Vérification du Programme d’aide au revenu

Mars 2016

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Table des matières

Liste des acronymes

AANC

Affaires autochtones et du Nord Canada

AC

Administration centrale

PAR

Programme d’aide au revenu

PAS

Prestation améliorée des services

PN

Première nation

SPPEDS

Secteur des programmes et partenariats en matière d’éducation et de développement social

 

 

Résumé

Contexte

La vérification du Programme d'aide au revenu figurait au plan de vérification basé sur le risque 2015-2016 à 2017-2018 d'Affaires autochtones et du Nord Canada, approuvé par la sous-ministre. Cette vérification a été désignée comme une priorité ministérielle en raison de l'importance des dépenses annuelles associées au programme (environ 900 millions de dollars), de son caractère sensible et de la complexité de sa mise en œuvre.

Le Programme d'aide au revenu (PAR) d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) est l'un des cinq sous-programmes du Programme de développement social d'AANC. Le PAR aide les personnes et les familles admissibles qui résident ordinairement dans une réserve à répondre à leurs besoins fondamentaux (nourriture, vêtements et logement) et à leurs besoins particuliers (allocations spéciales pour les biens et les services essentiels), offre des mesures de préparation à l'emploi (orientation et formation pour accroître l'employabilité) et assure la prestation des services (soutien financier du personnel des Premières nations (PN) chargé d'administrer le programme).

Au Ministère, l'administration du PAR est une responsabilité commune du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social (SPPEDS) et du Secteur des opérations régionales. La responsabilité actuelle d'AANC consiste d'abord à verser des fonds aux PN et à d'autres prestataires de services, comme les provinces, pour la mise en œuvre des programmes et la prestation des services destinés aux membres des collectivités. Outre le financement, AANC offre aussi de l'orientation dans l'interprétation des politiques et le respect des exigences. Les mesures actives — ou mesures de préparation à l'emploi — sont un autre élément du Programme d'aide au revenu. Cette stratégie de préparation à l'emploi vise à aider les personnes admissibles à accroître leur employabilité et à trouver un emploi.

En général, AANC remet les fonds directement aux gouvernements et aux organisations des PN pour le versement de l'aide au revenu aux membres de la collectivité, selon les taux et les critères d'admissibilité applicables dans la province ou le territoire concerné. La gestion et l'administration du PAR sont donc déléguées aux gouvernements des PN et à d'autres organismes d'appui désignés. L'aide au revenu est offerte aux particuliers et aux familles qui vivent dans une réserve, selon les taux et les critères d'admissibilité définis par la province en question ou par le Yukon.

Le résultat escompté du Programme est une amélioration de la qualité de vie par la réduction de la pauvreté et des privations dans les réserves et une participation accrue à la population active.

Objectif et portée de la vérification

La vérification visait à évaluer si les contrôles en place appuient efficacement la mise en œuvre et la surveillance du PAR, y compris le respect des autorisations de programme pertinentes et des exigences des politiques du Conseil du Trésor et d'AANC. Les objectifs et la portée de la vérification comprenaient les mesures actives et la gestion de la correspondance avec les normes provinciales.

La vérification s'est concentrée sur les mesures de contrôle et les activités de gestion devant assurer l'efficacité de la gouvernance, de la gestion du risque, de l'intendance et de la responsabilité dans la mise en œuvre et l'administration du PAR. La vérification s'est limitée aux responsabilités d'AANC dans la gestion du programme tant au palier régional que national. La portée de la vérification a englobé les activités du programme durant la période du 1er avril 2013 au 31 mars 2015.

Énoncé de conformité

La vérification  est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Conclusion

Les vérificateurs ont conclu que les mesures clés de contrôle de gouvernance et de gestion permettaient une mise en œuvre efficace et efficiente du Programme d'aide au revenu. Ils ont aussi constaté des inégalités entre les régions dans l'efficacité et l'efficience des mesures de contrôle de gouvernance et de gestion.

Les vérificateurs ont aussi observé un accès limité aux services destinés à aider les clients à faire la transition vers la population active et à y rester au moyen de mesures actives financées par le gouvernement fédéral. Ils ont aussi conclu que les outils de planification opérationnelle conjointe, de production de rapports sur le rendement et de mise en œuvre des services pouvaient être améliorés afin d'assurer une mise en œuvre plus uniforme du Programme d'aide au revenu.

