, et le suivi d'exigences législatives et contractuelles. Son personnel se compose de spécialistes en génie, en géologie et en services juridiques, ce qui est utile pour les collectivités des Premières Nations qui n'ont pas les compétences requises ni les moyens financiers pour obtenir l'information nécessaire dans ces domaines.

Certains des informateurs clés ont fait remarquer que ces spécialistes jouent un rôle crucial, comme AADNC le fait pour la création d'autres instruments juridiques, en fournissant aux Premières Nations qui n'ont pas la capacité nécessaire des ententes fiables pour leurs ressources.

3.2.5 Pertinence du Registre des terres indiennes – Confirmation de la certitude des instruments

Alors que les intervenants divergeaient d'opinion en ce qui concerne l'importance du Registre des terres indiennes, ils étaient tous d'accord pour dire que l'épuration des données et la mise en œuvre de politiques officielles ou règlements en accroîtraient la fiabilité.

L'article 21 de la Loi sur les Indiens stipule que le Ministère doit tenir un Registre des terres de réserve dans lequel sont inscrits les détails concernant les « certificats de possession et certificats d'occupation et les autres opérations relatives aux terres situées dans une réserve ». Le paragraphe 55(1) ajoute que le Ministère doit tenir un Registre des terres cédées ou désignées pour consigner les détails relatifs à toute opération touchant les terres cédées à titre absolu ou désignées. Ces deux registres sont regroupés sous l'appellation Registre des terres indiennes, un système qui est imposé par la loi. Toutefois, la Loi sur les Indiens ne précise pas les caractéristiques du registre et l'équipe d'évaluation a été confrontée à des opinions divergentes sur l'importance et le but du registre sous sa forme actuelle.

Les informateurs clés étaient surtout partagés sur l'utilité du registre pour assurer la fiabilité des instruments compte tenu du fait qu'il ne sert pas à conférer des titres fonciers. Certains font valoir que tout instrument juridique bien conçu crée un fondement juridique fiable. Le fait que le gouvernement fédéral est systématiquement en cause comme détenteur des titres sert aussi à renforcer l'idée de certitude juridique de tels instruments. Dans ce contexte, le registre répond à un but important, mais distinct, soit d'offrir un dépôt accessible au public des transactions liées aux parcelles de terre cédées à titre absolu. Même si ce registre ne peut servir à régler des réclamations concurrentes portant sur des terres détenues par la Couronne lorsque deux instruments sont enregistrés pour la même parcelle de terre, des informateurs clés ont souligné qu'il fournit des renseignements cruciaux servant à de nombreuses fins pour la planification et la gestion courantes des terres sur les réserves.

D'autres reconnaissent ces avantages, mais soutiennent que le système de registre pourrait avoir une utilité plus grande pour permettre de saisir des occasions de développement économique plus grandes. L'opinion de ces informateurs correspondait au contenu des documents qui signalent que le régime foncier en vertu de la Loi sur les Indiens n'est pas une autorité en matière de droits fonciers, ce qui est nécessaire pour favoriser le développement économiqueNote de bas de page 29. Les défenseurs de ce point de vue font valoir qu'un système de registre de type Torrens, qui confère un titre de propriété, est plus efficace qu'un système dont le but principal est de suivre les transactions en fonction de titres préexistants. Ils soutiennent que la certitude associée à un système de type Torrens accroîtrait la capacité des Premières Nations d'attirer des investissements dans leurs collectivités en éliminant toute ambiguïté quant à l'existence et à la priorité d'instruments juridiques touchant ces parcelles de terre. Ils avancent ainsi que le registre devrait reposer sur un cadre législatif ou réglementaire qui assurerait un caractère définitif aux instruments juridiques et à leur priorité relativement à des parcelles de terre spécifiques.

Bien que les informateurs clés soient partagés à cet égard, ils étaient presque unanimes à propos des mesures pratiques à prendre pour renforcer l'utilité du registre : tout d'abord, en éliminant les incohérences entre les données qui, d'après bon nombre d'entre eux, ne sont pas fiables à l'heure actuelle et ensuite en mettant en œuvre des politiques ou des règlements en bonne et due forme. Le programme examine à l'heure actuelle des façons d'améliorer le registre (voir la section 4.1).

3.2.6 Nécessité de conserver le processus concernant l'argent des Indiens – Collecte des revenus tirés des instruments

D'après l'évaluation de 2013 sur les fonds des Indiens, des successions et des annuités découlant des traités, il est nécessaire de maintenir le volet Argent des Indiens parce qu'il n'existe pas à l'heure actuelle d'option de rechange généralisée pour avoir accès à ces fonds, compte tenu des exigences de la Loi sur les IndiensNote de bas de page 30. Les informateurs clés consultés dans le cadre de la présente évaluation ont signalé que pour certaines Premières Nations, ce système est mieux qu'une fiducie externe puisque l'existence de comptes à AADNC évite de payer des frais comme ce serait le cas autrement. Comme il est préférable pour la Première Nation qui n'a pas les revenus suffisants pour justifier ces frais de rester avec AADNC, il est nécessaire de conserver le volet Argent des Indiens pour certaines bandes indiennes.

Cependant, certains informateurs clés ont mentionné l'importance d'accroître l'autonomie des Premières Nations, particulièrement dans le domaine de la gouvernance de leurs fonds. Ils jugeaient qu'il fallait passer à un modèle où les Premières Nations ont plus de contrôle sur leurs fonds, comme celui de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations (LGPGFPN). Cette loi est une nouvelle mesure législative adoptée le 1er avril 2006 qui permet aux Premières Nations d'exercer le contrôle sur les fonds provenant de leur capital et de leurs revenus, que garde en fiducie le gouvernement du Canada; à l'heure actuelle, une seule Première Nation a recours au régime de gestion des fonds de la LGPGFPN. En plus de l'option de la LGPGFPN, un autre modèle qui est de plus en plus intéressant par rapport aux fonds des Indiens en vertu de la Loi sur les Indiens est examiné à la section 4.1.

3.2.7 Nécessité d'offrir d'autres options que celle de la Loi sur les Indiens

Des informateurs clés, ainsi que les études de cas et l'analyse documentaire, font ressortir que l'offre de diverses options en matière de gestion des terres, y compris la Loi sur les Indiens et la Loi sur la gestion des terres des premières nations, répond mieux à une gamme de besoins continus des Premières Nations en fonction de leur capacité juridique, administrative et économique.

Il est à noter que la thèse voulant qu'il y ait un besoin continu pour le régime foncier établi par la Loi sur les Indiens est attribuable aux informateurs clés et à l'examen de la documentation, alors que l'analyse documentaire propose en général des changements au régime actuel afin de favoriser une plus grande autosuffisance avec des régimes comme celui sur la gestion des terres des Premières NationsNote de bas de page 31.

Les informateurs clés ont également exprimé une gamme d'opinions. D'après certains, il sera toujours nécessaire que AADNC appuient certaines bandes indiennes, particulièrement ceux qui ont des ressources limitées pour gérer les terres. D'autres jugent que le régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens est inefficace et non viable, ne favorise pas adéquatement le développement économique des Premières Nations et les freine. D'après ces derniers, la Loi sur les Indiens n'était que la première phase d'un continuum de responsabilisation qui permettrait aux Premières Nations d'obtenir un contrôle de plus en plus grand sur la gestion de leurs terres par le biais du PGETR, du Régime de gestion des terres des Premières Nations et, enfin, de l'autonomie gouvernementale. Ils sont d'avis que plus de ressources devraient être assignées à transférer les connaissances et la capacité en matière de gestion des terres directement aux Premières Nations et non de simplifier les procédures liées à la Loi sur les Indiens. La promotion de l'autonomie gouvernementale du secteur dont font état ces informateurs correspond aux constatations tirées de l'analyse documentaire selon lesquelles les efforts devraient principalement être axés sur le contrôle accru par la communauté de la gestion des terresNote de bas de page 32.

D'après des informateurs clés, les régimes de la Loi sur les Indiens et de la Gestion des terres des Premières Nations présentent des avantages et désavantages différents en fonction de leurs exigences réglementaires respectives et des niveaux de protection offerts. Une diversité d'outils de gestion des terres permettra de mieux répondre aux besoins continus en matière de gestion des terres de toutes les Premières Nations du Canada. Par conséquent, autant il est nécessaire de maintenir la participation d'AADNC à la gestion des terres, autant il faut offrir des options de rechange au régime foncier de la Loi sur les Indiens.

3.2.8 Nécessité de renforcer la capacité nécessaire à la mise en œuvre des options

De nombreuses sources ont révélé que le niveau actuel de connaissances techniques en matière de gestion des terres que possèdent certaines Premières Nations empêche la gestion autonome des terres; il est donc nécessaire d'accroître les efforts pour renforcer leur capacité, tels que le PGETR, et cette nécessité est fondamentalement liée à la Gestion des terres de réserve et à l'approche transitoire au régime de Gestion des terres des Premières Nations examiné à la section 3.2.7.

Dans le cadre d'un sondage effectué en 2015 par l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones en Ontario auprès de 48 gestionnaires des terres, soit 13 agents de l'environnement et 35 agents de développement économique, les répondants ont souligné que la formation en gestion de projets et en planification stratégique demeure un besoin constant. Plus particulièrement, 78 % des agents de gestion des terres et de l'environnement ont répondu que la formation la plus utile qu'ils pourraient suivre porterait sur la planification de l'utilisation des terres et 62 % des répondants ont indiqué qu'ils avaient besoin de formation en gestion de projets. Les gestionnaires des terres ont ajouté que la technologie Système d'information géographique, l'arpentage et les évaluations, ainsi que les instruments fonciers, constituaient les secteurs de formation les plus utiles et nécessaires pour leur travail. Étant donné que les deux tiers des gestionnaires des terres et d'agents de développement économique qui ont participé au sondage ont indiqué ne pas avoir de plan de formation pour leur poste, il est probable qu'il existe un manque de perfectionnement professionnel dans les domaines susmentionnés. Bien que les conclusions de cette étude ne peuvent être jugées représentatives de la situation nationale ni de la situation réelle en Ontario, les réponses au sondage laissent croire qu'il existe un besoin continu d'appui dans ces domaines.

Plusieurs informateurs clés ont souligné l'importance du rôle d'AADNC relativement au perfectionnement en gestion des terres de réserve. On a laissé entendre que AADNC pouvaient accroître les compétences en assurant un plus grand financement et en augmentant les ressources consacrées à l'embauche des gestionnaires des terres et des agents de l'environnement. Certains des informateurs clés ont indiqué que le Ministère ne devrait pas mettre l'accent sur les collectivités qui peuvent bâtir à l'interne leur capacité, mais sur celles qui sont incapables de le faire sans son aide. Il est à noter que même si les activités de perfectionnement sont officiellement une composante du PSTDE (section 3.2.1), elles ont des répercussions sur les éléments examinés à 3.2.3 et sont donc pertinentes.

3.3 Harmonisation avec les priorités du gouvernement – Engagement à l'égard de l'amélioration continue

La Gestion des terres de réserve cadre avec les priorités du gouvernement. Le gouvernement a indiqué plus précisément dans le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones qu'une de ses priorités était de moderniser les régimes de gestion des terres.

Le sous-programme de Gestion des terres de réserve est harmonisé avec les priorités du gouvernement, particulièrement le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones de 2009. Le cadre mentionne spécialement la nécessité d'accroître la valeur des biens autochtones et surtout d'adopter un régime moderne de gestion des terres et des ressources, ce qui signifie de moderniser les pratiques de gestion des terres découlant de la Loi sur les IndiensNote de bas de page 33. En outre, il précise que les ajouts aux réserves sont jugés essentiels au progrès économiqueNote de bas de page 34. Ce point de vue est repris dans le Plan d'action conjoint Canada-Premières Nations et dans le discours du Trône de 2013 dans lequel le gouvernement a affirmé qu'il continuerait de travailler en partenariat avec les Autochtones pour créer des collectivités saines, prospères et autosuffisantesNote de bas de page 35. Ainsi, le programme correspond à la priorité générale du gouvernement sur deux plans : un processus des ajouts aux réserves facile à utiliser qui favorise le développement économique et un régime moderne de gestion des terres qui permet aux Premières Nations de créer plus facilement les instruments juridiques dont elles ont besoin pour profiter des occasions de développement économique. Ainsi, il est évident que non seulement le programme est conforme aux priorités du gouvernement, mais qu'une des priorités explicites du gouvernement est d'améliorer sans cesse le programme. La section 4.1 porte sur la participation du personnel à l'amélioration du programme pendant la période d'évaluation.

En 2009-2010, au début de la période d'évaluation, le Rapport sur les plans et les priorités indiquait qu'il était prioritaire de terminer les ajouts aux réserves DFITNote de bas de page 36. Les ajouts aux réserves ont continué d'être une priorité pendant la période d'évaluation; le Rapport sur les plans et les priorités de 2013-2014 fait mention de la simplification du processus des ajouts aux réserves comme prioritéNote de bas de page 37. Le programme est toujours une priorité pour AADNC; le Rapport sur les plans et les priorités de 2014-2015 indique que l'amélioration de la location sur les réserves grâce à la mise en œuvre de la nouvelle politique et de lignes directrices concernant les baux des titulaires d'un billet de location et à l'amélioration de la politique des ajouts aux réserves et du système de suivi sont des prioritésNote de bas de page 38.

En outre, le Rapport sur les plans et les priorités de 2014-2015 indique aussi que le gouvernement juge prioritaire de mettre à jour le Règlement sur le pétrole et le gaz des terres indiennes afin de faciliter les activités pétrolières et gazières à des fins de développement économiqueNote de bas de page 39.

 

 

4. Constatations de l’évaluation – Rendement (efficacité / succès)

4.1 Concept et mise en œuvre – Améliorations apportées au cours de la période d'évaluation

4.1.1 Au cours de la période d'évaluation, beaucoup de travaux ont été effectués relativement au programme pour améliorer son concept et sa mise en œuvre par suite de l'adoption du Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones et d'évaluations, de vérifications et de rapports parlementaires antérieurs.

Le Cadre fédéral mentionné ci-dessus prévoit la modernisation du régime de gestion des terres et reconnaît l'importance de poursuivre les ajouts aux réserves. Le programme a mis l'accent sur les ajouts aux réserves et sur les processus liés aux transactions foncières pendant la période à l'étude.

Amélioration du concept et de la mise en œuvre des ajouts aux réserves

Quant aux ajouts aux réserves, le gouvernement et l'Assemblée des Premières Nations ont convenu de refondre la politique et le processus concernant les ajouts aux réserves dans leur plan d'action conjoint de 2011Note de bas de page 40. Le rapport sénatorial sur les ajouts aux réserves renforce ce mandat en recommandant que le programme établisse des options stratégiques pour que les désignations précédant la création des réserves qui touchent des terres à ajouter aux réserves, des mécanismes de soutien pour la négociation par les Premières Nations avec les municipalités et des pratiques exemplaires pour éviter des prix excessifs pour les terres, en plus de simplifier les exigences procédurales pour les ajouts aux réserves, comme l'a également signalé le rapport du Bureau de la vérificatrice générale de 2009Note de bas de page 41. Des recommandations similaires ont été formulées sur les défis précis à relever relativement au processus ou sur la révision de la politique fédérale.par le Bureau de la vérificatrice générale (2009)Note de bas de page 42, une vérification d'AADNC en 2013 du processus des ajouts sur les réservesNote de bas de page 43, une évaluation en 2010 par AADNC des contributions pour la gestion des terresNote de bas de page 44 et le rapport de la Chambre des communes de 2014 sur la gestion des terresNote de bas de page 45. Les responsables du programme ont donné suite en collaborant avec l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones pour élaborer une trousse d'aide aux collectivités à l'égard du processus des ajouts aux réserves et le système national de suivi des ajouts aux réserves a été mis en œuvre pour surveiller plus facilement l'évolution des dossiers d'ajouts aux réservesNote de bas de page 46. En outre, en ce qui concerne la recommandation de revoir la politique, AADNC ont répondu en indiquant que l'ébauche d'une nouvelle politique a été élaborée et que celle-ci devrait atténuer certains des problèmes liés au processus des ajouts aux réserves (voir la section 4.2.1 du présent rapport). Toutefois, il faut prendre note que cette politique n'a pas encore été approuvée ni adoptée officiellement.

Amélioration du concept et de la mise en œuvre de l'arpentage

Le Rapport ministériel sur le rendement de 2013-2014 signale que AADNC et Ressources naturelles Canada ont travaillé au cours de la période d'évaluation pour améliorer la gestion de l'arpentage en mettant en œuvre un mécanisme d'approbation électronique, en éliminant le dédoublement des efforts en matière d'arpentage et en s'assurant que les directives données aux arpenteurs sont plus claires. En fin de compte, le rapport indique que ces efforts devraient simplifier le processus de sorte que les arpenteurs puissent mieux utiliser la saison d'arpentage et fournir des descriptions légales de meilleure qualitéNote de bas de page 47.

Des informateurs clés ont également fait ressortir qu'une lettre d'entente interministérielle a été signée par AADNC et Ressources naturelles Canada afin d'établir les exigences minimales qui s'appliquent à l'arpentage et, par conséquent, de réduire les coûts des projets d'arpentage.

