Vérification des pouvoirs spéciaux de passation des marchés

Février 2015
Projet no 14-21

Format PDF (130 Ko, 23 pages)

 

Table des matières

Acronymes

AADNC

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

DGGRL

Direction générale de la gestion et du règlement des litiges

LVERS

Liste de vérification des exigences relatives à la sécurité

NCGF

Négociateur en chef du gouvernement fédéral

PSPM

Pouvoirs spéciaux de passation des marchés

STGA

Secteur des traités et du gouvernement autochtone

TC

Témoin de la Couronne

TE Témoin expert
 

Résumé

Contexte

Le Conseil du Trésor a approuvé les pouvoirs spéciaux de passation des marchés (PSPM) afin que le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord Canada (AADNC) conclue et renouvelle des marchés de service non concurrentiels avec les négociateurs en chef du gouvernement fédéral (NCGF), les témoins experts (TE) et les témoins de la Couronne (TC). Les PSPM sont renouvelables tous les cinq ans et le Conseil du Trésor les a accordés le 15 mars 2012. Les PSPM actuels viennent à échéance le 31 mars 2017.

Le Plan révisé de vérification axé sur le risque de 2014-2015 à 2016-2017 d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), que le sous-ministre a approuvé le 26 septembre 2014, prévoyait une vérification des pouvoirs spéciaux de passation des marchés. Cette vérification est une exigence du Secrétariat du Conseil du Trésor et suit un cycle triennal. La vérification précédente des PSPM a eu lieu en août 2011.

Objectif et portée de la vérification

La vérification avait pour objectif :

  • d’évaluer la pertinence et l’efficacité des mesures de contrôle en place pour soutenir la gestion efficace et efficiente des PSPM au sein d’AADNC;
  • de déterminer si l’exécution des marchés exceptionnels conclus entre le 1er avril 2011 et le 31 mars 2014 a respecté les politiques, les règlements et les lignes directrices de passation de marchés exceptionnels d’AADNC et du Conseil du Trésor.

La portée de la vérification comprend un examen des pratiques de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle mis en place pour garantir l’atteinte des objectifs ministériels en matière de PSPM.

La vérification s’est basée sur une approche axée sur le risque pour examiner un échantillon de marchés (15 au total) et de modifications apportées à des marchés (25 au total) octroyés en vertu des PSPM, choisi parmi les régions et les secteurs pour la période du 1er avril 2011 au 31 mars 2014.

Le SAP (Systèmes, applications et produits pour le traitement des données), devenu le système financier du Ministère le 1er avril 2014, n’a pas été inclus dans la présente vérification interne.

Énoncé de conformité

La vérification interne est conforme aux Normes de vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

Points forts observés

Le travail de vérification a permis à l’équipe de vérification d’observer des exemples de contrôles appropriés et appliqués efficacement par AADNC. Plusieurs constatations positives en sont ressorties, dont les suivantes :

  • La ligne directrice sur la sélection et l’examen du Secteur des traités et du gouvernement autochtone (STGA) à l’intention des négociateurs de marchés fédéraux et le Guide des processus des PSPM de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges (DGGRL) sont à la disposition des gestionnaires, des chefs d’équipe et du personnel pour les aider à gérer les mécanismes de passation de marchés des PSPM. La ligne directrice et le guide ont été mis à jour pour refléter les pouvoirs spéciaux de passation de marchés actuels mis en place par le Conseil du Trésor;
  • L’examen du rendement des négociateurs de marchés fédéraux se fait dossier par dossier et l’information recueillie est l’un des facteurs utilisés pour déterminer si une nomination sera renouvelée;
  • Des mécanismes de surveillance sont en place pour garantir le respect des politiques, les limites et les pouvoirs relatifs aux marchés exceptionnels;
  • Les dossiers examinés démontrent que le marché devait être exempté de l’appel d’offres comme le permettent les PSPM;
  • Mis à part quelques exceptions, les mesures prises par la gestion répondent de façon appropriée aux recommandations présentées dans le rapport de Vérification des pouvoirs spéciaux de passation des marchés d’août 2011 (p. ex., guide de la DGGRL, répertoire du NCGF).

Conclusion

La vérification a permis de constater que les mesures de contrôle mises en place sont, dans l’ensemble, appropriées et suffisamment efficaces pour soutenir la gestion efficiente et efficace des PSPM, et que les marchés sont conformes au règlement et aux lignes directrices d’AADNC et du Conseil du Trésor en ce qui concerne la passation de marchés exceptionnels. Le rapport de vérification note des opportunités d’amélioration pour renforcer les contrôles de gestion dans les domaines suivants : le guide et les lignes directrices en matière de programmes d’AADNC concernant l’approvisionnement et l’administration des marchés; l’administration des marchés; l’approbation des pouvoirs délégués de passation des marchés.