Recommandations

La vérification a identifié de bonnes pratiques dans les domaines de la gouvernance, de la gestion du rendement et des capacités du programme, décrites en détail à la section Observations et recommandations du rapport. De plus, les recommandations suivantes proposent de nouvelles pistes d'amélioration du Programme d'aide au revenu :

  1. La sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social devrait établir une structure de gouvernance claire et un processus structuré de planification conjointe des opérations pour le Programme d'aide au revenu, en plus de clarifier les rôles et les responsabilités du Secteur des opérations régionales et de l'AC.
  2. De concert avec le dirigeant principal des finances et la sous-ministre adjointe principale du Secteur des opérations régionales, la sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social devrait assurer les mises à jour du Manuel national des programmes sociaux et en établir l'ordre de priorité, ou élaborer un manuel national du PAR assorti d'outils appropriés, afin de rendre les pratiques de financement et de surveillance plus uniformes entre les régions (s'il y a lieu).
  3. En collaboration avec la sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social, la sous-ministre adjointe principale du Secteur des opérations régionales devrait établir des mécanismes qui accéléreraient les mises à jour à la suite des changements apportés aux taux et aux critères d'admissibilité provinciaux.
  4. La sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social, devrait élaborer un cadre de gestion du rendement plus structuré à l'échelle nationale qui tienne compte du cadre de gestion du rendement, du processus de production de rapports et des initiatives de planification conjointe des opérations au niveau régional, et qui permette de mesurer plus clairement l'efficacité du programme et des mesures actives au regard des résultats attendus, comme des améliorations des taux de dépendance.
  5. De concert avec le dirigeant principal des finances et la sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social, la sous-ministre adjointe principale du Secteur des opérations régionales, devrait déterminer, avec les bureaux régionaux, les mécanismes garantissant que le processus d'établissement du budget annuel et d'allocation des ressources permet de redistribuer les ressources à l'appui des initiatives de planification conjointe des opérations.

Réponse de la direction

La direction approuve les observations, accepte les recommandations contenues dans le rapport, et a élaboré un plan d'action de la direction afin d'y répondre.  Le plan d'action de la direction a été intégré au présent rapport.

 

 

1. Contexte

Le Programme d'aide au revenu (PAR) d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) est l'un des cinq sous-programmes du Programme de développement social d'AANC. Le PAR aide les personnes et familles admissibles qui résident ordinairement dans une réserve à répondre à leurs besoins fondamentaux (nourriture, vêtements et logement) et à leurs besoins particuliers (allocations spéciales pour les biens et les services essentiels), offre des mesures de préparation à l'emploi (orientation et formation pour accroître l'employabilité) et assure la prestation des services (soutien financier du personnel des Premières Nations (PN) chargé d'administrer le programme). Le résultat escompté du Programme est une amélioration de la qualité de vie par la réduction de la pauvreté et des privations dans les réserves et une participation accrue à la population active.

Au Ministère, l'administration du PAR est une responsabilité commune du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social (SPPEDS) et du Secteur des opérations régionales. La responsabilité actuelle d'AANC consiste d'abord à verser des fonds aux PN et à d'autres prestataires de services, comme les provinces, pour la mise en œuvre des programmes et la prestation des services destinés aux membres des collectivités. Outre le financement, AANC offre aussi une orientation dans l'interprétation des politiques et le respect des exigences; il a aussi le pouvoir de mettre en œuvre des mesures actives.

Les mesures actives constituent une stratégie qui vise à aider les bénéficiaires de l'aide au revenu à accroître leur employabilité et à trouver un emploi, avec pour but ultime de réduire les taux de dépendance à l'aide au revenu. Elles peuvent comprendre l'acquisition des compétences de base et des aptitudes à la vie active, l'orientation professionnelle, le perfectionnement par les études, la formation professionnelle, les techniques de recherche d'emploi, le placement subventionné de travailleurs et les services de garde. Les mesures actives peuvent aussi inclure des changements visant une plus grande efficacité dans la mise en œuvre des programmes, le plus courant étant le regroupement des programmes de counseling, d'éducation et de soutien à l'emploi dans un même bureau. De plus en plus, les organisations des PN mettent en œuvre des mesures actives au moyen de différentes sources de financement, provinciales notamment.

Les partenaires clés du PAR sont les organisations et les gouvernements des Premières Nations, les gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que les organisations intervenant dans la formation en pré-emploi et d'autres types de formation.

En termes de dépenses totales, le Programme d'aide au revenu est le plus important des programmes de développement social d'AANC. Le tableau suivant présente la ventilation des dépenses du programme par région pour 2014-2015.

Région Dépenses en 2014-2015 Pourcentage
MANITOBA 201 017 474 22,1 %
ONTARIO 159 510 165 17,5 %
ALBERTA 154 867 234 17 %
SASKATCHEWAN 136 105 689 14,9 %
COLOMBIE-BRITANNIQUE 98 603 339 10,8 %
ATLANTIQUE 75 455 480 8,3 %
QUÉBEC 69 282 557 7,6 %
YUKON 11 139 850 1,2 %
POLITIQUES ET ORIENTATION STRATEGIQUE 71 070 0 %
SECTEUR DU DIRIGEANT PRINCIPAL DES FINANCES 951 156 0,1 %
PROGRAMMES ET PARTENARIATS EN MATIÈRE D'ÉDUCATION ET DE DÉVELOPPEMENT SOCIAL 2 980 231 0,3 %
Total 909 984 245 100 %
 

Les dépenses prévues/budget de fonctionnement pour 2015-2016 s'élèvent à 892,6 millions de dollarsNote de bas de page 1.