Amélioration du concept et de la mise en œuvre des transactions foncières

Le programme a également pris des mesures pour améliorer plusieurs catégories de transactions foncières. Plus particulièrement, l'article 207 de la Loi de 2012 sur l'emploi et la croissance a modifié la Loi sur les Indiens de sorte qu'un vote à majorité simple est exigé pour désigner des terres sur les réserves, ce qui peut économiser beaucoup de temps et d'argent (examiné davantage à la section 4.4.2). À cette modification, s'est ajoutée une trousse sur la désignation et une formation similaire à celle pour les ajouts aux réserves afin d'aider les collectivités à appliquer un processus parfois complexe.

Le programme a aussi pris des mesures pour simplifier les politiques. Par exemple, au cours de la période d'évaluation, une nouvelle politique sur le bail d'un titulaire d'un billet de location a été élaborée; d'après un expert juridique, cette politique précise que des particuliers peuvent choisir les frais de leur bail dans la mesure où ils possèdent des documents confirmant leurs droits relatifs à la terre. Bien que la politique n'ait pas été adoptée à cette fin, elle comporte un autre avantage, soit celui d'économiser l'argent d'AADNC en éliminant l'étape coûteuse de l'évaluation. En outre, la politique précise que les particuliers peuvent se louer des terres à eux-mêmes, ce qui leur permet en tant que particuliers d'obtenir plus facilement une hypothèque s'ils peuvent démontrer un intérêt clair dans la terre en cause.

Des informateurs clés ont signalé qu'une des mesures les plus efficaces prises par le programme afin de donner suite à l'engagement de moderniser la gestion des terres a été la conception de modèles d'instruments juridiques. On a élaboré et mis en œuvre, par exemple, un nouveau modèle de bail commercial afin de simplifier les activités de location commerciale sur les réserves, ce qui rend les transactions foncières plus rapides et moins coûteuses. Les informateurs clés ont confirmé, en fait, que l'accès à ces modèles non seulement simplifiait le processus, mais permettait aux Premières Nations de ne pas payer des frais juridiques qu'elles devraient autrement payer pour la rédaction de contrats selon le régime qui prévaut à l'extérieur des réserves.

Amélioration du concept et de la mise en œuvre du programme de pétrole et de gaz des terres indiennes

Le programme s'attaque à l'heure actuelle à la mise à jour du régime ayant trait au pétrole et au gaz pour s'assurer qu'il continuera d'être efficace et efficient pour les Premières Nations qui y ont recours.

Certains des informateurs clés ont fait remarquer que la modernisation de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes de 1974 et son règlement connexe devrait éliminer les failles réglementaires existantes. L'uniformisation des règles du jeu entre les activités pétrolières et gazières menées sur les réserves ou à l'extérieur de celles-ci réduira les obstacles au développement économique et permettra au gouvernement fédéral de mieux remplir ses obligations de gérer les ressources pétrolières et gazières sur les terres des Premières Nations.

Les modifications à la Loi proposées concernent la nécessité de gérer tous les volets des opérations commerciales sur les terres des Premières Nations. En plus de moderniser le règlement désuet et d'offrir une plus grande certitude à tous les intervenants, les modifications contribueront à protéger l'environnement sur les terres des Premières Nations, à accroître la conformité réglementaire et à favoriser la collecte de redevances et d'autres indemnités financières devant être payées.

Bien qu'elle ait été promulguée, la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes modifiée n'entrera pas en vigueur tant que des changements n'auront pas été apportés au Règlement sur le pétrole et le gaz des terres indiennes. Les Premières Nations productrices de pétrole et de gaz et le Conseil des ressources indiennes ont entamé un projet conjoint pour rédiger le nouveau règlement.

Amélioration du concept et de la mise en œuvre du Registre des terres indiennes

Les opinions des informateurs clés sur la façon d'améliorer le Registre des terres indiennes correspondent à plusieurs rapports rédigés au cours de la période d'évaluation. En mars 2014, une étude exhaustive de la gestion des terres par la Chambre des communes a recommandé de moderniser le processus de gestion des terres en vigueurNote de bas de page 48. Le personnel du programme a réagi en entamant deux études – une portant sur la plateforme technologique utilisée pour le Registre des terres indiennes (voir la section 5.1) et une sur l'utilisation du registre et ses processus opérationnels. La dernière de ces études a porté sur diverses options de changement de la structure du registre afin d'accroître sa valeur aux fins du développement et de l'analyse économiques. Ces changements comprennent notamment ce qui suit :

  • rendre les instruments enregistrés plus facilement accessibles aux Premières Nations, aux banques et à d'autres utilisateurs;
  • inclure plus de paramètres, tels que le numéro des instruments et le revenu qui en découlent; et
  • adopter un règlement en bonne et due forme pour l'exploitation du registre; le registre de la GTPN, pour sa part, est régi par un règlement et permet la priorisation d'intérêts concurrents pour la même parcelle de terre; en d'autres termes, le registre de la GTPN accorde une plus grande légitimité à un instrument lorsque deux instruments concurrents ont été enregistrés pour la même parcelle de terre.
Amélioration du concept et de la mise en œuvre de l'argent des Indiens

L'évaluation du Fonds des Indiens, successions et des annuités découlant des traités a révélé que les comptes de capital et de revenu sont en croissance, ce qui démontre un certain succès de l'activité relative à l'argent des IndiensNote de bas de page 49. Tel que mentionné dans la section 2.1, la présente évaluation n'avait pas pour objet d'examiner vraiment les fonds des bandes indiennes et, par conséquent, n'a pas porté une attention particulière au rendement à ce titre. Toutefois, des informateurs clés ont mentionné que l'accès à ces fonds accusait néanmoins des retards constants, ce qui, d'après les Premières Nations, constitue un obstacle au développement économique. Dans le cas des comptes de capital surtout, il faut franchir de nombreuses étapes pour obtenir l'approbation de libérer les fonds aux Premières Nations, telles que l'examen des vérifications financières. Les participants aux études de cas d'une collectivité étaient préoccupés des longs délais et ont fait remarquer que sans un accès opportun aux fonds, le développement économique sur les réserves est ralenti et les membres des bandes indiennes doivent emprunter et gérer leurs liquidités pour payer leurs loyers.

Les participants des bureaux régionaux ont également fait valoir que les Premières Nations qui réalisent d'importants revenus de capital pourraient préférer d'autres méthodes de gestion des fonds au lieu de la structure actuelle qu'offre AADNC. Cette question a été soulevée par le passé et des travaux d'élaboration du concept et de la mise en œuvre d'autres méthodes pour le programme ont été entamés. En vertu de l'alinéa 61(1)k) de la Loi sur les Indiens, le Ministre a le pouvoir de libérer les capitaux pour toute raison qu'il juge être dans l'intérêt de la bande indienne. La jurisprudence concernant l'argent des Indiens évolue grâce à deux poursuites judiciaires mettant en cause les Premières Nations Samson et Ermineskin de l'Alberta. Ces deux collectivités peuvent maintenant contrôler directement leurs capitaux conformément à l'alinéa 64(1)k) de la Loi sur les IndiensNote de bas de page 50.

D'après des informateurs clés, d'autres Premières Nations ont récemment décidé d'adopter aussi cette option qui pourrait donner des résultats favorables et offrir une solution de rechange intéressante sur le plan du concept et de la mise en œuvre à la structure de gestion des fonds des bandes indiennes en vigueur. Pour certains d'entre eux, cette option pourrait être une solution plus facile que la LGPGFPN. Ils font valoir précisément que la LGPGFPN présente des défis sur le plan des exigences en matière de garantie financière et des seuils du vote des collectivités. Les dispositions de cette loi obligent les Premières Nations à établir des codes financiers, alors que les informateurs signalent que l'alinéa 64(1)k) ne les oblige qu'à conclure une convention de fiducie avec le fiduciaire choisi. Il faudrait vérifier étroitement le rendement de cette option que constituent les comptes de fiducie des capitaux dans de prochaines évaluations.

4.2 Rendement – Autres domaines d'amélioration

4.2.1 Ajouts aux réserves

Modèle des droits fonciers issus des traités

Les données sur les ajouts aux réserves révèlent que le modèle des droits fonciers issus des traités (DFIT) favorise vraiment les ajouts aux réserves : il y a eu 197 ajouts aux réserves (plus de 350 000 acres) au cours de la période d'évaluation, dont 120 se sont inscrits dans la catégorie des droits fonciers issus des traités. Les pratiques exemplaires dans cette catégorie des ajouts aux réserves comprennent les désignations précédant la création des réserves de terres devant être ajoutées aux réserves et l'approbation par ordre ministériel et non par décret en conseil.

Les informateurs clés, les participants aux études de cas et l'analyse documentaire ont tous confirmé que le modèle susmentionné accélère le processus des ajouts aux réservesNote de bas de page 51. Cette constatation est corroborée par les données du programme qui montrent que des 197 ajouts aux réserves traités pendant la période d'évaluation, 120 (61 %) étaient des ajouts aux réserves assujettis au modèle des droits fonciers issus des traités. Ce modèle s'applique à la catégorie des obligations législatives pour les ajouts aux réserves effectués en vertu des lois uniques sur le règlement des revendications en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba, à savoir la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications au Manitoba et la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications (Alberta et Saskatchewan). Les ajouts aux réserves traités en vertu du modèle des DFIT se distinguent de deux façons.

Tout d'abord, les collectivités peuvent voter sur les désignations des terres avant que celles-ci ne soient ajoutées aux réservesNote de bas de page 52. D'après les informateurs clés, cette approche à l'égard des désignations précédant la création des réserves peut faciliter le processus puisqu'un des problèmes courants liés aux ajouts aux réserves est la méfiance dont font preuve les tierces parties en ce qui concerne leur intérêt pour ces terres une fois qu'elles s'inscrivent dans le cadre des réserves, compte tenu des règles uniques de la Loi sur les Indiens et ses restrictions en matière de baux. Ces informateurs clés soutiennent que la désignation au préalable de ces terres à des fins commerciales et industrielles aide à démontrer aux tierces parties que la bande indienne consent à la poursuite de leurs activités une fois que les terres auront été ajoutées à la réserve.

En deuxième lieu, les lois sur le règlement des revendications permettent que les ajouts aux réserves soient approuvés par arrêté ministériel et non par décret en conseil comme dans tous les autres cas d'ajouts aux réservesNote de bas de page 53. Plusieurs informateurs clés ont avancé que l'approbation ministérielle tend à être plus rapide que celle par décret en conseil, puisque cette dernière méthode comporte en général une étape supplémentaire d'analyse qu'imposent les organismes centraux concernant l'avantage net des ajouts aux réserves. Ce n'est pas le cas des ajouts aux réserves visés par les obligations législatives, qui ne sont pas assujettis à cette analyse étant donné qu'ils ont déjà été jugés obligatoires de par la loi.

Les informateurs clés qui ont participé aux études de cas ont mentionné que le modèle des DFIT accélérait en général le processus, ce que corroborent les données administratives du programme. La figure 3 montre que beaucoup plus d'ajouts aux réserves ont été traités en vertu du modèle des DFIT que ceux visés par un décret en conseil.

Figure 3 - Répartition des ajouts aux réserves entre les décrets en conseil
et les arrêtés ministériels (de 2009-2010 à 2013-2014)
(Source : Données du SNMA)

Répartition des ajouts aux réserves entre les décrets en conseil et les arrêtés ministériels (de 2009-2010 à 2013-2014) (Source : Données du SNMA)
La description de la figure 3 Répartition des ajouts aux réserves entre les décrets en conseil et les arrêtés ministériels (de 2009-2010 à 2013-2014)

Ce diagramme à bandes montre la répartition des ajouts aux réserves effectués par voie de décrets et d’arrêtés ministériels pendant la période de 2009­2010 à 2013­2014. L’axe vertical représente le « Manitoba », la « Saskatchewan » et « Toutes les régions ». L’axe horizontal est une échelle qui augmente par intervalles de 20 et qui illustre le nombre d’ajouts aux réserves traités.

La barre correspondant au Manitoba indique que, pendant la période visée, deux ajouts aux réserves ont été effectués par décrets, et 23 par arrêtés ministériels. La barre de la Saskatchewan montre que 15 ajouts aux réserves ont été effectués par décrets, comparativement à 97 par arrêtés ministériels.

La barre correspondant à toutes les régions indique que 77 ajouts aux réserves ont été effectués par décrets, comparativement à 120 par arrêtés ministériels.

Soixante et un pour cent des ajouts aux réserves approuvés pendant cette période ont été effectués par arrêtés ministériels. En outre, la figure 3 illustre que la Saskatchewan et le Manitoba, où s'appliquent les lois spéciales, sont les provinces qui ont accusé le plus fort volume d'ajouts aux réserves traités pendant la période d'évaluation. Cent douze des 197 ajouts aux réserves approuvés au cours de la période d'évaluation provenaient de la Saskatchewan. Quant au nombre d'acres, ce sont les Premières Nations du Manitoba qui ont ajouté le plus grand nombre d'acres, soit 147 981, ce qui représente 42 % de la totalité des terres ajoutées aux réservesNote de bas de page 54.

Au cours de la période d'évaluation, il y a eu une exception à cette tendance voulant que la plupart des ajouts aux réserves traités découlent de droits fonciers issus des traités et c'est celle de la Colombie-Britannique qui a exécuté 34 ajouts aux réserves ne portant pas sur des droits issus de traités, dont 19 ont été réalisés en 2013-2014 suite à la création d'un centre d'appui régional. Toutefois, bien que ce chiffre puisse dépendre à première vue de la contribution du centre de soutien, les informateurs clés régionaux ont signalé que ce nombre élevé d'ajouts aux réserves traités au cours de l'exercice financier est imputable à la décision des Premières Nations de mettre l'accent sur la conclusion des ajouts aux réserves, particulièrement ceux liés à des revendications précises. Le bureau régional a réagi en consacrant davantage de temps et d'efforts aux dossiers des ajouts aux réserves par rapport aux autres dossiers. Ainsi, les données et les réponses des informateurs clés semblent démontrer que l'affectation de ressources additionnelles à ce processus permet ainsi de traiter rapidement des ajouts aux réserves ne découlant pas de droits fonciers issus des traités. D'après toutes les données, il semble néanmoins plus facile de traiter un ajout aux réserves de type DFIT que non-DFIT, avec le même nombre de ressources.

Bref, les données, la documentation et les informateurs clés ont démontré que le modèle des DFIT a réussi à accélérer le processus des ajouts aux réserves. Le rapport de la Chambre des communes de 2014 propose d'inclure des éléments clés du modèle des DFIT dans les politiques et lois futures concernant les ajouts aux réservesNote de bas de page 55.

Préapprobation des ajouts aux réserves - défis

Même si le modèle des DFIT a connu du succès, le processus comporte toujours des défis. En général, le processus relatif aux ajouts aux réserves compte plusieurs étapes clésNote de bas de page 56 : le choix de la terre par les Premières Nations (qui peut être une terre de la Couronne, de compétence provinciale ou privée), la tenue de négociations avec quiconque détient un intérêt officiel sur cette terre, puis la demande d'approbation au gouvernement (en principe au directeur général régional, puis à l'administration centrale) et, finalement, l'obtention d'un arrêté ministériel ou d'un décret en conseilNote de bas de page 57,. Au cours de la phase de négociation avec les intervenants, les Premières Nations ont souvent de la difficulté à mobiliser des tierces parties. Le rapport sénatorial de 2012 a signalé par exemple que les municipalités et autres tierces parties peuvent parfois ne pas être disposées à négocier de bonne foiNote de bas de page 58. Bien que la décision finale incombe au gouvernement fédéral, il arrive qu'un refus de négocier de la part des municipalités et d'autres tierces parties puisse grandement retarder le processus des ajouts aux réserves. Tel que mentionné précédemment, les désignations de terres précédant la création des réserves en vertu du modèle des DFIT peuvent atténuer les craintes des tierces parties en ce qui concerne les instruments juridiques en démontrant que la terre en question peut continuer d'être louée à des non-membres de la bande indienne après l'ajout de la terre à la réserve. Essayer de régler les préoccupations des tierces parties de la sorte peut contribuer à accélérer le processus des ajouts aux réserves. Dans d'autres cas, des lotissements sur des parcelles de terre précises sont offerts à ces tierces parties.

Dans le cadre d'autres processus des ajouts aux réserves, les Premières Nations ont constaté que les tierces parties attribuent un prix plus élevé à la terre souhaitée que sa valeur marchande, sachant que la terre représente une grande valeur pour les Premières Nations en raison d'attachement culturel et/ou du potentiel économique. Le rapport sénatorial de 2012 sur les ajouts aux réserves parle de « pratiques abusives de fixation des prix »Note de bas de page 59.

Un autre défi qui mérite d'être mentionné concerne la négociation des ententes de services avec les municipalités. Lorsque les Premières Nations obtiennent l'accès à des services préexistants, tels que la distribution d'eau et la collecte des déchets, elles doivent négocier des ententes pour que le service continue d'être offert. Idéalement, les municipalités négocient toujours de bonne foi; toutefois, certains témoins qui ont comparu devant le comité sénatorial en vue de la rédaction de son rapport de 2012 sur les ajouts aux réserves ont fait remarquer qu'il arrivait que les négociations soient tendues et retardées parce que les municipalités ne veulent pas que le processus des ajouts aux réserves aille de l'avantNote de bas de page 60.