Recommandations

La vérification a permis de cerner des domaines où les processus et pratiques de contrôle de la gestion pourraient être améliorés, donnant lieu aux recommandations suivantes :

  1. Le dirigeant principal des finances devrait préciser, dans le Guide sur l’approvisionnement et la passation de marchés d’AADNC, les exceptions de la politique en matière de passation de marchés qui s’appliquent aux PSPM et préciser aussi la documentation à l’appui considérée comme appropriée pour autoriser le démarrage des travaux avant l’attribution d’un marché.
  2. Le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone et la sous-ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique, devraient s’assurer que les preuves appropriées de vérification de la cote de sécurité ont été obtenues et placées au dossier avant le début des marchés.
  3. Le dirigeant principal des finances, en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone et la sous-ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique, devrait veiller à ce que tous les documents  qui doivent être inclus dans une demande de services pour l’octroi d’un marché soient reçus en temps opportun. De plus, tous les marchés devraient contenir les clauses contractuelles essentielles.
  4. Le dirigeant principal des finances, en collaboration avec la sous-ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique, devrait veiller à ce que toutes les approbations de l’autorité contractante (voir l’article 41 de la LGFP) soient obtenues avant la date de mise en œuvre du marché.
  5. Le dirigeant principal des finances devrait veiller à ce que le pouvoir délégué d’approvisionnement concernant les PSPM ne soit exercé que par des personnes qui détiennent le pouvoir délégué nécessaire.

Réponse de la direction

La direction approuve les constatations, accepte les recommandations contenues dans le rapport, et a élaboré un plan d’action de la direction afin d’y répondre. Le plan d’action de la direction a été intégré au présent rapport.

 

1. Introduction et contexte

1.1 Contexte

Le Plan révisé de vérification axé sur le risque de 2014-2015 à 2016-2017 d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), que le sous-ministre a approuvé le 26 septembre 2014, prévoyait une vérification des pouvoirs spéciaux de passation des marchés (PSPM). Cette vérification constitue une condition du Secrétariat du Conseil du Trésor qui oblige le Ministère à vérifier les pouvoirs spéciaux de passation des marchés (PSPM) selon un cycle triennal. Les PSPM ont fait l’objet d’une vérification interne en août 2011.

Le Conseil du Trésor (CT), en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par le gouverneur en conseil, est responsable de déléguer les pouvoirs spéciaux de passation de marchés aux ministères et aux organismes fédéraux. Les seuils des pouvoirs de passation de marchés sont établis dans la Directive du CT sur les marchés, qui comprend trois parties :

  • Les pouvoirs généraux de passation des marchés – Ils sont attribués à AADNC en fonction du mode d’attribution du marché : processus de soumission par voie électronique, processus d’appel d’offres traditionnel ou processus non concurrentiel;
  • Le plafond des marchés conclus en cas d’urgence – Il permet aux ministères et organismes de passer et de modifier un marché jusqu’à concurrence de 1 000 000 $ pour faire face à une situation d’urgence dans laquelle la santé ou la sécurité publique est menacée;
  • Les pouvoirs spéciaux de passation de marchés – Le CT les accorde aux ministères ou organismes gouvernementaux qui les demandent afin de répondre à des besoins opérationnels « exceptionnels » qu’ils ne peuvent satisfaire au moyen des pouvoirs généraux de passation de marchés.

Le Conseil du Trésor a approuvé une demande du ministre d’AADNC en vue d’obtenir des PSPM en 2002 afin de passer et de renouveler des marchés non concurrentielsNotes en bas de page 1 avec les négociateurs en chef du gouvernement fédéral (NCGF) sur les revendications, les litiges et l’autonomie gouvernementale; les témoins de la Couronne (TC); les témoins experts (TE); les Offices des eaux des trois territoires. Le renouvellement des PSPM suit un cycle quinquennal et le Conseil du Trésor les a reconduits le 15 mars 2012. Les PSPM actuels prendront fin le 31 mars 2017.

En vertu des PSPM, le ministre d’AADNC détient le pouvoir de :

  • conclure et modifier des marchés non concurrentiels dont la valeur cumulative n’excède pas 1 500 000 $ pour la durée de tout marché concernant des négociateurs en chef ou représentants fédéraux. Le pouvoir d’approbation de départ se limite à 500 000 $; les modifications ne doivent pas dépasser 500 000 $ sur 12 mois; les honoraires professionnels ne doivent pas dépasser 250 000 $;
  • conclure et modifier des marchés de service pour obtenir les services de témoins de la Couronne et de témoins experts concernant les litiges d’AADNC, jusqu’à une valeur cumulative de 600 000 $;
  • conclure et modifier des marchés de service de témoins de la Couronne (TC) et de témoins experts (TE) concernant les litiges d’AADNC, qui sont d’anciens fonctionnaires et qui reçoivent une pension de retraite, jusqu’à une valeur cumulative totale de 225 000 $, à la condition suivante : le pouvoir d’approbation de départ se limite à 150 000 $, chaque modification ne doit pas dépasser 75 000 $ et tous les marchés sont assujettis à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor en ce qui concerne l’application de la formule de réduction des honoraires.

