Évaluation du Fonds d'infrastructure pour les Premières Nations

Rapport final
Date : Avril 2014
Numéro du projet : 1570-7/13066

Format PDF (1,765 Mo, 121 pages)

Table des matières

Liste des sigles

AADNC
Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
PCG
Planification communautaire globale
PIE
Programme d'immobilisations et d'entretien
PAGU
Programme d'aide à la gestion des urgences
Fonds d'infrastructure pour les Premières Nations
Description

Résumé

L’évaluation du Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations (FIPN) a été menée par la Direction générale de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen à temps pour qu’on envisage le renouvellement du financement et le regroupement des autorisations de financement relatives aux infrastructures communautaires en 2013-2014.

Créé en 2007-2008, le FIPN était un fonds ciblé de 239,4 millions de dollars destiné aux projets fondés sur des propositions dans les réserves dans les cinq catégories suivantes : gestion des déchets solides; systèmes énergétiques; routes et ponts locaux; planification et développement des compétences; et connectivité. Le financement du FIPN devait expirer le 31 mars 2013, mais il a été reconduit dans le budget de 2013.

Cette évaluation s’inspire de l’Évaluation de la mise en œuvre du FIPN de 2010 et analyse la pertinence, le rendement, la conception et l’exécution du Fonds entre 2007-2008 et 2012-2013. La méthodologie de l’évaluation a comporté un examen des documents et des dossiers; un examen de la documentation; 71 entrevues avec des représentants du gouvernement fédéral et des Premières Nations, des experts de l’extérieur et des intervenants clés; cinq études de cas; une analyse de l’incidence économique réalisée par la firme d’experts-conseils Malatest & Associates Ltd.; et la participation à un atelier de planification communautaire globale.

Les principales constatations et conclusions de l’évaluation sont les suivantes :

Pertinence :

Rendement

Leçons retenues et pratiques exemplaires

Efficacité et économie

C’est pourquoi il est souhaitable que la Direction générale des infrastructures communautaires d’AADNC :

  1. Analyse la faisabilité d’intégrer l’appel de propositions de projet du FIPN dans le processus annuel de présentation d’une demande de planification des immobilisations du Ministère.
  2. Multiplie les documents existants de gestion et de surveillance pour être sûr que les projets financés prévoient : a) la détermination des sources de financement des activités et de l’entretien qui répondent suffisamment aux coûts du cycle de vie de l’actif; b) la détermination des exigences en matière de formation nécessaire; c) les éléments de la conception des infrastructures d’atténuation des catastrophes; et d) une liste allongée des bénéficiaires admissibles afin d’autoriser des partenariats plus souples avec le secteur privé, le milieu universitaire et les organisations autochtones.
  3. Incite la Direction du perfectionnement professionnel et institutionnel a) à cerner les façons pratiques qui permettent au programme Développement professionnel et institutionnel d’appuyer les projets de planification communautaire financés dans la catégorie Planification et développement des compétences; et b) à élaborer une stratégie qui concorde avec les activités de soutien et de planification communautaire du Ministère.
  4. Examine la politique et les pratiques exemplaires d’appel d’offres du programme dans les régions afin d’assurer une approche efficace et uniforme à l’échelle nationale
  5. Mobilise l’initiative écoÉNERGIE afin de trouver une stratégie d’échange d’études de faisabilité réalisées à l’appui des éventuels projets énergétiques financés par le FIPN et s’assure que les renseignements sont accessibles aux agents régionaux de première ligne

Réponse de la direction et plan d'action

Titre du projet : Évaluation du Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations
Numéro du projet: 1570-7/12024

Recommandations Mesures Gestionnaire responsable (titre et secteur) Date prévue de mise en œuvre et d'achèvement
1. Analyse la faisabilité d’intégrer l’appel de propositions de projet du FIPN dans le processus annuel de présentation d’une demande de planification des immobilisations du Ministère. La Direction générale des infrastructures communautaires intègre l’appel de propositions de projet aux termes du FIPN au processus annuel de planification des immobilisations du Ministère dans le cadre du Programme d'immobilisation et d'entretien. Scott Stevenson, Sous-ministre adjoint principal - Opérations régionales Avril 2014
2 Multiplie les documents existants de gestion et de surveillance pour être sûr que les projets financés prévoient : a) la détermination des sources de financement des activités et de l’entretien qui répondent suffisamment aux coûts du cycle de vie de l’actif; b) la détermination des exigences en matière de formation nécessaire; c) les éléments de la conception des infrastructures d’atténuation des catastrophes; et d) une liste allongée des bénéficiaires admissibles afin d’autoriser des partenariats plus souples avec le secteur privé, le milieu universitaire et les organisations autochtones. La Direction générale des infrastructures communautaires étend la portée de la surveillance de programme pour veiller à ce que les projets financés comprennent ce qui suit :
  1. la détermination des sources de financement des activités de fonctionnement et d'entretien est incluse dans la proposition de projet. La Direction générale des infrastructures communautaires élaborera pour les bureaux régionaux un document d'orientation du travail avec les Premières Nations afin de garantir que les sources déterminées couvrent adéquatement le coût du cycle de vie d'une immobilisation avant qu'un financement soit approuvé;
  2. la détermination des exigences nécessaires en matière de formation est incluse dans la proposition de projet. La Direction générale des infrastructures communautaires élaborera pour les bureaux régionaux un document d'orientation du travail avec les Premières Nations afin de cibler les formations requises;
  3. les documents relatifs à la gestion de programme imposeront que la conception d'un projet aux termes du PIE comprenne une exigence relative à des mesures d'atténuation en cas de désastre. La Direction générale des infrastructures communautaires met à jour le cadre de contrôle de gestion du Programme d’Immobilisations et entretien en y intégrant une orientation sur l'atténuation en cas de catastrophe; et
  4. La Direction générale des infrastructures communautaires élargit les catégories de bénéficiaires admissibles pour refléter le Programme d’Immobilisations et entretien. Les modalités du Programme d’Immobilisations et entretien et du Fonds d'infrastructure des Premières Nations (FIPN) ont également été regroupées.
Scott Stevenson, Sous-ministre adjoint principa l- Opérations régionales Automne 2014 - hiver 2015
3. Incite la Direction du perfectionnement professionnel et institutionnel a) à cerner les façons pratiques qui permettent au programme Développement professionnel et institutionnel d’appuyer les projets de planification communautaire financés dans la catégorie Planification et développement des compétences; et b) à élaborer une stratégie qui concorde avec les activités de soutien et de planification communautaire du Ministère. La Direction générale des infrastructures communautaires collabore avec le Développement professionnel et institutionnel afin de créer une stratégie d’harmonisation des activités de planification communautaire et de soutien du Ministère. Scott Stevenson, Sous-ministre adjoint principal - Opérations régionales Automne 2014
4. Examine la politique et les pratiques exemplaires d’appel d’offres du programme dans les régions afin d’assurer une approche efficace et uniforme à l’échelle nationale. La Direction générale des infrastructures communautaires étudie la politique d’appel d’offres du programme ainsi que les pratiques exemplaires dans les régions pour mettre en œuvre une approche nationale uniforme et comparable à celles qui existent à l’extérieur des réserves. Scott Stevenson, Sous-ministre adjoint principal - Opérations régionales Automne 2014
5. Mobilise l’initiative écoÉNERGIE afin de trouver une stratégie d’échange d’études de faisabilité réalisées à l’appui des éventuels projets énergétiques financés par le FIPN et s’assure que les renseignements sont accessibles aux agents régionaux de première ligne. La Direction générale des infrastructures communautaires aura recours à l’initiative écoÉNERGIE pour trouver le meilleur moyen d'utiliser l'information fournie par les services de consultation stratégique et technique contractuels et pour avoir accès à des études de faisabilité (ou échanger de telles études) afin d’appuyer les éventuels projets énergétiques financés par le FIPN et s’assurer que les renseignements sont accessibles aux agents régionaux de première ligne. Scott Stevenson, Sous-ministre adjoint principal - Opérations régionales Automne 2014

Je recommande au Comité de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen d’approuver la réponse de la direction et le plan d’action.

Originale signée le 28 janvier 2014 par :

Michel Burrowes
Directeur, Direction générale de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen

 

J’approuve la réponse de la direction et le plan d’action présentés ci-dessus.

 

Originale signée le 28 janvier 2014 par :

Scott Stevenson
Sous-ministre adjoint principal, Secteur des operations régionales

 

La Réponse de la direction et plan d'action pour l’Évaluation du Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations ont été approuvés par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen.

1. Introduction

1.1 Aperçu

Cette évaluation sommative du Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations (FIPN) a été réalisée conformément à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor et à temps pour envisager le renouvellement du financement et le regroupement des autorisations de financement relatives aux infrastructures communautaires en 2013-2014 dans les Contributions pour financer la construction et l’entretien d’infrastructures communautaires. L’évaluation s’inspire de l’évaluation de la mise en œuvre du Fonds de 2010 et se penche sur la pertinence, la conception et l’exécution et le rendement du FIPN entre 2007-2008 et 2012-2013. Cette évaluation a été réalisée par la Direction générale de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC).

1.2 Profil du programme

1.2.1 Contexte et description

En 2007, AADNC et Infrastructure Canada ont conclu une entente en vue d’investir 127,3 millions de dollars sur cinq ans dans des projets d’infrastructure dans les réserves. Le financement du FIPN a été mutualisé à partir de trois sources fédérales préexistantes : le Fonds sur l’infrastructure municipale rurale d’Infrastructure Canada, le Fonds de la taxe sur l’essence et le Programme d’immobilisations et d’entretien (PIE) d’AADNC. Dans le Budget de 2007, AADNC a réussi à obtenir 107,6 millions de dollars de plus du Fonds Chantiers Canada d’Infrastructure Canada et en 2009, ce montant a servi à augmenter l’enveloppe totale des contributions du FIPN à 234,9 millions de dollars; à ce stade, on a également ajouté la connectivité à l’ensemble existant de catégories d’investissement. Le fonds ciblé était fondé sur des propositions et son but était de répondre aux besoins d’infrastructures communautaires de longue date qui n’avaient pas été financés à même les programmes d’infrastructure existants.

Le financement du FIPN devait expirer le 31 mars 2013, mais il a été reconduit dans le Budget de 2013. Au cours des cinq années suivantes, à peine un peu moins de 139 millions de dollars du Fonds renouvelé de la taxe sur l’essence ont été mis de côté pour assurer le financement du FIPN; le financement de la taxe sur l’essence est prévu par la loi et peut être rajusté tous les cinq ans en fonction de la population des Premières Nations dans les réservesNote de bas de page 1. En outre, en vertu du Plan d’action économique 2013 du Canada, un montant supplémentaire de 155 millions de dollars échelonné sur 10 ans provenant du nouveau Fonds Chantiers Canada a été mis de côté pour le FIPNNote de bas de page 2.

1.2.2 Objectifs et résultats attendus

Conformément aux conditions du FIPN (2007), le programme vise particulièrement à :

  • améliorer la santé et la sécurité des collectivités des Premières Nations;
  • rendre l’environnement propre et sain;
  • améliorer la prestation des services publics et gouvernementaux, dont l’éducation et les soins de santé en ligne, dans les collectivités des Premières Nations; et
  • resserrer la collaboration entre les collectivités des Premières Nations, les municipalités, les provinces et le gouvernement du Canada.

Pour atteindre ses résultats stratégiques, le FIPN a financé des projets s’inscrivant dans les cinq catégories suivantes :

  • Gestion des déchets solides : construire, rénover ou améliorer les infrastructures favorisant une meilleure gestion des déchets solides, la récupération et l’utilisation des matières recyclées et organiques, la réduction du volume de déchets solides par habitant envoyés dans les sites d’enfouissement, la réduction des incidences environnementales, et l’amélioration de la récupération d’énergie.
  • Systèmes énergétiques : construire, rénover ou améliorer les infrastructures locales appartenant aux bandes qui optimisent l’utilisation des sources d’énergie (p. ex., dans les édifices et autres installations), donnent accès aux réseaux d’énergie des provinces et réduisent les émissions de gaz à effet de serre et les contaminants de l’air provenant de sources locales.
  • Routes et ponts locaux : 1) construire, rénover ou améliorer les routes et les ponts publics, ce qui améliorera la sécurité, stimulera le tourisme et le commerce, et favorisera le développement économique et social des zones locales; et 2) réduire la nécessité pour les usagers de sortir de leur région pour obtenir des services d’éducation et de soins de santé.
  • Planification communautaire et développement des compétences : appuyer les investissements dans les projets de planification communautaire et de développement des compétences qui favoriseront le développement durable à long terme des collectivités des Premières Nations.
  • ConnectivitéNote de bas de page 3 : aider les collectivités des Premières Nations qui sont sous-connectées à accéder aux projets visant à élargir les réseaux régionaux à large bande dirigés par des partenariats régionaux, provinciaux et privés liés à l’infrastructure à large bande, afin d’accroître les possibilités de développement social, culturel et économique; améliorer la prestation de services publics, comme les services gouvernementaux, d’éducation et de soins de santé en ligne, aux collectivités des Premières Nations.

La stratégie de mesure du rendement du Fonds figure dans la Stratégie de mesure du rendement 2009 du Programme d’immobilisations et d’entretien. Parmi les indicateurs de rendement du FIPN, mentionnons :

  • L’indice du bien-être des collectivités, conçu par la Direction de la recherche et de l’analyse d’AADNC
  • Le pourcentage de collectivités capables d’entreprendre des activités fondamentales de travaux publics
  • Les baisses estimatives des émissions de gaz à effet de serre
  • Le pourcentage de collectivités des Premières Nations dont les infrastructures de production d’électricité/d’énergie sont en bon état ou en meilleur état
  • Le pourcentage de collectivités des Premières Nations qui ne sont pas connectées au réseau
  • Le pourcentage de routes et de ponts en état passable ou mieux
  • Le pourcentage de collectivités des Premières Nations qui ont accès à la haute vitesse

1.2.3 Gestion de programme, principaux intervenants et bénéficiaires

AADNC est responsable de l’exécution du programme, de la mesure du rendement et de la production annuelle de rapports à l’intention d’Infrastructure Canada et du Parlement sur l’évolution du programme. Les deux ministères ont fixé conjointement les conditions et modalités, un protocole d’entente et un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats. C’est un Comité national de surveillance comptant des représentants des deux ministères qui a surveillé l’évolution du FIPN.

Parmi les demandeurs admissibles :

  • les gouvernements des Premières Nations, dont un conseil de bande ou un conseil tribal ou son agent (société en propriété exclusive), à la condition que la Première Nation ait signifié, au moyen d’une résolution officielle du conseil de bande ou du conseil tribal qu’elle appuie le projet et le représentant légalement désigné demandeur;
  • les collectivités innues, lorsque le demandeur habite dans une réserve ou sur une terre de la Couronne dans les provinces.

Le financement du FIPN n’a pas atteint les collectivités des territoires car le financement a été distribué par les gouvernements territoriaux respectifs.

1.2.4 Décisions d’investir dans les infrastructures

Le PIE d’AADNC finance la majorité des projets d’infrastructure dans les réserves et établit les priorités de financement en se servant du Système national de planification des immobilisations. Ce système comporte trois couches de planification annuelle : 1) un plan de niveau communautaire est présenté par chaque Première Nation au bureau régional d’AADNC décrivant en détail ses besoins d’infrastructure; 2) le bureau régional élabore son plan d’immobilisations en précisant les dépenses prévues du programme; et 3) le Plan d’investissement dans l’infrastructure des Premières Nations est alors élaboré en fonction de chaque plan régional d’immobilisations afin de donner un aperçu stratégique des décisions nationales d’investissement du PIE.

Les projets sont classés par ordre de priorité à l’échelle régionale au moyen de la matrice nationale de mesure et d’évaluation du financement des priorités (voir annexe A), laquelle comprend six colonnes classées par ordre de priorité. Dans ces colonnes, les projets sont classés sur une échelle de 1 à 5 selon leur niveau de priorité. Les projets qui ont des répercussions sur la santé et la sécurité de la collectivité reçoivent le classement le plus élevé tandis que les projets qui portent sur les besoins de la collectivité en matière de croissance et d’avenir reçoivent le classement le plus bas. La colonne D, « Infrastructures communautaires » comporte plusieurs des catégories de financement du FIPN et occupe le rang le plus bas sur le plan des priorités. Toutefois, les décisions de financement du FIPN ne sont pas fondées sur ce processus, mais plutôt sur un processus distinct de présentation de propositions en vertu duquel les projets sont classés par des comités régionaux de sélection à l’aide des critères de présélection obligatoires du FIPN et des critères de sélection régissant certaines catégories de projets, en tenant compte des priorités et des besoins locaux.