La direction du PAR à l'administration centrale (AC) a indiqué que les activités du programme sont restées relativement les mêmes depuis la dernière vérification, en 2013. Des changements ont toutefois été apportés à des postes clés de la haute direction, en particulier au cours de la dernière année. Le PAR comporte quatre principaux volets : les besoins fondamentaux, les besoins spéciaux, le soutien des activités préalables à l'emploi et la prestation de services. Le résultat escompté du PAR est une amélioration de la qualité de vie par la réduction de la pauvreté et des privations dans les réserves et une participation accrue à la population active.

En général, le Ministère remet les fonds directement aux PN pour la prestation de programmes et de services d'aide au revenu au bénéfice des membres de la collectivité. En 2013-2014, environ 540Note de bas de page 2 PN ont administré le Programme d'aide au revenu (ce nombre n'inclut pas les PN ayant conclu des ententes d'autonomie gouvernementale). Cependant, le modèle employé diffère selon la région. L'Ontario a conclu des ententes de financement particulières avec le Ministère à la suite d'un accord fédéral-provincial. Le taux de dépendance à l'aide au revenu dans les réserves est d'environ 34 %Note de bas de page 3, par rapport à 5 % pour le reste de la population canadienne.

 

 

2. Objectif et portée de la vérification

2.1 Objectif de la vérification

L'objectif de la vérification était d'évaluer si les mesures de contrôle en place appuient efficacement la mise en œuvre et la surveillance du PAR, y compris le respect des autorisations de programme pertinentes et des exigences des politiques du Conseil du Trésor et d'AANC. Les objectifs de la vérification comprenaient les mesures actives et la gestion de la correspondance avec les normes provinciales. Plus précisément, la vérification visait à déterminer si:

  • des mesures de contrôle de la gouvernance étaient en place pour permettre une mise en œuvre efficace et efficiente des services du PAR;
  • des mesures de contrôle efficaces étaient établies pour gérer les risques et les ressources (humaines et financières) nécessaires à la prestation des services associés au PAR;
  • des structures organisationnelles et des mesures du rendement, accompagnées de rôles et de responsabilités clairs, assuraient une mise en œuvre efficace du PAR.

2.2 Portée de la vérification

La vérification a porté sur les mesures de contrôle et les activités de gestion devant assurer l'efficacité de la gouvernance, de la gestion du risque, de la gérance et de la reddition de comptes au regard de la mise en œuvre et de l'administration du PAR, y compris les mesures actives. La vérification s'est limitée aux responsabilités d'AANC dans la gestion du programme tant au palier régional que national.

La portée comprenait le Cadre de responsabilisation de gestion et les éléments centraux des contrôles de gestion qui contribuent à assurer l'efficacité de la gouvernance, de la gestion du risque, de la gérance et de la reddition de comptes :

  • Gouvernance – supervision et surveillance par l'AC des services du PAR répondant aux besoins de base et aux besoins particuliers et du soutien des clients dans la transition vers la population active (mesures actives);
  • Gestion du risque et gérance – méthodes de mise en œuvre du programme, d'administration et d'assurance de la conformité appliquées dans les régions, y compris les mesures actives, en termes d'établissement de budget, de prévision et de surveillance, et communication des rapports des régions à l'AC;
  • Reddition de comptes – ressources et capacités dont disposent les régions pour assurer la mise en œuvre, l'administration et la conformité du PAR, et effet des efforts de renforcement des capacités déployés par les régions auprès des organismes bénéficiaires.

Des visites ont été effectuées aux bureaux régionaux de l'Alberta, du Manitoba et du Québec dans le cadre de la vérification, ainsi que des entrevues téléphoniques avec la région de la Colombie-Britannique. Ces régions ont été choisies à l'étape de planification de la vérification compte tenu des dépenses annuelles, des observations formulées par la direction et de l'objectif d'examiner divers modèles de mise en œuvre employés par les bureaux régionaux.

La vérification n'a pas couvert la gestion de l'aide au revenu par les différentes PN, les conseils tribaux, les organismes de prestation de services complémentaires (comme la First Nations Social Development Society en Colombie-Britannique, l'Ontario Native Welfare Administrator's Association et le Bureau de développement social des Premières nations du Québec), les provinces et les administrateurs de l'aide au revenu dans les réserves.

La portée de la vérification englobe les activités de programme durant la période du 1er avril 2013 au 31 mars 2015.

 

 

3. Démarche et méthodologie

La vérification a été menée conformément aux exigences de la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et a suivi les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada. Les vérificateurs ont examiné suffisamment d'éléments probants pertinents et ont obtenu suffisamment de données pour fournir un niveau d'assurance raisonnable à l'appui de leurs conclusions.

Les principales techniques de vérification suivantes ont été utilisées :

La démarche utilisée pour atteindre les objectifs de vérification comprenait l'élaboration de critères de vérification, qui ont servi de base aux observations, aux évaluations et aux conclusions.