Le Conseil du Trésor a ordonné à AADNC d’effectuer une vérification générale des PSPM selon un cycle triennal et de procéder à un examen annuel de l’état des négociations et du rendement des négociateurs en chef ou des représentants fédéraux dans le cadre des PSPM et de soumettre ses rapports au Secrétariat du Conseil du Trésor.

Au sein d’AADNC, le secteur des traités et du gouvernement autochtone (STGA) est le secteur responsable des PSPM. Ce secteur est chargé de fournir des services de consultation et d’orientation et de coordonner toutes les demandes du Ministère relatives à la nomination des NCGF, au renouvellement et à la modification des nominations, ainsi qu’à la surveillance des limites des pouvoirs d’approbation connexes relevant de ce pouvoir. La direction générale de la gestion et du règlement des litiges (DGGRL), du secteur des politiques et de l’orientation stratégique, est chargée de coordonner la nomination des TE et des TC en vertu des PSPM pour AADNC. Il incombe également à la direction ou au secteur de mettre en œuvre et de coordonner tous les marchés de service des TE et des TC.

Une unité distincte d’AADNC au secteur du dirigeant principal des finances, section de la gestion de biens et de services, est chargée des marchés d’approvisionnement dans la région de la capitale nationale et l’Est canadien (Territoires du Nord-Ouest, Nunavut, Ontario, Québec et provinces de l’Atlantique) et rend des comptes par l’intermédiaire du directeur général de la Comptabilité ministérielle et de la gestion du matériel. Quant au Yukon, à la Colombie-Britannique, à l’Alberta, à la Saskatchewan et au Manitoba, les marchés relèvent des Services intégrés de la Colombie-Britannique, qui relèvent de la région de la Colombie-Britannique, sous les Opérations régionales.

Du point de vue organisationnel, selon l’architecture des activités de programme d’AADNC, les PSPM font partie de la catégorie Résultat stratégique Le gouvernement du sous-programme Négociations d’ententes sur les revendications territoriales globales et l’autonomie gouvernementale, du Programme des droits et des intérêts des Autochtones.

Entre le 1er avril 2011 et le 31 mars 2014, les PSPM ont permis la passation de marchés d’une valeur de quelque 16 M$.

 

2. Objectif et portée de la vérification

2.1 Objectifs de la vérification

La vérification avait pour objectif :

  • d’évaluer la pertinence et l’efficacité des mesures de contrôle en place pour soutenir la gestion efficace et efficiente des pouvoirs spéciaux de passation de marchés à AADNC;
  • de déterminer si l’exécution des marchés exceptionnels conclus entre le 1er avril 2011 et le 31 mars 2014 a respecté les lignes directrices du Conseil du Trésor et d’AADNC qui régissent la passation de marchés en vertu de pouvoirs spéciaux.

2.2 Portée de la vérification

La portée de la vérification comprend un examen des pratiques de gouvernance et de contrôle mis en place pour garantir l’atteinte des objectifs ministériels en matière  de PSPM.

Les vérificateurs ont eu recours à une approche axée sur le risque pour examiner un échantillon de 15 marchés et de 25 modifications contractuelles relevant des PSPM à l’égard des NCGF, TE et TC. Les marchés et les modifications contractuelles de cet échantillon ont été choisis parmi ceux des régions et des secteurs et s’échelonnent du 1er avril 2011 au 31 mars 2014.

L’établissement de l’échantillon axé sur le risque s’est fait à partir de la population de marchés et de modifications contractuelles visant les NCGF, les TE et les TC, en fonction du jugement professionnel et de certains facteurs, notamment le volume de marchés entre l’administration centrale et les régions ou les secteurs, le montant des marchés, le nombre de nouveaux marchés conclus à l’intérieur de chaque exercice financier par catégories de marchés spéciaux et les motifs invoqués pour les modifications contractuelles. Le tableau suivant résume la méthode d’échantillonnage.

Négociateurs en chef du gouvernement fédéral (NCGF) Témoins experts (TE) Témoins de la Couronne (TC)
6 nouveaux marchés 6 nouveaux marchés 3 nouveaux marchés
9 modifications contractuelles 8 modifications contractuelles 8 modifications contractuelles
Total : 15 marchés conclus avec des NCGF Total : 14 marchés conclus avec des TE Total : 11 marchés conclus avec des TC
 

3. Démarche et méthodologie

La vérification a respecté les exigences de la Politique sur la vérification interne du CTet les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada. Elle a porté sur un nombre suffisant d’éléments de preuve pertinents pour fournir un degré d’assurance raisonnable à l’égard des conclusions.

Les principales techniques de vérification incluaient :

La démarche empruntée pour donner suite aux objectifs de vérification comprenait l’élaboration de critères de vérification à partir desquels étaient tirées des observations, des évaluations et des conclusions.

Les critères élaborés pour la présente vérification figurent à l’annexe A.