1.2.5 Ressources du programme

Au total, AADNC a investi 240 744 000 $ de contributions en vertu du FIPN alors qu’il s’est procuré 21 423 500 $ de plus dans d’autres fonds du Ministère (tableau 1). Le financement du FIPN a été réparti entre sept bureaux régionaux d’AADNC situés au sud du 60e parallèle en fonction du nombre d’habitants pondéré selon le niveau d’éloignement (tableau 2). Le financement d’autres projets par d’autres partenaires et intervenants s’est chiffré à environ 241 467 113 $ (tableau 1). Au total, 2 177 320 $ ont été versés au titre des coûts de fonctionnement internes des programmes d’AADNC (tableau 3).

Ces investissements ont représenté au total 434 projets financés entre 2007 et 2013 (tableau 1), soit 35 % des 1 242 propositions de projet reçues. Les 808 propositions de projet restantes soit demeurent non financées soit figurent comme des priorités de rang inférieur dans les plans régionaux d’immobilisations, et ne seront vraisemblablement pas financées par le PIE.

Tableau 1 : Contributions effectives du FIPN par catégorie
Catégorie du FIPN Nbre de projets 2007- 2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 Investissement
total du FIPN
(Services votés)Note de bas de page 4 Autres
sources de financementNote de bas de page 5
TOTAL 434 7,142,600 $ 41,598,304 $ 40,181,180 $ 34,394,015 $ 68,260,878 $ 49,166,702 $ 240,743,679 $ 21,423,513 $ 241,467,113 $
Connectivité 20 0 0 9,038,310 5,833,753 16,704,282 10,490,473 $42,066,818 1,201,209 150,499,543
Systèmes énergétiques 41 860 781 4 124 945 377 881 1 622 104 2 336 794 2 609 021 $11 931 526 121,980 29,256,122
Planification et développement des compétences 150 1 283 447 6 871 222 1 998 597 2 376 437 3 017 616 2 206 740 $17 754 059 1 032 470 5 073 101
Routes et ponts 142 4 184 873 26 994 689 25 665 738 22 881 229 36 010 942 21 699 220 $137 436 691 17 034 365 51 284 993
Gestion des déchets solides 81 813 499 3 607 448 3 100 654 1 680 492 10 191 244 12 161 248 $31 554 585 2 033 489 5 353 354
Tableau 2 : Contributions du FIPN par régionNote de bas de page 6
Région Nbre de projets 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 Total des
contributions
EFFECTIVES
Atlantic 17 147 000 4 154 952 0 914 115 2 470 375 2 529 511 10 215 953 $
Québec 52 1 806 206 4 794 038 1 451 724 2 554 206 12 669 034 6 024 935 29 300 143 $
Ontario 82 986 307 11 252 624 6 527 605 3 519 164 14 109 897 5 646 905 42 042 502 $
Manitoba 58 2 237 875 5 328 296 10 309 411 10 136 031 11 151 469 8 430 686 47 593 768 $
Saskatchewan 31 0 4 389 800 14 112 500 8 847 900 7 687 400 8 318 500 43 356 100 $
Alberta 45 490 689 3 118 771 5 174 580 5 104 014 9 581 542 10 220 670 33 690 266 $
Colombie-Britannique 149 1 474 523 8 559 823 2 605 360 3 318 585 10 591 161 7 995 495 34 544 947 $
TOTAL 434 7 142 600 $ 41 598 304 $ 40 181 180 $ 34 394 015$ 68 260 878 $ 49 166 02 $ 240 743 679 $
Tableau 3 : Fonctionnement et entretien, personnel et programme d'avantages sociaux des employés
Catégorie de ressource 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 Total
RESSOURCES SALARIALES D’AADNC Total 181 756,66 306 847,87 328 554,22 265 370,27 370 219,31 173 427,18 1 626 175,51
RESSOURCES NON SALARIALES D’AADNC Total 9 002,23 127 676,81 39 695,38 49 028,95 53,591.50 1 519,17 280 514,04
RESSOURCES NON BUDGÉTAIRES Total 30 315,40 49 734,01 58 679,46 46 317,46 57 465,33 28 116,21 270 627,87
Total général 221 074,29 484 258,69 426 929,06 360 716,68 481 276,14 203 062,56 2 177 317,42
 

2. Méthodologie d'évaluation

2.1 Portée et calendrier de l’évaluation

L’évaluation a porté sur la pertinence du programme, sa conception, son exécution et son rendement pendant toute la durée d’existence du Fonds, soit de 2007-2008 à 2012-2013. Le mandat de l’évaluation a été approuvé par le Comité de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen d’AADNC le 21 juin 2013. Les travaux sur le terrain se sont déroulés entre juillet et octobre 2013.

2.2 Enjeux d’évaluation

Conformément aux prescriptions du Conseil du Trésor, l’évaluation s’est concentrée sur les enjeux suivants (voir les questions de l’évaluation à l’annexe B) :

Pertinence
Nécessité de poursuivre le programme
Concordance avec les priorités du gouvernement
Concordance avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Rendement
Efficacité
Manifestations d’efficience et d’économie

2.3 Méthodologie d’évaluation

La section qui suit fait état des méthodes de collecte des données de l’évaluation, des principaux paramètres, des atouts et des limites du rapport et des processus relatifs à l’assurance de la qualité.

2.3.1 Provenance des données

Examen de la documentation
L’examen de la documentation a servi à examiner les grandes tendances, les enjeux et les défis qui se rattachent à l’aménagement et au financement des infrastructures municipales, ainsi que leurs liens avec le développement économique et le bien-être social, sanitaire et environnemental des collectivités dans le contexte canadien. L’examen de la documentation s’est également concentré sur la nécessité de financer les infrastructures en fonction des pratiques de planification communautaire globale.

Examen des documents et des dossiers
L’examen des documents s’est penché sur les documents internes (FIPN) comme les vérifications, les évaluations, les réactions de la direction et les plans d’action préalables du FIPN; les évaluations et les rapports préalables et actuels des programmes apparentés; les rapports sur les programmes; les dossiers de suivi des projets; les rapports et les communications externes; les documents opérationnels sur les programmes (p. ex. les cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats, la Stratégie de mesure du rendement, les plans opérationnels, les plans stratégiques, les rapports trimestriels d’AADNC); et les communications publiques.

Entrevues auprès de répondants clés
Soixante et onze intervenants et experts ont été interrogés, dont huit employés des programmes à l’administration centrale; huit autres intervenants à l’administration centrale; neuf experts et intervenants de l’extérieur; deux membres du Comité national de surveillance; deux partenaires fédéraux; et 42 membres du personnel régional d’AADNC. Les bénéficiaires et les membres des collectivités des Premières Nations ont été interrogés dans le cadre des études de cas et à ce titre, ils ne sont pas compris dans le nombre total d’entrevues auprès de répondants clés.

Études de cas
Cinq études de cas ont été réalisées au total, une dans chacune des catégories de financement admissibles en vertu du FIPN. Les études de cas comportaient quatre méthodes de collecte des données : des visites sur place (ou des vidéoconférences lorsque cela était plus efficace); des groupes de discussion avec les équipes de projet des Premières Nations; des groupes de discussion avec des membres ciblés des collectivités qui assurent l’exploitation ou l’utilisation des infrastructures aménagées; et un examen des documents et rapports des bénéficiaires.

Les collectivités et les partenaires suivants ont reçu la visite de l’équipe en fonction de quatre critères : 1) coûts totaux du projet; 2) nombre de projets approuvés pour une collectivité; 3) représentation régionale; et 4) recommandations émanant des bureaux régionaux. Au total, les études de cas ont porté sur 46 intervenants (des précisions sur les projets sont disponibles à l’annexe C).

Tableau 4 : Lieux des projets communautaires du FIPNNote de bas de page 7
Collectivités et milieux des projets Région d’AADNC
Étude de cas sur la gestion des déchets solides
Première Nation de Whitecap Dakota Saskatchewan
Première Nation de Peguis Manitoba
Étude de cas sur les routes et les ponts
Première Nation de Poplar River Manitoba
Nation des Cris de Fisher River Manitoba
Première Nation de Whitefish Lake Alberta
Étude de cas sur la planification et le développement des compétences
Bande de Musqueam Colombie-Britannique
Première Nation de Penticton Colombie-Britannique
Première Nation T’Souke Colombie-Britannique
Nation des Cris de Saddle Lake Alberta
Étude de cas sur les systèmes énergétiques
Kitasoo Colombie-Britannique
Première Nation Gitga’at Colombie-Britannique
Première Nation T’Souke Colombie-Britannique
Étude de cas sur la connectivité
Alberta Supernet/projet de connectivité du groupe consultatif sur les services techniques des Premières Nations (Alberta) Alberta
Nishnawbe Aski Nation Ontario
Conseil en éducation des Premières Nations Québec

Analyse de l’incidence économique
La firme d’experts-conseils Malatest & Associates Ltd. a utilisé des comptes rendus régionaux des décisions de financement et une base de données sur le suivi du projet, de même que des multiplicateurs d’entrée-sortie provinciaux élaborés par Statistique Canada, pour estimer le rendement des investissements des projets financés par le FIPN. Les résultats estimatifs comprenaient la production totale générée, la contribution au produit intérieur brut (PIB) du Canada, les revenus totaux provenant de l’emploi et le nombre total d’emplois créés.

Atelier de planification communautaire globale
L’équipe d’évaluation a participé à l’atelier annuel de planification communautaire globale (PCG) de Colombie-Britannique coorganisé par la Bande indienne de Little Shuswap Lake et AADNC entre le 1er et le 3 octobre 2013. Plus de 100 participants représentant 50 collectivités des Premières Nations ont participé à cet atelier. Des conférenciers invités des Premières Nations qui mettent en œuvre leur plan communautaire global ont partagé leurs récits et fourni des conseils pratiques, notamment sur les sujets suivants : Où trouver le soutien dont vous avez besoin pour démarrer; Comment mobiliser les membres de la collectivité; Comment surveiller et évaluer les progrès de la planification; Comment intégrer la PCG dans d’autres procédés de planification; La planification des Autochtones comme processus de guérison; et Comment conserver le dynamisme du plan. Grâce à des présentations, des groupes de discussion et des échanges informels, l’équipe d’évaluation s’est entretenue avec un vaste échantillon de représentants des Premières Nations, d’employés régionaux et d’intervenants de l’extérieur sur le processus de planification communautaire des Premières Nations, notamment sur les principaux défis et les pratiques exemplaires.

2.3.2 Considérations, atouts et limites

Dans la mesure du possible, l’équipe d’évaluation a collaboré avec d’autres membres de la Direction générale de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen effectuant des déplacements pour les études de cas, à des fins de rentabilité.

La principale limite du processus d’évaluation était l’absence de données faciles d’accès sur le rendement du programme pour pouvoir les analyser. Le Système intégré de gestion des immobilisations n’était pas entièrement opérationnel durant la mise en œuvre du FIPN en raison d’un examen en cours sur le rendement du système, et cela demeure une difficulté pour certaines régions qui commencent tout juste à garnir le système des données sur les projets menés à terme. De ce fait, les évaluateurs n’ont pas pu obtenir de chiffres précis sur le nombre de collectivités qui ont bénéficié du financement du FIPN.

En réponse à l’évaluation de la mise en œuvre de 2010, les responsables du programme ont conçu des indicateurs de rendement comme le pourcentage de collectivités qui possèdent des routes et des ponts ou des infrastructures de production d’électricité/d’énergie dans un état passable ou amélioré; toutefois, les inspections fonctionnent selon un cycle triennal et de nombreux projets financés par le FIPN n’ont pas encore subi leur premier examenNote de bas de page 8. De ce fait, les évaluateurs n’ont pas pu obtenir de données utilisables sur le rendement. C’est attendu que ces problèmes soient résolus par l’élaboration de la Stratégie de mesure du rendement de la capacité et des infrastructures en cours d’élaboration dans le cadre du Plan d’action sur la stratégie de mesure du rendement de 2013-2014.

L’Évaluation de la mise en œuvre du FIPN de 2010 a débuté en même temps que l’évaluation du PIE; cela s’explique par le chevauchement des problèmes de conception et d’exécution et par le désir d’alléger le fardeau d’établissement de rapports pour les bureaux régionaux et les collectivités des Premières Nations en fusionnant les entrevues, les groupes de discussion et les visites sur place. Cette manière d’établir le calendrier des travaux d’évaluation en vertu de la section 2.4 de l’architecture d’alignement des programmes 2014-2015 devra être maintenue pour les travaux d’évaluation futurs étant donné que les résultats de l’évaluation du FIPN se rapportaient également au financement des systèmes d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées, des installations d’enseignement, des logements, des énergies renouvelables, de l’aide à la gestion des urgences et d’autres infrastructures communautaires.

2.4 Rôles, responsabilités et assurance de la qualité

La Direction générale de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen du Secteur de la vérification et de l’évaluation d’AADNC était l’autorité du projet chargée de procéder à l’évaluation. Des activités d’assurance de la qualité ont été mises en place pour préserver la qualité des données et assurer l’à-propos de la méthodologie choisie. Parmi ces mécanismes, il faut mentionner :

  • Processus interne d’examen par les pairs de la Direction générale de l’évaluation d’AADNC : Deux membres de la Direction générale de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen qui ne sont pas associé à la présente évaluation a examiné cette dernière pour recenser les questions relatives à la méthodologie, à la collecte des données et à l’interprétation.
  • Groupe de travail responsable de l’évaluation : Ce groupe, dirigé par le gestionnaire de l’évaluation, se composait de représentants des programmes d’AADNC et d’Infrastructure Canada, notamment de gestionnaires régionaux des programmes et de deux représentants d’un conseil tribal qui a bénéficié du financement du FIPN. Ce groupe était chargé d’examiner, de valider et de commenter le choix de méthodologie, les résultats préliminaires et le rapport final.
  • Le Comité de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen : Ce comité comprend le dirigeant principal des finances, des sous-ministres adjoints principaux et des experts externes. Il est dirigé par le sous-ministre d’AADNC. Il était chargé d’approuver les modalités de l’évaluation, le rapport sur les constatations préliminaires, le rapport final de l’évaluation ainsi que la réponse de la direction et le plan d’action.

3. Constatations de l'évaluation - Pertinence

3.1 Nécessité de poursuivre le programme

Le FIPN a été institué pour répondre aux besoins de financement des infrastructures de longue date qui persistent dans les communautés des Premières Nations.

Nécessité à l’origine du FIPN

AADNC finance l’aménagement d’infrastructures dans les réserves en s’inspirant du processus national de classement des infrastructures énoncé à la section 1.2.4. Dans la pratique, cela signifie que la majeure partie du financement des infrastructures d’AADNC doit être attribuée aux systèmes d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées, aux établissements d’enseignement et au logement. Souvent, le financement disponible ne suffit pas à couvrir l’éventail des besoins dans ces catégories. En outre, une bonne part du financement du PIE provient de sources ciblées comme le Plan d’action pour l’approvisionnement en eau potable et le traitement des eaux usées des Premières Nations, qui ne peut être utilisé pour les infrastructures communautaires, même s’il occupait un rang plus élevé sur la liste des priorités. AADNC a des programmes individuels pour le logement et les sites contaminés alors que tous les autres types de biens d’infrastructure et de leurs besoins de fonctionnement et d’entretien tombent sous le coup du PIE. Le financement du PIE est restreint encore davantage lorsqu’il doit faire l’objet de reports réguliers pour s’acquitter d’obligations législatives comme l’enseignement, les programmes sociaux et d’autres priorités. Ces limites de financement sont d’autant plus importantes qu’elles empêchent de respecter les priorités en matière d’infrastructure communautaire.

La majorité des principaux répondants internes ont confirmé ces préoccupations en expliquant que le budget déjà limité du PIE empêche de financer d’autres projets d’infrastructures communautaires. Cela confirme les préoccupations exprimées par les membres des collectivités des Premières Nations interrogés selon lesquels il existe un besoin de longue date de financer l’infrastructure communautaire comme les installations de gestion des déchets solides ainsi que les routes et les pontsNote de bas de page 9. L’évaluation du Réseau scolaire canadien (Rescol) a révélé que l’apprentissage à distance, les vidéoconférences et d’autres possibilités liées à la connectivité ne sont guère réalistes pour les Premières Nations qui n’ont pas d’investissements ciblés particuliersNote de bas de page 10. En outre, l’évaluation du PIE fait ressortir le besoin d’un programme ciblé pour combler ces lacunesNote de bas de page 11, et l’évaluation de la mise en œuvre du FIPN a révélé que celui-ci reflète de près les besoins exprimés par les collectivitésNote de bas de page 12.