Les critères de vérification élaborés pour la vérification figurent à l'annexe A.

 

 

4. Conclusion

Les vérificateurs ont conclu que les mesures clés de contrôle de gouvernance et de gestion permettaient une mise en œuvre efficace et efficiente du Programme d'aide au revenu. Ils ont aussi observé des inégalités entre les régions dans l'efficacité et l'efficience des mesures de contrôle de gouvernance et de gestion.

Les vérificateurs ont aussi observé un accès limité aux services destinés à aider les clients à faire la transition vers la population active et à y rester au moyen de mesures actives financées par le gouvernement fédéral. Ils ont aussi conclu que les outils de planification opérationnelle conjointe, de production de rapports sur le rendement et de mise en œuvre des services pouvaient être améliorés afin d'assurer une mise en œuvre plus uniforme du Programme d'aide au revenu.

 

 

5. Observations et recommandations

À la lumière des données probantes recueillies par un examen de la documentation, des entrevues et des analyses, chacun des critères de vérification (décrits à l'annexe A) a été évalué par l'équipe de vérification au regard de l'efficacité des mesures de contrôle appuyant la mise en œuvre et la surveillance du PAR. Lorsqu'un écart entre les critères de vérification et la pratique a été observé, le risque associé à cet écart a été évalué et utilisé pour la formulation de conclusions et de recommandations à la direction.

La direction a élaboré un régime de conformité et entrepris de le mettre en œuvre dans tout le secteur.

5.1 Gouvernance

5.1.1 Stratégie du Programme d'aide au revenu

Les vérificateurs ont constaté que les différents programmes, politiques et critères d'admissibilité provinciaux et territoriaux avec lesquels le PAR doit être harmonisé rendent la gouvernance, le financement et la surveillance du programme difficiles et complexes.

Des téléconférences nationales de gestion sont organisées régulièrement entre les bureaux régionaux et l'AC. Malgré qu'un Comité de surveillance soit chargé de superviser la réforme de l'aide au revenu, il n'existe pas de comité officiel de supervision et de gouvernance pour l'ensemble du PAR.

Bien que la vérification ait révélé l'existence de diverses priorités régionales, peu d'initiatives de planification conjointe des opérations pour le PAR ont été élaborées et communiquées. Une meilleure planification conjointe des opérations favoriserait la gouvernance et une gestion uniforme du programme par l'établissement d'un cadre dans lequel seraient mises en relation les initiatives des régions et de l'administration centrale liées au mandat national de fournir les fonds, de produire les politiques et d'assurer la surveillance.

La planification conjointe des opérations et les mesures de rendement connexes sont aussi importantes pour promouvoir une action plus cohérente et efficace dans le cadre du programme. Les mesures du rendement produites par l'AC (sur le nombre de bénéficiaires qui ont trouvé un emploi, le nombre de bénéficiaires participant aux mesures actives et le taux de dépendance global) sont conformes à l'architecture des activités de programme et au cadre de mesure du rendement. Cependant, les vérificateurs ont observé des écarts entre les mesures du rendement des bureaux régionaux et celles de l'AC, de sorte qu'il est difficile de regrouper les mesures du rendement et les activités de déclaration des régions afin d'éclairer les décideurs du PAR.

Les vérificateurs ont aussi observé des écarts dans les analyses et constaté que les mesures prises en fonction des résultats sont régulièrement en retard par rapport à la planification. Les mesures du rendement de l'AC et des régions indiquent régulièrement que des pourcentages élevés d'indicateurs de rendement ne correspondent pas à la planification du PAR. De plus, les analyses qui accompagnent les rapports sur le rendement ne mettent pas en corrélation l'investissement des ressources (financières ou humaines) et les résultats obtenus. Des écarts entre les mesures du rendement des régions et de l'AC peuvent entraîner des divergences dans les actions.

La vérification a aussi révélé une divergence d'opinion entre l'AC et les régions sur des questions stratégiques importantes pour le PAR, notamment en ce qui concerne l'inclusion de l'aide au revenu dans les ententes de financement par contribution globale. Ces ententes permettent la réaffectation de fonds à l'intérieur de groupes de programmes inclus dans l'entente. Bien que la décision relative au financement par contribution globale déborde les responsabilités du PAR, cette différence de philosophie a entraîné des divergences dans l'application du programme, l'AC insistant sur l'efficience (en conformité avec le financement autre que par contribution globale) et les régions insistant sur le renforcement des capacités (en conformité avec le financement par contribution globale). Une fois cette divergence résolue, une stratégie et des priorités claires favoriseraient une pratique plus cohérente, efficace et efficiente.

Recommandation

1. La sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social devrait établir une structure de gouvernance claire et un processus structuré de planification conjointe des opérations pour le Programme d'aide au revenu, en plus de clarifier les rôles et les responsabilités du Secteur des opérations régionales et de l'AC.