 

4. Conclusion

La vérification a permis de constater que les mesures de contrôle mises en place sont, dans l’ensemble, appropriées et suffisamment efficaces pour soutenir la gestion efficiente et efficace des PSPM, et que les marchés sont conformes au règlement et aux lignes directrices d’AADNC et du Conseil du Trésor en ce qui concerne la passation de marchés exceptionnels. Le rapport de vérification note des opportunités d’amélioration pour renforcer les contrôles de gestion dans les domaines suivants : le guide et les lignes directrices de programme d’AADNC concernant l’approvisionnement et l’administration des marchés; l’administration des marchés; l’approbation des pouvoirs délégués de passation des marchés.

 

5. Observations et recommandations

À partir de l’ensemble des éléments de preuve recueillis lors de l’examen des documents et des systèmes, des analyses et des entrevues, l’équipe de vérification a évalué chacun des critères de vérification et a tiré des conclusions. Lorsqu’un écart important a été observé entre un critère de vérification et les pratiques courantes, le risque associé à cet écart a été évalué afin d’élaborer une conclusion et de documenter des recommandations destinées à produire des améliorations.

Les observations qui suivent portent à la fois sur les pratiques de gestion qui sont jugées adéquates et sur celles qui devraient être améliorées. Les domaines à améliorer s’accompagnent de mesures correctrices recommandées.

5.1 Guides de passation de marchés

Les PSPM visent à permettre au ministre d’AADNC de nommer des personnes précises au moyen d’un processus non concurrentiel lorsque la sensibilité d’un dossier ou la complexité de certains enjeux requiert des compétences hautement spécialisées. Ce processus vise des besoins opérationnels spéciaux impossibles à satisfaire dans le cadre des pratiques courantes de passation des marchés du Ministère.

Habituellement, lorsque l’on impartit des services, les travaux ne peuvent débuter avant l’octroi du marché; cependant, si la prestation des biens ou des services ne peut avoir lieu au moment opportun en raison de la longueur des négociations, le sous-ministre peut avoir recours à une lettre d’intentionNotes en bas de page 2 pour autoriser le démarrage des travaux avant l’octroi du marché. La lettre d’intention constitue un engagement exécutoire d’établir un marché avec un fournisseur désigné. La lettre d’intention doit décrire exactement les travaux autorisés, préciser l’étendu maximum des engagements du Canada (exprimés en dépenses à effectuer par l’entrepreneur), et préciser les modalités de paiement. Une fois que toutes les modalités du contrat proposé sont négociées, le document d’approbation du contrat sera soumis aux fins d’examen et d’approbation au niveau approprié.

Le Ministère suit un processus typique de passation de marchés pour conclure et modifier les marchés de services de TE et de TC; cependant, l’autorisation de nommer un nouveau négociateur fédéral à contrat et l’autorisation de reconduire la nomination d’un négociateur fédéral à contrat (formulaires autorisant les nominations) permettent d’officialiser la nomination ministérielle d’un NCGF et servent de lettres d’intention. Les formulaires autorisant la nomination comprennent les éléments essentiels de la lettre d’intention et constituent un engagement exécutoire. Une fois que le ministre a signé la lettre de nomination, le NCGF peut entreprendre des travaux préliminaires à la demande d’AADNC.

Le Guide sur l’approvisionnement et la passation de marchés d’AADNC fournit des explications claires et cohérentes aux gestionnaires des centres de responsabilité et pour veiller à l’application d’une démarche normalisée d’approvisionnement et de passation des marchés à travers le Ministère. Les vérificateurs ont noté que, selon le Guide sur l’approvisionnement et la passation de marchés, les documents d’approvisionnement appropriés doivent être signés par l’agent d’AADNC qui possède le pouvoir délégué de signer des marchés et par l’entrepreneur avant le démarrage des travaux. À l’égard des PSPM, le guide énonce également que l’attribution et la modification de ces marchés demeurent assujettie à toutes les politiques et lignes directrices du Conseil du Trésor sur les marchés et au Règlement sur les marchés de l’État, de même qu’aux obligations contractuelles imparties au gouvernement en vertu des accords commerciaux.

Toutefois, selon les constatations de la vérification, le Guide sur l’approvisionnement et la passation de marchés d’AADNC ne décrit pas de façon claire ou appropriée l’expression « documents d’approvisionnement appropriés », et  n’explique pas non plus clairement de quelle façon le formulaire d’autorisation est censé servir de lettre d’intention ni de quelle manière la lettre d’intention devrait s’appliquer aux PSPM. De plus, le formulaire d’autorisation ne déclare pas explicitement qu’il fait office de lettre d’intention.

Sans une définition claire dans le Guide sur l’approvisionnement de ce que l’on considère comme des documents d’approvisionnement servant de lettre d’intention appropriés et applicables aux cas de passation de marchés exceptionnels d’AADNC comme les PSPM, il existe un risque accru de non-respect des politiques, d’AADNC et du Conseil du Trésor en matière de PSPM.

Recommandation

1. Le dirigeant principal des finances devrait préciser, dans le Guide sur l’approvisionnement et la passation de marchés d’AADNC, les exceptions de la politique en matière de passation de marchés qui s’appliquent aux PSPM et préciser aussi la documentation à l’appui considérée comme appropriée pour autoriser le démarrage des travaux avant l’attribution d’un marché.