La capacité limitée d’AADNC à financer les infrastructures communautaires est aggravée par le manque d’options extérieures de financement pour les collectivités des Premières NationsNote de bas de page 13. L’Évaluation de la mise en œuvre de la Loi sur la gestion financière et statistique des premières nations de 2011 a révélé que les gouvernements utilisent leurs infrastructures et leurs services pour stimuler leur économie par le développement industriel, commercial et résidentiel dans leur territoire; toutefois, les collectivités des Premières Nations se sont heurtées à de sérieux défis pour financer les infrastructures dont elles avaient besoin, ce qui s’explique dans une large mesure par l’absence d’un cadre formel en vertu de la Loi sur les Indiens pour appuyer les fonctions de contrôleur, de conformité, d’imposition et d’établissement de normes qui faciliteraient la tâche aux gouvernements des Premières Nations pour avoir accès de manière abordable aux marchés de capitauxNote de bas de page 14. Alors que le financement des infrastructures au Canada est généralement assuré par des prêts de l'extérieurNote de bas de page 15, l’accès aux établissements financiers est souvent difficile pour les collectivités des Premières Nations, étant donné que le financement est généralement limité aux emprunteurs déjà fermement établis dans l’économieNote de bas de page 16. En outre, la documentation pertinente a révélé que l’absence d’infrastructures adaptées est l’un des multiples facteurs qui influent sur le rythme et l’aboutissement des projets de développement économique dans les réservesNote de bas de page 17.

Parmi les options limitées de financement des infrastructures dans les réserves, il y a la Société financière des Premières Nations, qui consent des prêts à faible coût aux Premières Nations inscrites en vertu de la Loi sur la gestion financière des premières nations. La Loi confère aux collectivités des pouvoirs (perception des taxes et reddition de comptes envers les contribuables) en facilitant le renforcement de la capacité de gestion financière; la surveillance de la réglementation est assurée pour les Premières Nations qui s’occupent de percevoir les impôts fonciers et qui sollicitent des prêts par le truchement d’un régime d’emprunt commun. En outre, le programme de partenariat entre la Banque Royale du Canada et les Autochtones octroie des fonds pour promouvoir le développement économique des Autochtones et il a investi 12 millions de dollars dans les routes et les ponts jusqu’à maintenantNote de bas de page 18.

Une analyse réalisée par le groupe GBC en 2011 donne à penser que la difficulté de financer l’aménagement d’infrastructures est courante pour de nombreuses collectivités petites ou éloignées du Canada. Ces collectivités 1) s’en remettent en général aux subventions provinciales et fédérales; 2) elles n’ont généralement pas accès à des institutions financières privées; et 3) elles utilisent leurs propres sources de revenus pour financer le fonctionnement et l’entretien des actifs, mais non leur constructionNote de bas de page 19. Ces constatations confirment les évaluations de 2010 du Programme d’immobilisations et d’entretien et du FIPN, qui ont prouvé que le FIPN est un programme indispensable à l’aménagement d’infrastructures dans les réserves, et tant que les collectivités des Premières Nations n’arriveront pas à développer leur propre flux de revenus, les grands projets d’immobilisations ne pourront pas être réalisés faute de crédits fédérauxNote de bas de page 20.

Nécessité de poursuivre le FIPN

À l’origine, le FIPN était un fonds ciblé restreint dont la valeur était tout juste supérieure à 240 millions de dollars. Sur les 1 242 propositions reçues, 808 n’étaient toujours pas financées à la fin du troisième appel, ce qui équivaut à 689 millions de dollars des projets admissibles non financés. La grande majorité des projets admissibles non financés prouve qu’il est nécessaire de préserver le Fonds qui a expiré en mars 2013. La nécessité de trouver une source de financement analogue sera comblée par le nouveau plan Chantiers Canada annoncé dans le Budget de 2013 du gouvernement fédéral en sus du maintien du financement de la taxe sur l’essenceNote de bas de page 21.

Les requêtes les plus nombreuses des collectivités adressées au FIPN concernaient les catégories Planification et développement des compétences et Routes et ponts. La catégorie Routes et ponts était également la première catégorie financée à hauteur de 137 436 691 $, soit plus de 57 % de la valeur du Fonds. La nécessité d’assurer le financement des routes et des ponts est également mentionnée dans l’évaluation par Infrastructure Canada de son volet Infrastructure des Premières NationsNote de bas de page 22 et par la majorité des personnes interrogées dans le cadre des études de cas. La catégorie Routes et ponts est également une priorité pour les collectivités des Premières Nations qui cherchent : 1) à avoir plus facilement accès aux ressources de l’extérieur; 2) à améliorer l’aspect de leurs collectivités pour rehausser le moral de leurs membres; et 3) à attirer d’éventuels investisseurs. L’évaluation de 2010 du PIE affirme par ailleurs que le financement des routes provinciales et territoriales d’accès aux collectivités des Premières Nations est un facteur névralgique qui favorise la santé et la sécurité de même que le développement économiqueNote de bas de page 23.

Le 21 mars 2013, l’honorable Jim Flaherty, ministre des Finances, a annoncé une majoration du financement du FIPN dans le cadre du Budget de 2013. Les constatations ci-dessus prouvent que cette reconduction répond aux besoins – et généralement aux priorités non provisionnées – des collectivités dont il est question dans cette évaluation.

3.2 Concordance avec les priorités du gouvernement fédéral, les résultats stratégiques du Ministère et les priorités des Premières Nations

Les catégories de financement du FIPN sont toujours conformes aux objectifs et aux priorités du gouvernement fédéral et des collectivités des Premières Nations.

Concordance avec les priorités du gouvernement fédéral

On a constaté que le FIPN était conforme à une priorité de longue date du gouvernement du Canada au sujet des investissements dans les infrastructures :

  • Dans le discours du Trône de 1999, le gouvernement a fait part de son intention « d’apporter une contribution à long terme au dynamisme de l’économie par l’aménagement d’infrastructures »Note de bas de page 24.
  • Dans le Budget de 2000, 2,05 milliards de dollars ont été attribués sur six ans à l’amélioration des infrastructures urbaines et ruralesNote de bas de page 25.
  • Dans le discours du Trône de 2002, le gouvernement s’est engagé à mettre en place une initiative de renouvellement des infrastructures échelonnée sur 10 ans.
  • Le Budget de 2003 a confirmé cet engagement en débloquant 1 milliard de dollars pour aider à répondre aux besoins d’infrastructure des plus petites collectivitésNote de bas de page 26.
  • Dans le Budget de 2006, le gouvernement s’est engagé à assurer le financement stable et fiable des provinces, des territoires et des collectivités pour les aider à répondre à leurs besoins d’infrastructureNote de bas de page 27.

Plus récemment, le gouvernement a engagé d’importants investissements dans l’infrastructure par le truchement de trois sources : le Fonds de la taxe sur l’essence, le Fonds Chantiers Canada et d’autres fonds de stimulation du Plan d’action économique. Le Fonds de la taxe sur l’essence prévoyait à l’origine le versement de 5 milliards de dollars aux municipalités sur cinq ans. Toutefois, en 2007, le fonds a été prorogé et le montant annuel est passé à 2 milliards de dollars, tandis que le 15 décembre 2011, le fonds est devenu par voie législative un investissement annuel permanent dans l’infrastructure. Le Fonds Chantiers Canada a été annoncé dans le discours du Trône de 2007 et prévoyait le versement de 8,8 milliards de dollars pour tenir compte des priorités en nationales, régionales et locales en matière d’infrastructure entre 2007 et 2014. En outre, dans le discours du Trône de 2013, le gouverneur général a déclaré que les investissements dans l’infrastructure « contribuent de façon fondamentale à la croissance ainsi qu’à la prospérité à long terme »Note de bas de page 28 et c’est ainsi qu’un nouveau Fonds Chantiers Canada a été créé qui, lorsqu’il est associé aux autres investissements fédéraux dans l’infrastructure, se solde par une enveloppe de 70 milliards de dollars sur 10 ans pour le financement de l’infrastructure – soit l’engagement à long terme le plus important de toute l’histoire du Canada à l’égard de l’infrastructureNote de bas de page 29. L’ampleur et la constance des investissements dans les infrastructures avec le temps témoignent de la priorité qu’accorde le gouvernement du Canada à l’aménagement des infrastructures.

Pour ce qui est des investissements dans les infrastructures dans les réserves, le Budget de 2006 annonçait « Une nouvelle approche » pour venir en aide aux collectivités autochtones, afin de réduire les disparités entre les peuples autochtones et les autres CanadiensNote de bas de page 30. Le financement de stimulation du Plan d’action économique du Canada prévoit 515 millions de dollars sur deux ans pour les projets d’infrastructure pour les Premières Nations qui sont prêts à être mis en œuvre dans les secteurs prioritaires, notamment les écoles et l’approvisionnement en eau. En outre, le Budget de 2013 prévoit d’importants investissements dans les infrastructures des Premières Nations, notamment 7 milliards de dollars sur 10 ans pour des « routes, des ponts, des systèmes énergétiques et d’autres priorités des Premières Nations en matière d’infrastructureNote de bas de page 31 ».

À l’échelle ministérielle, AADNC appuie les investissements dans les infrastructures dans les réserves par le biais de son secteur stratégique Les terres et l’économie dont le résultat final attendu est « la participation entière des personnes et des collectivités des Premières Nations, des Métis, des Indiens non inscrits et des Inuits à l’économieNote de bas de page 32 ». En particulier, AADNC appuie une série de programmes d’infrastructures et de capacité où le FIPN s’efforce d’atteindre le résultat attendu à long terme « d’une base d’infrastructures dans les collectivités des Premières Nations qui protège la santé et la sécurité des membres et leur permet de participer à l’économieNote de bas de page 33 ». Ainsi, le FIPN est conforme aux priorités ministérielles en fournissant une infrastructure communautaire de base qui soutienne la santé et la sécurité tout en posant les assises du développement économique.

Dans le Rapport 2012-2013 sur les plans et les priorités d’AADNC, le Ministère fait état de 11 domaines prioritaires qui se déclinent sur trois thèmes. Plusieurs des catégories de financement du FIPN sont conçues pour aider à respecter ces prioritésNote de bas de page 34. En particulier, sur le thème « Transformer pour améliorer les résultats », on mentionne la priorité d’une « amélioration du développement et de la viabilité économiquesNote de bas de page 35 ». Le FIPN appuie cette priorité en lançant des projets d’infrastructures qui aiguillonneront le développement économique des collectivités des Premières Nations ou permettront à leurs membres de se prévaloir des perspectives économiques/d’emploi à proximité. En outre, le thème « Améliorer les partenariats et les relations » englobe la priorité « Faciliter la capacité et le développement des communautésNote de bas de page 36 ». Le Rapport ministériel sur le rendement de 2012-2013 constate que le Ministère s’est efforcé d’atteindre cette priorité en « faisant avancer le Cadre de développement communautaire et des outils connexesNote de bas de page 37 », ce qui englobe la planification communautaire globale. Enfin, le Rapport ministériel sur le rendement de 2012-2013 affirme que « la connectivité est essentielle pour appuyer les services en ligne autochtones tels que le commerce électronique, la formation en ligne, les services bancaires à distance, la santé en ligne et la déclaration de données en ligne dans le cadre du programmeNote de bas de page 38 ». En outre, le rapport affirme qu’« un réseau routier et des ponts sécuritaires sont des éléments essentiels de l’infrastructure des collectivitésNote de bas de page 39 ». Ainsi, les projets financés par le FIPN, de par leurs contributions à la planification communautaire et/ou au développement économique, ont contribué au respect des priorités ministérielles d’AADNC.

Concordance avec les priorités des Premières Nations

L’évaluation du PIE fait observer que « bien que la priorité absolue soit accordée aux projets d’approvisionnement en eau et que ces derniers soient pris en charge dans le cadre du programme […] l’eau pourrait ne pas être une priorité absolue dans toutes les collectivités. Or la priorité absolue accordée à l’approvisionnement en eau fait en sorte que des projets de gestion des déchets solides et de construction de routes et de ponts pourraient ne pas être financés par le programmeNote de bas de page 40. » En outre, l’évaluation affirme que les projets d’immobilisations, comme la construction de routes et de ponts, ont bénéficié d’un soutien minime car ils occupent un rang inférieur dans la liste des priorités nationales. Pour les Premières Nations qui n’avaient pas de problèmes liés à l’eau, d’autres projets bénéficiant d’une plus haute priorité locale ont souvent été différésNote de bas de page 41. Alors que le financement des immobilisations d’importance mineure peut servir à financer ces projets lorsqu’ils sont admissibles, ils restent souvent lettre morte lorsqu’il n’y a pas suffisamment de fonds disponibles.

Le FIPN joue un rôle crucial dans le respect des priorités des infrastructures des Premières Nations qui n’ont pas droit au financement du PIE. Selon les principaux répondants de l’administration centrale d’AADNC, les bureaux régionaux d’AADNC, l’Assemblée des Premières Nations, les organisations autochtones et les études de cas réalisées dans les collectivités des Premières Nations, les catégories de financement du FIPN restent pertinentes et constituent toujours des domaines prioritaires pour les collectivités des Premières Nations de l’ensemble du pays car elles respectent les priorités de longue date en matière d’infrastructure communautaire. En outre, le caractère ciblé du FIPN permet d’assurer le financement souple des catégories de projets pour tenir compte de l’éventail des pressions infrastructurelles qui s’exercent sur les collectivités des Premières Nations. De ce fait, les membres des collectivités interrogés ont parlé en termes élogieux du Fonds, et avec l’annonce de la reconduction du Fonds, ils sont impatients de s’attaquer aux postes supplémentaires figurant dans leurs plans d’immobilisations de longue date.

3.3 Concordance avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Le gouvernement fédéral a un rôle légitime, approprié et nécessaire à jouer pour ce qui est de financer le développement de l’infrastructure communautaire dans les réserves.

Le versement aux Premières Nations de fonds applicables aux infrastructures communautaires découle du pouvoir de dépenser du gouvernement du Canada dans le cadre de la politique sociale. En particulier, la Loi sur les Indiens confère au ministre le pouvoir de déterminer si les routes et les ponts sont dans un état acceptable et de prendre des mesures s’il estime qu’ils ne le sont pasNote de bas de page 42. Ainsi, le FIPN appuie le rôle établi d’AADNC dans le soutien de l’infrastructure communautaire à l’échelle régionale, lequel peut être assuré par un régime de financement calculé par une formule ou fondé sur des propositions ou une combinaison des deux. Le FIPN vise à appuyer ce mandatNote de bas de page 43 et à améliorer la qualité de vie et l’environnement des Premières Nations en aidant les collectivités des Premières Nations dans les réserves, sur les terres de la Couronne ou sur les terres mises de côté à l’usage et au profit d’une Première Nation d’une province du Canada afin d’améliorer et d’accroître les infrastructures publiques.

Le partage des rôles et responsabilités d’AADNC et d’Infrastructure Canada était approprié et même si elle était nécessaire initialement, la participation d’Infrastructure Canada ne sera plus nécessaire en vertu d’un FIPN renouvelé.

Le Bureau de l’infrastructure du Canada fait appel aux ressources et aux capacités de divers ministères pour assurer le financement des infrastructures dans l’ensemble des provinces et des territoires et dans les réserves des Premières Nations. Avec le lancement du Fonds de la taxe sur l’essence en 2005, Infrastructure Canada et AADNC ont sollicité d’un commun accord le pouvoir de constituer le FIPN pour mettre en commun les ressources du Fonds de la taxe sur l’essence, du Fonds de l’infrastructure municipale rurale et les ressources existantes d’AADNC. Pour assurer la surveillance conjointe de la mise en œuvre du Fonds, des comités de sélection régionaux, présidés par le directeur général régional adjoint d’AADNC, ont été créés pour cerner les priorités régionales, évaluer les demandes de financement de projets et rendre compte au Comité national de surveillance composé de hauts fonctionnaires d’AADNC et d’Infrastructure Canada des projets recommandés et des améliorations apportées aux modalités de traitement des demandes. Le partenariat – consolidé par le truchement d’un protocole d’entente – était censé faire appel à l’histoire, au savoir-faire, à la capacité et aux compétences fédérales d’AADNC dans le financement des projets des Premières Nations par Infrastructure Canada et dans l’échange de pratiques exemplaires.

L’évaluation de 2010 a révélé que les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles des principaux intervenants étaient assez clairs et bien comprisNote de bas de page 44. Les principaux répondants ont fait observer qu’à compter de 2010, les questions soulevées par le Comité national de surveillance étaient essentiellement de nature informative et qu’elles n’exigeaient pas de décisions ou l’établissement d’un aperçu stratégique. Cette baisse de pertinence et de fréquence des réunions reflète les pleins pouvoirs exercés par AADNC sur l’exécution du programme. Les personnes interrogées ont fait observer que les relations interministérielles sont telles qu’Infrastructure Canada, même s’il est désireux de prodiguer des conseils, n’a plus besoin de prendre part à la mise en œuvre du programme car l’expertise d’administration du fonds relève de la relation entre le bureau régional et l’administration centrale d’AADNC plutôt que d’un partenariat entre Infrastructure Canada et AADNC. Les personnes interrogées dans le cadre des études de cas ont également constaté qu’il est juste qu’AADNC administre le fonds à l’avenir et que bien que le Comité national de surveillance ne soit pas une entité efficace et que son existence ne soit plus nécessaire, les intervenants du comité doivent continuer d’être tenus au courant et mobilisés au besoin en ce qui concerne l’aménagement d’infrastructures dans les réserves.