De façon générale, ce genre de défis peut retarder le processus des ajouts aux réserves, ce qui entraîne des frais importants, tels que les frais juridiques et le coût des occasions perdues. Bien que ces éléments ne soient pas couverts par le programme, ils sont importants compte tenu de leur incidence sur l'objectif avoué du programme qui est d'ajouter des acres à l'assise territoriale collective de la réserve.

Processus d'approbation des ajouts aux réserves

La longueur des processus d'approbation, particulièrement celui du décret en conseil, représente un grand défi pour les ajouts aux réserves.

En 2009, le Bureau de la vérificatrice générale a recommandé d'établir des normes de service pour le processus des ajouts aux réserves, ce que le gouvernement s'est engagé à nouveau à faire en 2013 dans le cadre de sa nouvelle politiqueNote de bas de page 61. Ces normes de service n'ont pas encore été mises en œuvre puisque la politique est en voie d'approbation et le Ministère n'a pas encore fourni d'estimations officielles quant à la durée réelle ou souhaitée du processus. Sans normes de service sur la durée de traitement, on ne peut pas dire qu'il y a des retards au chapitre du long processus d'approbation.

Pratique exemplaire : Le bureau de la Saskatchewan est devenu sans papier lorsqu’il a numérisé tous les documents associés aux ajouts aux réserves. Cette initiative a entraîné une économie en papier et en frais de déplacement du ministère de la Justice.

Certains des informateurs clés jugeaient toutefois que le processus d'approbation des ajouts aux réserves peut être assez long en faisant valoir que plusieurs années peuvent s'écouler avant que les négociations avec les tierces parties ayant un intérêt soient conclues. Il est spécialement à noter que les ajouts aux réserves exigeant un décret en conseil nécessitent un examen beaucoup plus poussé puisqu'il peut y avoir de longues discussions avec le Secrétariat du Conseil du Trésor qui veut établir l'avantage net des ajouts aux réserves en question. Bien que certains des défis concernant le processus des ajouts aux réserves ne relèvent pas du contrôle du personnel du programme, certaines des recommandations des évaluations, des vérifications et d'autres rapports antérieurs sur le processus des ajouts aux réserves devraient être incluses dans la nouvelle politique sur les ajouts aux réserves à l'étude. Cette politique vise à simplifier le processus d'approbation, y compris une évaluation normale des questions généralement posées par le Secrétariat du Conseil du Trésor. La politique a été rédigée, mais n'est pas encore approuvée. Toutefois, si la politique n'est pas approuvée, il y a lieu d'envisager d'autres mesures pour faciliter le processus d'approbation compte tenu de l'importance marquée que le Rapport sur les plans et les priorités accorde à la politique sur les ajouts aux réserves et les réactions aux évaluations, vérifications et rapports parlementaires antérieurs (tel que mentionné aux sections 3.3 et 4.1).

Politique sur les ajouts aux réserves et soutien

Les ajouts aux réserves peuvent présenter beaucoup d'avantages, notamment des occasions d'affaires, une signification culturelle et une remédiation historiqueNote de bas de page 62. Les entreprises que l'équipe d'évaluation a rencontrées à l'occasion des études de cas ont souligné que les ajouts aux réserves peuvent grandement contribuer au développement économique des Premières Nations. Cela laisse donc entendre qu'un processus concernant les ajouts aux réserves trop long fait perdre des occasions d'affaires. En outre, certains employés régionaux ont parlé de l'importance de protéger l'Honneur de la Couronne en réalisant les engagements pris à l'égard d'ajouts aux réserves précis et en entretenant une saine relation avec les Premières Nations de leur région. Ils ont ajouté que les défis liés aux ajouts aux réserves risquaient d'entraîner des relations tendues avec le Ministère.

Compte tenu des avantages des ajouts aux réserves, les Services relatifs aux terres et au développement économique peuvent assurer un appui dans bien des domaines afin de faciliter l'utilisation d'un processus autrement long et coûteux. Pendant la période d'évaluation, le personnel du programme a créé un site Web interne où les employés de partout au pays peuvent partager les modèles et les pratiques exemplaires afin de faciliter le processus d'approbation. En décembre 2012, deux centres de soutien régionaux ont également été créés pour faciliter ce processus : un en Saskatchewan pour les ajouts aux réserves DFIT et un à Toronto pour les ajouts aux réserves non DFIT. Ces centres ont le mandat de tenir à jour les modèles des principaux documents et d'assurer des vérifications de qualité en examinant au moins 10 % des présentations à l'administration centrale. Le travail de ces centres de soutien sera examiné davantage à la section 5.1.

Tel que mentionné ci-dessus, une trousse concernant les ajouts aux réserves a également été constituée par l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones, au cours de la période d'évaluation, avec l'appui des Services des terres et du développement économique afin d'aider les collectivités relativement au processus précédant l'approbation. En outre, le PSTDE a fourni une nouvelle source de financement pour la gestion des terres, y compris les frais associés aux ajouts aux réserves (tels que les frais pour des conseils juridiques, ceux liés aux rencontres avec des tierces parties, etc.).

Pratique exemplaire : Les désignations précédant la création des réserves et les approbations ministérielles accélèrent le processus des ajouts aux réserves.

Il est néanmoins important de signaler que les principaux défis mentionnés ci-dessus existent toujours. Les pratiques exemplaires exercées en vertu du modèle des DFIT laissent entrevoir une façon de procéder pour les ajouts aux réserves autres que les DFIT et constituent ainsi une option à prendre en considération par les cadres supérieurs et les décideurs. Alors que la politique sur les ajouts aux réserves est seulement à l'étape de la rédaction, le Ministère envisage à l'heure actuelle d'établir un modèle de processus pour le développement économique lié aux ajouts aux réserves découlant d'obligations législatives. Il est probable que d'autres changements soient inclus, dont un rôle d'AADNC mieux défini en matière de soutien aux négociations avec des tierces parties, un plan de travail conjoint avec les Premières Nations établi au début du processus visant à préciser les responsabilités et à établir des normes de service (voir ci-dessus) pour les délais du processus des ajouts aux réserves. L'éventuelle politique pourrait également prévoir d'ajouter à la trousse sur les ajouts aux réserves un modèle d'évaluation des avantages nets afin d'aider les organismes centraux à décider s'il faut approuver ou non les demandes.

De nombreux intervenants ont souligné qu’une nouvelle politique sur les ajouts aux réserves améliorerait grandement le processus des ajouts aux réserves.

Il reste à voir si la nouvelle politique sur les ajouts aux réserves sera approuvée. Toutefois, entre temps, le personnel devrait envisager avoir recours à d'autres stratégies pour réduire la durée du processus d'approbation des ajouts aux réserves.

4.2.2 Rendement – Arpentage

Étant donné qu'il faut avoir des parcelles de terre bien définies pour toute activité sur les terres des réserves, des informateurs clés et des participants aux études de cas ont indiqué que l'accès restreint aux services d'arpentage empêche de répondre aux besoins des collectivités en ce qui concerne les terres. Toutefois, des approches novatrices à l'égard de l'arpentage, telles que la technologie Système d'information géographique, la planification de l'utilisation des terres et le développement des capacités en matière d'arpentage à l'échelle locale pourraient rendre l'arpentage plus accessible.

Manque de ressources en arpentage

Il existe deux genres d'arpentage des terres du Canada : les plans officiels désignent les limites des réserves et sont obligatoires pour des travaux tels que les ajouts aux réserves et les transferts en fonction de l'article 35. Conformément à l'entente signée en 2014 par AADNC et Ressources naturelles Canada, ces travaux sont approuvés par les bureaux régionaux et non l'administration centrale. D'autre part, les plans administratifs servent pour les limites internes et servent à des instruments juridiques tels que les baux, les certificats de possession et d'occupation, ainsi que les désignations. L'approbation peut maintenant être accordée au niveau de la bande indienne.

À l'heure actuelle, le Ministère conserve certains fonds pour l'arpentage jugé nécessaire au développement économique (comme pour les désignations, les terres cédées en vertu de l'article 35 et les ajouts aux réserves) et 750 000 $ de ce financement seront gérés par l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones dans le cadre du sous-programme Gestion des terres de réserve. L'arpentage peut aussi être financé par des fonds ciblés pour la gestion des terres dans le cadre du PSTDE. Il faut remarquer que le Ministère n'accorde pas de financement pour les plans administratifs concernant les lotissements individuels.

Au cours de la période d'évaluation, 40 % des demandes en moyenne ont été financés. La figure 4 illustre le montant du financement demandé et celui accordé entre 2009-2010 et 2012-2013 et la figure 5 indique le nombre d'activités d'arpentage enregistrées entre 2011-2012 et 2013-2014.

Figure 4 : Financement de l'arpentage demandé et approuvé,
par exercice financier
(Source : Données administratives)

Financement de l'arpentage demandé et approuvé, par exercice financier (Source : Données administratives)
La description de la figure 4 Financement de l'arpentage demandé et approuvé, par exercice financier

Ce diagramme à barre présente une comparaison des fonds d'arpentage demandés et des fonds d'arpentage approuvés par exercice. Les exercices 2009-2010 à 2012-2013 sont présentés sur l'axe horizontal, tandis que les montants d'argent sont présentés sur l'axe vertical, par tranches d'un million de dollars.

 

Selon le diagramme, en 2009-2010, 3,9 millions de dollars ont été demandés pour l'arpentage, et 1,4 million de dollars ont été approuvés. En 2010-2011, 5 millions de dollars ont été demandés, et 2,5 millions de dollars ont été approuvés. En 2011-2012, 6 millions de dollars ont été demandés, et 2,6 millions de dollars ont été approuvés. En 2012-2013, 5 millions de dollars ont été demandés, et 1,6 million de dollars ont été approuvés.

 

Figure 5 : Nombre de plans d'arpentage enregistrés, par exercice financier
(Source : Archives d'arpentage des terres du Canada)

Nombre de plans d'arpentage enregistrés, par exercice financier (Source : Archives d'arpentage des terres du Canada)
La description de la figure 5 Nombre de plans d'arpentage enregistrés, par exercice financier

Ce diagramme indique le nombre de plans d'arpentage enregistrés par exercice. L'axe horizontal représente les exercices 2011-2012 à 2013­2014, et l'axe vertical représente le nombre de plans d'arpentage enregistrés sur une échelle qui augmente par tranches de 200.

Selon le diagramme, on a enregistré 1 083 plans d'arpentage en 2011-2012; 857 en 2012­2013; et 704 en 2013­2014.

Comme le montre la figure 4, les demandes d'arpentage sont de loin supérieures aux activités financées. En outre, la figure 5 démontre que le nombre total de travaux d'arpentage enregistrés chaque année a diminué depuis 2011-2012. Il y a donc un écart important entre les besoins en arpentage qu'ont cernés les Premières Nations et ce que peuvent fournir les ressources en arpentage d'AADNC. Il est important de signaler comme donnée générale que certaines demandes sont jugées inadmissibles au financement puisqu'elles ont trait à d'autres besoins que ceux touchant le développement économique.

Conséquences du manque de ressources en arpentage

Sans accès à l'arpentage, certaines Premières Nations ne pourront tenir à jour les limites claires des parcelles de terre sur la réserve. Toutefois, les évaluateurs constatent que le bornage clair des parcelles de terrain sur les réserves constitue une étape essentielle pour s'assurer que les collectivités disposent d'une assise territoriale qui peut faciliter les activités commerciales et répondre à d'autres besoins de la collectivité, comme des lotissements bien définis à des fins résidentielles.

Par exemple, l'équipe d'évaluation a visité la Première Nation de Kahkewistahaw en Saskatchewan dans le cadre de ses études de cas. Comme le montre la figure 6 ci dessus, Kahkewistahaw est une réserve unique au Canada puisque la grande majorité de ses terres (en rouge) sont assujetties à la Loi sur les Indiens, tandis que d'autres parcelles de terrain relèvent de la Loi sur la gestion des terres des premières nations. La Première Nation de Kahkewistahaw, la province et le gouvernement fédéral tentent à l'heure actuelle de préciser la démarcation nord de la réserve principale de cette collectivité. Étant donné le tracé de la rivière le long de la démarcation, il y a eu des changements de compétence pour certaines parcelles de terre. Toutefois, comme un participant aux études de cas l'a fait remarquer, les travaux d'arpentage sont difficiles à payer, ce qui ralentit le processus. Tant que cette question ne sera pas réglée, cette terre ne peut être inscrite en vertu du code foncier de la collectivité.

Figure 6 – Plan cadastral de la Première Nation de Kahkewistahaw
Figure 6 – Plan cadastral de la Première Nation de Kahkewistahaw

Comme un participant l'a mentionné, le code financier de gestion des terres de la Première Nation de Kahkewistahaw fonctionne bien et contribue davantage à favoriser les activités commerciales sur la réserve. Ainsi, le manque de ressources en arpentage ralentit à l'heure actuelle le processus de développement économique de la Première Nation de Kahkewistahaw.

Certains informateurs clés étaient sérieusement préoccupés par le fait que de nombreuses Premières Nations font face aux mêmes défis que la Première Nation de Kakhewistahaw et ne peuvent avoir accès à du financement pour l'arpentage. Plus précisément, de nombreuses Premières Nations ne peuvent payer pour les plans administratifs nécessaires pour maintenir un plan cadastral clair. Des informateurs clés et des participants à l'étude de cas craignent que le plan cadastral devienne diffus compte tenu de la mesure dans laquelle le paysage naturel change et les propriétés changent de mains. L'absence d'un cadastre clair rendrait difficile d'utiliser le système officiel de gestion des terres prévu par la Loi sur les Indiens puisqu'il est obligatoire d'avoir des parcelles de terre bien définies pour la plupart des transactions foncières. Par conséquent, le manque de financement pour l'arpentage pourrait avoir des conséquences quant aux besoins futurs des collectivités en ce qui concerne les terres sur les réserves.

Comment combler le manque de ressources en arpentage

Bien que ce soit une option d'accroître le financement, l'écart entre les demandes d'arpentage et les activités d'arpentage financées est important (3,4 millions $ en 2012-2013 selon la figure 4) et il n'est pas possible pour le programme de combler cet écart compte tenu de ses ressources. Une autre approche, toutefois, serait d'examiner si les activités d'arpentage peuvent être effectuées de façon moins coûteuse afin de permettre aux Premières Nations de les payer directement à même leurs propres revenus.

Selon les informateurs clés, le système actuel qui exige que l'arpentage soit effectué par un arpenteur des terres du Canada accrédité (conformément au paragraphe 26(1) de la Loi sur l'arpentage des terres du Canada) est très coûteux. Les informateurs clés n'ont pu fournir de données statistiques exactes, toutefois ils ont estimé que ces coûts variaient entre deux et trois fois le coût d'un arpentage en vertu du système provincial hors réserve. En plus des frais administratifs pour faciliter le travail entre AADNC, Ressources naturelles Canada et les Premières Nations et de la nature parfois éloignée des travaux, il existe assez peu d'arpenteurs accrédités par le gouvernement fédéral, comparativement aux arpenteurs provinciaux accrédités. Le manque de ressources humaines semble faire augmenter les coûts.

Il faut prendre note que AADNC ont pris des mesures pour réduire le coût des travaux d'arpentage dans la mesure du possible. Par exemple, tel que mentionné à la section 4.1, le Ministère a récemment signé une lettre d'entente interministérielle avec Ressources naturelles Canada pour préciser les exigences minimales en matière d'arpentage. Il est à espérer que cette précision constitue la première mesure en vue de réduire les coûts d'arpentage. Parmi les autres options mentionnées par les informateurs clés on compte le financement d'un plus grand nombre d'activités d'arpentage liées au développement économique et la récupération des frais lorsque les parcelles de terre en cause commencent à produire un loyer, une plus grande utilisation de la technologie Système d'information géographique et un projet pilote de formation des techniciens des Premières Nations sur les travaux d'arpentage qui seront approuvés par Ressources naturelles Canada.

Un spécialiste en arpentage a soutenu qu'une meilleure planification de l'utilisation des terres permettrait à l'avenir de mieux tirer parti de l'arpentage. D'après cet intervenant, grâce à un plan d'utilisation des terres une Première Nation peut avoir une meilleure idée de son assise territoriale totale en plus de mieux comprendre les terres qui ont une valeur commerciale et les exigences environnementales dont il faut tenir compte pour en assurer le développement. En ayant une meilleure idée des occasions d'affaires et des exigences, les Premières Nations pourraient présenter des demandes d'arpentage de façon plus stratégique. Plusieurs autres informateurs clés ont ajouté que la planification de l'utilisation des terres contribuerait au développement économique.

À l'heure actuelle, le PSTDE prévoit certains fonds pour la planification de l'utilisation des terres et une meilleure collaboration entre les deux programmes pourrait accroître la valeur du financement restreint pour l'arpentage. Alors que la Direction générale des terres et de la gestion de l'environnement travaille directement avec les Premières Nations en ce qui concerne l'arpentage et ainsi comprend bien leurs besoins à ce titre, elle a l'occasion de collaborer avec le personnel du PSTDE pour s'assurer que le financement destiné à la planification de l'utilisation des terres aide à répondre aux besoins en arpentage. Plus précisément, la planification de l'utilisation des terres effectuée dans des secteurs qui ont fait l'objet de demandes d'arpentage fournirait aux Premières Nations plus d'information sur leurs terres et sur les possibilités commerciales et les obstacles que celles-ci présentent.