5.2 Administration des marchés

La vérification a emprunté une approche axée sur le risque pour examiner un échantillon de 15 marchés et de 25 modifications contractuelles à des marchés octroyés en vertu des PSPM à des NCGF, des TE et des TC.  Les marchés examinés ont été sélectionnés parmi les régions et les secteurs  et portent sur la période du 1er avril 2011 au 31 mars 2014. L’équipe de vérification s’attendait à ce que les approbations déléguées pertinentes aient été obtenues et qu’une explication et une justification cohérentes aient été consignées à titre de preuve.

Bien que la plupart des marchés examinés comprenait les documents justificatifs pertinents, des exceptions mineures ont été relevées dans les domaines suivants : les autorisations de sécurité; l’attribution des marchés; la clause d’indemnisation; enfin, la gestion des marchés.

5.2.1 Autorisation de sécurité

Avant le début des travaux, AADNC doit mettre en place, obtenir et approuver les niveaux d’autorisation de sécurité appropriés et pertinents de tous les entrepreneurs. Le processus administratif mis en œuvre afin d’indiquer les exigences en matière de sécurité des travaux et de l’entrepreneur et pour obtenir et approuver les cotes de sécurité est consigné dans la liste de vérification des exigences relatives à la sécurité (LVERS). Remplir la LVERS peut s’avérer long en raison de la nécessité de procéder à des inspections de sécurité approfondies. Cependant, une LVERS doit être complétée pour tout marché relevant des PSPM.

Habituellement, la LVERS est remplie avant le début des travaux; cependant, dans le cas des PSPM, il s’avère nécessaire de nommer les NCGF au début du processus de négociation, sinon de graves répercussions sur les négociations pourraient s’ensuivre. Pour gérer les risques et accélérer le processus d’autorisation de sécurité pendant que l’on remplit la LVERS, le STGA effectue une vérification de sécurité interne pour s’assurer que les candidats aux PSPM proposés au ministre pour nomination disposent d’une autorisation de sécurité valide. Cette vérification de sécurité interne, facilitée par les services de sécurité d’AADNC, donne au STGA une confirmation officieuse soit par courriel, soit de vive voix indiquant que les niveaux d’autorisation de sécurité des candidats sont suffisants. Cependant, cette vérification de sécurité interne n’est pas toujours documentée. Sans preuve d’une vérification de sécurité interne, il n’est pas possible d’établir si la vérification a bien eu lieu. La vérification a également permis de constater que dans le cas d’un nouveau marché de service de TE examiné, une LVERS dûment remplie ne se trouvait pas dans les dossiers.

Si la confirmation de l’autorisation de sécurité n’est pas constamment documentée comme il se doit avant la nomination du NCGF, il existe un risque accru d’accès inapproprié à des renseignements et à des biens sensibles si l’autorisation de sécurité est finalement rejetée.

5.2.2 L’attribution de marchés

Comme il est noté ci-dessus, l’approbation par le ministre du formulaire d’autorisation sert à nommer les NCGF et fait office de lettre d’intention à l’égard des marchés de service des NCGF. Le ministre approuve la nomination; toutefois, il n’y a encore aucun marché officiel en place qui contient toutes les modalités obligatoires des marchés publics du gouvernement du Canada. Une fois toutes les modalités du marché proposé négociées, le document d’approbation doit être soumis aux fins d’examen et d’approbation au niveau approprié (c.-à-d. au chargé de projet et à l’autorité contractante).

Les vérificateurs ont relevé au moyen de tests que, dans tous les cas, les marchés de service de NCGF examinés, le délai entre la nomination par le ministre et l’attribution du marché variait entre un mois et neuf mois après le démarrage des travaux. Pendant ce temps, les travaux débutent sans les autres clauses obligatoires des marchés publics du gouvernement du Canada qui sont destinées à protéger la Couronne et le titulaire du marché. Tandis qu’une norme de service existe au Ministère pour les marchés à fournisseur unique, la vérification a permis de découvrir que les marchés approuvés ne sont pas exécutés dans les délais convenus parce que les documents de commande nécessaires ne sont pas toujours soumis au centre d’approvisionnement à temps. La lettre d’intention est censée servir dans des circonstances exceptionnelles et l’on s’attend à ce que le document d’approbation du marché soit soumis rapidement aux fins d’examen et d’approbation.

Le processus d’attribution des marchés de service des TE et des TC suit le processus ministériel standard et l’on s’attend à ce que le détenteur du marché ne commence les travaux qu’après que l’attribution du marché soit dûment approuvé, ce qui est représenté par la date et la signature de l’autorité contractante déléguée. Dans l’échantillon de marchés de service de TE et de TC examiné, les vérificateurs ont découvert que pour environ la moitié d’entre eux, la date à laquelle le détenteur du marché pouvait commencer les travaux (c.-à-d. la date de début du marché) qui apparaissait dans le marché précédait la date d’approbation par l’autorité contractante. Cet écart  pouvait s’étendre d’un jour à deux mois et demi après la date de début du marché.