4. Constatations de l'évaluation - Rendement

4.1 Efficacité

Les preuves portent à croire que le FIPN est un fonds à impact élevé étant donné que les projets sont d’ampleur relativement restreinte, qu’ils sont nombreux et représentatifs des priorités communautaires.

Les projets financés par le FIPN ont contribué à faciliter l’accès aux collectivités, à améliorer la sécurité routière, la qualité de l’air, la fierté des collectivités et à mieux protéger l’environnement. Ainsi, les projets du FIPN ont eu des retombées précieuses pour les résidants et ont créé des possibilités d’emploi et d’investissement pour la collectivité dans son ensemble.

L’étude de la documentation, les entrevues et les études de cas ont toutes confirmé que les catégories du FIPN offraient d’excellentes possibilités d’investissement. L’étude de la documentation a expressément révélé que les catégories du FIPN sont la clé de voûte du développement économique : une étude de la Canada West Foundation datant de 2013 a révélé que les systèmes d’énergie, de communication et de transport sont les investissements les plus efficaces dans les infrastructures sous forme de retombées économiqueNote de bas de page 45. L’examen de la documentation de Vytautas Snieska et Ineta Simkunaite a révélé que les infrastructures de transport et de communication abaissent les coûts de production, multiplient les débouchés commerciaux et conduisent à la croissance économiqueNote de bas de page 46. Adam Brenneman et Michael Kerf soutiennent que les réseaux de transport (y compris les routes et les ponts), les systèmes énergétiques et la connectivité contribuent de manière spectaculaire au bien-être et à la productivité (perspectives d’emploi accessibles, produits abordables et amélioration des résultats scolaires), autant d’éléments qui contribuent au produit intérieur brut et à la réduction de la pauvretéNote de bas de page 47.

Grâce au FIPN, 240 743 679 $ ont été investis dans 434 projets au Canada entre 2007 et 2013. En particulier, 253 collectivités des Premières Nations et 20 conseils tribaux supplémentaires et autres organisations ont reçu des fonds dans les quatre catégories d’origine du FIPN alors que 274 collectivités ont bénéficié de services Internet à large bande grâce à des ententes de financement conclues avec 13 conseils et organismes tribaux de même qu’avec sept collectivités individuelles. Au nombre des 434 projets, il y en avait 150 qui portaient sur la planification et le développement des compétences, 142 sur les routes et les ponts, 81 sur la gestion des déchets solides, 41 sur les systèmes énergétiques et 20 sur la connectivité.

Figure 1 – Nombre de projets nationaux du FIPN par catégorie (2007-2013)
La description textuelle de la figure 1

Il s'agit d'un graphique à barres qui illustre proportionnellement le nombre de projets dans les catégories suivantes : Connectivité — 20 projets, Systèmes énergétiques — 41 projets, Planification et développement des compétences — 150 projets, Routes et ponts — 142 projets et Gestion des déchets solides — 81 projets.

Figure 2 – Investissements nationaux du FIPN par catégorie (2007-2013)
La description textuelle de la figure 1

Il s'agit d'un graphique à barres qui illustre les investissements par catégorie : Connectivité 42 066 818 $, Systèmes énergétiques 11 931 526 $, Planification et développement des compétences 17 754 059 $, Routes et ponts 137 436 691 $ et Gestion des déchets solides 31 554 585 $

Voici la ventilation régionale des quatre catégories d’origine du FIPNNote de bas de page 48 :

Tableau 5 – Bénéficiaires du financement du FIPN par province
Province Nombre de collectivités des Premières Nations financées par province (à l’exception de la connectivité) Nombre d’organisations/conseils tribaux qui ont bénéficié d’un financement par province
Total 253 20
Colombie-Britannique 94 4
Ontario 47 5
Manitoba 30 1
Alberta 29 1
Québec 21 4
Saskatchewan 21 3
Nouveau-Brunswick 6 2
Nouvelle-Écosse 3
Île-du-Prince-Édouard 1
Terre-Neuve-et-Labrador 1

Le FIPN a réussi à cibler un vaste échantillon représentatif de collectivités dans tout le pays. Dans l’ensemble, 43 % des collectivités des Premières Nations du Canada admissible à une aide financière en ont bénéficié au titre de projets du FIPN dans les quatre catégories d’origine. En particulier, 47 % des 198 collectivités de Colombie-Britannique; 34 % des 139 collectivités de l’Ontario; 48 % des 63 collectivités du Manitoba; 60 % des 48 collectivités de l’Alberta; 54 % des 39 collectivités du Québec; 30 % des 70 collectivités de la Saskatchewan; 40 % des 15 collectivités du Nouveau-Brunswick; 23 % des 13 collectivités de la Nouvelle-Écosse; 50 % des deux collectivités de l’Île-du-Prince-Édouard; et 35 % des quatre collectivités de Terre-Neuve-et-Labrador ont bénéficié du financement du FIPN (à l’exception des projets de connectivité).

En ce qui concerne l’incidence économique générale du FIPN, depuis 2007, il est estimé que les 235 millions de dollars investis dans les collectivités autochtones grâce au Fonds représentent une production économique totale de 503 millions de dollars, notamment une contribution de 250 millions de dollars au PIB national du Canada. Le financement a permis de créer 2 800 emplois et de générer 162 millions de dollars en revenus connexesNote de bas de page 49

4.1.1 Répercussions des projets sur les routes et les ponts

Tableau 6 : APERÇU DES ROUTES ET DES PONTS, 2007-2013
Financement total du FIPN 137 436 691 $
Nombre total de projets 142
Types de projets financés Nouvelle construction, reconstruction, modernisation, planification.
Nombre de bénéficiaires du financement 111
Montant minimal investi par AADNC dans un projet 5 700 $
Montant maximal investi par AADNC dans un projet 8 915 000 $
Montant moyen investi par AADNC dans un projet 650 000 $
Valeur totale en $ des fonds supplémentaires des projets 51 284 993 $ (38%)
Partenaires intéressés Provinces, Saskhighway
 

Principales répercussions avec exemples à l’appui :

1. Meilleure accessibilité aux collectivités

Pont-jetée de la Première Nation de Lac Seul (financé par le FIPN)

Le pont-jetée de la Première Nation de Lac Seul a littéralement transformé la capacité d'accès de cette collectivité éloignée à des fournitures de base, à des soins de santé et à des perspectives d'emploi dans les zones avoisinantes. Selon les personnes interrogées, des routes nouvelles et refaites ont également amélioré l'accessibilité de la Première Nation à d'autres collectivités, augmentant par là les perspectives de tourisme et d'investissement dans la réserve.

2. Amélioration de la santé et de la sécurité grâce à la réduction des émissions de poussières

Le projet de revêtement en dur de la route de la Nation crie de Fisher River a contribué à améliorer la sécurité des piétons qui sont désormais plus visibles aux automobilistes tandis que la réduction des émissions de poussières a atténué les problèmes de santé. Dans les collectivités où les routes sont en terre, les problèmes respiratoires étaient très préoccupants.

3. Des routes et des ponts plus sécuritaires

Des inspections des routes et des ponts sont menées en vertu du Système de rapports sur l’état des biens d’une durée de trois ans. En mars 2011, 87,4 % des 222 ponts inspectés ont été jugés dans un état « neuf », « bon » ou « passable » (65 % étaient dans un état bon ou neuf) tandis que 82 % des routes ont été jugées dans un état « neuf », « bon » ou « passable » (41 % dans un état bon ou neuf). Le FIPN a contribué à rehausser ces chiffres par la construction de nouvelles routes et de nouveaux ponts ou l’amélioration des biens existants.

Par exemple, le projet de réparation de la route de la Première Nation de Poplar River a amélioré les déplacements dans la collectivité et aux environs pour les autobus scolaires, les véhicules d’approvisionnement en eau et les véhicules d’incendie. En outre, de multiples collectivités mentionnées dans l’étude de cas sur les routes et les ponts ont signalé une baisse du nombre de véhicules renversés lorsque les routes étaient pavées. De même, les projets de trottoir (qui s’accompagnent parfois de l’éclairage des rues dans la catégorie des systèmes énergétiques) étaient populaires auprès des personnes interrogées qui ont parlé d’une nette amélioration de la sécurité.

La Première Nation Namgis avait de sérieuses préoccupations en matière de sécurité routière après qu’une jeune fille eut été tuée alors qu’elle rentrait chez elle dans la pénombre. À la suite de cet accident, la collectivité a préparé une proposition pour le FIPN en vue de construire une promenade le long du secteur riverain qui est désormais fréquentée par les membres de la collectivité et les collectivités voisines.

4. Baisse des coûts d’entretien des véhicules et des route

Les membres de la Première Nation de Poplar River et de la Première Nation de Whitecap Dakota ont déclaré que leurs véhicules nécessitent moins de réparations grâce à l’amélioration des routes. Pour la Première Nation de Whitecap Dakota, les routes asphaltées sont plus rentables à entretenir que les routes de gravier qu’elles ont remplacées.

Principales difficultés

Les coûts de construction et de réparation des routes et des ponts sont appréciables et les sources de financement sont rares. Dans le cas d’une collectivité financée par le FIPN, un pont a été acheté à une collectivité voisine. Toutefois, elle devra quand même y effectuer certaines réparations, pour lesquelles elle ne dispose pas de fonds. Sur le plan pratique, cela signifie que les véhicules d’approvisionnement en eau ne peuvent transporter que 80 % de leur capacité et que les engins lourds ne peuvent pas emprunter le pont.

Pour ce qui est de surveiller les routes et les ponts, dans bien des cas, les données d’inspection n’ont pas été téléchargées dans le Système intégré de gestion des immobilisations, soit en raison des difficultés mentionnées plus haut soit parce que les examens des biens n’ont pas encore eu lieu. Cela signifie que le Ministère ne comprend pas parfaitement l’inventaire des routes et des ponts financés ou l’état des routes et des pontsNote de bas de page 50.

Rendement prévu de l’investissement

Pour calculer le rendement de l’investissement au titre de la construction ou de la réparation de routes et de ponts, on a souvent évalué les projets en utilisant la méthode d’analyse coûts-avantagesNote de bas de page 51. Une étude économétrique de la Banque mondiale qui s’inspire d’un corpus de recherches a démontré qu’au cours de la période 1983-1992, le taux de rendement économique moyen des projets de construction routière a été de 29 %Note de bas de page 52. Selon David Canning et Esra Bennathan, un taux de rendement économique comme celui-ci « pourrait être qualifié de suffisant mais pas d’exceptionnelNote de bas de page 53 ». Toutefois, la documentation fait observer que la justification des projets d’infrastructure en vertu de leur contribution à l’économie est « extrêmement controversée et comporte des études qui sont divisées à la fois quant à l’ampleur et à l’orientation de l’effet net des dépenses consacrées aux infrastructures sur la croissance économiqueNote de bas de page 54  ». En outre, Chandra et Thompson font observer que l’incidence économique des investissements dans les infrastructures des zones non métropolitaines n’est toujours pas claire car il y a des « fuites » dans certains types de projets d’infrastructure. Par exemple, les routes et les ponts neufs ou améliorés peuvent aboutir à un déplacement de l’activité économique vers les zones métropolitaines voisines en raison du raccourcissement des durées de trajetNote de bas de page 55.

De plus, Canning et Bennathan affirment qu’une analyse microéconomique est susceptible de négliger les effets externes, en particulier les effets externes favorables des investissements dans les infrastructures. Par exemple, les projets routiers peuvent accroître la concurrence et l’accès aux marchés en plus de faciliter l’accès aux services de santé, d’éducation et à d’autres services importantsNote de bas de page 56. Les auteurs s’emploient à inclure l’incidence des effets extérieurs dans leur étude afin de déterminer le « rendement social de l’investissement » des projets routiers. Même si le Canada ne figure pas dans l’étude de Canning et Bennathan, les taux de rendement social des projets routiers dans des pays comparables, comme l’Australie (-1 %) et les États-Unis (7 %) y sont mentionnésNote de bas de page 57. Alors que les taux de rendement social de l’investissement sont faibles, les auteurs constatent que les taux de rendement social atteignent leur maximum dans les pays où il y a pénurie d’infrastructuresNote de bas de page 58. Ainsi, étant donné que les infrastructures sont couramment absentes des collectivités des Premières Nations par rapport à d’autres collectivités du Canada, le taux de rendement social est sans doute plus élevé que ce que l’on connaît ailleurs au Canada.

Toutefois, les études qui vantent les répercussions sociales des projets d’infrastructure font également l’objet de critiques pour la qualité de leurs éléments de preuve. Par exemple, Dominique Van de Walle affirme que les retombées sociales que l’on revendique au titre des projets d’infrastructure, et en particulier les retombées de la construction de routes rurales, manquent de preuves empiriques convaincantesNote de bas de page 59. De l’avis de Van de Walle, « bien que la thèse selon laquelle d’importantes retombées sociales en découleront soit parfois plausible, les preuves fournies à titre de justification le sont rarement » et de plus, « à défaut de meilleurs éléments de preuve, il est impossible d’assumer que ces retombées seront nombreuses ou même favorablesNote de bas de page 60 ». L’auteur affirme qu’il y a un si grand nombre de facteurs qui contribuent aux retombées alléguées par les défenseurs des routes rurales, comme l’amélioration des résultats scolaires, qu’il est difficile d’attribuer ces succès à un projet routierNote de bas de page 61. En conséquence, il est difficile de calculer le véritable rendement de l’investissement des projets de construction de routes et de ponts. Cependant, l’analyse de l’incidence économique du FIPN estime que l’investissement dans la catégorie « routes et ponts », exception faite des fonds amassés, représente une production économique de 278,7 millions de dollars. De ce montant, 129,4 millions de dollars ont contribué au PIB canadien, 83,3 millions de dollars ont été générés en revenu et 1 396 emplois ont été créés au totalNote de bas de page 62.

4.1.2 Répercussions des projets de gestion des déchets solides

Tableau 7 : APERÇU DE LA GESTION DES DÉCHETS SOLIDES, 2007-2013
Financement total du FIPN 31 554 585 $
Nombre total de projets 81
Types de projets financés Construction de centres de transfert des déchets et de décharges, équipements
Nombre de bénéficiaires du financement 70
Montant minimal investi par AADNC dans un projet 10 000 $
Montant maximal investi par AADNC dans un projet 3 483 800$
Montant moyen investi par AADNC dans un projet 138 897 $
Valeur totale en $ des fonds supplémentaires des projets 5 353 354 $ (20 %)
Partenaires impliqués Aucun

Principales répercussions

1. Incinération réduite des ordures et moindre contamination de la nappe phréatique (retombées sur l’environnement et la santé)

Pour la Première Nation de Kitasoo, les lixiviats de la décharge précédente se déversaient dans l’océan. Grâce à la construction d’un centre de transfert et à une entente conclue avec le conseil tribal Naut’sa mawt, Robanco et North Arm Barging, la collectivité transporte ses déchets solides « triés » en dehors de la réserve.

2. Économies futures

Que ce soit au Québec ou en Colombie-Britannique, où les Premières Nations éliminent parfois leurs déchets en dehors des réserves et sont donc assujetties aux règlements provinciaux, les gouvernements provinciaux infligeront bientôt des amendes aux collectivités qui ne se conforment pas aux nouveaux règlements, notamment les règlements sur le compostage en Colombie-Britannique et les activités de recyclage et autres activités de gestion des déchets au Québec.

Le financement du FIPN a permis dans les deux cas d’aider les collectivités des Premières Nations à opérer la transition vers la conformité avec des règlements provinciaux, laquelle se soldera à l’avenir par des économies. En 2010, le gouvernement du Québec a actualisé sa Politique de gestion des matières résiduelles, en imposant des droits supplémentaires de 9,50 $ pour chaque tonne de déchets résiduels éliminés dans la provinceNote de bas de page 63; les économies ici seront importantes.

Centre de transfert des déchets solides à Whitecap Dakota (financé par le FIPN)

3. Les collectivités réduisent, réutilisent et recyclent

De nombreuses personnes interrogées dans le cadre des études de cas ont parlé d’autres projets de gestion des déchets qu’elles réalisent aujourd’hui parallèlement aux projets financés par le FIPN. Dans la Première Nation Heiltsuk, les articles acheminés vers le nouveau centre de transfert commencent par être identifiés pour être récupérés et donnés aux membres de la collectivité qu’ils intéressent avant d’être éliminés en dernier recours. La collectivité a également lancé un projet de compostage.

Principales difficultés

L’une des principales difficultés qui se pose à toutes les régions qui financent des centres de transfert des déchets est la nécessité d’assurer la formation de dernière minute des exploitants. Le personnel des bureaux régionaux d’AADNC a dû dans certains cas concevoir très vite des séances de formation pour inculquer aux employés des travaux publics des Premières Nations les compétences nécessaires à l’exploitation des centres de transfert.