Recommandation : Accroître la collaboration et les efforts pour favoriser la planification de l'utilisation des terres par les collectivités, y compris l'arpentage qui donnera lieu à des occasions de développement économique.

4.2.3 Création et enregistrement d'instruments et de transactions fonciers

Volume des transactions foncières en vertu de la Loi sur les Indiens

Une évaluation du volume des transactions foncières en vertu de la Loi sur les Indiens révèle ce qui suit : il y a eu une utilisation importante du régime officiel de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens au cours de la période d'évaluation; les transactions ayant trait aux registres de la GTPN et à ceux des Premières Nations en autonomie gouvernementale s'imposent de plus en plus comme des solutions de rechange viables; enfin, le volume des transactions n'est pas un indicateur suffisant du développement économique, car le volume d'instruments enregistrés ne correspond pas nécessairement aux revenus obtenus.

La stratégie de mesure du rendement du sous-programme Gestion des terres de réserve, qui a été adoptée en mars 2014, mentionne comme résultat immédiat l'élément « favoriser les occasions qui produisent le plus de revenus pour les Premières Nations en cause ». La mesure de cet élément dépend en partie du nombre d'instruments juridiques faisant l'objet d'une gestion active.

L'évaluation a révélé que le nombre d'instruments fonciers pour les terres de réserve augmente. Plus de 48 000 transactions foncières ont été enregistrées sur les réserves pendant la période à l'étude, dont 71 % touchent des instruments concernant les réserves visées par la Loi sur les Indiens. Cet indicateur décrit clairement l'activité liée aux terres qui a lieu sur les réserves en vertu du sous-programme Gestion des terres de réserve. En outre, il démontre fortement que la Couronne remplit le rôle que lui attribue la Loi sur les Indiens.

Comparaison à d'autres registres

Un examen des données administratives tirées des registres fonciers durant la période d'évaluation indique que même si les instruments fonciers enregistrés dans le Registre des terres indiennes ont augmenté de six pour cent (34 423 nouveaux instruments) au cours de la période d'évaluation, les collectivités visées par le GTPN ont connu un accroissement de 13 % (8 390 nouveaux instruments) des instruments gérés activement sur les réserves. Ce pourcentage était encore plus élevé à 26 % (5 579 nouveaux instruments) dans le cas des Premières Nations en autonomie gouvernementale. Les données figurent dans le tableau 2 ci-dessous. Ces données démontrent que les solutions de rechange au régime de la Loi sur les Indiens sont de plus en plus populaires, ce qui prouve l'importance d'offrir aux Premières Nations diverses options de gestion des terres.

Tableau 2 : Nombre de transactions foncières par régime de gestion des terres
Régimes fonciers 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 Total
Loi sur les Indiens 7 760 6 882 7 736 6 297 5 748 34 423
GTPN 1 823 1 656 1 803 1 724 1 384 8 390
Premières Nations en autonomie gouvernementale 1 063 1 150 1 306 945 1 115 5 579
Total 10 646 9 688 10 845 8 966 8 247 48 392
Sources : Système de contrôle du registre des terres indiennes, Registre des terres des Premières Nations et Registre des terres des Premières Nations autonomes
Évaluation des occasions générant des revenus

Bien qu'à première vue ces données laissent entendre que les Premières Nations utilisant le registre du Registre des terres des Premières Nations autonomes et celui des Premières Nations en autonomie gouvernementale bénéficient de plus d'occasions générant des revenus, le volume des transactions foncières peut ne pas être un indicateur suffisant pour déterminer si les occasions commerciales augmentent vraiment. Alors que dix transactions enregistrées une année donnée pourraient avoir trait à des instruments non conçus pour générer des revenus, une transaction l'année suivante pourrait porter sur un permis pour une entreprise de gravier pouvant générer beaucoup de revenus. Cette question souligne l'importance de prévoir des paramètres adéquats dans le Registre des terres indiennes comme les revenus tirés des baux et des permis.

Ce qui complique encore davantage l'analyse est la grande variation régionale quant aux types de transactions effectuées. Par exemple, les certificats de possession sont assez courants en Ontario et la Colombie-Britannique compte 11 000 certificats de possession actifs, alors que la Saskatchewan en déclare 250 seulement. En comparaison, les Premières Nations de la Saskatchewan semblent préférer la désignation des terres; les données du programme indiquent qu'entre février 2013 et mars 2015, la Saskatchewan a présenté à l'administration centrale plus de 50 % des désignations totales. Un des informateurs clés de la Saskatchewan a laissé entendre que les traités historiques dans la province ont créé une tradition de terres détenues par la collectivité, mais divisées en lotissements individuels.

Facteurs touchant l'enregistrement officiel

Même s'il est difficile d'évaluer à partir des données si les occasions générant des revenus augmentent, l'analyse documentaire et l'examen de la documentation soulignent les facteurs qui influent sur la décision d'adopter le régime officiel de gestion des terres. D'après une présentation interne d'AADNC, on estime que seulement 10 % des Premières Nations visées par la Loi sur les Indiens possèdent une hypothèque ou un bail qui est officiellement enregistré. L'attribution de terres à des membres sans l'approbation du Ministre est appelée « attribution coutumière » et l'utilisation des terres par une tierce partie sans être assujettie aux dispositions de la Loi sur les Indiens est généralement appelée « entente au noir ». Ces mesures sont prises exclusivement par la bande indienne et ses membres sans la participation d'AADNC. Bien que les Premières Nations peuvent choisir comment utiliser leurs terres, il faut souligner que les attributions coutumières n'accordent pas de protection légale parce qu'elles ne sont pas officiellement reconnues en vertu de la Loi sur les Indiens. Cette situation peut nuire au développement économique étant donné que d'un point de vue légal il existe une certitude restreinte concernant les droits individuels au moment de louer la propriété. En cas de différend relatif à une attribution coutumière, quiconque possède un lotissement exploité sur la parcelle de terre ou revendique un intérêt à l'égard de celle-ci devra régler la question sans l'aide des tribunaux et ainsi prendre le risque de perdre son investissement.

Dans une étude de la gestion des terres sur les réserves examinée dans le cadre de l'évaluation, les auteurs se sont penchés sur les facteurs qui déterminaient ce qui constituait une « possession légale » en mettant l'accent sur les certificats de possession comparativement aux régimes officieux. Ils ne se sont pas attardés aux terres désignées. Au moment de sa rédaction, l'étude révèle que 54 % des certificats de possession sont en Ontario, suivi de 22 % au Québec et 19 % en Colombie-Britannique, alors que le cinq pour cent restant se répartit entre les autres régionsNote de bas de page 63. L'étude souligne que dans l'ensemble les certificats de possession ne touchent que 2,93 % de l'assise territoriale totale des réservesNote de bas de page 64. Les collectivités qui utilisent cet instrument foncier particulier ont tendance à être plus petites, plus près des centres urbains et affichent des taux d'éducation et d'emploi plus élevésNote de bas de page 65. D'après les auteurs, l'affectation, l'enregistrement et la gestion des terres en vertu du régime fédéral n'est probablement pas une priorité pour les bandes indiennes et les particuliers aux prises avec la pauvreté, compte tenu des frais et des efforts requis, tant pour la bande indienne que pour ses membresNote de bas de page 66.

Pratique exemplaire : Le financement du PGETR en vertu du PSTDE permet d’avoir un gestionnaire assigné pour aider les collectivités à consolider leurs régimes de gestion des terres officiels.

Ces constatations donnent lieu à de nombreuses répercussions : comme ce fut mentionné dans les recherches, le système est complexe et exige les ressources et la formation nécessaires pour s'y retrouver, et il se peut donc que les collectivités ayant peu de capacité à ce titre soient incapables de vraiment tirer parti de la certitude qu'offre un régime officiel de gestion des terres. Toutefois, une autre explication est que les bandes indiennes moins bien nanties (compte tenu des facteurs concernant la proximité à un centre urbain, les niveaux d'éducation ou des terres économiquement moins rentables) sont moins incitées à utiliser le régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens.

Dans le cadre des études de cas, les évaluateurs ont entendu que l'importance des communications avec les collectivités et les efforts constants pour s'assurer que les transactions foncières sont enregistrées ont fait en sorte que le nombre d'édifices construits avec un permis en bonne et due forme a beaucoup augmenté au cours de la période d'évaluation. Dans un tel cas, la collectivité a établi des lignes de bornage pour renforcer la précision du cadastre sur les réserves. Bien qu'il s'agisse d'une simple question de choix pour de nombreuses Premières Nations, il est aussi important d'examiner les obstacles que comporte le régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens et qui peuvent nuire à son adoption et la mesure dans laquelle le Ministère peut apporter des changements afin de rendre le système le plus simple et le plus efficient possible.

Défis liés à la gestion des terres

Certains des informateurs clés se préoccupent du fait que les processus et structures de gestion des terres présentent des défis à relever, particulièrement en ce qui a trait au long processus de désignation des terres et des interprétations restrictives des exigences légales. Ces défis peuvent nuire au développement économique en retardant les processus et en entraînant une aversion pour le risque qui n'est pas propice aux affaires.

Malgré les efforts importants qu'ont déployés les employés du programme pour simplifier les pratiques de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens, certains défis qui demeurent peuvent influer sur les décisions des Premières Nations d'utiliser le système et sur leur aptitude à façonner leur développement économique.

Le thème qui a été le plus souvent soulevé par les informateurs clés au cours des entrevues à propos du caractère adéquat de la gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens portait sur les restrictions liées à l'exigence d'obtenir une désignation des terres avant qu'un bail à une partie externe soit conclu. En tenant pour acquis que le fait d'attirer des entreprises sur les réserves contribue au développement économique, les désignations deviennent donc un facteur déterminant de ce processus. Des améliorations ont été apportées à ce processus en vertu de la Loi sur l'emploi et la croissance, telles que l'élimination des exigences d'obtenir une approbation des collectivités à la double majorité. Toutefois, plusieurs des informateurs clés et des participants aux études de cas ont mentionné que le processus de désignation est toujours long et coûteux. Pour effectuer une désignation, la collectivité a besoin d'un rapport d'arpentage et doit alors obtenir l'approbation de la collectivité. Cela signifie qu'il faut tenir un vote, ce qui représente des frais tant pour le Ministère que pour la collectivité quant à la distribution des bulletins de vote, à l'explication de la désignation aux membres de la collectivité et à l'appui au processus de vote. Cette procédure a lieu lorsqu'il est question de louer une parcelle de terre à un non-membre de la bande indienne à des fins commerciales, et elle peut prendre plusieurs années. Les participants à une étude de cas menée dans le cadre d'une conférence sur le développement économique des Premières Nations, qui s'est tenue à Nipissing en Ontario, ont réitéré que les entreprises et investisseurs externes préfèrent un délai de deux semaines pour conclure des contrats et que le régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens n'est pas conçu en conséquence. Ces points de vue devraient naturellement être examinés en comparaison avec d'autres régimes de gestion des terres. Comme l'a mentionné un des informateurs clés, les grands développements dans les villes peuvent aussi prendre plusieurs années si l'on tient compte des processus de consultation publique et de zonage.

Pratique exemplaire : Une nouvelle politique sur le bail d’un titulaire à billet de location d’AADNC est un exemple d’interprétations novatrices de la Loi sur les Indiens qui permet une souplesse et une efficacité accrues et qui contribue à mieux appuyer le développement économique des Premières Nations.

Le Conseil national de développement économique des Autochtones laisse entendre que les rôles du gouvernement fédéral s'opposent, alors qu'il doit favoriser le développement économique des Autochtones tout en réduisant le plus possible la responsabilité de la CouronneNote de bas de page 67. Plusieurs informateurs clés ont également abordé cette question et ont notamment signalé que la consultation du ministère de la Justice est un volet crucial du programme. Toutefois, il a été signalé que les avocats qui agissent au nom du gouvernement fédéral ont pour mandat de protéger la Couronne contre toute responsabilité. Certains intervenants clés jugeaient que dans certains cas cela entraînait des décisions qui ne sont pas aussi favorables du point de vue du développement économique. Il est important de noter que des préoccupations à l'égard de ce conflit entre le rôle de protéger le gouvernement de toute responsabilité et celui de favoriser le développement économique ont été exprimées par les informateurs clés d'AADNC et des intervenants externes. La politique sur le bail d'un titulaire d'un billet de location a été élaborée pendant la période d'évaluation et a servi d'exemple d'une interprétation plus avantageuse de la Loi sur les Indiens pour le développement économique autochtone.

Fait important, les informateurs clés ont signalé que le Guide de la gestion des terres est l'occasion d'améliorer le régime de gestion des terres sur les réserves. Ce guide regroupe la totalité des politiques portant sur les transactions foncières et sert dans la réalité de guide d'orientation pour les employés régionaux affectés à la gestion des terres. Comme l'ont toutefois fait remarquer ces informateurs clés, le guide n'a pas été mis à jour depuis 2002-2003 et, par conséquent, ne correspond pas à la pratique en cours. Ceux qui veulent le consulter ne peuvent donc pas bénéficier de directives adéquates. Les informateurs clés étaient d'avis qu'un guide de la gestion des terres mis à jour favoriserait le fonctionnement plus efficace des bureaux régionaux et ainsi contribuerait à l'utilisation plus facile du régime officiel de gestion des terres. Cette mise à jour du guide représenterait aussi l'occasion d'examiner la possibilité de simplifier d'autres volets de la politique comme les baux de titulaires à billet de location. Comme plusieurs informateurs clés l'ont toutefois noté, le personnel de l'administration centrale du programme a une lourde charge de travail et il faut un soutien supplémentaire pour effectuer une mise à jour approfondie du guide.

4.2.4 Activités pétrolières et gazières

En 2013-2014, PGIC gérait les ressources pétrolières et gazières de plus de 50 Premières Nations qui avaient des ententes en vigueur en matière de pétrole et de gaz. Au cours de ce même exercice financier, PGIC a recueilli 157,5 millions de dollars au nom des Premières Nations au chapitre des activités pétrolières et gazières menées sur les terres de réserve, soit une hausse de 37,5 millions de dollars par rapport à l'objectif de rendementNote de bas de page 68.

L'unité environnementale de PGIC voit à s'assurer que les entreprises se conforment aux lois et aux règlements sur la protection de l'environnement, ainsi qu'aux dispositions du PGIC sur la protection de l'environnement. En 2013-2014, l'unité a visité huit réserves et inspecté 146 sites faisant l'objet d'ententes de superficie, ce qui a donné lieu à 55 lettres d'inspectionNote de bas de page 69.

4.2.5 Autres facteurs influant sur le rendement

Il est important de noter qu'il existe d'autres facteurs ne relevant pas du contrôle du programme qui influent sur la gestion des terres sur les réserves. Par exemple, la distance qui sépare une Première Nation d'un centre urbain peut influer sur le nombre de transactions foncières et d'occasions d'affaires concernant les terres sur les réservesNote de bas de page 70. Les documents consultés mentionnent également que la gouvernance constitue un facteur clé, alors que certains d'entre eux soutiennent qu'une bonne gouvernance rassure les investisseurs et qu'il est vital de séparer les affaires de la politiqueNote de bas de page 71. De nombreux informateurs clés ont mentionné que la gouvernance est un important facteur et plusieurs participants aux études de cas de Nipissing abondent dans le même sens en soulignant qu'ils jugent qu'une pratique exemplaire pour le développement économique sur les réserves est d'avoir un organisme de développement économique indépendant. La force de l'économie environnante et le pouvoir pour les Premières Nations d'adopter des règlements administratifs ont également été avancés comme facteurs influant sur la gestion des terres sur les réservesNote de bas de page 72. Des informateurs clés ont ajouté qu'il fallait disposer d'une source initiale de revenus générés pour les services et l'infrastructure.

Pratique exemplaire : L’accès à la planification de l’utilisation des terres peut aider à déterminer les besoins en arpentage, les occasions de développement économique et les pratiques de financement plus stratégiques.

Enfin, l'analyse documentaire, les entrevues avec les informateurs clés et les travaux dans le cadre des études de cas ont tous fait mention de l'importance de l'accès à la planification de l'utilisation des terres afin de bien connaître les biens et préciser l'utilisation des terres sur la réserveNote de bas de page 73. De plus, au cours des entrevues, les informateurs clés ont soutenu qu'en donnant aux Premières Nations un meilleur accès à la planification de l'utilisation des terres permet de mieux évaluer leurs besoins et ainsi utiliser efficacement le financement.

Mise en œuvre de la Loi sur les biens immobiliers matrimoniaux

La Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux, adoptée en juin 2013, vise à garantir que les conjoints qui possèdent des droits fonciers sur la réserve ont officiellement un mot à dire dans les décisions concernant ces droitsNote de bas de page 74. Dans le cadre de la mise en œuvre de la Loi, les Premières Nations ont eu la possibilité d'adopter leurs propres lois sur les biens immobiliers matrimoniaux depuis décembre 2013; pour ceux qui ne l'ont pas fait, la réglementation fédérale est entrée en vigueur en décembre 2014Note de bas de page 75.