Lorsque les normes de prestation des services établies pour finaliser l’attribution d’un marché ne sont pas satisfaites, il existe un risque accru pour AADNC et la Couronne pendant la période où les conditions liées aux marchés de service du gouvernement du Canada ne sont pas encore en place, mais que les travaux ont débuté. De plus, lorsque la date de début du marché précède la date de son attribution (c.-à-d. la date d’approbation par l’autorité contractante), il existe un plus grand risque que les travaux commencent sans que les clauses contractuelles du gouvernement du Canada nécessaires à la protection de la Couronne et d’AADNC soient en application.

5.2.3 Clause d’indemnité

La clause d’indemnité est une clause standard de nombreux marchés publics du gouvernement du Canada qui sert essentiellement à clarifier les responsabilités du fournisseur et du gouvernement. Il incombe à l’autorité contractante d’AADNC de veiller à ce que toutes les clauses nécessaires soient incluses dans les marchés octroyés au moyen des PSPM.

Les tests ont permis de déterminer que l’un des 15 nouveaux marchés examinés, ne comportait pas de  clause explicite au sujet des indemnités.

La clause d’indemnité des marchés liés aux PSPM offre une meilleure protection à la partie contractante. Si une indemnité s’avère nécessaire pour un préjudice, une responsabilité ou une perte découlant du marché, le risque est accru sans cette clause, car la tâche de décider qui est responsable est laissée entre les mains de la Cour. De plus, la partie contractante peut se doter d’une assurance dont il n’aurait pas eu besoin dans le cas contraire.

5.2.4 Gestion des marchés

Les vérificateurs ont noté qu’AADNC n’a pu fournir, ni trouver une modification de marché concernant l’un des quinze marchés de NCGF évalués.

L’absence de documents contractuels complets accroît le risque de non-respect des politiques  du Conseil du Trésor et d’AADNC en matière de PSPM.

Recommandations :

2. Le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone et la sous-ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique, devraient s’assurer que les preuves appropriées à la vérification de la cote de sécurité soient obtenues et placées au dossier avant le début des marchés.

3. Le dirigeant principal des finances, en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone et la sous-ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique devrait veiller à ce que tous les documents qui doivent être inclus dans la demande de services pour l’octroi d’un marché soient reçus en temps opportun. De plus, tous les marchés devraient contenir les clauses contractuelles essentielles.

4. Le dirigeant principal des finances, en collaboration avec la sous-ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique, devrait s’assurer que toutes les approbations de l’autorité contractante (voir l’article 41 de la LGFP) sont reçues avant la date de début du marché.

5.3 Approbations de l’autorité contractante

En vertu des pouvoirs d’approvisionnement délégués à AADNC, les marchés visés par les PSPM doivent être faits par un agent d’approvisionnement (c.-à-d. l’autorité contractante) qui possède, au minimum, la classification PG-04. Les vérificateurs ont examiné un échantillon de marchés et de dossiers de modification de marchés conclus avec des NCGF, des TE et des TC en vue de s’assurer de l’existence de preuves qui appuient clairement les approbations déléguées pertinentes.

La vérification a démontré que presque la moitié des marchés examinés conclus avec des NCGF, des TE et des TC ne portaient pas la signature d’un agent d’approvisionnement autorisé. Plus précisément, dans une région donnée, l’agent d’approvisionnement qui approuvait les marchés n’était pas de niveau égal ou supérieur à PG-04.

Sans l’approbation d’une autorité contractante déléguée, le risque existe que les pouvoirs délégués officiellement par AADNC ne soient pas utilisés de façon conforme et le risque d’avoir des ententes contractuelles inappropriées s’accroît.

Recommandation

5. Le dirigeant principal des finances devrait veiller à ce que le pouvoir délégué d’approvisionnement concernant les PSPM ne soit exercé que par des personnes qui détiennent le pouvoir délégué nécessaire.

 

6. Plan d'action de la direction

Recommandations Réponse et mesures de la direction Gestionnaire compétent (titre) Date de mise en application prévue
(mois et année)
1. Le dirigeant principal des finances devrait préciser, dans le Guide sur l’approvisionnement et la passation de marchés d’AADNC, les exceptions de la politique en matière de passation de marchés qui s’appliquent aux PSPM et  préciser aussi la documentation à l’appui considérée comme appropriée pour autoriser le démarrage des travaux avant l’attribution d’un marché. Dirigeant principal des finances :

No 1 Le Secteur du dirigeant principal des finances mettra à jour le Guide sur l’approvisionnement et la passation de marchés afin qu’il précise le processus particulier aux marchés établis en vertu des PSPM.
Dirigeant principal des finances Dirigeant principal des finances :

juin 2015
2. Le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone et la sous­ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique devraient s’assurer que les preuves appropriées de vérification de la cote de sécurité ont été obtenues et placées au dossier avant le début des marchés. Secteur des traités et du gouvernement autochtone et Secteur des politiques et de l’orientation stratégique :