5.1.2 Mise à jour du Manuel national des programmes sociaux

La gestion du PAR s'appuie sur l'ensemble des politiques du Ministère, y compris les politiques sur les paiements de transfert, les subventions et contributions et d'autres politiques. Le Manuel national des programmes sociaux contient de l'information utile pour assurer une mise en œuvre uniforme des cinq (5) programmes sociaux, dont le PAR. Les entrevues régionales ont permis d'établir qu'une seule région n'utilise pas le Manuel pour l'aide au revenu. Toutes les autres régions ont dit avoir adopté le Manuel, en y greffant leurs pratiques particulières. L'absence d'un manuel national consacré exclusivement au PAR, l'ajout de pratiques régionales et le fait que le Manuel ne soit pas appliqué dans toutes les régions ont mené à des divergences dans certaines pratiques liées au PAR. L'application différente entre les bureaux régionaux est largement attribuable aux différentes exigences de chaque province et, dans certains cas, à une interprétation différente des politiques. Cependant, la vérification n'a pas révélé d'éléments démontrant que ces divergences ont influé sur l'admissibilité et les taux, AANC ayant l'obligation de les harmoniser avec les provinces.

Le traitement des cas de non-conformité ainsi que le remboursement des fonds sont un exemple d'une application non uniforme de l'aide au revenu qui pourrait bénéficier de directives claires dans le Manuel. Bien que les organisations bénéficiaires soient tenues de rembourser les fonds non conformes provenant de sources de financement non affectées existantes, les bureaux régionaux ne traitent pas tous le financement non conforme de la même façon. Bien que toutes les régions semblent vouloir recouvrer les fonds non conformes aux politiques, bon nombre estiment que la non-conformité attribuable à des lacunes administratives est excessivement punitive. C'est pourquoi les pratiques de recouvrement et les remboursements associés à des lacunes administratives sont limités dans les régions. Par exemple, un bureau régional envisage d'utiliser les transferts de fonds ultérieurs comme solution de rechange au recouvrement du financement administratif non conforme, pour toutes les organisations bénéficiaires. Un autre a procédé au recouvrement du financement administratif non conforme auprès des organisations bénéficiaires recevant un financement autre que par contribution globale, estimant que le recouvrement ne peut être effectué auprès d'organisations bénéficiaires recevant un financement par contribution globale. Une autre région ne procède au recouvrement que si les lacunes administratives persistent après une seconde visite aux organisations bénéficiaires.

La direction des régions a indiqué que les lignes directrices ont été utilisées pour le traitement du financement non conforme. Le Manuel de conformité indique que le recouvrement des dépenses inadmissibles doit être entré dans le module de recouvrement des créances du SGISC, moment à partir duquel la Directive sur la gestion des montants dus à AADNC aurait force d'autorité. Les autorisations qui seraient applicables si les recouvrements n'étaient pas entrés dans le SGISC ne sont pas clairement établies. La direction à l'AC a peu de pouvoir d'exécution dans ce cas, en raison des responsabilités des régions. Aucune des organisations bénéficiaires des régions visitées n'a été retirée des organisations recevant un financement par contribution globale à la suite des examens de conformité, y compris les organisations bénéficiaires recevant un financement non conforme aux politiques ou présentant des lacunes administratives.

De plus, des divergences ont été observées dans les approches utilisées pour évaluer la conformité. La vérification a révélé un exemple d'approches axées sur le risque en matière de conformité, dans lequel les organisations bénéficiaires considérées comme étant conformes au-dessus d'un certain seuil ne nécessitaient un examen de la conformité qu'une année sur deux. En outre, des divergences ont été observées dans la préparation et l'utilisation des évaluations générales au regard de l'admissibilité et de la conformité. En matière de conformité, il serait utile pour le PAR qu'une approche nationale fondée sur le risque soit clarifiée dans le Manuel.

La direction de l'AC et les régions ont indiqué que les travaux préliminaires de renouvellement du Manuel national des programmes sociaux seront achevés d'ici 2017. Le SPPEDS s'est engagé à indiquer, dans le Manuel national des programmes sociaux, les taux, les critères d'admissibilité et les programmes conformes aux normes provinciales respectives. À cette fin, l'AC a obtenu des versions régionales du Manuel, adaptées du Manuel national des programmes sociaux.

Recommandation

2. De concert avec le dirigeant principal des finances et la sous-ministre adjointe principale du Secteur des opérations régionales, la sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social devrait assurer les mises à jour du Manuel national des programmes sociaux et en établir l'ordre de priorité, ou élaborer un manuel national du PAR assorti d'outils appropriés, afin de rendre les pratiques de financement et de surveillance plus uniformes entre les régions (s'il y a lieu).

5.2 Gestion du rendement - Budgétisation, prévision et surveillance

5.2.1 Budgétisation, prévision et surveillance

Le montant de l'aide au revenu ultimement versé ne dépend pas du budget, le financement dépendant plutôt du taux provincial et de l'admissibilité. C'est pourquoi, au cours de la période de vérification, la direction a simplifié les processus de budgétisation, de prévision et de surveillance en matière financière. Ces processus se sont généralement limités à une augmentation nominale par rapport aux montants de l'exercice antérieur, sans une analyse poussée des tendances pour les besoins prévisionnels et avec des mécanismes peu élaborés de surveillance des dépenses réelles.