Cette loi ne s'inscrit pas dans la période d'évaluation, mais il vaut la peine de mentionner qu'elle influe sur l'avenir du programme. Plus précisément, les permis et licences, les transferts de propriété, les hypothèques, les affectations, les baux et les sous-baux sont assujettis à cette loi et les transactions foncières exigent maintenant qu'un formulaire soit rempli par le conjoint attestant que les intérêts matrimoniaux ne sont pas grevés par une transaction foncière.

Les participants aux études de cas dans les bureaux régionaux et les communautés ont signalé que les nouveaux documents exigés par cette loi retardent parfois le processus. Il y a eu une certaine confusion à l'égard du formulaire initial et une nouvelle version a été élaborée, ce qui a exigé dans certains cas de revoir les demandes présentées, surtout en Colombie-Britannique où ces changements ont entraîné un arriéré des enregistrements cette année.

Ces problèmes de mise en œuvre semblent être temporaires et ne devraient pas nuire à l'avenir du programme.

 

 

5. Constatations de l’évaluation – Rendement (efficience et économie)

5.1 Centres de soutien régionaux

Les constatations de l'évaluation démontrent que les centres de soutien régionaux créés pour accroître l'efficacité du programme utilisent des pratiques variables et, dans certains cas, n'ont pas les ressources pour atteindre les résultats escomptés. Il est, par conséquent, nécessaire de revoir les mandats et les structures des centres de soutien régionaux afin qu'ils puissent fonctionner à leur plein potentiel.

La restructuration du programme a eu lieu au milieu de la période d'évaluation, soit en décembre 2012. La responsabilité pour l'enregistrement des terres a notamment été transférée de l'administration centrale aux régions. Le but était de réaliser des économies puisque ce transfert a permis d'éliminer 23 équivalents temps plein à l'administration centraleNote de bas de page 76. Cette mesure qui consiste à assigner une plus grande part de cette fonction aux régions s'explique aussi en partie par le fait que les agents de gestion des terres qui travaillent avec les collectivités tous les jours et ont une relation directe et des renseignements de première main pourront probablement enregistrer les transactions plus efficacement.

Afin d'aider les régions à assumer leur nouvelle charge de travail, l'administration centrale a créé quatre centres de soutien régionaux qui ont pour mandat d'appuyer les régions dans l'exercice de leurs fonctions : un centre pour appuyer les régions qui traitent de désignations et de demandes présentées en vertu de l'article 35 à Vancouver; un autre en Ontario pour appuyer l'enregistrement des transactions foncières avec un partage du travail entre Toronto et Sudbury; un centre à Regina pour aider aux ajouts aux réserves découlant de droits fonciers issus des traités et un dernier à Toronto pour traiter les ajouts aux réserves DFIT. Ces centres se chargent de tenir à jour les modèles qu'utilisent les régions et de revoir un échantillon de demandes pour assurer la qualité du processus. Des informateurs clés qui ont participé aux études de cas ont déclaré que la qualité des demandes s'améliore par suite du travail d'assurance de la qualité des centres de soutien. Toutefois, des défis importants ont été signalés. Les études de cas ont révélé que les centres de soutien ont une interprétation différente de leur mandat et affichent des niveaux différents d'efficacité.

Points intéressants relativement aux centres de soutien des ajouts aux réserves

Le centre de soutien de Toronto qui se penche sur les ajouts aux réserves non DFIT revoit une demande sur dix comme l'exige son mandat. Toutefois, celui de Regina est capable de revoir toutes les demandes présentées puisque bon nombre des ajouts aux réserves DFIT ont lieu en Saskatchewan. Comme l'ont fait remarquer des informateurs clés qui ont participé à l'étude de cas en Saskatchewan, il est beaucoup plus efficace de tout revoir, car cela sauve du temps à longue échéance en évitant les échanges d'information aller-retour avec l'administration centrale.

Ces centres de soutien s'occupent surtout de la dernière phase du processus des ajouts aux réserves (la phase de gestion ministérielle), alors que la majorité des défis surviennent au moment où les Premières Nations examinent, achètent et négocient des terres avec des tierces parties. Certains informateurs clés ont mentionné que les trousses de demande pour les ajouts aux réserves DFIT et non DFIT ne sont pas très différentes. Il n'y a donc pas de justification claire pour l'existence de deux centres distincts pour les ajouts aux réserves.

Points intéressants relativement au centre de soutien pour les enregistrements

Dans ses deux premières années d'existence, le centre de soutien pour les enregistrements s'est efforcé surtout de s'assurer que les régions disposaient du matériel nécessaire pour traiter les transactions, puis à former les régions sur l'incidence des exigences en matière d'enregistrement de la nouvelle loi sur les biens immobiliers matrimoniaux. En outre, pour la majorité du temps au cours de ses trois années d'exploitation, le centre qui devait compter 2,5 équivalents temps plein a fonctionné avec un total de 1,5 équivalents temps plein. Il n'y avait donc pas assez de ressources pour surveiller adéquatement la qualité des demandes et répondre aux demandes d'aide des régions. Ce qui rend le traitement encore plus difficile est le fait que les Premières Nations de chaque région ont leurs propres préférences quant aux genres d'instruments fonciers et biens immobiliers et, qu'à ce titre, chaque bureau régional a besoin d'un domaine d'expertise particulier qu'un centre de soutien ne peut offrir efficacement.

Le thème principal qui est ressorti des échanges avec les informateurs clés à propos des centres de soutien est que dans sa forme actuelle et compte tenu du niveau de ressources alloué, le centre de soutien pour les enregistrements est inefficace. Les informateurs clés à l'administration centrale et dans les régions ont soutenu qu'en conséquence, dans la pratique, l'administration centrale continuait de répondre à de nombreuses questions régionales portant sur les transactions foncières. C'est un défi, car l'administration centrale n'a plus les ressources adéquates pour offrir ce niveau de soutien. Plusieurs suggestions sur la façon de modifier le concept et la mise en œuvre du centre de soutien ont été faites, y compris la relocalisation à Brantford où le personnel régional connaît très bien l'organisation ou à l'administration centrale afin de simplifier les communications avec le registraire des terres indiennes.

Points intéressants pour le Centre de soutien pour les désignations et les demandes en vertu de l'article 35

Les participants aux études de cas ont soutenu que les demandes ayant trait aux désignations et à l'article 35 semblent être de meilleure qualité avec le temps. Toutefois, ils ont signalé certains domaines qui pourraient être améliorés. Tout d'abord, il serait utile que l'administration centrale inclue le centre dans les discussions sur les changements à apporter aux demandes afin que ce dernier ait davantage l'occasion de donner son avis sur les documents problématiques. Ensuite, des participants aux études de cas ont jugé que dans certains cas le personnel de l'administration centrale devrait rafraîchir régulièrement ses connaissances sur les désignations et la politique qui s'applique aux demandes en vertu de l'article 35. Ils ont ajouté que c'était probablement difficile à faire pour les employés de l'administration centrale étant donné qu'ils ne travaillent pas quotidiennement avec les Premières Nations à l'égard de ces dossiers, mais que ce serait toutefois à l'avantage du processus de le faire. Enfin, les participants aux études de cas ont laissé entendre que le traitement des désignations et des demandes en vertu de l'article 35 connaît les mêmes retards que les ajouts aux réserves, et que le centre bénéficierait d'une communication accrue avec le ministère de la Justice.

Dans l'ensemble, les études de cas, l'examen des données et les entrevues avec les informateurs clés ont permis d'en arriver aux constatations suivantes à propos des centres de soutien :

  • Rien ne justifie clairement la nécessité de maintenir deux centres distincts pour les ajouts aux réserves. Même s'il y a des différences entre les deux types de demandes, les processus et exigences sont très semblables.
  • Sauf pour le centre DFIT en Saskatchewan où sont présentés la plupart des ajouts aux réserves DFIT, il n'y a pas de raison claire qui justifie le choix des régions où sont situés les centres de soutien; plus précisément, il ne semble pas justifié de maintenir un centre de soutien pour les enregistrements dans un bureau régional étant donné que chaque région a des besoins différents en matière d'enregistrement.

Pratique exemplaire : Des communications régulières entre les centres de soutien, l’administration centrale et les bureaux régionaux aideront à échanger sur les changements clés et les pratiques exemplaires en matière de gestion des terres dès leur mise en œuvre.

  • Dans le cas des centres qui ne revoient qu'un certain nombre de dossiers à des fins d'assurance de la qualité, il est particulièrement important qu'ils reçoivent une rétroaction continue de l'administration centrale ou des organismes centraux sur la qualité des propositions présentées. Ainsi, les centres pourraient fournir une rétroaction plus ciblée aux employés régionaux et éviter des échanges futurs aller-retour avec l'administration centrale et les organismes centraux. Les évaluateurs ont constaté qu'au moment de l'évaluation il y a avait peu de communications du genre. C'est important pour s'assurer que les centres axent leurs activités sur les besoins les plus criants.
  • Quant aux centres qui fournissent des modèles à utiliser pour l'approbation finale, on a constaté qu'il a été difficile de tenir à jour des modèles pouvant être utilisés facilement par toutes les régions du pays.

Tel que mentionné précédemment, l'enregistrement au niveau régional se justifie en partie par le fait que le personnel dans les régions entretient des rapports plus étroits avec les collectivités. Toutefois, ce processus ne fonctionne que si les régions disposent des outils nécessaires pour exercer leurs fonctions, ce qui signifie qu'elles doivent recevoir le soutien le plus efficace possible.

Recommandation : Préciser le but et le rôle des centres de soutien régionaux.

5.2 Transfert de la responsabilité de l'enregistrement aux régions

5.2.1 Retards au chapitre de l'enregistrement

Les données examinées indiquent que les normes en matière d'enregistrement sont respectées, mais les informateurs clés mentionnent qu'il y a des retards importants. Cette divergence d'opinions est probablement attribuable à des interprétations différentes entre les régions sur la façon de tenir compte du temps de traitement.

Tel que mentionné à la section 5.1, la restructuration du programme a inclus un transfert des responsabilités au titre de l'enregistrement entre l'administration centrale et les bureaux régionaux en raison d'une réduction du personnel à l'administration centrale. Afin de pouvoir évaluer son efficacité en matière d'enregistrement des transactions foncières, le Ministère a adopté des normes de service; pour les demandes ne portant pas sur les permis, la norme est de 10 jours (remplacé par 15 jours pour l'exercice financier 2015-2016) et pour celles concernant les permis la norme est de 15 jours une fois qu'on juge que les documents sont présentés dans un format enregistrable. Une importante composante de l'évaluation a été d'examiner l'incidence de la restructuration du programme, y compris les répercussions sur l'enregistrement des transactions foncières. Les figures 7 et 8 démontrent que le temps requis pour les enregistrements était au départ long, soit à mi-chemin de la période d'évaluation, mais qu'il s'est par la suite amélioré en général, à mesure que les régions maîtrisaient leurs nouvelles fonctions.

Figure 7 - Temps moyen pour traiter l'enregistrement de demandes n'ayant pas
trait aux permis pour les Premières Nations assujetties au régime de gestion des
terres de la Loi sur les Indiens (norme : 10 jours)
(Source: SETI)

Temps moyen pour traiter l'enregistrement de demandes n'ayant pas trait aux permis pour les Premières Nations assujetties au régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens (norme : 10 jours) (Source: SETI)
La description de la figure 7 Temps moyen pour traiter l'enregistrement de demandes n'ayant pas trait aux permis pour les Premières Nations assujetties au régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens (norme : 10 jours)

La figure 7 est un diagramme à barres qui illustre le temps moyen que prennent les provinces et la région de l'Atlantique pour traiter les demandes d'enregistrement n'ayant pas trait aux permis des Premières Nations assujetties au régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens (la norme étant de 10 jours) pour les années financières 2009-2010, 2010-2011, 2011-2012, 2012-2013 et 2013-2014.

En 2009-2010, le traitement a pris  6,2 jours en Colombie-Britannique, 6 jours en Alberta, 6,1 jours en Saskatchewan, 4,7 jours au Manitoba, 7,2 jours en Ontario, 9,3 jours au Québec et 5,3 jours dans le Canada atlantique.

En 2010-2011, le traitement a pris  9,8 jours en Colombie-Britannique, 8,7 en Alberta, 9 jours en Saskatchewan, 11,4 au Manitoba, 14,3 jours en Ontario, 20,1 jours au Québec et 17,4 jours dans le Canada atlantique.

En 2011-2012, le traitement a pris  9,6 jours en Colombie-Britannique, 9 jours en Alberta, 8,2 jours en Saskatchewan, 9,1 au Manitoba, 17,7 jours en Ontario, 24,2 jours au Québec et 23,1 jours dans le Canada atlantique. 

En 2012-2013, le traitement a pris 12,9 jours en Colombie-Britannique, 18,2 jours en Alberta, 18,8 jours en Saskatchewan, 21,5 in Manitoba, 18,3 jours en Ontario, 21 jours au Québec et 23,3 dans le Canada atlantique.

En 2013-2014, le traitement a pris 22,7 jours en Colombie-Britannique, 3,5 jours en Alberta, 4,5 jours en Saskatchewan, 5,6 in Manitoba, 3,1 jours en Ontario, 8,6 jours au Québec et 4,9 dans le Canada atlantique. 

Figure 8 - Temps moyen pour traiter l'enregistrement de demandes de permis par
les Premières Nations assujetties au régime de gestion des terres de la
Loi sur les Indiens (norme : 15 jours)
(Source : SETI)

Temps moyen pour traiter l'enregistrement de demandes de permis par les Premières Nations assujetties au régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens (norme : 15 jours) (Source : SETI)
La description de la figure 8 Temps moyen pour traiter l'enregistrement de demandes de permis par les Premières Nations assujetties au régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens (norme : 15 jours)

La figure 8 est un diagramme à barres qui illustre le temps moyen que prennent les provinces et la région de l'Atlantique pour traiter les demandes d'enregistrement ayant trait aux permis des Premières Nations assujetties au régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens (la norme étant de 15 jours) pour les années financières 2009-2010, 2010-2011, 2011-2012, 2012-2013 et 2013-2014.

En 2009-2010, le traitement a pris 8,1 jours en Colombie-Britannique, 7,1 jours en Alberta, 7 jours en Saskatchewan, 10 in Manitoba, 6,8 jours en Ontario, 12 jours au Québec et 12,5 jours dans le Canada atlantique. 

En 2010-2011, le traitement a pris 6 jours en Colombie-Britannique, 9,3 jours en Alberta, 8,6 jours en Saskatchewan, 11,7 in Manitoba, 10,7 jours en Ontario, 22 jours au Québec et 13 jours dans le Canada atlantique. 

En 2011-2012, le traitement a pris 9,7 jours en Colombie-Britannique, 5,9 jours en Alberta, 8,1 jours en Saskatchewan, 12,2 in Manitoba, 16,8 jours en Ontario, 12,5 jours au Québec et 9,3 jours dans le Canada atlantique. 

En 2012-2013, le traitement a pris 14,7 jours en Colombie-Britannique, 9,8 jours en Alberta, 13,6 jours en Saskatchewan, 25 in Manitoba, 5,1 jours en Ontario, 9,3 jours au Québec et 17 jours dans le Canada atlantique. 

En 2013-2014, le traitement a pris 10,5 jours en Colombie-Britannique, 3,1 jours en Alberta, 4,7 jours en Saskatchewan, 19,8 in Manitoba, 1,3 jour en Ontario, 1 jour au Québec et 11 jours dans le Canada atlantique.

 

Pratique exemplaire : Des communications régulières entre le personnel régional et les Premières Nations peuvent aider à uniformiser davantage les attentes en matière de temps de traitement et de procédures entre les partenaires du programme.

Ces données sont toutefois préoccupantes. Comme l'illustre la figure 7, le temps de traitement le plus long pour les demandes n'ayant pas trait aux permis a été inscrit en 2010-2011, avant la restructuration du programme. Les données seules ne peuvent indiquer clairement si les temps plus longs ou plus courts sont attribuables à la restructuration, puisque d'autres facteurs influent probablement sur cette mesure. Par exemple, les employés régionaux ont indiqué que la mise en œuvre de la Loi sur les biens immobiliers matrimoniaux a constitué un facteur externe qui a influé beaucoup sur l'enregistrement des instruments fonciers.

En outre, même si les données indiquent que le temps de traitement diminue, ce n'est pas ce qui ressort des échanges dans le cadre des études de cas ni des entrevues avec les informateurs clés. Plusieurs participants aux études de cas soutiennent que le traitement des demandes n'ayant pas trait aux permis, par exemple, prend beaucoup plus de temps que dix jours, et exige parfois même plusieurs mois. Cette divergence laisse à penser qu'il n'y a pas d'uniformité dans la méthode de traitement. Par exemple, alors qu'un bureau enregistre le début du processus à la date de réception du dossier, un autre peut inscrire comme date de début du traitement la date à laquelle commence l'examen du dossier. Il serait donc bon de revoir la façon dont le traitement est inscrit pour en assurer l'uniformité et pour communiquer le processus convenu aux gestionnaires des terres indiennes de telle façon à ce que toutes les parties comprennent de la même façon le processus de traitement des documents par les bureaux régionaux.

5.2.2 Intégrité des données

Il existe un risque que les transactions foncières soient enregistrées différemment d'une région à l'autre. Cela peut nuire à la valeur du registre à longue échéance parce qu'il sera impossible de comparer les données et que, dans certains cas, l'information sera inexacte.