No 1 En ce qui concerne les nominations et les renouvellements de nominations de négociateurs en chef du gouvernement fédéral, de témoins experts ou de témoins de la Couronne, le Secteur des traités et du gouvernement autochtone et le Secteur des politiques et de l’orientation stratégique veilleront à ce que les preuves pertinentes de vérification de la cote de sécurité soient conservées dans les dossiers.
Sous-ministre adjoint principal, Traités et gouvernement autochtone

Sous-ministre adjointe principale, Politique et orientation stratégique
Secteur des traités et du gouvernement autochtone et Secteur des politiques et de l’orientation stratégique :

MISE À JOUR DE POS :

État : Demande de fermeture de dossier

Mise à jour/justification :
Au 31/3/2015 : La DGGRL veillera à ce que les preuves de vérification de la cote de sécurité soient conservées dans tous les dossiers; a) en continuant de veiller à ce que toutes les lignes directrices et les instructions à l’intention des gestionnaires de cas fassent état de cette exigence; b) en effectuant une vérification annuelle de tous les nouveaux dossiers pour assurer la conformité.

MISE À JOUR – TGA :
État : Terminé


Mise à jour/justification :
Au 31/03/2015 :


TGA veillera à ce que les preuves de vérification de la cote de sécurité soient conservées dans tous les dossiers.

La surveillance a été renforcée et un courriel de la Sécurité est désormais exigé dans tous les cas.

SVE : Fermeture du dossier recommandée. Dossier clos.
3. Le dirigeant principal des finances, en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone et la sous-ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique, devrait veiller à ce que tous les documents qui doivent être inclus une demande de services pour l’octroi d’un marché soient reçus en temps opportun. De plus, tous les marchés devraient contenir les clauses contractuelles essentielles. Secteur des traités et du gouvernement autochtone :

No 1 Une fois la nomination d’un négociateur en chef du gouvernement fédéral approuvée par le ministre, le secteur des traités et du gouvernement autochtone envoie une copie du formulaire d’approbation par courriel au programme responsable du dossier. Le courriel contient également des instructions sur les étapes suivantes (c.-à-d. : établissement du marché). Bien que la charge d’établir le marché incombe au programme (gestionnaire du centre de coûts responsable du dossier), le Secteur des traités et du gouvernement autochtone travaillera en collaboration avec le dirigeant principal des finances à mettre au point une phrase ou un paragraphe pour renforcer l’importance d’effectuer l’attribution du marché rapidement. Cette phrase ou ce paragraphe sera ajouté au courriel que le Secteur des traités et du gouvernement autochtone envoie au responsable de programme pour confirmer l’approbation de la nomination par le ministre.

Secteur des politiques et de l’orientation stratégique :

No 2 Parallèlement à la préparation de l’autorisation du ministre de conclure un marché de témoin expert ou de témoin de la Couronne, le Secteur des politiques et de l’orientation stratégique rédigera une version préliminaire de tous les documents d’approvisionnement nécessaires à l’attribution du marché. Après réception de l’autorisation, ces documents seront envoyés au centre d’approvisionnement aussitôt que possible. Le Secteur des politiques et de l’orientation stratégique travaillera de concert avec le centre d’approvisionnement de façon continue afin de déceler et résoudre tout empêchement à l’attribution rapide du marché.

Dirigeant principal des finances :

No 3 En ce qui concerne les nominations et les renouvellements de nominations de négociateurs en chef du gouvernement fédéral, de témoins experts ou de témoins de la Couronne, le dirigeant principal des finances veillera à ce que les centres d’approvisionnement intègrent toutes les clauses contractuelles essentielles aux marchés.
Dirigeant principal des finances

Sous-ministre adjoint principal, Traités et gouvernement autochtone

Sous-ministre adjointe principale, Politique et orientation stratégique

Mise à jour au T1 2015-2016
Secteur des traités et du gouvernement autochtone, Secteur des politiques et de l’orientation stratégique et Dirigeant principal des finances :

1) MISE À JOUR – TGA :
État : Terminé

Mise à jour/justification :
Au 31/03/2015 : TGA a rappelé l’importance de finaliser le processus d’attribution du marché en temps opportun après confirmation de l’approbation ministérielle de la nomination dans les courriels destinés aux responsables de programme.

SVE : La mise en œuvre n’était pas terminée au T4 de 2014-2015.

2) MISE À JOUR – TGA :
État : En cours

Mise à jour/justification :
Au 31/3/2015 : Le guide de PSPM est mis à jour pour tenir compte de cette pratique. La version révisée sera finalisée d’ici le 30 avril 2015. La démarche a été communiquée à tous les gestionnaires de cas, et le Secteur des politiques et de l’orientation stratégique continue de travailler en étroite collaboration avec les centres d’approvisionnement pour finaliser en temps opportun le processus d’attribution de tous les marchés.

SVE : La mise en œuvre n’était pas terminée au T4 de 2014-2015.