Les relations entre les provinces et la région sont généralement positives. Cependant, les changements peu fréquents dans les taux et la modification des exigences en matière d'admissibilité sont souvent connus après-coup. Cette situation pourrait avoir un effet négatif important (faible fréquence), la direction des régions et de l'AC étant incapable de prévoir le moment et l'ampleur des augmentations de financement ou des changements dans l'admissibilité avec lesquels le PAR doit être harmonisé, et de planifier en conséquence. L'augmentation du financement est généralement rétroactive, et nécessite une réaffectation des fonds ministériels en cours d'exercice, ce qui pose un risque de déficit financier pour les autres programmes, puisque l'harmonisation de l'aide au revenu est obligatoire.

La direction du programme à l'AC a une perspective limitée de la relation entre les régions et les provinces respectives et sur le mécanisme de budgétisation et les paramètres de financement dans les régions. Cela limite sa capacité de comprendre les variations dans les prévisions économiques, de prévoir l'effet de ces changements sur les taux de dépendance et de mieux comprendre les répercussions des activités d'élaboration de programmes.

À la lumière de l'examen de différents documents, il semble que les prévisions économiques nationales ou régionales ne tiennent guère compte des variations dans les paramètres économiques. Du point de vue du financement, cela limite la capacité de l'AC de prévoir les changements dans les exigences en matière de financement ainsi que leur effet sur les taux de dépendance, et de comprendre plus clairement les répercussions sur les activités d'élaboration de programmes. La communication de l'information financière est minimale et la planification est effectuée par le Secteur des opérations régionales sans apport significatif du Programme. La surveillance est effectuée par le personnel des Services de financement, et non par celui de l'AR, et est concentrée sur l'exhaustivité des déclarations dans l'instrument de collecte de données et les évaluations générales.

Recommandation

3. En collaboration avec la sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social la sous-ministre adjointe principale du Secteur des opérations régionales devrait établir des mécanismes qui accéléreraient les mises à jour à la suite des changements apportés aux taux et aux critères d'admissibilité provinciaux.

5.2.2 Mesures actives

Comme nous l'avons indiqué, les mesures actives visent à aider les bénéficiaires de l'aide au revenu à accroître leur employabilité et à trouver un emploi, avec pour but ultime de réduire les taux de dépendance à l'aide au revenu. Ces taux sont demeurés plutôt stables ces dernières années.

La vérification a révélé qu'en raison de contraintes budgétaires, il n'existe pas actuellement de stratégie nationale concertée pour la mise en œuvre, la promotion ou le soutien des mesures actives à l'échelle nationale, pour la population générale des bénéficiaires. Certaines mesures actives sont en cours dans des Premières nations, mais elles ne relèvent pas de l'administration centrale ou de celle des régions.

Les entrevues menées dans les bureaux régionaux et à l'AC ont révélé que des initiatives similaires aux mesures actives sont financées par un programme distinct, hors de la portée de la présente vérification, intitulé prestation améliorée des services (PAS) et destiné à un groupe démographique jeune particulier. Les vérificateurs ont observé que dans certains secteurs du Ministère, la distinction entre les mesures actives et la PAS n'était pas claire et que les termes étaient souvent utilisés indifféremment.

Les plans d'activité et les rapports trimestriels régionaux incluent la PAS, mais ne mentionnent pas d'autres mesures actives. Les rapports n'indiquent pas les objectifs ni n'incluent de discussion ou d'analyse sur les mesures actives ou les progrès accomplis vers un changement dans les taux de dépendance à l'aide au revenu pour la population bénéficiaire générale. Il n'y a pas de processus national de production de rapports sur les mesures actives menées par des organisations bénéficiaires non soutenues financièrement par le PAR. Par conséquent, des lacunes risquent de se produire dans l'harmonisation avec les programmes provinciaux de mesures actives au titre du Décret 149 PC 1965-11/2135 (décembre 1965) — qui recommande la conclusion d'ententes de partage des coûts avec les gouvernements des provinces pour la prestation de programmes d'aide sociale aux peuples autochtones — ou de recommandations ou interprétations subséquentes.

Les données recueillies pour évaluer l'efficacité des mesures actives sur les taux de dépendance chez certaines Premières nations ne suffisent pas pour évaluer les résultats réels.  Par exemple, la direction est incapable de déterminer si des bénéficiaires qui ont fait l'objet d'une forme de mesure active et ont trouvé un emploi ont recommencé subséquemment à dépendre de l'aide au revenu. Des changements ont été apportés aux instruments de collecte de données à chacun des deux exercices couverts par la vérification, et la direction en entreprend un autre actuellement. Dans les régions, la direction a indiqué que les changements n'ont pas permis de recueillir de manière plus efficace et efficiente les données nécessaires pour mesurer l'impact des mesures sur les résultats.