Maintenant que l'enregistrement se fait de façon décentralisée, le manque d'uniformité constitue un risque. Un certain nombre d'informateurs clés ont mentionné que les régions utilisent des processus d'enregistrement différents et ont dit craindre que cela affaiblisse l'intégrité du Registre des terres indiennes à longue échéance. En fait, l'élément le plus généralisé qui a été soulevé au cours des entrevues des informateurs clés à propos du registre n'a pas été de savoir s'il procure de façon inhérente une certitude aux intervenants, mais plutôt qu'il fallait avoir des données claires et uniformes pour assurer la valeur du registre. Exception faite de la composante sur l'assurance de la qualité du centre de soutien pour l'enregistrement, aux prises avec les défis soulevés à la section 5.1, les évaluateurs ont conclu qu'il n'existait aucun processus pour régler les questions de manque d'uniformité, pendant la période d'évaluation. Il faut souligner toutefois qu'un processus d'assurance de la qualité a récemment été mis en œuvre pour les enregistrements futurs.

S'ajoute aux préoccupations sur le manque d'uniformité le fait que le sous-programme Gestion des terres de réserve utilise des logiciels désuets. Le système Netlands, en particulier, qui sert à suivre les baux et les permis, fonctionne sur ASP (pages de serveur actives), une technologie qui n'est plus soutenue. En outre, puisque l'intégration entre ce logiciel et le Système de gestion des fonds de fiducie, qui sert à émettre les paiements, est impossible, il y a des cas où les revenus tirés d'un instrument foncier sont inscrits dans le Système de gestion des fonds de fiducie, mais ne peuvent être correctement associés à l'instrument correspondant dans le système Netlands. Dans de tels cas, les fonds peuvent être en suspens. Le Système de contrôle du registre des terres indiennes sert parfois à régler le problème, mais ce n'est pas toujours possible.

Fait important à noter, le programme a entamé une revue de ses systèmes de Technologie de l'information (TI) afin de déterminer s'il est possible d'adapter Netlands, le Système de contrôle du registre des terres indiennes et l'Outil national de suivi des ajouts aux réserves afin de les intégrer ou d'améliorer la communication entre eux. Des mesures immédiates sont prises pour transposer Netlands sur une plateforme plus à jour NET Framework.

À plus longue échéance, toutefois, l'adoption des recommandations de l'examen permettrait de mieux gérer l'information et pourrait atténuer certains des risques énoncés dans la présente section. À mesure que le programme continue de revoir ses systèmes de TI et ses options en matière d'amélioration, il est important d'envisager la possibilité d'une intégration plus grande de toutes les composantes de TI liées à la gestion des terres. Par exemple, un informateur clé spécialisé en arpentage et en nature des sols a recommandé d'adopter un système qui intégrerait les plans d'utilisation des terres à la même plateforme que les études d'arpentage et les instruments fonciers. Un concept à guichet unique qui inclut les plans d'utilisation des terres, les études d'arpentage et l'information sur les droits fonciers et les ajouts aux réserves pourrait contribuer à améliorer grandement la précision et l'efficacité dans toutes les facettes du programme.

Alors que le programme évalue les options sur la meilleure façon d'améliorer le registre comme tel (voir la section 3.3.5), il est fortement recommandé d'envisager des changements à la plateforme de TI qui contribue à la précision et à l'uniformité du registre.

Recommandation : Améliorer le Registre des terres indiennes et les systèmes de TI connexes afin d'accroître la capacité du registre à favoriser le développement économique. Remarque : La présente recommandation vaut également pour la section 3.2.5 du présent rapport.

5.3 Coûts du programme et occasions d'améliorer l'efficacité

Les coûts du programme comprennent le temps consacré par les équivalents temps plein aux ajouts aux réserves et aux permis, aux baux et à d'autres transactions foncières; les nouvelles responsabilités en matière d'enregistrement dans les régions ont également entraîné un coût en temps de main-d'œuvre. Parmi les occasions d'améliorer l'efficacité, on compte le développement de la capacité des Premières Nations par le biais du PGETR, la simplification du processus des ajouts aux réserves et la surveillance future des responsabilités des régions en matière d'enregistrement.

La section 1.1.5 du rapport donne la valeur en dollars des coûts du programme. Toutefois, étant donné que le programme tire son financement presque exclusivement du Crédit 1 (coûts internes de dotation), le pourcentage du temps des employés consacré aux activités du programme est utile pour évaluer les occasions d'améliorer l'efficacité du programme.

En 2013-2014, le secteur des Terres et développement économique a mené une étude sur l'affectation des équivalents temps plein en fonction des secteurs d'activité d'une région à l'autre. Il faut prendre note que l'étude constitue un aperçu pour l'exercice 2013-2014 et ne représente pas une tendance pour toute la période d'évaluation. En outre, la répartition du temps des équivalents temps plein dépend des estimations des employés de sorte que l'étude signale que l'information doit être considérée comme une indication seulement de la répartition possible du temps des équivalents temps plein et non comme une représentation exacte des coûts associés au temps des employés. Il faut aussi noter que la répartition du temps des employés ne tient pas compte des catégories différentes d'employés ni des niveaux différents. L'étude fournit néanmoins de l'information utile sur la quantité globale de travail requis pour exécuter chaque volet du programme.

Tableau 3 – Principales activités liées à la gestion des terres dans les régions en 2013-2014
Activité Nombre d’équivalents temps plein Pourcentage des équivalents temps pleinNote de bas de page 77
Ajouts aux réserves 31,37 29,6
Transactions foncières 12,14 11,5
Permis et sous-baux 41,22 38,
Enregistrement 21,2 20
Total 105,93 100
 

L'étude révèle ce qui suit :

  • Compte tenu des ressources actuelles, les bureaux régionaux peuvent faire une contribution importante dans chaque secteur d'activité. Plus précisément, en 2013-2014, les bureaux régionaux ont contribué à la délivrance de 1 000 permis, baux et sous-baux (en plus des dossiers courants), ont effectué près de 500 révisions de loyer et 3 400 collectes d'argent et ont traité 3 100 transactions financières. Ils ont de plus appuyé près de 300 activités d'arpentage et mené à bien 47 ajouts aux réserves.
  • Les travaux portant sur la gestion des terres ont occupé la plus grande part du temps des équivalent temps plein du STDE dans les régions, soit 47 % des équivalents temps plein ont travaillé à la gestion des terres, contrairement à 18 % assignés au développement économique, 12 % à l'environnement et 23 % à d'autres activités.
  • Le pourcentage correspondant aux travaux de gestion des terres se divise ainsi : 29,6 % pour les ajouts aux réserves, 11,5 % pour les transactions foncières, 38,9 % pour les permis et sous-baux et 20 % pour l'enregistrement. Il est à noter qu'aux fins de la présente analyse l'arpentage est inclus dans les processus des ajouts aux réserves et des transactions foncières au lieu d'être traité à part.

Bien qu'il ne soit pas possible de comparer l'efficacité relative des secteurs d'activité du programme (ajout d'un acre à une réserve comparativement à l'exécution d'une étude d'arpentage ou à la rédaction d'un instrument foncier), on peut faire les observations suivantes sur l'efficacité de l'ensemble du programme.

  • Tout d'abord, le domaine de travail qui occupe la plupart des ressources dans les bureaux régionaux du STDE est la location, les permis et les autres transactions financières (total cumulatif de 50,4 %). Tel que mentionné ci-dessus, le PGETR a pour but d'accroître la capacité et les ressources des Premières Nations pour qu'elles puissent préparer les transactions et les instruments fonciers ce qui contribuera à réduire la charge de travail du personnel assigné à la gestion des terres et à donner aux Premières Nations un meilleur contrôle sur la gestion des terres. Plus le PGETR compte de ressources, plus les directions s'occupant de la gestion des terres pourront fonctionner de façon efficace et plus la part de 50,4 % du temps pourra être consacrée à d'autres activités.
  • Les ajouts aux réserves occupent près du tiers du temps des employés des bureaux régionaux des terres. Les problèmes d'efficacité au chapitre du traitement des ajouts aux réserves sont examinés à la section 4.2.1 du rapport et, tel que mentionné précédemment, des éléments de la nouvelle politique sur les ajouts aux réserves, notamment le plan de travail conjoint Première Nation et bureau régional (ou d'autres stratégies) devraient servir à accroître l'efficacité du programme à cet égard.
  • Les activités d'enregistrement accaparent en moyenne le cinquième du temps des directions s'occupant de la gestion des terres, ou près de 21 équivalents temps plein. D'après des documents internes, environ huit équivalents temps plein devaient être libérés par le transfert des responsabilités relatives à l'enregistrement aux régions en 2012; l'analyse initiale donne à penser que le programme a encore à démontrer des gains d'efficacité attribuables à ce changement au niveau des ressources. Il ne faut pas oublier que les régions sont encore en période d'adaptation à leurs nouvelles fonctions et qu'il est probable que l'efficacité à ce titre augmente. Toutefois, il est néanmoins important de surveiller à l'avenir ce volet du programme afin de déterminer s'il faudra apporter d'autres modifications pour accroître l'efficacité. Tel que mentionné à la section 4.7, il faut que le programme continue à faire des efforts à cet égard.

Enfin, la consultation avec les bureaux régionaux dans le cadre de l'étude a fait ressortir qu'un bureau régional croyait que l'affectation de plus de ressources à la surveillance et à la conformité des instruments pourrait réduire le nombre de poursuites judiciaires auxquelles fait face le Ministère et ainsi accroître l'efficacité. Les activités de surveillance et de conformité, ainsi que les obligations du programme sont examinées ci-dessous à la section 5.4.

5.4 Accès au soutien juridique

Même si les données accumulées pour l'évaluation n'ont pas permis d'estimer les responsabilités possibles, les informateurs clés et les documents ont fait mention de trois risques importants pour le programme : un guide de la gestion des terres désuet, la création de nouveaux instruments avec un accès restreint à des conseils juridiques et l'incapacité de vérifier la conformité aux instruments.

Guide de la gestion des terres

Le Guide de la gestion des terres est le guide d'orientation dont se sert le personnel régional (et, dans une certaine mesure, les Premières Nations) pour créer et enregistrer des instruments juridiques. Il a été mis à jour la dernière fois en 2002-2003Note de bas de page 78. Les informateurs clés d'AADNC et du ministère de la Justice ont mentionné que le guide devrait être régulièrement mis à jour compte tenu des changements que subit la gestion des terres sur les réserves. Ils ont ajouté qu'il était particulièrement urgent de mettre le guide à jour, puisque des directives désuètes pourraient ne pas correspondre aux pratiques légales en vigueur. Ainsi, il est préférable que le ministère de la Justice mène un examen approfondi du guide, avec des mises à jour de la part du personnel d'AADNC, afin que les directives données aux employés régionaux incluent la jurisprudence la plus récente.

Accès au ministère de la Justice

D'après des informateurs clés, l'accès aux conseils du ministère de la Justice a été réduit pour des raisons d'économie, pendant la période d'évaluation. Les informateurs clés qui ont participé aux études de cas ont soutenu que ce service était important pour garantir que les documents rédigés par les Premières Nations et exécutés par AADNC ne comportent aucun risque juridique. Même si le ministère de la Justice est encore très présent dans les activités du programme, il faut maintenant remplir un formulaire de demande pour y avoir accès. Les informateurs clés d'AADNC et du ministère de la Justice ont ajouté que cette procédure n'était pas pratique pour poser de petites questions au ministère de la Justice et que, par conséquent, il y a plus de risque d'avoir des problèmes juridiques avec les instruments ainsi créés. Fait important à noter, tant les informateurs clés d'AADNC que ceux du ministère de la Justice ont exprimé cette opinion et ont indiqué une volonté à communiquer davantage.

Surveillance et conformité

Enfin, la conformité constitue un problème relativement aux transactions foncières sur les réserves. Le rapport de la Chambre des communes sur la gestion des terres de 2014 a révélé que la charge de travail confiée aux employés signifie qu'ils ne sont pas en mesure de vérifier si les intervenants sur les réserves se conforment aux exigences légales. Ce problème a été soulevé pour l'ensemble du gouvernement fédéral en ce qui concerne le respect des règlements en matière d'environnement; en général, le gouvernement fédéral doit avoir une vérification de la conformité aux règlements pour 60 % des instruments; toutefois, compte tenu des ressources actuelles, il n'a pu vérifier que 13 % des instrumentsNote de bas de page 79. Compte tenu du volume croissant d'instruments sur les réserves, il s'agit d'un défi juridique constant.

Il est à noter que la plupart des renseignements proviennent des informateurs clés seulement, et ceux-ci n'ont pu justifier en contexte le risque légal que cela présente parce qu'il n'est pas facilement mesurable et qu'ils se préoccupaient surtout du fait que la somme des responsabilités n'est pas connue. L'évaluation n'a donc pas pu mesurer l'ampleur de ce problème. Toutefois, les responsabilités qui donnent lieu à des poursuites judiciaires ayant trait aux transactions foncières comprennent la collecte des loyers, l'absence de révision des loyers, aucune vérification de l'existence d'une assurance et l'absence de nettoyage environnemental qui devait avoir été fait par le locataire. Ce qui était clair pour les évaluateurs était que même si les réductions en personnel et l'accès restreint au ministère de la Justice représentaient des économies à court terme, les conséquences sur les obligations imposées par des directives désuètes, un manque d'avis juridiques et l'absence de surveillance pourraient entraîner des coûts futurs beaucoup plus élevés pour le programme. Il serait souhaitable en particulier de mettre davantage l'accent sur la mise à jour du Guide de la gestion des terres et, avec la collaboration du ministère de la Justice, rafraîchir les directives à l'intention des bureaux régionaux.

Recommandation : Travailler de concert avec les partenaires fédéraux et les intervenants pour revoir et mettre à jour le Guide de la gestion des terres de sorte que cet instrument comprenne des directives qui sont claires, uniformes, à jour et propices à l'adoption d'approches souples pour favoriser le développement économique sur les réserves. Remarque : La présente recommandation s'applique aussi à la section 4.2.3 du rapport.

5.5 Efficience et économie du PGIC

Lorsqu'il négocie des ententes de location et gère les redevances, le PGIC fait face au défi de maintenir les redevances à un taux concurrentiel. Des changements aux régimes de redevances provinciaux, des prix plus bas pour les produits et une baisse de l'activité industrielle ont influé sur la capacité de l'organisme de s'assurer que les Premières Nations obtiennent le rendement le plus élevé possible pour leurs ressources pétrolières et gazières. Alors que les plus grands projets d'exploration pétrolière et gazière ne relèvent pas de l'organisme, on a laissé entendre que l'imposition d'une redevance distincte et l'adoption d'une forme de régime atténueraient le fardeau administratif pour l'organisme.

L'équipe d'évaluation a eu l'occasion de visiter la Première Nation Tsuu T'ina, une collectivité qui se trouve en banlieue de Calgary, en Alberta. Elle a entendu dire que les membres de la Première Nation rencontrent régulièrement le personnel du PGIC et que les relations entre les deux parties sont bonnes. De même, des informateurs clés du PGIC ont signalé que l'efficacité de l'organisme dépend des bonnes relations entretenues avec les Premières Nations.

PGIC embauche beaucoup de spécialistes de l'exploration pétrolière et gazière, qui encadrent les Premières Nations qui n'ont pas les ressources financières ni humaines nécessaires dans des domaines comme le génie, la géologie et le droit. Au cours des dernières années, l'organisme a eu de la difficulté à conserver son noyau d'expertise technique. Selon des informateurs clés, il est difficile de remplacer les employés qui prennent leur retraite et d'attirer des gens compétents dans un marché concurrentiel. De nos jours, comme les prix du pétrole sont bas, la dynamique du marché pourrait avoir changé.

Bien que les conditions sur le marché du pétrole et du gaz ne relèvent pas du contrôle du PGIC, il est bon d'envisager une stratégie pour s'assurer que l'organisme conserve les employés compétents malgré la concurrence. Cet élément est important puisque les concours futurs pour doter des postes présentent un risque pour le PGIC qui doit maintenir son bon rendement dans un contexte où la dynamique du marché change.

Recommandation : Examiner les problèmes liés au recrutement et à la rétention pour s'assurer que PGIC a la capacité et l'expertise nécessaires pour poursuivre ses activités et ses travaux en cours sur la modernisation de son règlement.

 

 

6. Autres enjeux soulevés par l’évaluation

L'absence continue de règlements efficaces en matière d'environnement et le manque de capacité pour combler les lacunes peuvent nuire à la certitude concernant le cadre réglementaire environnemental, et sa mise en œuvre, pour les transactions foncières des Premières Nations. L'évaluation a constaté qu'il y avait des risques pour l'environnement, mais n'a enregistré aucune répercussion tangible découlant de ces risques.

Les normes et règlements provinciaux en matière d'environnement s'appliquent en dehors des réserves, alors que les réserves sont assujetties aux règles et règlements fédéraux qui visent à assurer les mêmes normes environnementales qu'ailleurs au CanadaNote de bas de page 80. Fait important à noter toutefois, la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale ne s'applique qu'aux projets fédéraux sur les réserves et, par le fait même, à toute transaction foncière officielle qui y est conclue, mais pas aux nombreuses transactions qui sont effectuées à l'extérieur du système officiel.