3) MISE À JOUR - DPF

RÉPONSE DU PROGRAMME :
État : Terminé – Demande de fermeture du dossier

Mise à jour/justification :

Au 31 mars 2015
No 3 – On a rappelé aux agents d’approvisionnement que les modèles de marché particuliers assortis des clauses essentielles s’appliquent aux marchés conclus en vertu de PSPM. Des séances de formation obligatoires sur les modèles de marché et l’analyse article par article sont prévues en avril 2015 pour tout le personnel de la C.-B. et des centres d’approvisionnement de l’AC.

Une norme en matière d’approvisionnement exige qu’un marché soit préparé dans les deux semaines suivant sa réception par TGA et le SPOS.

SVE : La mise en œuvre n’était pas terminée au T4 de 2014-2015.
4. Le dirigeant principal des finances, en collaboration avec la sous-ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique, devrait veiller à ce que toutes les approbations de l’autorité contractante (voir l’article 41 de la Loi sur la gestion des finances publiques) soient obtenues avant la date de début du marché. Secteur des politiques et de l’orientation stratégique et Dirigeant principal des finances

No 1 Le Secteur des politiques et de l’orientation stratégique travaillera de concert avec le dirigeant principal des finances à rédiger un libellé pour les marchés de témoins experts et de témoins de la Couronne qui indique que le marché n’entre en vigueur qu’une fois signé par les deux parties.
Dirigeant principal des finances
Sous-ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique
Secteur de politiques et de l’orientation stratégique et Dirigeant principal des finances

juin 2015
5. Le dirigeant principal des finances devrait veiller à ce que le pouvoir délégué d’approvisionnement concernant les PSPM ne soit exercé que par des personnes qui détiennent le pouvoir délégué nécessaire. Dirigeant principal des finances :

No 1 Le pouvoir de passation de marchés délégué à AADNC a été révisé afin de clarifier le pouvoir délégué par niveau de chaque centre de services.

No 2 Des mesures de contrôle interne ont été ajoutées au SAP afin d’empêcher les agents de marchés de procéder à des approbations relevant de l’article 41 lorsqu’elles excèdent leurs pouvoirs délégués.
Dirigeant principal des finances RÉPONSE DU PROGRAMME :

État : Terminé – Demande de fermeture du dossier

Mise à jour/justification :

Au 31 mars 2015
No 1 – Le pouvoir de passation de marchés délégué à AADNC a été révisé en avril 2014

No 2 – L’approbation relevant de l’article 41 dans SAP-P2P est validée par rapport à la carte de signature de l’agent de marchés et sera transférée pour obtenir une approbation de niveau supérieur si un employé essaie de finaliser un bon de commande qui ne relève pas de ses pouvoirs délégués.

SVE : Fermeture du dossier recommandée. Dossier clos.
 
 

Annexe A : Critères de vérification

Afin de s'assurer du niveau d'assurance nécessaire pour atteindre les objectifs de la vérification, les critères suivants ont été élaborés :

Gouvernance et orientation stratégique
1.1 Les mécanismes de surveillance sont mis en place pour garantir le respect des politiques et des pouvoirs relatifs aux marchés exceptionnels.
1.2 Les pouvoirs, la responsabilité et l'obligation de rendre des comptes liés aux marchés exceptionnels qui visent les NCGF, les témoins experts et les témoins de la Couronne sont clairement définis et communiqués.
1.3 Les employés disposent des outils et de la formation nécessaires pour assumer leurs responsabilités dans le cadre de marchés exceptionnels.
La gérance
2.1 Les exigences relatives aux ententes de marchés avec des NCGF, des témoins experts et des témoins de la Couronne sont clairement formulées et définies.
2.2 Les modifications et les marchés exceptionnels sont approuvés en fonction de l’engagement des dépenses et de l’article 32 de la LGFP.
2.3 L’exemption de recourir aux appels d’offres aux fins des activités contractuelles est acceptée dans le cas des marchés exceptionnels comme le prévoient les pouvoirs spéciaux de passation de marchés.
2.4 Le processus de sélection des NCGF, des témoins experts et des témoins de la Couronne respecte les politiques et les lignes directrices du Conseil du Trésor et du Ministère.
2.5 Les marchés exceptionnels respectent les limites des pouvoirs spéciaux.
2.6 L’approbation du Conseil du Trésor est obtenue dans chaque cas de marché exceptionnel qui déroge aux règles édictées dans sa Politique sur les marchés.
2.7 Tous les marchés exceptionnels contiennent une clause d’indemnité explicite.
2.8 Tout marché exceptionnel est approuvé par l’agent des marchés du Ministère en vertu de l’article 41 de la LGFP de même que par l’agent contractuel.
 
 

Annexe B : Lois, politiques, directives et règlements pertinents

Les sources faisant autorité suivantes ont été examinées et ont servi de base dans le cadre de cette vérification :

  1. Politique sur les marchés du Conseil du Trésor
  2. Conseil du Trésor – Pouvoirs spéciaux de passation des marchés d’AADNC
  3. Loi sur la gestion des finances publiques
  4. Guide des clauses et conditions uniformisées d’achat de TPSGC
 
 
 
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