Recommandation

4. La sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social devrait élaborer un cadre de gestion du rendement plus structuré à l'échelle nationale qui tienne compte du cadre de gestion du rendement, du processus de production de rapports et des initiatives de planification conjointe des opérations au niveau régional, et qui permette de mesurer plus clairement l'efficacité du programme et des mesures actives au regard des résultats attendus, comme des améliorations des taux de dépendance.

5.3 Capacité du programme

La vérification a révélé que la production des rapports du PAR et leur suivi représentaient un fardeau administratif. Les administrateurs des bénéficiaires du PAR doivent réinscrire manuellement les données reçues des PN en vue de la production de rapports n'ayant qu'une « valeur limitée » pour la prise de décisions par la direction du programme. C'est ainsi que les PN, les administrateurs des bénéficiaires et AANC consacrent des ressources à la production de rapports de peu de valeur, ce qui réduit le temps disponible pour la surveillance, la communication et la mise en œuvre de mesures actives.

Aucun investissement stratégique ni mesure de réorientation des ressources ne s'attaque aux causes fondamentales de l'intervention, ce qui pourrait en retour faciliter la participation à certaines mesures actives et faciliterait l'atteinte des objectifs.

La formation, comme source de renforcement des capacités, n'a pas été considérée comme un risque dans les régions, ce qui est probablement attribuable à un roulement de personnel plus faible et aux niveaux d'expérience élevés. Les vérificateurs ont observé un transfert d'apprentissage dans les régions. Dans certains cas, des membres du personnel passent d'un rôle à l'autre au sein du bureau régional, ce qui favorise l'apprentissage.

La vérification a aussi révélé que certaines régions augmentent la capacité des organisations bénéficiaires par le financement de conseillers en aide sociale, qui agissent comme experts pour ces organisations. Ces conseillers relèvent habituellement des conseils tribaux et sont en lien direct avec les administrateurs de l'aide au revenu des organisations bénéficiaires, à qui ils fournissent des avis et de la formation.

Les vérificateurs ont relevé  une capacité insuffisante au niveau du PAR. Dans les régions un nombre minimal de postes est attribué au programme d'aide au revenu (environ un membre du personnel pour chacune des régions couvertes par la vérification) pour assurer la mise en œuvre des éléments du programme. Cette situation a fait en sorte que l'administration du programme a été priorisée par rapport aux initiatives stratégiques et cela a nui à la mise en œuvre efficace et efficiente du programme. Le PAR repose souvent sur du personnel et des gestionnaires des régions non affectés au programme (services de financement, opérations régionales, haute direction). Les bureaux régionaux ont généralement adopté une approche axée sur le bénéficiaire (direction englobant les secteurs et les programmes) pour évaluer les capacités et gérer la relation avec les bénéficiaires. Elles utilisent le personnel des Services de financement pour appuyer les mesures de contrôle et les communications avec les bénéficiaires. Avec leur effectif plus nombreux, les Services de financement travaillent sur le volet financier des ententes de financement, donc incluent inévitablement le programme d'aide au revenu en raison de la présence de leur personnel dans les collectivités. Les Services de financement deviennent l'interface dans les questions d'aide au revenu.

L'effectif à l'AC est limité et le roulement des membres du personnel et de la direction n'a pas favorisé une communication constante avec la région ni la progression des initiatives. Les vérificateurs ont observé que les régions ne participaient pas de manière constante aux téléconférences nationales de gestion.

Recommandation

5. De concert avec le dirigeant principal des finances et la sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social la sous-ministre adjointe principale du Secteur des opérations régionales, devrait déterminer, avec les bureaux régionaux, les mécanismes garantissant que le processus d'établissement du budget annuel et d'allocation des ressources permet de redistribuer les ressources à l'appui des initiatives de planification conjointe des opérations.

 

 