 De même, la nécessité de campagnes complémentaires d’éducation des collectivités est flagrante car les membres des collectivités déchargent souvent des matières toxiques et autres matières indésirables, ce qui se solde par des suppléments pour l’administration de la bande au moment d’enlever les déchets. Dans certains cas, il a fallu installer des clôtures et mettre en place des gardiens de sécurité car on a découvert que les populations voisines s’introduisaient par effraction pour y décharger illégalement certaines substances. Les collectivités comme la Première Nation de Peguis et la Première Nation de Whitecap Dakota ont tenté de résoudre ces difficultés en érigeant une clôture, en engageant et en formant des exploitants, en publiant des instructions dans le bulletin communautaire et en organisant une campagne de sensibilisation communautaire.

Rendement prévu de l’investissement

Programme de sensibilisation de recyclage à l'école de la Première Nation T'Souke

 Étant donné que les économies en vertu de divers régimes de gestion des déchets solides varient d’un lieu à un autre, la documentation insiste sur le rendement de l’investissement relatif à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Levis et al. utilisent un modèle informatique pour déterminer la baisse estimative fondée sur certains niveaux d’investissement. Ils constatent qu’un investissement de 48 millions de dollars dans une combinaison d’usines de recyclage et de valorisation des déchets (où les combustibles sont acheminés pour y être transformés en carburant) et de décharges entraîne une réduction d’environ 1,8 milliard de tonnes métriques d’émissions de dioxyde de carbone sur 20 ans, ce qui équivaut à l’élimination de près de 370 millions de véhicules du réseau routierNote de bas de page 64. En outre, un investissement de 64 millions de dollars entraîne une baisse de 14 milliards de tonnes (soit près de trois milliards de véhicules) durant la même période. Comme on le constate, le rendement de l’investissement dans la gestion des déchets solides sur le plan de la santé des collectivités et de l’environnement est élevé. Cela est d’autant plus important qu’en 2007, Environnement Canada a reconnu que les décharges, les déchets solides et dangereux de même que les émissions dans l’atmosphère de l’incinération des ordures et de leur brûlage à ciel ouvert constituaient d’importants risques réclamant une attention immédiateNote de bas de page 65.

L’analyse de l’incidence économique du FIPN estime que l’investissement dans la catégorie « Gestion des déchets solides », exception faite des fonds amassés, représente une production économique de 66,1 millions de dollars. De ce montant, 40,2 millions de dollars ont contribué au PIB canadien, 27,3 millions de dollars ont été générés en revenu et 552 emplois ont été créés au totalNote de bas de page 66.

4.1.3 Répercussions sur les projets de systèmes énergétiques

Tableau 8 : APERÇU DES SYSTÈMES ÉNERGÉTIQUES, 2007-2013
Financement total du FIPN 11 931 526 $
Nombre total de projets 41
Types de projets financés Améliorations écoénergétiques, éclairage des rues, amélioration des énergies vertes comme l'énergie solaire, aménagement de barrages hydroélectriques
Nombre de bénéficiaires du financement 37
Montant minimal investi par AADNC dans un projet 7 800 $
Montant maximal investi par AADNC dans un projet 2 050 000 $
Montant moyen investi par AADNC dans un projet 136 800 $
Valeur totale en $ des fonds supplémentaires des projets 29 256 122 $ (245 %)
Partenaires intéressés Les entreprises énergétiques du secteur privé doivent réaliser des projets et dispenser une formation. Ressources humaines et Développement des compétences Canada (aujourd'hui Emploi et Développement social Canada) doit financer la formation des membres des collectivités pour qu'ils acquièrent une certification énergétique.

Principales répercussions

1. Amélioration de la sécurité énergétique

Dans la Première Nation de Kitasoo, le manque de capacité énergétique a entraîné de fréquentes baisses de tension qui ont affecté les membres de la collectivité et son grand centre économique, une usine de traitement du poisson. En outre, la Première Nation de Kitasoo a cessé de bâtir des logements essentiels car il n’y avait tout bonnement pas assez d’électricité pour permettre leur développement. À cet égard, la nouvelle génératrice hydroélectrique améliorera très nettement la sécurité énergétique et permettra à la Première Nation de Kitasoo de poursuivre l’expansion du marché de l’habitation et des activités commerciales.

2. Moindre dépendance à l’égard du carburant diesel (économies et retombées sur l’environnement)

À l’issue de recherches financées par le programme écoÉNERGIENote de bas de page 67, la Première Nation de Wawakapewin dans le nord de l’Ontario a reçu des fonds du FIPN pour aménager une génératrice d’été de 50 kW et des panneaux solaires de 25 kW. Ceux-ci serviront à réduire la dépendance de cette collectivité à l’égard du carburant diesel, et on estime qu’ils abaisseront la consommation de carburant de 14 000 l par an. Cela donnera lieu à une réduction estimative de 10,5 tonnes métriques de gaz à effet de serre et à 17 000 $ d’économies dans les coûts de carburant. Étant donné que les prix du carburant fluctuent, l’un des principaux répondants a déclaré que les économies pourraient atteindre 42 000 $ qui seraient autrement consacrés à l’achat de diesel, lequel coûte 1,30 $ de plus le baril au sein de la Première Nation de Wawakapewin qu’ailleurs en raison des coûts de carburant plus élevés dans les lieux reculés.

3. Usage accru d’autres sources énergétiques (retombées économiques et environnementales)

Projet d'énergie solaire de la Première Nation T'Souke

La Première Nation T’Souke a lancé un projet d’énergie solaire d’une valeur de 1,25 million de dollars, qui a réussi à faire de cette collectivité un consommateur à « bilan net égal à zéro »; elle est même en mesure de produire et de vendre de l’énergie l’été à British Columbia Hydro, dont elle utilise les produits pour acquitter ses factures minimes de consommation énergétique au cours de l’hiver, ce qui se traduit par des coûts nuls à la fin de l’année.

Rendement prévu de l’investissement

Chris Henderson est l’un des cofondateurs du groupe Delphi et de Lumos Enery qui œuvre dans le domaine des énergies propres avec les collectivités des Premières Nations depuis plus de 25 ans. Selon M. Henderson, l’appui apporté aux collectivités des Premières Nations dans la découverte de ressources en énergies renouvelables est un parcours qui a fait ses preuves vers la sécurité énergétique et la prospérité des Autochtones. Depuis novembre 2013, M. Henderson a constaté qu’au Canada, il y a 27 projets d’énergie de remplacement en service qui appartiennent partiellement à une Première Nation dont 11 entreront bientôt en service, 13 sont en cours de construction, 30 en sont au stade de la faisabilité et 46 au stade de l’analyse. Au total, cela représente 127 projets qui devraient aboutir à une hausse de la sécurité énergétique et devenir une source de revenus autonomes pour les collectivitésNote de bas de page 68.

Le FIPN a facilité les investissements en vue d’améliorer la sécurité énergétique pour assurer la santé et la sécurité des collectivités. À titre de retombée accessoire, de nombreux experts et universitaires de cette spécialité affirment que la sécurité énergétique est un impératif fondamental pour améliorer la prospérité économique des collectivités en permettant aux entreprises de prendre de l’expansion et de prospérer. En outre, comme l’affirme M. Henderson, le secteur énergétique proprement dit représente une occasion de prospérité pour les Premières Nations. Selon les recherches de M. Henderson, des collectivités – comme la Première Nation T’Souke – utilisent des projets d’énergie propre pour créer de nouveaux emplois et alimenter les investissements à long terme dans la prospérité économique. Selon lui, « pour les Premières Nations, les Métis et les Inuits, les projets d’énergie propre doivent devenir un moteur de l’économie, pas seulement aujourd’hui, mais dans un avenir lointainNote de bas de page 69 ». Pour y parvenir, affirme-t-il, il ne suffit pas de repérer les perspectives d’emploi temporaires ou de négocier des ententes sur les répercussions et les avantages; pour « réussir dans le secteur des énergies propres, les collectivités autochtones doivent se transformer en partenaires actifs dans les relations d’affaires fondées sur l’esprit d’entreprise et l’effortNote de bas de page 70 ».

Au nombre des ingrédients de base du développement d’une industrie prospère de l’énergie propre pour les Premières Nations, il y a une planification communautaire robuste, le renforcement des capacités et la formation des ressources humaines pour des emplois écologiques. M. Henderson établit le bien-fondé de cet argument en s’inspirant d’un certain nombre d’exemples de succès notoire chez les Ojibways de la Première Nation de Pic River. Même s’il ne s’agit pas d’un projet financé par le FIPN, l’exemple de Pic River permet de mieux comprendre les possibilités de rendement de l’investissement des projets énergétiques des Premières Nations. La Première Nation de Pic River a pris des participations dans plusieurs projets d’hydroélectricité depuis 1983 et en échange, elle a bénéficié d’emplois, de revenus et de stabilité sociale. Voici quelques statistiques clésNote de bas de page 71 :

  • Construction d’une usine d’hydroélectricité de 23 MW
  • L’électricité produite peut alimenter 17 000 résidences
  • L’usine sera le pilier financier de la collectivité pendant 50 ans et plus
  • Les revenus se sont chiffrés à 20 millions de dollars pour l’économie locale durant la construction
  • Elle a un revenu de 400 millions de dollars au cours de son cycle de vie (les actifs hydroélectriques ont atteint environ 1 million de dollars par an, ce qui aide à financer un centre d’aide pour les femmes, un centre pour les jeunes, un centre de loisirs, des services de câblodistribution et d’Internet à haut débit)
  • Cinquante emplois ont été créés durant la construction
  • Deux postes opérationnels à plein temps ont également été créés

Henderson compare ce résultat aux ententes sur les répercussions et les avantages comme celle où 15 000 de dollars ont été versés à chaque homme, femme et enfant de la communauté inuite de Saluit (Québec) en 2008 par Xstrata. Étant donné que cette entente prévoyait des paiements directs en argent comptant, « l’argent s’est envolé rapidement et n’a jamais vraiment amélioré les perspectives économiques de la communautéNote de bas de page 72 ».

Les constatations de Henderson sont corroborées par l’examen de la documentation globale de la Banque Mondiale par Brenneman et Kerf sur les répercussions des investissements dans les infrastructures, où l’on peut lire que les nombreux avantages des systèmes énergétiques sont une baisse des coûts de l’énergie, une hausse de la productivité des petites entreprises et une stimulation de l’emploi localNote de bas de page 73.

Selon l’analyse de l’incidence économique du FIPN, on estime que l’investissement dans la catégorie « Systèmes énergétiques », exception faite des fonds amassés, représente une production économique de 26,3 millions de dollars. De ce montant, 12,6 millions de dollars ont contribué au PIB canadien, huit millions de dollars ont été générés en revenu et 132 emplois ont été créés au totalNote de bas de page 74.

4.1.4 Répercussions des projets communautaires de planification et de développement des compétences

Tableau 9 : APERÇU DE LA PLANIFICATION ET DU DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES, 2007-2013
Financement total du FIPN 17 754 059 $
Nombre total de projets 150
Types de projets financés Plans communautaires globaux, formation, Système d'information géographique
Nombre de bénéficiaires du financement 120
Montant minimal investi par AADNC dans un projet 4 744 $
Montant maximal investi par AADNC dans un projet 1 000 000 $
Montant moyen investi par AADNC dans un projet 92 000 $
Valeur totale en $ des fonds supplémentaires des projets 5 073 101 $ (29 %)
Partenaires intéressés En ce qui concerne l'appui de la PCG, des bailleurs de fonds régionaux n'ont été constatés qu'en Colombie-Britannique, notamment New Relationship Trust, Union of British Columbia Municipalities, First Nations Summit, Entreprise autochtone Canada, Agence de diversification de l'économie de l'Ouest, Ressources naturelles Canada, Environnement Canada, Real Estate Foundation of British Columbia, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Société canadienne d'hypothèques et de logement, Sécurité publique Canada, Santé Canada, BC Hydro, RBC, Industrie Canada

Principales répercussions

1. Développement communautaire durable à long terme

Sur les 150 projets de planification et de développement des compétences financés par le FIPN, environ 117 portaient sur des projets de planification communautaire, le nombre le plus élevé étant financé en Colombie-Britannique. Les 33 autres projets financés visaient des initiatives de formation sur les infrastructures.

L'établissement de plans communautaires globaux en particulier a constitué pour les collectivités un document de base qui faisait état d'une vision communautaire commune et de priorités essentielles. Face à l'avenir, la mobilisation et l'adhésion des membres des collectivités participantes favoriseront le développement communautaire durable à long terme. Dans l'ensemble, les répercussions de la PCG étaient variables, mais en cas d'aboutissement, elles étaient significatives. Pour la Première Nation de Westbank, les procédés de planification ont abouti à une loi sur la planification communautaire. En conséquence, le conseil ne peut pas agir contrairement à ce plan. En outre, le conseil est tenu de constamment dialoguer avec la collectivité au moment de mettre ses plans en œuvre. Le plan est également devenu le fondement de l'élaboration d'autres lois communautaires.

Selon un chef interrogé, la PCG symbolisait une vision collective pour la collectivité; comme il l'a déclaré, « [l]a communauté nous demandait toujours, "qui sommes-nous?" J'ai donc voulu leur montrer qui ils étaient. » Pour lui, la PCG est indispensable pour regrouper les gens et leur permettre de planifier leur avenir ensemble. Cela consistait à leur montrer qui ils sont grâce à des messages positifs sur des panneaux publicitaires dans toute la communauté; à raviver les cérémonies traditionnelles; à installer des écrans photo électroniques dans la nouvelle école montrant la communauté à l'œuvre; à aménager des panneaux dans les rues rédigés en langue traditionnelle; et dans les briques et le mortier de leurs édifices.

De nombreuses personnes interrogées dans le cadre des études de cas ont constaté que le processus qui consiste à élaborer un plan communautaire global favorise la guérison de la communauté et une cohésion accrue. Même si cette répercussion est difficile à quantifier, elle contribue indéniablement à renforcer la durabilité de la communauté à long terme.

2. Amélioration de la gestion des infrastructures et de la capacité technique des Premières Nations à entretenir les infrastructures

La catégorie Planification et développement des compétences a permis aux bénéficiaires du financement de suivre une formation pour améliorer leurs capacités techniques afin d'entretenir les infrastructures ou de se livrer à des activités de planification des infrastructures. Sur le plan de la formation, des projets comme les « ateliers sur le système de chauffage à air pulsé au mazout et le transport sécuritaire du carburant diesel » à l'intention du conseil tribal Keewatin ont permis aux communautés d'enrichir leurs compétences et leur savoir-faire. Toutefois, la grande majorité du financement dans cette catégorie est allée à la planification. Les activités de planification financées et les documents finaux revêtaient diverses formes. Les principaux répondants ont fait observer que certains plans avaient été remplis par des experts, que leur nature était très technique et qu'ils favorisaient donc le développement économique futur et expliquaient la façon dont les infrastructures devaient être aménagées, utilisées et connectées pour en tirer le maximum. Même si ces plans sont très utiles à la gestion des infrastructures, ils s'avèrent souvent moins utiles pour les membres de la communauté qui ont l'impression de ne pas participer au processus et qui sont moins favorables au plan définitif.

Parmi les autres initiatives de planification, certaines étaient alimentées par la communauté et concernaient tous les éléments du développement communautaire, notamment les priorités sociales, culturelles et éducatives en plus de la planification des infrastructures et du développement économique. Même si ces plans globaux étaient moins précis sur la gestion des infrastructures, ils offraient de nombreux avantages imprévus à la communauté, notamment la guérison, comme nous le verrons ultérieurement à la section 4.2. Les plans communautaires offraient une vision plus vaste de l'avenir, laquelle jetait les fondements d'une participation à des activités de planification plus techniques afin d'atteindre les priorités répertoriées. L'évaluation a révélé que la majorité des collectivités visées par une étude de cas sur la PCG se livraient à l'élaboration de plans physiques d'aménagement du territoire comme phase naturelle subséquente de leur PCG, faisant ainsi en sorte que les plans communautaires globaux et les plans d'aménagement du territoire fournissent les renseignements nécessaires aux plans d'infrastructure globaux.

3. Collaboration entre les Premières Nations et les municipalités et/ou les provinces

La majorité des personnes interrogées dans le cadre des études de cas sur la planification et le développement des compétences ont déclaré que le processus de PCG en particulier avait incité les collectivités des Premières Nations à tendre la main aux villes et municipalités avoisinantes pour entreprendre des programmes conjoints, souvent pour la première fois. Certaines des personnes interrogées ont fait observer que le processus de PCG était un moyen utile de se livrer à des discussions ciblées avec des entités publiques et privées et de déterminer les étapes pratiques d'une collaboration. Le processus de PCG contribue également à resserrer la collaboration entre les collectivités des Premières Nations, comme en témoigne le développement organique du réseau de mentorat de la PCG de la Colombie-Britannique. Ce réseau d'animateurs de la PCG expérimentés continue d'apporter son soutien aux collectivités qui veulent se lancer dans le processus de planification à long terme.