En 2009, au début de la période d'évaluation, le Bureau de la vérificatrice générale a jugé qu'il y avait un manque flagrant de réglementation sur les réserves. Sur un point qui se rapporte davantage à la présente évaluation, le rapport a souligné que AADNC devaient exiger des analyses environnementales avant d'émettre des baux. Toutefois, le rapport a constaté qu'entre 2006 et 2009, AADNC n'ont pas obtenu d'analyses du genre dans 60 % des cas examinésNote de bas de page 81. Il a de plus précisé que AADNC n'ont pas la capacité requise pour mener ces inspections sur la conformité aux règlements environnementaux, ce qui signifie qu'il y a eu des répercussions sur l'environnement en ce qui concerne les décharges, l'eau potable et la qualité de l'airNote de bas de page 82. Ce rapport a indiqué qu'il fallait que le gouvernement fédéral comble cette lacune réglementaire en matière d'environnement.

L'étude effectuée par la Chambre des communes sur la gestion des terres en 2014 a constaté que les lacunes réglementaires en matière d'environnement existent toujours, ce qui rend les Premières Nations vulnérables à l'égard des dégâts causés à l'environnement. Elle a ajouté que la Loi sur les Indiens ne s'est pas adaptée à l'évolution de la protection environnementale, alors que les amendes pour des infractions environnementales sur les réserves ne sont que de 1 000 $Note de bas de page 83. Si l'on tient compte également de l'incapacité de surveiller adéquatement la conformité aux règlements, la structure actuelle de protection environnementale sur les réserves est cause de problèmes pour la saine intendance de l'environnement en raison des activités de gestion des terres.

D'après les principaux intervenants, le régime environnemental actuel désavantage les Premières Nations comparativement aux collectivités à l'extérieur des réserves. Un intervenant interviewé par les évaluateurs, qui se spécialise dans les règlements environnementaux, a signalé que l'absence d'un cadre réglementaire clair en matière d'environnement sur les réserves peut nuire aux investissements commerciaux, car il est difficile d'évaluer les coûts des projets et les responsabilités environnementales.

Pratique exemplaire : L’utilisation des terres est un élément important à considérer pour les besoins de financement. Toute occasion de collaborer avec le personnel du programme des Sites contaminés et du PSTDE sur la prévention de la contamination et l’assainissement doit être saisie.

Il faut mentionner que le gouvernement a réagi au récent rapport de la Chambre des communes en expliquant qu'il accroissait la coordination des pratiques au Québec et dans les provinces de l'Atlantique et en assurant une formation additionnelle en environnement afin de répondre aux préoccupations environnementales. En outre, il a rappelé son engagement d'examiner l'écart réglementaire existant entre la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes, dont a fait mention le Bureau de la vérificatrice généraleNote de bas de page 84. Il ne faut pas oublier non plus que le Conseil national de développement économique des Autochtones a cité le PGIC comme modèle d'efficacité pour ce qui est d'effectuer des évaluations environnementalesNote de bas de page 85. Le personnel du programme annonce que d'autres mesures ont été prises pour combler la lacune réglementaire en matière d'environnement. Comme il ne s'agit pas d'un secteur d'activité principal du programme, le mandat de l'évaluation n'incluait pas un examen complet du régime environnemental sur les réserves, de sorte que les évaluateurs ne se sont pas penchés sur ces activités.

Les évaluateurs n'ont pas entendu parler de répercussions tangibles attribuables à cette lacune réglementaire ou aux points importants en matière d'environnement soulevés relativement à la gestion des terres. Compte tenu des préoccupations constantes mentionnées encore en mars 2014, il faudrait néanmoins continuer à surveiller étroitement cet enjeu.

Caractère adéquat de la collecte des données et de la Stratégie de mesure du rendement

La Stratégie de mesure du rendement approuvée en mars 2014 signale que les gestionnaires du programme ont demandé qu'une évaluation du sous-programme 3.2.3 Gestion des terres de réserve soit menée par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen des AADNC afin d'établir les paramètres et confirmer le concept en vue de remanier le programmeNote de bas de page 86. La collecte des données et l'analyse ont permis aux évaluateurs de comprendre la faisabilité de recueillir des données par rapport aux indicateurs de la stratégie et au caractère adéquat des paramètres définis, ainsi qu'à la mesure dans laquelle ces indicateurs dépeignent complètement le rendement du programme.

Les résultats du programme peuvent être suivis. Entre autres, le nombre de demandes d'ajouts aux réserves présentées pour approbation, le nombre d'études d'arpentage effectuées et le nombre de baux, de permis et d'autres instruments juridiques enregistrés ont été fournis aux évaluateurs. Ces derniers ont également pu obtenir, lorsqu'ils l'ont demandé, d'autres données telles que le nombre d'acres ajoutés aux réserves.

C'est un défi encore plus grand d'établir de bons paramètres et cibles parce que la plupart des objectifs du programme sont soumis à des facteurs externes, notamment aux choix que font les administrateurs des bandes indiennes et les particuliers. Par exemple, la cible fixée pour le sous-programme est de 10 000 nouveaux baux, permis et autres instruments à atteindre d'ici mars 2015. Toutefois, le personnel du programme a fait remarquer que l'atteinte de cette cible dépend totalement de l'activité économique de la Première Nation et non du rendement du programme. En outre, tel que mentionné à la section 4, l'instrument juridique n'est pas une unité de comparaison standard puisque les activités résidentielles, commerciales et industrielles varient beaucoup. De même, la cible de 36 ajouts aux réserves par année n'indique pas clairement si les Premières Nations tirent des avantages de la gestion des terres de réserve. Dans certains cas, le programme ne comporte pas de cible ni de paramètre pour cette raison. Ainsi, il n'existe aucun paramètre concernant l'importance des fonds recueillis par le PGIC et AADNC comme indice du rendement du programme, étant donné que cette valeur dépend de nombreux éléments, notamment les prix mondiaux du pétrole (tel que mentionné dans la Stratégie de mesure du rendement)Note de bas de page 87.

Pour la suite, les évaluateurs encouragent donc le programme à poursuivre les travaux déjà entamés sur l'établissement d'indicateurs d'efficacité afin de rendre la Stratégie de mesure du rendement encore plus englobante. Étant donné que le niveau des instruments et la valeur des revenus obtenus dépendent de forces externes, le rendement du programme peut davantage être évalué en fonction d'indicateurs qui mesurent si sa contribution au processus est faite de façon exacte et opportune. Par exemple, le programme pourrait vouloir intégrer ses normes en matière d'enregistrement, qu'il suit déjà, puisque ce sont de bons indicateurs de la mesure dans laquelle AADNC contribuent à bien favoriser la gestion des terres. De même, il a également été question de mettre en œuvre une norme de service pour le traitement des ajouts aux réserves.

Le programme pourrait également vouloir ajouter un indicateur pour suivre la surveillance et la conformité des instruments juridiques afin de faciliter l'amélioration dans ce domaine, ainsi qu'un indicateur sur l'efficacité des centres de soutien régionaux.

La Stratégie de mesure du rendement fait également mention de l'intention du programme de modifier éventuellement le résultat escompté du sous-programme pour que celui-ci corresponde à la gestion efficace des terres de réserve afin de s'assurer que les outils de base et les conditions existent pour les collectivités et qu'il y a du développement économique tout en respectant les responsabilités fédéralesNote de bas de page 88. Après s'être penchés sur le concept et le mandat du programme, les évaluateurs ont jugé que ce résultat escompté était plus exact pour le programme que celui qui existe à l'heure actuelle. Surtout parce que ce nouveau résultat escompté reconnaît que le programme découle de responsabilités obligatoires, mais qu'il contribue aussi à la mise en place d'éléments de base de cadastres clairs pour les collectivités et le développement économique, d'instruments juridiques bien conçus et, au besoin, d'ajouts aux réserves.

Liens étroits avec d'autres programmes du STDE, notamment le Programme des services relatifs aux terres et au développement économique

Liens avec le PSTDE

Tel que mentionné à la section 2, l'évaluation de la Gestion des terres de réserve s'est déroulée en même temps que l'évaluation du Programme des services relatifs aux terres et au développement économique. Grâce à une méthodologie concurrente, les évaluations ont révélé un certain nombre de liens importants entre les deux programmes. (Voir l'Annexe D pour le contexte)

Tout d'abord, la formation du PGETR et le financement obtenu par l'entremise du PSTDE influent grandement sur les tâches des employés affectés à la gestion des terres et du développement économique dans les bureaux régionaux. Comme le PGETR favorise le développement de la capacité en gestion des terres des Premières Nations, il ne fait aucun doute qu'il accroît l'utilité des outils examinés pour ce programme (désignations, certificats de possession, baux, permis, etc.). Les collectivités qui possèdent les ressources nécessaires peuvent plus facilement mettre en œuvre des instruments stratégiques pour générer des revenus, suivre leurs outils et conclure des transactions plus rapides. En outre, à mesure que les Premières Nations assujetties au PGETR et à la GTPN assument de plus en plus de responsabilités en matière de gestion des terres, la pression sur le personnel régional à qui on a confié plus de tâches pendant la période d'évaluation s'atténue.

Après sa consolidation en 2014, le PSTDE appuie également les processus clés de la gestion des terres en fournissant un financement ciblé. Les Premières Nations peuvent surtout avoir accès à des fonds pour certains des coûts associés aux ajouts aux réserves et aux désignations, tels que les frais juridiques et les frais d'arpentage. Comme l'ont fait remarquer bien des intervenants clés qui ont participé à l'une ou l'autre des évaluations, le financement de la planification de l'utilisation des terres en vertu du PSTDE permet davantage de prendre des décisions réfléchies et stratégiques quant aux parcelles de terre qui, pour des raisons environnementales et économiques, seront les meilleures pour les projets.

Enfin, du point de vue du concept, la fusion des entités s'occupant des terres et du développement économique au sein du Ministère pendant la période d'évaluation témoigne d'un concept de base articulé autour de la stratégie de mesure du rendement de la Gestion des terres de réserve, ce qu'ont confirmé les deux évaluations en précisant qu'il faut une assise territoriale bien établie pour favoriser le développement économique. Comme l'a mentionné un des cadres interviewés, les efforts pour attirer des entreprises peuvent ne donner aucun résultat à moins d'avoir au départ un régime foncier adéquat. Ainsi, on pourrait dire que le sous-programme Gestion des terres de réserve et celui des Services relatifs aux terres et au développement économique sont deux piliers préalables au développement économique.

 

 

7. Conclusions et recommandations

7.1 Conclusions

L'évaluation a constaté que le sous-programme Gestion des terres de réserve découle étroitement d'exigences législatives.

Toutefois, il faut que le programme continue d'en faire plus que son mandat législatif, car il gère les fondements mêmes d'une assise territoriale qui contribue à procurer des avantages aux Premières Nations. Les ajouts aux réserves permettent d'avoir accès à des terres ayant une valeur. L'arpentage précise la propriété des terres. La création d'instruments juridiques donne lieu à des outils juridiquement bien conçus pour favoriser le développement économique et d'autres transactions foncières, et le PGIC offre l'expertise nécessaire dans un domaine unique de ces transactions foncières. Le Registre des terres indiennes est conçu pour consigner ces instruments juridiques et s'il est amélioré il pourra favoriser encore plus le développement économique.

L'évaluation a également conclu qu'il était prioritaire pour le gouvernement fédéral d'améliorer la Gestion des terres de réserve afin de mettre en œuvre le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones. Le personnel du programme a déployé de grands efforts pendant la période d'évaluation pour moderniser le programme, y compris la conception de modèles pour les instruments juridiques, la création de trousses pour les ajouts aux réserves et les désignations, l'adoption de méthodes pour partager à l'interne les pratiques exemplaires et le travail afin de réduire les frais d'arpentage.

Toutefois, le concept et la mise en œuvre du programme pourraient faire l'objet d'autres améliorations. Un guide de la gestion des terres mis à jour pourrait aider à garantir que les transactions foncières sont conclues rapidement et reposent sur des conseils juridiques à jour. Dans le cadre du guide, une politique révisée sur les ajouts de réserve pourrait permettre aux Premières Nations d'avoir accès plus rapidement à des terres d'une grande valeur. L'appui à la planification de l'utilisation des terres pourrait aider à faire en sorte que les Premières Nations connaissent leurs biens et aient accès à un financement restreint au chapitre de l'arpentage de la manière la plus stratégique possible. L'amélioration du système de Registre des terres indiennes et l'adoption d'une politique officielle sur le registre accroîtront sa convivialité, l'intégrité des données et, par conséquent, la certitude à l'égard des transactions foncières sur les réserves. L'adoption d'une stratégie pour accroître le recrutement et la rétention au PGIC contribuera à conserver l'expertise dont ont besoin les Premières Nations pour exploiter leurs ressources pétrolières et gazières.

Le concept et la mise en œuvre du programme ont été grandement modifiés au cours de la période d'évaluation dans le but d'atteindre les mêmes objectifs avec moins de ressources. Toutefois, certaines préoccupations ont été émises à savoir que les changements au programme ont eu des conséquences néfastes, telles que des retards, des charges de travail excessives, des responsabilités plus grandes pour le Ministère et un manque de cohérence des données. Il est important que la direction du programme se penche sur la structure de prestation des services de la Gestion des terres de réserve afin de s'assurer que les gains d'efficacité prévus au moment de la restructuration ont été réalisés.

Enfin, l'évaluation a mis à jour des préoccupations, sans répercussions tangibles, portant sur les lacunes réglementaires continues en matière d'environnement et sur les domaines dans lesquels le programme bénéficierait d'un appui juridique, de surveillance et de conformité accrus.

Les échanges à l'administration centrale, dans les régions et avec les membres de la collectivité ont tous fait ressortir que pour les Premières Nations, la Loi sur les Indiens offre la structure de gestion des terres la plus réaliste pour l'avenir immédiat. Si l'on exclut les problèmes liés à la Loi sur les Indiens, le personnel du programme a l'occasion de continuer à moderniser la gestion des terres au profit des collectivités des quatre coins du pays. Compte tenu de l'importance fondamentale des terres et de la gestion des terres pour le bien-être des Premières Nations, il est fortement recommandé de poursuivre les efforts dans ce domaine.

7.2 Recommandations

En se fondant sur les constatations de l'évaluation décrites dans le présent rapport, il est recommandé que AADNC adoptent les mesures suivantes :

  1. d'accroître la collaboration et les efforts pour favoriser la planification de l'utilisation des terres par les collectivités, y compris l'arpentage qui donnera lieu à des occasions de développement économique;
  2. de travailler de concert avec les partenaires fédéraux et les intervenants pour revoir et mettre à jour le Guide de la gestion des terres de sorte que cet instrument comprenne des directives qui sont claires, uniformes, à jour et propices à l'adoption d'approches souples pour favoriser le développement économique sur les réserves;
  3. d'améliorer le Registre des terres indiennes et les systèmes de Technologie de l'information connexes afin d'accroître la capacité du registre à favoriser le développement économique;
  4. examiner les problèmes liés au recrutement et à la rétention pour s'assurer que PGIC a la capacité et l'expertise nécessaires pour poursuivre ses activités et ses travaux en cours sur la modernisation de son règlement; et
  5. préciser le but et le rôle des centres de soutien régionaux.
 

 

Annexe A – Ouvrages cités

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, « Terres ».

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, « Gestion foncière ».

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, « Enregistrement des terres ».

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, « Politique et directive sur les baux des titulaires d'un intérêt individuel ».

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, « Biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves », mis à jour la dernière fois le 26 février 2015.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, « Arpentage ».

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Stratégie de mesure du rendement de la Gestion des terres de réserve (3.2.3).

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Vérification du processus d'ajout aux réserves, février 2013, 23 pages.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Évaluation du Fonds des Indiens, des successions et des annuités découlant des traités, 2013, 86 pages.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Évaluation de l'incidence des contributions aux bandes indiennes pour la gestion des terres dans les réserves, 2010 , 87 pages.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Guide du Registre des terres indiennes, modifié la dernière fois en décembre 2014.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Guide de la gestion des terres, 655 pages.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et Commission canadienne des affaires polaires, Rapport sur les plans et les priorités de 2013-2014.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et Commission canadienne des affaires polaires, Rapport ministériel sur le rendement de 2013-2014.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et Commission canadienne des affaires polaires, Rapport sur les plans et les priorités de 2014-2015.

Affaires indiennes et du Nord Canada et Commission canadienne des affaires polaires. Rapport sur les plans et les priorités de 2009-2010.

Alcantara, Christopher, Reduce Transaction Costs? Yes. Strengthen Property Rights? Maybe: The First Nations Land Management Act and Economic Development on Canadian Indian Reserves. Public Choice no 132, pages 3 et 4. 421-432.

Anderson, Robert, Bob Kayseas, Leo Paul Dana et Kevin Hindle. « Indigenous Land Claims and Economic Development: The Canadian Experience.», American Indian Quarterly (2004) : 28.3-28.4, pages 634 à 648.

Anderson, Terry et Dominic Parker. « Economic development lessons from and for North American Indian economies », The Australian Journal of Agricultural and Resource Economics 53 (2009) : pages 105 à 127.

Ballantyne, Brian. « Beyond Aboriginal Title in Yukon: First Nations Land Registries », Aboriginal Title and Indigenous Peoples: Canada, Australia, and New Zealand eds. Haijo Jan Westra et Louis A. Knafla, 2010.