6. Plan d'action de la direction

Recommandations Réponse/actions de la direction Gestionnaire responsable (titre) Date de mise en œuvre prévue
1. La sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d’éducation et de développement social devrait établir une structure de gouvernance claire et un processus structuré de planification conjointe des opérations pour le Programme d’aide au revenu, en plus de clarifier les rôles et les responsabilités du Secteur des opérations régionales et de l’AC. En collaboration avec le Secteur des opérations régionales (SOR) et le dirigeant principal des finances (DPF), le Secteur des programmes et des partenariats en matière d’éducation et de développement social (SPPEDS) élaborera une structure de gouvernance clarifiant les rôles et les responsabilités et établissant un processus structuré de planification conjointe des opérations avec le SOR SMA, SPPEDS, avec SMAP, SOR, et DPF décembre 2016 (T3)
2. De concert avec le dirigeant principal des finances et la sous-ministre adjointe principale du Secteur des opérations régionales, la sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d’éducation et de développement social devrait assurer les mises à jour du Manuel national des programmes sociaux et en établir l’ordre de priorité, ou élaborer un manuel national du PAR assorti d’outils appropriés, afin de rendre les pratiques de financement et de surveillance plus uniformes entre les régions (s’il y a lieu). Le SPPEDS entreprendra un examen du Manuel national des programmes sociaux afin d'en dégager les lacunes et les points à améliorer, en prévision dune mise à jour. SMA, SPPEDS, avec SMAP, SOR, et DPF mars 2017 (T4)
3. En collaboration avec la sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d’éducation et de développement social la sous-ministre adjointe principale du Secteur des opérations régionales devrait établir des mécanismes qui accéléreraient les mises à jour à la suite des changements apportés aux taux et aux critères d’admissibilité provinciaux. En collaboration avec le SOR, le SPPEDS établira des mécanismes pour accélérer la communication des mises à jour au SPPEDS à la suite des changements apportés aux taux et aux critères d'admissibilité provinciaux. SMA, SPPEDS, avec SMAP, SOR mars 2017 (T4)
4. La sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d’éducation et de développement social devrait élaborer un cadre de gestion du rendement plus structuré à l’échelle nationale qui tienne compte du cadre de gestion du rendement, du processus de production de rapports et des initiatives de planification conjointe des opérations au niveau régional, et qui permette de mesurer plus clairement l’efficacité du programme et des mesures actives au regard des résultats attendus, comme des améliorations des taux de dépendance. En collaboration avec le DPF et le SOR, le SPPEDS affinera l'actuel cadre de gestion du rendement afin de mieux harmoniser les initiatives régionales de gestion du rendement et de planification conjointe des opérations. SMA, SPPEDS, avec SMAP, SOR décembre 2017 (T2 de 2017-2018)
5. De concert avec le dirigeant principal des finances et la sous-ministre adjointe du Secteur des programmes et des partenariats en matière d’éducation et de développement social, la sous-ministre adjointe principale du Secteur des opérations régionales devrait déterminer avec les bureaux régionaux les mécanismes garantissant que le processus d’établissement du budget annuel et d’allocation des ressources permet de redistribuer les ressources à l’appui des initiatives de planification conjointe des opérations. En collaboration avec le DPF et le SOR, le SPPEDS établira des mécanismes garantissant que le processus d'établissement du budget annuel et d'allocation des ressources permet de redistribuer les ressources à l'appui des initiatives de planification conjointe des opérations. SMA, SPPEDS, DPF avec SMAP, SOR T4 (mars 2017)
 

 

Annexe A : Critères de vérification

Pour assurer un niveau d’assurance approprié dans l’atteinte des objectifs de la vérification, les critères de vérification suivants ont été élaborés conformément au cadre de responsabilisation de gestion, aux politiques du Secrétariat du Conseil du Trésor et aux exigences internes d’AANC.

Gouvernance et surveillance

1.1 Gouvernance, surveillance ou coordination adéquates pour l’ensemble du programme et de ses volets.

1.2 Lignes directrices, outils, procédures, formation et modèles à l’appui du programme, des sous-programmes et des différents volets.

1.3 Les membres de l’organe de supervision reçoivent des données financières et non financières pertinentes, exactes et soumises à un processus d’assurance de la qualité.

1.4 L’organisation dispose de processus et de pratiques assurant une mise en œuvre adéquate des initiatives de changement.

Gestion du risque et gérance

2.1 Les budgets sont liés aux objectifs et fournissent un niveau de détail approprié. Des rapports réguliers comparent les résultats obtenus aux montants prévus au budget.

2.2 Les rapports des bénéficiaires sont contrôlés et un suivi y est donné en temps voulu. La responsabilité du respect des lois, politiques et autorisations en matière de gestion financière est décrite et communiquée clairement et fait l’objet de rapports à la direction.

2.3 Le processus de détermination des risques est rigoureux et tient compte des secteurs fonctionnels internes pertinents et des sources de risque externes. Des gestionnaires des niveaux appropriés participent à l'analyse des risques.

Responsabilité

3.1 Les responsabilités et la reddition de comptes sont clairement définies et communiquées. Les pouvoirs sont clairement délégués.

3.2 La structure organisationnelle est à jour, décrite et largement communiquée. L’étendue des responsabilités de gestion est adéquate.

3.3 Les employés disposent d’outils appropriés, comme des logiciels, de l’équipement, des méthodes de travail et des procédures normales d’exploitation.

3.4 Les responsabilités de contrôle de la capacité des bénéficiaires sont claires et bien communiquées. Les mesures de contrôle sont consignées et la direction en est informée.

3.5 Des stratégies de mesure du rendement sont appliquées aux programmes, politiques ou initiatives nouveaux ou reconduits.

 

 

Annexe B : Lois, règlements, directives et lignes directrices pertinents

La vérification s'est fondée sur les sources autorisées suivantes :

  1. Critères de vérification du Conseil du Trésor liés au Cadre de responsabilisation de gestion
  2. Secrétariat du Conseil du Trésor – Politique sur la vérification interne
  3. AADNCManuel national des programmes sociaux
 
 
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