Principales difficultés

La principale difficulté posée par le financement de la PCG était l'incertitude entourant l'utilité finale et le succès du processus. Certaines collectivités financées ont éprouvé des difficultés majeures à obtenir l'adhésion de la collectivité et l'appui du chef et du conseil pour mettre en œuvre le plan final, en particulier lorsqu'un changement de gouvernement survenait en cours de route. Par ailleurs, même s'il a estimé qu'il était important que les membres de la collectivité dirigent le processus, les champions de la planification n'ont souvent pas le savoir-faire technique pour planifier l'aménagement du territoire ou des infrastructures, d'où la nécessité d'engager des experts de l'extérieur qui parachèveront ultérieurement les volets techniques supplémentaires comme le plan physique d'aménagement du territoire.

En outre, le projet pilote sur la planification communautaire globale en Saskatchewan en 2011 a révélé qu'un champion rémunéré de la planification était essentiel au succès d'un plan communautaire globalNote de bas de page 75. Lorsque les services de champions de la planification ne sont pas retenus, il y a un risque de perdre son élan dans le respect des priorités recensées.

Rendement prévu de l'investissement

Il est difficile de mesurer les avantages concrets de la planification communautaire; néanmoins, plusieurs spécialistes l'ont tenté dans des contextes aussi variés que la revitalisation d'un quartier agité de Londres, la croissance urbaine en Chine et la gestion des pêches au Bangladesh. Leurs constatations prouvent la valeur de la planification communautaire pour le bien-être et le développement économique des collectivités et l'utilisation efficace des terres.

Nick Bailey a étudié l'effet d'un programme local de planification et de formation sur les habitants du quartier de Stockwell à Londres, en Grande-Bretagne. En vertu de ce programme, un ensemble de résidants de ce quartier ont été initiés aux méthodes de consultation, et 18 personnes ont été recrutées pendant 20 semaines pour se livrer à la planification communautaire et à des consultationsNote de bas de page 76. À la fin du processus, 56 % des personnes interrogées par Bailey ont jugé que la communauté s'était amélioréeNote de bas de page 77. Quarante-six pour cent ont affirmé expressément qu'elle s'était améliorée ou nettement améliorée, et 49 % ont jugé que la collectivité était désormais un lieu plus tolérant où vivreNote de bas de page 78.

Au Bangladesh, Parvin Sultana et Savitri Abeyasakera ont étudié deux ensembles de collectivités qui avaient récemment obtenu le droit de gérer leurs propres pêches : celles qui confiaient la responsabilité exclusivement aux membres de l'industrie de la pêche et celles qui recouraient à une approche participative de consultation communautaire et de planification. Dans les collectivités ayant opté pour l'approche participative, les habitants ont fait état d'un sentiment de cohésion communautaire supérieur de 10 %, et de probabilités plus élevées à hauteur de 45 % que le conseil local soutienne les pêchesNote de bas de page 79. Les sociétés de pêche ont démarré plus rapidement, économisant en moyenne 170 journées-organisations non gouvernementales nécessaires pour animer les discussions communautaires et trois mois pour se lancer dans des activités commercialesNote de bas de page 80. Les pêcheurs plus pauvres ont signalé des hausses de revenu de cinq pour cent, un enrichissement de 17 % des connaissances des pêches locales et une croissance économique de 11 % pour la collectivité par rapport à ceux dont l'approche n'était pas participativeNote de bas de page 81.

Enfin, l'étude réalisée en Chine s'est penchée sur les plans directeurs de croissance dans cinq régions urbaines différentes. L'étude a constaté que dans les régions dotées d'un plan, ce dernier était un outil efficace de gestion de l'étalement des villesNote de bas de page 82. De plus, les avantages de la planification sont plus nombreux dans les régions plus éloignéesNote de bas de page 83.

L'analyse de l'incidence économique du FIPN estime que l'investissement dans la catégorie « Planification et développement des compétences », exception faite des fonds amassés, représente une production économique de 35,9 millions de dollars. De ce montant, 21,9 millions de dollars ont contribué au PIB canadien, 14,8 millions de dollars ont été générés en revenu et 246 emplois ont été créés au totalNote de bas de page 84.

4.1.5 Répercussions de la connectivité

Tableau 10 : APERÇU DE LA CONNECTIVITÉ, 2007-2013
Financement total du FIPN 42 066 818 $
Nombre total de projets 20
Types de projets financés Connectivité par fibre optique – notamment dans les écoles, les hôpitaux et d'autres bâtiments de services publics; quelques études sur la planification et la préparation.
Nombre de bénéficiaires du financement 20
Montant minimal investi par AADNC dans un projet 144 000 $
Montant maximal investi par AADNC dans un projet 8 818 310 $
Montant moyen investi par AADNC dans un projet 563 100 $
Valeur totale en $ des fonds supplémentaires des projets 150 499 543 $ (358 %)
Partenaires intéressés Bell Alliant, Conseil en éducation des Premières Nations du Québec, Eeyou Communication Network, Sasktel, Province d’Ontario, KNet, Nation Nishnawbe Aski, Province de Québec, Santé Canada, Province d’Alberta, Groupe consultatif sur les services techniques des Premières Nations (Alberta)

Principales répercussions

1. Amélioration de la prestation des services publics/gouvernementaux, notamment l'éducation et les soins de santé en ligne et la télésurveillance de l'eau

Selon le Rapport sur l'évolution de la Stratégie de mesure du rendement du PIE de septembre 2013, au moins 86 % des collectivités des Premières Nations ont accès à Internet à large bandeNote de bas de page 85. Le FIPN a contribué à faire augmenter de 35 à 81 % le nombre de collectivités qui ont accès à Internet à large bande. Au moins 274 collectivités récemment branchées – là où les branchements concernaient principalement les structures d'éducation et de santé – ont désormais accès aux services de soins de santé, de formation et même de justice en ligne. En Alberta, les collectivités utilisent leurs nouvelles connexions pour télésurveiller la qualité de l'eau. Avant les projets de connectivité du FIPN, de nombreuses collectivités étaient reliées par des câbles en cuivre T1, alors que les câbles à fibre optique assurent désormais les services Internet qui sont jusqu'à 100 000 fois plus rapides.

2. Diminution des déplacements

Les personnes interrogées dans le cadre de l'étude de cas sur la connectivité ont fourni de nombreux exemples de chefs et de conseils qui ont réduit leurs déplacements pour assister à des réunions car celles-ci ont plus fréquemment lieu par vidéoconférence. Les exemples de diminution des déplacements des membres des collectivités qui ont besoin de soins de santé sont encore plus nombreux. Par exemple, à Manawan (Québec), les membres de la collectivité atteints du diabète ou présentant un risque de diabète peuvent désormais faire faire leurs analyses à distance, ce qui économise du temps et des coûts car les infirmières en ligne peuvent examiner entre 150 et 160 patients en même temps. Il semble que les soins de santé en ligne (prodigués par Santé Canada, qui a également participé au projet de connectivité du FIPN) dans cette collectivité aient aussi (selon les entrevues réalisées dans le cadre d'une étude de cas) entraîné une réduction de 50 % du nombre de naissances prématurées, car les mères qui ne peuvent pas se déplacer pour se rendre à des visites médicales régulières le font désormais par les services de soins de santé en ligne.

3. Les étudiants maîtrisent nettement mieux l'informatique

Les collectivités branchées tirent parti des ressources de formation en ligne et pour certaines comme la Première Nation de Wendake, les technologies novatrices sont promues pour renforcer les compétences techniques des jeunes. Dans la Première Nation de Wendake, les étudiants sont incités à se procurer un iPad à l'obtention de leur diplôme, avec l'objectif supplémentaire de les aider à maintenir le contact avec leur collectivité.

4. Collaboration entre les Premières Nations et les provinces et le secteur privé

Les projets de connectivité ont réussi à attirer un financement important ainsi que l'expertise des provinces et du secteur privé, car souvent, le financement du FIPN permet d'étendre les initiatives provinciales en cours aux collectivités des Premières Nations. Au Québec, le Conseil en éducation des Premières Nations, dont les bureaux sont situés dans la réserve de la Première Nation de Wendake à l'extérieur de Québec, a collaboré avec AADNC et la province de Québec au nom des collectivités régionales. En outre, le Conseil a établi un partenariat avec l'Administration régionale crie et le réseau de communication Eeyou pour prolonger le réseau à fibre optique jusqu'aux collectivités cries de la région de la baie de James. En Saskatchewan, Sasktel a été l'un des principaux partenaires qui a assuré la coordination avec les Premières Nations et les intervenants du secteur privé tandis qu'en Alberta, le groupe consultatif sur les services techniques et le gouvernement de l'Alberta, par l'entremise du réseau à large bande Alberta SuperNet, ont été des partenaires du projet.

Principales difficultés

Peu de difficultés de connectivité ont été signalées en dehors des difficultés logistiques prévues que présentent l'organisation et les négociations avec un grand nombre de collectivités pour obtenir leur adhésion aux coûts des projets, aux dates de construction et aux endroits où sont posés les câbles. Aux stades préliminaires du projet, les bureaux régionaux n'étaient pas prêts à accorder l'approbation ministérielle quand un tiers, comme un fournisseur de services Internet, exploite des services dans la réserve. Ces difficultés ont été résolues et ne devraient plus poser de problème dans le cadre des futurs projets de connectivité.

Station de télésurveillance de l'eau de Saddle Lake

Rendement prévu de l'investissement

Alors que la documentation consacrée aux répercussions des investissements dans les services Internet est relativement récente, le rendement de l'investissement dans les infrastructures Internet se manifeste par l'amélioration des soins de santé, des services de garderie, de formation et d'emploi, des services de bibliothèque, des interactions sociales et par le développement du travail à domicileNote de bas de page 86. Dans les régions rurales des États-Unis, Larose et al. font observer que les contributions du fédéral peuvent jouer un rôle positif, en particulier lorsqu'elles stimulent la concurrence sur le marché et ciblent l'éducationNotes en bas de page87.

Une étude de l'Organisation de coopération et de développement économiques sur les investissements dans les infrastructures à large bande confirme cet impact positif, en ajoutant que cela contribue à augmenter le produit intérieur brut, sans doute par une amélioration de la productivité de la main-d'œuvreNote de bas de page 88. De même, une étude de la Banque Mondiale en 2010 a révélé que les investissements dans les infrastructures Internet dans les pays à revenu élevé stimulent la croissance économique au taux de 0,77 % pour chaque hausse de 10 % des actions des infrastructures. En particulier pour les infrastructures à large bande, ce taux était de 1,21 %Note de bas de page 89. L'étude a révélé que pour les pays à revenu moyen ou faible (ce qui s'applique sans doute mieux à certaines collectivités des Premières Nations au Canada), l'impact est encore plus profond, avec des taux de 1,12 % pour les infrastructures Internet en général et de 1,38 % pour les services à large bande en particulierNote de bas de page 90. Dans une étude portant sur la même initiative concernant les services à large bande dans les régions rurales des États-Unis que celle décrite par Larose et al., Kandilov et Renkow ont constaté des résultats en particulier sur le développement du travail à domicile. Dans les 98 collectivités rurales qui faisaient partie de l'investissement de 180 millions de dollars, on a constaté une hausse moyenne de 5 % de l'emploi, de 4,5 % de la rémunération et notamment de 6,8 % du nombre d'entreprises par collectivitéNote de bas de page 91.

Le niveau croissant de connectivité a un rapport étroit avec tous les programmes et services du gouvernement du Canada, car la connectivité permet aux collectivités de mieux connaître les programmes et les services et d'y avoir plus facilement accès. De même, elle offre de meilleures chances à AADNC de concevoir des programmes novateurs en ligne comme le programme de télésurveillance de la qualité de l'eau en Alberta. Au cours d'une visite sur place, l'équipe d'évaluation a pu voir la télésurveillance à l'œuvre lorsqu'une alarme mineure s'est déclenchée, mettant toute l'équipe à pied d'œuvre. Cela a permis d'économiser beaucoup de temps d'intervention, ce qui est crucial pour la sécurité lorsqu'il a affaire à des problèmes de qualité d'eau. Un programme de même nature est envisagé au Québec grâce aux connexions Internet à large bande établies depuis peu. L'élargissement de ce programme et des projets de connectivité améliorera sensiblement l'état de préparation et les délais d'intervention pour faire face aux problèmes de contamination de l'eau, ce qui est l'une des grandes priorités du Ministère.

L'examen de la documentation a également révélé que l'accès fiable à Internet à haute vitesse est fondamental pour réduire l'écart socioéconomique entre les Premières Nations et les non-Autochtones. Selon l'examen de la documentation de Brenneman et Kerf, l'utilisation de la technologie informatique et l'informatisation des méthodes administratives ont eu des répercussions favorables sur la gouvernance des collectivitésNote de bas de page 92. Des études analogues ont démontré qu'en Alberta, les programmes de formation à distance Sunchild ont aidé les étudiants et les employés dans les domaines du renforcement des capacités, de l'administration et de la gouvernanceNote de bas de page 93, alors qu'en Colombie-Britannique, le réseau de télésanté clinique des Premières Nations entièrement intégréNote de bas de page 94 constitue « une plaque tournante pour l'échange d'informations et de connaissances entre collectivitésNote de bas de page 95 ».

Selon l'analyse de l'incidence économique du FIPN, on estime que l'investissement dans la catégorie « Connectivité », exception faite des fonds amassés, représente une production économique de 96,4 millions de dollars. De ce montant, 45,9 millions de dollars ont contribué au PIB canadien, 28,7 millions de dollars ont été générés en revenu et 477 emplois ont été créés au totalNote de bas de page 96.

4.2 Résultats non escomptés

Les projets de planification communautaire globale ont entraîné 1) des transformations en matière de guérison; 2) la prévention de la gestion par un séquestre-administrateur; et 3) l'amélioration des rapports avec les gouvernements municipaux, provinciaux et fédéral.

De nombreuses personnes interrogées qui ont dirigé le processus de PCG pour leur collectivité ont fait observer que le résultat le plus puissant du processus de PCG est la façon dont il entraîne la guérison de différents membres de la collectivité et de la collectivité dans son ensemble. Dans bien des collectivités, l'une des principales difficultés du processus de PCG réside dans les luttes intestines et les obstacles que représentent les conflits internes historiques du passé. En outre, dans certains cas, le processus de PCG est devenu un instrument politique, ce qui en modifie l'objectif.

Toutefois, dans les Premières Nations de Penticton et Westbank, le processus de PCG n'a pas seulement eu des effets de métamorphose sur la réparation des relations brisées, mais grâce aux interactions de leurs principaux intervenants de la PCG, les deux collectivités qui étaient jadis rivales ont établi un nouveau partenariat. Le chef Jonathan Kruger de la Première Nation de Penticton a publiquement encouragé les intervenants de la PCG à persévérer lors de l'atelier annuel sur la PCG en déclarant : « … c'est un problème dans toutes les collectivités, mais il faut vouloir changer les choses pour l'avenir – changer la collectivité pour les enfants pour qu'ils n'aient pas à connaître les ténèbres qui existaient… » Il a fait observer qu'il était important que les politiciens et les dirigeants « lèvent leur chapeau » et fassent confiance au processus, en ajoutant, « sans plan, vous devez suivre le plan de quelqu'un d'autre… » Constatant le pouvoir transformationnel du processus de PCG, les dirigeants de Penticton ont fait un pas de plus vers le processus de guérison et ont mobilisé un grand nombre de leurs membres pour qu'ils participent au programme de leadership, « Choices Seminars ». L'ensemble de séminaires fondés sur les pratiques commerciales procure à chacun des outils pour « vivre sa vie avec clarté et passion » dans l'espoir que les « participants délaisseront les Choix au profit d'un engagement de mener une vie remplie de joie, de passion, de paix et d'abondanceNote de bas de page 97 ».

Comme autres exemples d'évolution favorable du processus de PCG pour les collectivités, il faut mentionner le processus de PCG de la Première Nation de Thessalon. Avant d'amorcer la PCG, les réunions communautaires et la participation de la collectivité étaient inexistantes. Le processus de PCG a permis à la collectivité de préciser vers quoi elle voulait s'orienter pour la première fois. Des réunions communautaires ont été organisées comme festins et ont mobilisé un vaste échantillon représentatif de membres de la collectivité qui étaient motivés et qui ont pris une part animée aux débats.

La Première Nation Kinistin Salteaux a mentionné dans son plan communautaire global qu'elle voulait restaurer ses anciens sites de pow-wow, élément clé pour encourager la cohésion sociale. Aussitôt le concept cerné, la collectivité a cherché à abattre les obstacles qui se dressaient sur son chemin et moyennant des options de financement limitées, elle a trouvé une solution inventive : les poteaux téléphoniques. Après avoir envoyé une annonce publicitaire aux collectivités voisines, la Première Nation a été contactée par un agriculteur local qui cherchait à se débarrasser d'un grand nombre de poteaux téléphoniques. Pendant deux semaines, la collectivité s'est rassemblée pour bâtir la structure, et moyennant le soutien d'une société énergétique de la Saskatchewan, elle a réussi à obtenir des câbles de guidage pour bien maintenir la structure en place. Ce projet est devenu un symbole de l'établissement de rapports, et comme l'un des planificateurs du projet l'a fait observer, les gens se sont mis à changer de point de vue sur la façon dont la collectivité peut en fait conjuguer ses efforts pour trouver des solutions inventives qui ne dépendent pas de l'existence d'un financement fédéral.