Brinkhurst, Marena et Anke Kessler. « Land Management of First Nations Reserves: Lawful Possession and its Determinants », Simon Fraser University Department of Economics Working Papers, 2013, 32 pages. (pas disponible en français)

Bureau de la vérificatrice générale. Rapport de la Vérificatrice générale du Canada – Automne 2009 : chapitre 6 – La gestion des terres et la protection de l'environnement dans les réserves, 2009, 42 pages.

Chambre des communes du Canada. Étude de la gestion des terres et du développement économique durable sur les terres des réserves des Premières Nations, mars 2014.

Comité sénatorial permanent des peuples autochtones. Ajouts aux réserves : Accélérer le processus, novembre 2012, 31 pages.

Conseil national de développement économique des Autochtones. Aplanir les obstacles au développement économique dans les réserves. Avril 2013, 38 pages.

Cornell, Stephen et Joseph Kalt. « Where's the Glue? Institutional and Cultural Foundations of American Indian Economic Development », Journal of Socio Economics (2000) : pages 443 à 447.

Gouvernement du Canada. Lettre de réponse au sénateur White concernant le Rapport sénatorial sur les ajouts aux réserves, 2012. Avril 2013.

Gouvernement du Canada. Discours du Trône : Saisir le moment pour le Canada - Prospérité et opportunité dans un monde incertain, le 26 octobre 2013.

Plan d'action conjoint Canada-Premières Nations, 2011. Gouvernement du Canada. Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones, 2009, 25 pages.

Starkell, Bob. Conveyancing for Legal Support Staff: Advanced Issues – Leases on Indian Reserves. , 42 pages. (pas disponible en français)

Waslander, Bert. « First Nation Communities and Urban Economies »,Thèmes canadiens. (2009), pages 99 à 106.

 

 

Annexe B – Grille de recherches pour l’évaluation

Enjeux / Questions Indicateurs Analyse documentaire Examen de la documentation Entrevues avec les informateurs clés Examen de données financières et administratives Études de cas
Représ. d’AADNC à l’administration centrale et dans les régions Principales intervenants (d’autres ministères, du gouvernement provinciales et territorialess) Organismes autochtones et représentants / membres de la collectivité Spécialistes indépendants
Pertinence (Nécessité de conserver le programme)
1. Dans quelle mesure est-il nécessaire que la Gestion des terres de réserve continue de fournir des services, de l’appui et des orientations? Preuve de l’existence d’une politique et/ou d’exigences législatives pour les services ou activités   Sélectionné Sélectionné          
Preuve d’une justification originale écrite pour la prestation de services ou l’exécution d’activités   Sélectionné Sélectionné          
Preuve de la pertinence continue de la raison d’être originale du programme : existence continue des éléments ayant servi de base à la raison d’être Sélectionné Sélectionné Sélectionné Sélectionné Sélectionné      
Mesure dans laquelle les clients utilisent les services   Sélectionné Sélectionné Sélectionné Sélectionné   Sélectionné Sélectionné
Preuve de la nécessité de continuer à offrir les services ou à exécuter les activités Sélectionné Sélectionné Sélectionné Sélectionné Sélectionné     Sélectionné
Preuve de la nécessité de continuer les fonctions sous-jacentes de chaque composante (nouveau - Prairie Research Associates)     Sélectionné   Sélectionné     Sélectionné
Pertinence (Harmonisation avec les priorités gouvernementales)
2. Dans quelle mesure le sous-programme a-t-il respecté les objectifs et les priorités du gouvernement fédéral? Portée des liens entre le programme et les priorités et objectifs du gouvernement fédéral   Sélectionné Sélectionné          
3. Dans quelle mesure le sous-programme contribue t il à l’atteinte des objectifs stratégiques d’AADNC et des buts associés au programme de développement communautaire? Harmonisation entre les priorités et les résultats stratégiques du programme et d’AADNC   Sélectionné Sélectionné          
Pertinence (Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement du Canada)
4. Le gouvernement fédéral a t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire dans la prestation directe de services et/ou de financement et d’appui aux collectivités des Premières Nations quant à la gestion des terres de réserve? Mesure dans laquelle le programme est compatible aux rôles et responsabilités actuels du gouvernement fédéral   Sélectionné Sélectionné          
Mesure dans laquelle le programme chevauche d’autres programmes fédéraux ou fait double emploi   Sélectionné Sélectionné          
Possibilité de dévoluer la responsabilité du programme à un autre palier de gouvernement Sélectionné Sélectionné Sélectionné Sélectionné   Sélectionné    
Possibilité de dévoluer la responsabilité du programme au secteur privé ou à une entité externe Sélectionné Sélectionné Sélectionné Sélectionné   Sélectionné    
Pertinence (Efficacité / Succès)
5. Dans quelle mesure la précision et la taille du territoire des réserves ont-ils changé en raison des activités du sous programme? (Résultat immédiat) Nombre d’arrêtés ministériels approuvés et de décrets en conseil (Stratégie de la mesure du rendement)   Sélectionné            
Nombre d’acres ajoutés aux réserves (Stratégie de la mesure du rendement)   Sélectionné            
6. Dans quelle mesure le sous-programme a-t-il permis de saisir les occasions générant des revenus pour les Premières Nations en cause (résultat immédiat)? Nombre d’instruments juridiques activement gérés (Stratégie de la mesure du rendement)   Sélectionné            
Pourcentage d’augmentation annuelle de l’utilisation des instruments juridiques (Stratégie de la mesure du rendement)   Sélectionné            
Importance des fonds recueillis par Pétrole et gaz des Indiens du Canada et AADNC (Stratégie de la mesure du rendement)   Sélectionné         Sélectionné  
Fonds de l’argent des Indiens distribués aux Premières Nations et à des particuliers (Stratégie de la mesure du rendement)   Sélectionné         Sélectionné  
7. Dans quelle mesure les Premières Nations profitent-elles de la gestion des terres de réserve? (Résultat intermédiaire) Mesure de l’appui réel et de l’exécution pour la création, le renouvellement, la surveillance, la gestion et l’enregistrement d’intérêts légaux?   Sélectionné Sélectionné   Sélectionné     Sélectionné
Mesure dans laquelle les centres de soutien régionaux appuient les ajouts aux réserves   Sélectionné Sélectionné   Sélectionné     Sélectionné
Mesure dans laquelle la répartition des rôles et des responsabilités entre AADNC et les intervenants relativement à la gestion des terres est adéquate pour l’exécution efficace du programme et contribue à l’atteinte des résultats escomptés du programme   Sélectionné Sélectionné Sélectionné Sélectionné     Sélectionné
Preuve de rôles clairement définis par écrit et communiqués pour AADNC et d’autres intervenants relativement au programme   Sélectionné Sélectionné Sélectionné Sélectionné     Sélectionné
Mesure dans laquelle les processus et les services sont exécutés ou fournis en temps opportun (nouveau - Prairie Research Associates)     Sélectionné Sélectionné Sélectionné     Sélectionné
Nombre d’ajouts aux réserves (Stratégie de la mesure du rendement)   Sélectionné            
Nombre de nouveaux baux, permis et autres instruments (Stratégie de la mesure du rendement)   Sélectionné            
Valeur de l’argent recueilli par Pétrole et gaz des Indiens du Canada (Stratégie de la mesure du rendement)   Sélectionné            
8. Comment le sous-programme crée-t-il les conditions pour que les Premières Nations puissent avoir l’assise territoriale nécessaire pour appuyer le développement économique? (Résultat final) Nécessité de définir les indicateurs d’une assise territoriale prête à être développée                
9. Dans quelle mesure le sous-programme aide les Premières Nations à acquérir une plus grande indépendance ou autonomie et à bénéficier d’un développement économique durable? (Résultat final) Pourcentage de revenus générés par les bandes indiennes par rapport aux revenus totaux (Stratégie de la mesure du rendement 3.2)   Sélectionné            
 

 

Annexe C – Lois pertinentes

Loi canadienne sur l'évaluation environnementale

Loi sur l'arpentage des terres du Canada

Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement des revendications (Alberta et Saskatchewan)

Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux

Loi sur la gestion des terres des premières nations

Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations

Loi sur les Indiens

Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement des revendications au Manitoba

 

 

Annexe D – Liens avec le programme de développement communautaire

La présente annexe est importante pour démontrer les liens entre la Gestion des terres de réserve et d'autres éléments du Programme de développement communautaire.

Conformément au Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones qui a pour but d'accroître la valeur des biens des Autochtones, AADNC pilotent cinq programmes généraux qui touchent précisément la gestion des terres autochtones et la promotion de la croissance économique tels que décrits dans l'Architecture d'alignement des programmes du Ministère pour l'exercice financier 2014-2015.

La Gestion des terres de réserve constitue le sous-programme 3.2.3 du Programme de développement communautaire.

En 2013-2014, le programme de Développement communautaire a fait l'objet d'un exercice de simplification des exigences liées à la production de rapports, ce qui a donné lieu à l'actuelle Architecture d'alignement des programmes, l'élaboration d'une stratégie de mesure du rendement révisée et la consolidation de responsabilités.

Le tableau ci-dessous illustre les architectures d'alignement du programme précédente (2013-2014) et actuelle (2014-2015) en ce qui concerne les activités associées aux ajouts aux terres de réserve.

Tableau 1.0 Réalignement du programme en 2013-2014 et 2014-2015 de la période d'évaluation
AAP 2013-2014 AAP 2014-2015
Les terres et l'économie Les terres et l'économie
  (3.2) Programme de développement communautaire
3.2 Gestion fédérale des terres de réserve (3.2.3) Ajouts aux réserves
 (3.2.1) Ajouts aux réserves Ajouts aux réserves
 (3.2.2) Enregistrement d'intérêts juridiques dans les terres de réserve  
 (3.2.3) Clarté des frontières des terres de réserve Arpentage des terres et clarification des limites des réserves
 (3.2.4) Gestion environnementale  
   
3.1 Développement économique des Autochtones  
3.1.2 Activation des biens communautaires  
(3.1.2.2) Création d'intérêts juridiques dans les terres des réserves Création,
(3.1.2.3) Gestion fédérale des intérêts pétroliers et du gaz dans les terres des réserves Gestion de l'exploitation pétrolière et gazière sur les terres des réserves et règlement à cet égard
   

Liens avec le Programme des services relatifs aux terres et au développement économique

Le programme général Développement communautaire mentionné ci-dessus comprend un autre sous-programme appelé Services relatifs aux terres et au développement économique, dont les activités ont des répercussions directes sur le sous-programme de Gestion des terres de réserve. Bien que la présente évaluation ne porte pas directement sur ce sous-programme, il ajoute un élément contextuel important pour l'évaluation du sous-programme Gestion des terres de réserve.

Les quatre composantes suivantes font partie du sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique (PSTDE) :

  • Financement de base du PSTDE – Ce programme accorde un financement de base aux Premières Nations pour les travaux liés au développement économique, souvent en finançant l'embauche d'un agent de développement économique.
  • Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR) – Ce programme fournit un financement de base aux collectivités des Premières Nations qui veulent assumer plus de responsabilités en matière de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens.
  • Loi sur la gestion des terres des premières nations – Cette loi assure le mécanisme légal par lequel les Premières Nations peuvent choisir de se soustraire aux dispositions sur la gestion des terres de la Loi sur les Indiens, et par lequel un appui est fourni aux Premières Nations afin de les aider à franchir les étapes pour pouvoir assumer la responsabilité de la gestion des terres indépendamment d'AADNC.
  • Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations – Cette loi assure le mécanisme légal par lequel les Premières Nations peuvent se soustraire à la gestion des ressources pétrolières et gazières sur les réserves par le PGIC ou à la gestion des fonds de la bande par AADNC, et par lequel un financement est fourni pour le programme dans le but d'aider les Premières Nations à franchir les étapes pour assumer ces responsabilités indépendamment d'AADNC.
  • Financement ciblé du PSTDE – Ce programme fournit un financement ciblé pour les activités de développement économique et de gestion des terres.

Comme la description ci-dessus l'indique, le sous-programme des Services relatifs aux terres et au développement économique appuie les Premières Nations dont les activités liées aux terres et au développement économique sont assujetties à la Loi sur les Indiens ou à la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations. Il existe donc trois dynamiques entre ces deux sous-programmes qu'il vaut la peine de mentionner aux fins de la présente évaluation.

  • Premièrement, le financement de base du PSTDE et les activités du PGETR ont pour but d'accroître la capacité des Premières Nations à participer davantage à un ensemble d'activités visées par le sous-programme Gestion des terres de réserve. Par exemple, le PGETR assure la formation aux Premières Nations sur la création d'instruments juridiques. On peut donc s'attendre en toute logique à ce que la mise en œuvre réussie de ces deux programmes (PDEC et PGETR) influe directement sur l'atteinte des résultats escomptés décrits dans la présente évaluation.
  • Deuxièmement, à mesure qu'augmente le nombre de Premières Nations qui choisissent de se soustraire à la Loi sur les Indiens soit en vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations ou la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations, celui des Premières Nations qui auront besoin de services en vertu du sous-programme Gestion des terres de réserve diminuera, particulièrement en ce qui concerne la création d'instruments juridiques, les travaux du PGIC ou la gestion des fonds des bandes indiennes.
  • Troisièmement, la portion à financement ciblé du programme du PSTDE sert à financer diverses activités de gestion des terres des Premières Nations. Plus particulièrement, les Premières Nations peuvent demander des fonds pour payer les frais associés aux ajouts aux réserves, à l'arpentage et aux désignations.

Le tableau suivant montre que les résultats immédiats escomptés des deux programmes sont conçus pour se compléter.

Sous-programme Résultats immédiats escomptés
Gestion des terres de réserve
  • Plus grande clarté et accroissement de la taille de l'assise territoriale.
  • Collecte de l'argent des Indiens et occasions générant des revenus
Terres et développement économique
  • Possession par les Premières Nations d'un territoire prêt à servir au développement économique
  • Développement économique et planification de l'utilisation des terres par les Premières Nations et les Inuits, et exécution d'activités de gestion foncière et environnementale et d'activités de conformité réglementaire et de prévention environnementale
  • Préparation des Premières Nations afin de pouvoir gérer en autonomie leurs terres, leurs ressources pétrolières et gazières et leurs fonds.

Source : Stratégies de mesure du rendement

Liens avec le sous-programme Investissement dans les possibilités économiques (3.2.2) et d'autres programmes de développement économique

Tel que mentionné précédemment, la Gestion des terres de réserve est un pilier établi en vue de soutenir les possibilités de développement économique. Les évaluateurs ont constaté que le PSTDE a pour mandat d'établir les bases pour le programme Investissements dans les possibilités économiques, et que dans la mesure où la gestion des terres est nécessaire aux fins de développement économique (planification réelle de l'utilisation des terres, arpentage, désignations, ajouts aux réserves qui donnent lieu à des occasions d'affaires), la Gestion des terres de réserve offre l'information nécessaire dont les Premières Nations ont besoin pour profiter de programmes, tels que 3.2.2, qui leur permettront de saisir des occasions d'affaires.

Liens avec Sites contaminés sur les réserves (3.2.4)

Les aspects environnementaux sont au cœur d'une bonne gestion des terres de réserve. Les évaluateurs ont visité deux collectivités aux prises avec des problèmes de contamination. Dans une de ces collectivités, la contamination attribuable à un ancien chemin de fer empêchait l'utilisation d'une route et la contamination des rives de la réserve en raison d'activités minières antérieures nuisait à l'utilisation des terres, alors que d'autres lotissements riverains permettaient la location de chalets et généraient ainsi des revenus. Dans ce cas, la contamination non seulement constitue un obstacle à une terre saine, mais empêche l'exploitation d'occasions possible de développement économique.

Il y a donc un lien important avec le programme des Sites contaminés qui a pour but d'éliminer la contamination des sols qui peut parfois constituer un obstacle à la gestion des terres et au développement économique. Une pratique exemplaire suggérée au personnel du programme est de collaborer avec le programme des Sites contaminés en identifiant les sites par le biais de la planification de l'utilisation des terres, de l'arpentage et des évaluations environnementales.

Liens avec le Secteur des traités et du gouvernement autochtone

Les évaluateurs ont constaté qu'il y avait des liens avec le programme Consultation et accommodement (1.2.3) et celui de Gestion et mise en œuvre des ententes et des traités (1.3) dans la composante des ajouts aux réserves de la Gestion des terres de réserve. Plus précisément, la Première Nation qui envisage effectuer un ajout aux réserves doit consulter les Premières Nations voisines, car il peut y avoir des revendications qui se recoupent pour ces terres. Il est donc nécessaire d'avoir un personnel régional bien informé sur les exigences et procédures en matière de consultation pour l'exécution du processus d'ajouts aux réserves; l'évaluation n'a révélé aucun problème à cet égard.

Tel que mentionné également à la section 3.3.4, la plupart des ajouts aux réserves s'inscrivant dans la catégorie des Obligations législatives découlent des droits fonciers issus des traités au Manitoba, en Saskatchewan et en Alberta et à ce titre sont assujettis à des lois spéciales de mise en œuvre des traités. Les ajouts aux réserves traités en vertu du cadre des droits issus des traités contribuent alors à la mise en œuvre des traités et, par conséquent, la Gestion des terres de réserve contribue directement au programme 1.3.

 
 
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