L'une des transformations les plus remarquables est l'effet que le processus de PCG a eu sur la Première Nation de Skin Tyee. Alors qu'elle faisait partie à l'origine de la bande Nee Tahi Buhn, et qu'elle a été reconnue comme Pemière Nation indépendante en 2000, la Première Nation de Skin Tyee a vu dans le processus de PCG une réponse lui permettant de résoudre ses difficultés financières qui allaient sous peu la placer sous la gestion d'un séquestre-administrateur. Le chef avait assisté à l'atelier annuel de PCG en 2012 et après avoir constaté les avantages du processus de PCG dans d'autres collectivités, il a fait de la planification une priorité grâce à un profond engagement communautaire. En collaboration avec le personnel du bureau régional de Colombie-Britannique, un plan d'action de gestion a été établi permettant une intervention en matière de PCG. Cela représentait une approche très peu traditionnelle pour le Ministère, mais le désir d'agir dans ce sens a donné des résultats appréciables.

La bande a amorcé le processus de PCG par la création d'une page sur Facebook, l'organisation d'ateliers dans la collectivité et en dehors de la réserve et l'envoi de sondages aux membres de la collectivité. Cette dernière a collaboré avec des mentors des Nations de Penticton et Gwa'sala-'Nakwaxda'xw qui ont conçu des sondages multiples sur les services de santé, les ressources humaines et le logement. Elle a également mené une analyse des forces, faiblesses, possibilités et menaces et a constitué une base de données sur les membres de la collectivité pour qu'au cas où l'occasion se présenterait, on puisse apparier les gens et les emplois. Ainsi, la collectivité s'est ralliée et l'Administration de la bande s'est dotée d'un plan pour gérer ses ressources et ses finances avec efficacité et pour apaiser les principales préoccupations de tous. Comme l'a déclaré une personne interrogée, « il y a à peine un an, les Anciens ne pouvaient pas se réunir dans la même pièce à cause des tensions historiques, et aujourd'hui, ils tissent des paniers ensemble… » De même, le plan a permis à la collectivité de nouer de nouveaux rapports avec les communautés, les municipalités et les entreprises des Premières Nations avoisinantes. Par exemple, la difficulté d'accès à des services d'éducation a été dénoncée comme un problème, de sorte qu'on a établi une société d'éducation avec les collectivités voisines des Premières Nations à qui l'on a donné le nom de Lake District Training to Employment Society, chargée de fournir des services de transport, de garderie et de soutien aux membres de la collectivité vivant à Burns Lake pour qu'ils puissent se prévaloir des programmes d'éducation. En outre, les possibilités de développement économique ont été jugées prioritaires et pour la première fois, la collectivité a créé des coentreprises avec des sociétés minières, forestières et de transport par pipelineNote de bas de page 98.

Les projets du FIPN menés à terme ont abouti pour les collectivités à des résultats concrets qui leur ont donné l'élan nécessaire pour prendre d'autres initiatives et cerner les possibilités inattendues de développement économique.

Pour la Première Nation de Kitasoo, l'aménagement d'un centre de transfert des déchets a abouti à une prise de conscience accrue du besoin de se débarrasser des déchets sans nuire à quoi que ce soit. Cela l'a très nettement sensibilisée à l'importance du recyclage, de la récupération des déchets et de la durabilité générale de l'environnement dans la collectivité. La Première Nation Heiltsuk a elle aussi été inspirée par son nouveau centre de transfert ainsi que par l'implantation d'un magasin de récupération et d'un projet de compostage qui devraient aboutir à une serre où l'on pourra cultiver des légumes localement. De même, deux membres de la Première Nation de Peguis ont décidé de se charger des matières recyclables qui étaient jetées dans la décharge communautaire. De leur propre chef, ils ont sollicité le financement du conseil qui a demandé des fonds au FIPN, transformant ainsi leur initiative restreinte en une usine de recyclage et lançant du même coup une campagne d'éducation communautaire. Aujourd'hui, la Première Nation de Peguis est l'une des collectivités avant-gardistes au chapitre du recyclage dans la province avec une forte adhésion de la collectivité et un taux de bénévolat élevé des étudiants à l'égard du programme.

Pour la Première Nation T'Souke, son projet d'énergie solaire a abouti à un projet inattendu d'écotourisme des membres australiens et néo-zélandais d'un groupe de travail des Nations Unies qui avait organisé sa conférence sur la durabilité de l'environnement dans la collectivité. De même, la Première Nation Namgis a réussi à multiplier ses activités touristiques grâce à la construction d'une promenade qui est reliée à la promenade en bois d'une collectivité voisine. Ainsi, cette promenade est empruntée par les membres de la communauté des Premières Nations et par les collectivités voisines. Cela a incité la Première Nation Namgis à bâtir un centre culturel au bout de la promenade pour susciter la fierté de la collectivité et lui permettre de mieux partager sa culture et son histoire avec les visiteurs. L'augmentation de la circulation des piétons a également donné lieu à des efforts d'embellissement de la collectivité grâce auxquels les différents membres éprouvent plus de fierté à embellir l'extérieur de leurs maisons et leurs jardins.

5. Conception et exécution du programme

Des programmes fondés sur des propositions comme ceux du FIPN ont présenté de nombreuses difficultés et de ce fait, les propositions de projet du FIPN doivent être intégrées dans le processus national annuel de planification des immobilisations du Ministère en renforçant les critères du volet « Infrastructures communautaires » du Plan d’investissement dans l’infrastructure des Premières Nations.

Enjeu no 1 : La majorité des bureaux régionaux ont estimé qu’il était nécessaire d’élaborer une nouvelle méthode de sélection des projets en dépit d’un processus préexistant d’établissement de l’ordre de priorité des infrastructures.

L’administration centrale a établi six critères de base pour la sélection des projets qui doivent être financés par le FIPN :

Les régions ont également eu droit à des considérations propres aux différentes catégories, et au troisième appel de propositions, l’administration centrale a demandé que l’on accorde la priorité à la catégorie Connectivité, qui venait tout juste d’être créée. À part cela, les critères de sélection des projets ont offert toute la souplesse nécessaire au personnel régional pour qu’il détermine à son gré la méthode d’utilisation des fonds entre les cinq catégories de projets. De nombreux répondants clés à l’administration centrale et dans les régions ont constaté l’importance de la flexibilité régionale, en expliquant que le personnel régional est surtout conscient des besoins communautaires locaux et qu’il est donc mieux préparé à répondre aux besoins communautaires de longue date et à assurer le respect des priorités. Par exemple :

Le tableau ci-dessous illustre les variations dans la sélection régionale des projets :

Tableau 11 : Priorités régionales
Région Nombre de projets financés Catégories de la plupart des projets Priorités futures
Colombie-Britannique 149 Planification et développement des compétences (97); routes et ponts (19) Déchets solides dans le sol; avancement des plans communautaires; énergies durables pour les collectivités qui ne sont pas branchées au réseau
Ontario 82 Routes et ponts (32); planification et développement des compétences (17) Routes et ponts; poursuite des travaux sur la connectivité
Manitoba 58 Routes et ponts (31); planification et développement des compétences (13) Routes et ponts du Nord; gestion des déchets solides
Québec 52 Gestion des déchets solides (21); routes et ponts (21) Financement de camions et de poubelles pour les déchets solides; poursuite des travaux sur la connectivité
Alberta 45 Planification et développement des compétences (17); routes et ponts (15) Routes du Nord; projets d’énergie éolienne et solaire
Saskatchewan 31 Routes et ponts (15); gestion des déchets solides (12) Réfection des routes et des ponts; gestion des déchets solides
Atlantique 17 Routes et ponts (9); planification et développement des compétences (5) Asphaltage des routes, essentiellement internes

Alors que des critères de sélection souples permettent au personnel régional de répondre aux besoins locaux d’infrastructures, il n’y avait pas de critère permettant de faire la distinction entre les catégories; par exemple, il n’existait pas de méthode permettant de savoir si une route revêtait plus d’importance que des panneaux solaires. Ainsi, la plupart des régions ont créé des groupes de travail chargés d’établir des critères de classement, suivis par des comités de sélection pour chaque catégorie. Les résultats devaient ensuite être approuvés par le directeur général régional avant que le financement ne soit accordé. Cela prend beaucoup de temps si l’on tient compte qu’il existe déjà un vaste processus d’établissement de l’ordre de priorité des infrastructures. En revanche, il faut signaler que la région de la Saskatchewan a réussi à adapter le processus préexistant pour classer et sélectionner les projets du FIPN, prouvant ainsi que le processus annuel de planification des immobilisations (voir la section 1.2.4 et l’annexe A), peut également servir à la sélection des projets du FIPN.

L’adoption d’une approche normalisée, inspirée des pratiques exemplaires des régions, devrait permettre d’économiser du temps et des moyens. En outre, il se peut que des fonds ciblés comme le FIPN fassent leur apparition à l’avenir et ainsi, le fait de concevoir un processus normalisé de classement et de sélection des projets d’infrastructures communautaires permettra aux régions d’administrer les fonds de manière rapide et uniforme.

Enjeu no 2 : Capacité de faire participer les Premières Nations au processus de sélection

La participation des Premières Nations au processus de sélection était idéale, car elle permet un partenariat décisionnel et assure la transparence du choix final des projets. Toutefois, la participation des Premières Nations au processus de sélection du FIPN variait d’une région à l’autre. Dans deux régions, les Premières Nations n’ont pas pris part au processus de sélection car elles ont jugé que le fait de trancher sur les demandes de financement l’une de l’autre constituait un conflit d’intérêts. En revanche, la participation d’organisations techniques représentatives a été jugé efficace. Dans une région, les conseils tribaux ont toujours participé à l’établissement de l’ordre de priorité des projets, ce qui s’est révélé une pratique exemplaire qui encourage la transparence tout en convainquant les collectivités des Premières Nations des raisons pour lesquelles certains projets sont financés plutôt que d’autres.

Enjeu no 3 : Problèmes de capacité des Premières Nations

Les études de cas et les entrevues auprès des principaux répondants ont révélé que le type de conception fondée sur des propositions entraînait des difficultés pour les collectivités des Premières Nations dont la capacité technique est assez faible. En raison des exigences du processus de demande, de nombreuses collectivités ont fait appel à l’aide de consultants ou du personnel technique des conseils tribaux. Les principaux répondants ont estimé que les collectivités qui n’ont pas le savoir-faire (ou les moyens financiers d’engager des consultants) nécessaire pour élaborer une proposition de grande qualité étaient défavorisées en vertu du système fondé sur des propositions. Selon une répondante, qui connaissait bien la rédaction de propositions pour sa Première Nation, « ce sont les Premières Nations qui savent comment rédiger des propositions qui obtiennent des fonds ».

En outre, le processus de demande a été estimé de mettre à rude épreuve le temps et les ressources des Premières Nations, les collectivités devant souvent se battre pour remplir les demandes dans les délais impartis. De même, les entrevues auprès du personnel régional et des collectivités des Premières Nations ont fait valoir que le calendrier limité n’était pas sans incidences sur la capacité des collectivités à établir des partenariats avec des membres du secteur privé, des municipalités et des provinces au sujet des projets.

Les principaux répondants ont également constaté que la conception fondée sur des propositions incite les collectivités à soumettre des propositions dans l’espoir qu’elles seront sélectionnées, peu importe leur niveau de préparation à l’égard d’un tel projet. En conséquence, le personnel technique d’AADNC est souvent tenu de passer du temps avec les demandeurs retenus pour parvenir au stade où le projet est prêt à être mis en œuvre.

Le fait de travailler dans les limites du processus national annuel de planification des immobilisations donnera aux Premières Nations et aux bureaux régionaux le temps de collaborer pour affecter les ressources en fonction des besoins des collectivités, tout en apaisant les préoccupations liées à la capacité de rédiger des propositions.

Enjeu no 4 : Échéanciers serrés et manque de concordance avec la saison de la construction

Le moment de l’année où les fonds sont débloqués de même que l’échéancier selon lequel l’argent doit être dépensé ont entraîné des difficultés pour les collectivités des Premières Nations, en particulier celles qui sont éloignées ou qui ont une faible capacité technique. Par exemple, de nombreuses régions ont déclaré que le financement n’était pas débloqué avant février, alors que l’échéance d’achèvement des travaux de construction est fixée au 1er avril. Toutes les régions ont fait observer que le processus de financement de l’exercice concorde mal avec la saison de construction, ce qui peut entraîner un conflit entre la période où les fonds doivent être dépensés et celle où les projets peuvent être réalisés de manière réaliste. En conséquence, de nombreux projets n’ont pas pu être menés à terme dans les limites de la saison de construction, ce qui a provoqué des retards et des complications quant au report des fonds. D’autres difficultés ont été constatées dans la mesure où les propositions soumises nécessitent un examen technique approfondi et un soutien appréciable pour mettre la dernière touche aux détails avant que les travaux de construction ne puissent débuter, ce qui aboutit souvent au non-respect des échéances ou au report de certains projets.

L’examen de la documentation a révélé des constatations analogues au sujet des collectivités éloignées qui travaillent dans des conditions limitant la vitesse et le calendrier dans lequel un projet d’infrastructure peut être mis en œuvre sur le plan matériel. Les collectivités isolées n’ont généralement pas de plans « prêts à réaliser » sur les tablettesNote de bas de page 100. Ainsi, les coûts de construction et d’exploitation, de même que le délai dont ont besoin les entrepreneurs pour planifier leur projet et s’y préparer sont autant d’obstacles aux initiatives d’infrastructures des Premières Nations dans les collectivités éloignées.

Selon Jason McCullough et Khosrow Farahbakhsh, de nombreux programmes de financement ciblé comparables au FIPN « suivent le même calendrier de financement à la fin de l’exercice », ce qui manifestement a des conséquences dramatiques pour les collectivités. Les auteurs font valoir que les collectivités éloignées n’ont généralement pas de fonds internes suffisants à investir ou à mobiliser. En outre, ces collectivités doivent en général régler des problèmes de fin de saison de construction et de mobilisation des entrepreneurs qui se rapportent aux conditions hivernales. Ainsi, le créneau à la fin de l’exercice explique que de nombreuses collectivités éloignées soient incapables de tirer parti des possibilités d’aménagement d’infrastructures communautairesNote de bas de page 101.

Solution : Intégration et renforcement des processus de planification et de classement par ordre de priorité des infrastructures existantes

Comme nous l’avons vu plus haut, la conception fondée sur des propositions a nécessité l’établissement d’un nouveau processus de sélection et de surveillance pour la mise en œuvre du FIPN, en dépit du processus national de planification des immobilisations en place et décrit à la section 1.2.4. Compte tenu des difficultés mentionnées plus haut, les répondants ont convenu que les futurs programmes de financement de l’infrastructure communautaire ne doivent pas compter sur une conception fondée sur des propositions, mais être plutôt intégrés dans le processus annuel de planification des infrastructures. Actuellement, les collectivités des Premières Nations élaborent des plans d’infrastructures communautaires qui sont ensuite évalués selon le système national de classement des priorités, trouvé à l’annexe A, avant que les projets ne figurent dans les plans régionaux et nationaux d’investissement dans les infrastructures des Premières Nations. Les plans d’infrastructures communautaires précisent les infrastructures actuelles, nouvelles et nécessaires et permettent de répertorier les projets d’infrastructures communautaires. Il est donc logique que des sources de financement ciblé, comme le FIPN, s’appliquent aux projets énumérés au lieu de concevoir d’autres processus provisoires fondés sur des propositions. Le renforcement du système national de classement des priorités par un processus qui permet de faire la distinction entre les priorités en matière d’infrastructures communautaires avant d’intégrer le FIPN dans le processus de planification annuel, présente plusieurs avantages :

Le renforcement du processus national de planification des immobilisations décrit à la section 1.2.4 permettra en définitive de savoir de quelle façon les projets financés par le FIPN produisent des effets extérieurs positifs qui ont un rapport avec d’autres priorités économiques et sociales. Les principaux répondants au Canada ont fait état des répercussions du FIPN, comme la protection offerte par la gestion des déchets à la qualité des sols et de la nappe phréatique (ce qui a des conséquences claires sur les sites contaminés); quant aux projets de connectivité, ils ont libéré le potentiel des collectivités à assurer la télésurveillance de la qualité de l’eau; il se peut que dans certains cas, les routes et les ponts permettent aux collectivités d’avoir accès aux écoles situées à proximité sans avoir à engager de dépenses supplémentaires; quant à l’amélioration des systèmes énergétiques, elle a entraîné une baisse des dépenses personnelles consacrées au logement. En d’autres termes, les projets du FIPN ont vraisemblablement d’autres conséquences sur d’autres priorités en matière d’infrastructures et ils sont donc susceptibles d’avoir un effet sur l’affectation des ressources; si les programmes d’infrastructure continuent de fonctionner en vase clos, il faut s’attendre à ce que ces gains ne se réalisent pas.

Même si le processus annuel de planification des immobilisations offre une méthode potentiellement universelle permettant de répertorier les projets d’infrastructures, le Plan d’investissement dans les infrastructures des Premières Nations et les instruments de suivi devront être revus et mis à jour pour concorder avec le FIPN. En particulier, une méthode de classement par ordre de priorité des cinq catégories d’infrastructures devra être mise au point. En outre, les multiples entrevues auprès du personnel régional incitent à penser qu’il serait préférable de repousser le délai de présentation des plans d’immobilisations des Premières Nations au mois de mai; avec six à huit mois pour élaborer des plans techniques, les projets pourront être financés et mis en œuvre à compter du 1er avril de l’année suivante. Des entrevues auprès du personnel régional et des collectivités des Premières Nations ont fait valoir qu’un échéancier limité compromet la capacité des collectivités à établir des partenariats utiles avec des partenaires privés, municipaux et provinciaux.

En concertation avec les bureaux régionaux, plusieurs pratiques exemplaires visant à examiner un processus de sélection renouvelé ont été dégagés :

Le modèle de classement de toutes les propositions d’infrastructure de la Saskatchewan au moyen d’un outil représente un objectif idéal. La région de la Saskatchewan a un plan d’immobilisations régional de longue date qui bénéficie d’antécédents de financement uniformes des plans communautaires. Les propositions reçues en vertu du FIPN ont tout simplement été présélectionnées et intégrées dans le plan régional d’immobilisations. Dans certains cas, les Premières Nations n’ont même pas eu à présenter de propositions étant donné que leurs projets prioritaires de longue date étaient déjà en dossier et qu’ils étaient d’office pris en considération. Un comité permanent de sélection des Premières Nations responsable de toutes les décisions d’investissement dans les infrastructures classe la liste des projets, et le bureau régional partage ensuite les résultats du classement avec toutes les collectivités par souci de transparence et pour que toutes les Premières Nations connaissent la justification du processus décisionnel.

Recommandation 1 : il est recommandé que la Direction générale des infrastructures communautaires étudie la faisabilité d’intégrer l’appel de propositions de projet du FIPN dans le processus annuel de planification des immobilisations du Ministère.

Les projets achevés du FIPN exercent des pressions sur le budget restreint du PIE car il finance déjà les dépenses de fonctionnement et entretien. En outre, les projets d’infrastructure achevés sont rarement exploités et entretenus en vue de la durabilité optimale des infrastructures.

Les entrevues auprès des principaux répondants ont révélé que bon nombre des biens construits dans les réserves grâce au FIPN et à d’autres mécanismes de financement sont mal entretenus et sont ainsi vulnérables à des défaillances et à une usure prématurée. Le résultat global pour les collectivités et AADNC est une durée de vie plus courte des biens construits et par conséquent une majoration des coûts en raison du fait qu’il faut remplacer les infrastructures plus tôt que la date prévue de mise hors service. La détérioration prématurée des biens présente également un risque pour la sécurité des membres des collectivités.

Des personnes interrogées dans le cadre des études de cas ont fait observer que quand des biens sont construits, AADNC affecte une partie des fonds approuvés de fonctionnement et d’entretien au fonctionnement et à l’entretien de chaque bien construit dans les réserves; toutefois, si le FIPN n’assure pas le financement approuvé des coûts de fonctionnement et d’entretien, les coûts de fonctionnement et d’entretien de l’infrastructure terminée proviennent du PIE, ce qui porte atteinte à la capacité du PIE de répondre à d’autres besoins de financement de la construction d’infrastructures. En outre, il existe d’autres préoccupations au sujet du fonctionnement et de l’entretien par les Premières Nations des biens construits, notamment : 1) les coûts résiduels de fonctionnement et d’entretien ne sont souvent pas pris en charge faute de mécanismes de financement pour la bande; 2) la planification des travaux d’entretien fait défaut; et 3) il y a une pénurie d’effectifs possédant la formation nécessaire pour assurer l’entretien des biens.

Les personnes interrogées ont laissé entendre qu’avant de financer la conception d’un projet, les agents de projet d’AADNC doivent collaborer avec la Première Nation pour déterminer les sources résiduelles de financement des activités de fonctionnement et d’entretien selon le coût prévu du cycle de vie du bien et pour mettre en place un plan qui cible les besoins de formation.

Recommandation 2 : Il est recommandé que la Direction générale des infrastructures communautaires étoffe les documents existants de gestion et de surveillance pour s’assurer que les projets financés prévoient : a) la détermination des sources de financement des activités de fonctionnement et d’entretien qui répondent suffisamment aux coûts du cycle de vie du bien; b) la détermination des exigences nécessaires en matière de formation; c) les éléments de conception des infrastructures en vue d’atténuer les conséquences des catastrophes; et d) une liste élargie des bénéficiaires admissibles afin d’établir des partenariats plus flexibles avec le secteur privé, le milieu universitaire et les organisations autochtones.

La mesure du rendement est une difficulté constante pour les programmes d’infrastructure. Il faut déployer des efforts concertés pour remédier aux carences des applications de suivi des technologies de l’information afin d’encourager leur utilisation uniforme.

L’équipe d’évaluation a constaté que pour le FIPN, il existe des systèmes, des procédures et des ressources multiples pour surveiller les résultats et le rendement des biens financés et en rendre compte. Toutefois, ces systèmes manquent d’efficacité en raison du manque d’uniformité dans la collecte et la saisie des données dans le Système intégré de gestion des immobilisations.

Les documents de sources primaires qui soulignent la stratégie d’établissement de rapports sur le rendement du FIPN sont le Cadre de gestion du rendement du Ministère et la Stratégie de mesure du rendement des infrastructures, mis à jour pour la dernière fois respectivement pour 2014-2015 et en 2010. Pour faciliter la surveillance des biens dans les réserves, on a conçu le Système de rapports sur l’état des biens. Les résultats de ces inspections devaient faire l’objet d’un suivi au moyen du Système intégré de gestion des immobilisations ainsi que de données complémentaires sur le suivi des projets.

Toutefois, chacun de ces éléments suscite maintes préoccupations. En premier lieu, des préoccupations ont été soulevées au sujet du Système de rapports sur l’état des biens car les personnes interrogées et les participants aux études de cas ont constaté que la qualité des rapports (préparés par des ingénieurs tous les trois ans au sujet de l’état de santé des portefeuilles d’infrastructures dans les réserves) varie radicalement et n’est pas comparable entre les collectivités faute d’un modèle normalisé. Ces carences seront sans doute corrigées grâce au processus actuel de renouvellement du Système de rapports sur l’état des biens.

En deuxième lieu, les principaux répondants ont fait observer que le Système intégré de gestion des immobilisations n’est pas convivial. En particulier, les logiciels d’infrastructure préalables que l’on a combinés pour créer le Système intégré de gestion des immobilisations ont été mal intégrés. De ce fait, les interfaces utilisateurs étaient déroutantes à la fois pour les volets de planification et de suivi des projets du logiciel; il a donc fallu saisir des informations sur de multiples pages distinctes en suivant de nombreuses étapes différentes; et ces informations étaient difficiles à extraire une fois saisies dans le système. Cela explique que le système n’ait pas été systématiquement utilisé par chaque région et qu’il ne produise pas toujours des résultats utiles sur le rendement étant donné que les données ne sont pas uniformes et qu’elles ne sont guère dignes de confiance. De même, les approbations des projets et les rapports finaux n’étaient pas tous stockés de manière uniforme dans le système de Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits complémentaire, appelé aujourd’hui Système de gestion de l’information sur les subventions et contributions, ce qui permet difficilement de surveiller centralement l’état et les résultats des projets du FIPN. Des progrès sont actuellement réalisés en vue de mettre à jour la Stratégie de mesure du rendement dont la date d’achèvement prévue est avril 2014. Un groupe de travail procède actuellement à des remaniements du Système intégré de gestion des immobilisations moyennant la contribution de représentants régionaux. Toutefois, les principaux répondants ont estimé que seuls des changements marginaux auront lieu au cours des quelques prochaines années afin d’améliorer le système.

5.1 Facteurs extérieurs qui ont une incidence sur le succès du programme

L’inflation régionale a limité le nombre de projets qui ont pu être financés dans les provinces qui connaissent une forte croissance économique car les coûts étaient élevés et les entrepreneurs rares.

Pour les provinces de l’Alberta et de la Saskatchewan où l’inflation constitue un facteur d’importance, le financement a été particulièrement limité par l’augmentation des coûts de construction. L’inflation des salaires horaires moyens dans l’industrie du bâtiment de l’Alberta a dépassé la moyenne canadienne de 1,55 % entre 2008 et 2012, alors que la moyenne nationale a été dépassée de 3,08 % par la SaskatchewanNote de bas de page 102. Selon un répondant, les projets d’infrastructure coûtent aujourd’hui cinq à dix fois plus cher qu’avant la phase d’expansion de l’économie. En outre, la conception fondée sur des propositions pose des problèmes quand les projets ont été approuvés plusieurs années avant le lancement des travaux de construction. Pour certaines collectivités qui ont réservé un pourcentage de leurs propres sources de revenus aux coûts des projets, ces coûts sont devenus trop élevés pour qu’elles puissent les prendre en charge. Cette hausse des coûts a également posé des problèmes en ce qui concerne la gestion des enveloppes budgétaires régionales. Pour une Première Nation de l’Alberta, l’évaluation d’un projet routier datant de 2005 a estimé le coût total à 12 millions de dollars, lequel avait augmenté à 22 millions de dollars en 2013. Ainsi, ce projet n’est plus financièrement réalisable pour la collectivité aujourd’hui.

Des experts techniques capables d’assurer la surveillance de la conception et de la construction des projets n’étaient pas toujours disponibles, ce qui dans certains cas a exposé les Premières Nations à une surestimation des prix et à une piètre conception de la part des entrepreneurs et des consultants.

Vulnérabilité attribuable à la pénurie d’experts techniques

Les études de cas et les entrevues ont révélé que les collectivités des Premières Nations n’ont pas toujours facilement accès à la capacité ou à l’expertise nécessaire pour examiner la conception des projets d’infrastructure et les contrats de construction. Les personnes interrogées ont mentionné plusieurs exemples où les entrepreneurs et les cabinets-conseils engagés par les Premières Nations : 1) favorisaient les conceptions trop ambitieuses pour obtenir plus de financement; 2) n’étaient pas tenus responsables des conceptions mauvaises ou fautives; et 3) présentaient des offres extrêmement coûteuses en raison de la forte demande/offre faible dans certaines régions.

En général, les Premières Nations ont accès au personnel technique régional d’AADNC, aux conseils tribaux, aux organisations techniques autochtones régionales et aux entreprises engagées à contrat pour obtenir de l’aide et des conseils techniques au moment de concevoir et de construire des projets d’infrastructures communautaires. Toutefois, dans certains cas, les Premières Nations éloignées qui n’ont pas les experts techniques internes nécessaires ne peuvent pas se prévaloir de l’aide dont elles ont besoin, d’où des projets mal conçus et de faibles investissements. Pour une collectivité financée par le FIPN, un barrage hydroélectrique de 8 millions de dollars n’a pas donné les résultats attendus à cause d’une erreur de conception majeure. La collectivité voulait à l’origine doubler sa production d’électricité, mais elle n’a reçu que 50 kilowatts supplémentaires d’énergie par heure en raison d’une perte de friction dans la canalisation d’eau dont personne n’avait tenu compte. Ce vice de conception a entraîné des millions de dollars de coûts irrécupérables pour AADNC. Il faudra 2 millions de dollars supplémentaires pour remédier à l’erreur de conception, somme dont la collectivité ne dispose pas.

De même, les personnes interrogées du ministère des Travaux publics d’une Première Nation de forte capacité ont affirmé que les cabinets d’ingénieurs leur présentent souvent des offres de conception trop ambitieuse : « Nous avons la chance d’être en mesure de déterminer quand nous sommes victimes d’une surfacturation ou quand on nous présente des projets dont la conception est trop ambitieuse. » En outre, selon la personne interrogée, il est de plus en plus courant que les entrepreneurs de la région fassent de la surenchère pour compenser les difficultés prévues lorsqu’ils travaillent avec des collectivités des Premières Nations, comme des paiements tardifs.

Stratégies d’atténuation et autres ressources

Pour la Première Nation de Penticton, afin d’atténuer les difficultés de passation de marché éprouvées au préalable, le chef et le conseil ont modifié les modalités de passation de marché afin d’accroître la responsabilité des entrepreneurs. Les contrats contiennent désormais des clauses selon lesquelles l’entrepreneur qui commet une erreur ou une erreur de jugement sur le plan de la conception et de la construction doit assumer les coûts supplémentaires.

Le personnel technique du conseil tribal de Saskatoon offre souvent un service de surveillance aux Premières Nations qui conçoivent et construisent des projets d’infrastructure, ce qui s’est apparemment soldé par de nombreuses erreurs de conception et des projets de conception trop ambitieuse qui sont décelés avant que ne débutent les travaux de construction. Compte tenu des compressions imminentes des budgets des conseils tribaux, cette aide technique sera réduite, ce qui pourrait présenter des risques pour AADNC lorsque le Ministère investira dans de futurs projets d’infrastructure. En Ontario et en Alberta, les organisations techniques régionales font désormais partie des pratiques exemplaires. La Corporation des services techniques des Premières Nations de l’Ontario et le Groupe consultatif des services techniques de l’Alberta aident les collectivités à réaliser des études de faisabilité, à évaluer les coûts du cycle de vie et à assurer la formation du personnel, etc. Par exemple, lorsque la Première Nation de Frog Lake a eu besoin d’une nouvelle pompe à eau, le Groupe consultatif des services techniques a réussi à lui faire épargner 50 % sur les coûts en achetant des pompes pour de multiples collectivités.

Le personnel technique d’AADNC est parfois en mesure d’assurer l’examen et la surveillance de la conception et de la construction de projets. Selon une personne interrogée, « il arrive parfois que des consultants viennent nous voir et lancent des idées irréalistes ou inefficaces », auquel cas le personnel régional d’AADNC est en mesure de prodiguer des conseils pour négocier des conceptions mieux adaptées. Une région a fait observer que le fait d’exiger l’engagement d’un responsable de projet possédant l’expertise technique nécessaire pour surveiller la conception et la construction du projet était une pratique exemplaire car il est fréquent que le personnel régional d’AADNC ne possède que des connaissances limitées dans certains domaines techniques et risque ainsi de ne pas déceler les erreurs de conception lorsqu’il travaille à des projets d’infrastructure mal connus. Les personnes interrogées ont mentionné des exemples de projets qui se déroulaient sans anicroche quand l’entrepreneur, la Première Nation, le responsable du projet et le responsable du projet du bureau régional organisaient des réunions toutes les deux à quatre semaines jusqu’à l’achèvement du projet.

Recommandation 2 : Il est recommandé que la Direction générale des infrastructures communautaires étoffe les documents existants de gestion et de surveillance pour s’assurer que les projets financés prévoient : a) la détermination des sources de financement des activités de fonctionnement et d’entretien qui répondent suffisamment aux coûts du cycle de vie du bien; b) la détermination des exigences nécessaires en matière de formation; c) les éléments de conception des infrastructures en vue d’atténuer les conséquences des catastrophes; et d) une liste élargie des bénéficiaires admissibles afin d’établir des partenariats plus flexibles avec le secteur privé, le milieu universitaire et les organisations autochtones.

6. Enseignements tirés et pratiques exemplaires

Les plans communautaires globaux gagnent en popularité et en utilité grâce à neuf pratiques exemplaires clés.

Au cours de l’évaluation, il a été appris que beaucoup de plans communautaires globaux, conçus dans la catégorie Planification et développement des compétences, avaient eu des répercussions sociales et administratives draconiennes sur les collectivités participantes, comme on a pu le voir à la section 4.1.5. L’expérience de ces collectivités dépassait largement les avantages escomptés et avait des répercussions sur un bien plus grand nombre d’éléments des collectivités participantes que les simples infrastructures communautaires. Alors que le plan communautaire global n’est qu’un poste admissible dans la catégorie Planification et développement des compétences, il n’est pas négligeable puisque 17 754 059 $ ont été consacrés à 150 projets. On attache une importance toute particulière aux plans communautaires globaux dans cette section en raison des constatations des évaluateurs à l’effet de changements favorables significatifs dans les collectivités participantes.

Au total, neuf pratiques exemplaires clés ont contribué au succès de la PCG. Même si bon nombre de ces pratiques débordent le mandat de la Direction générale des infrastructures communautaires, leurs répercussions sur les collectivités participantes ont nécessité leur inclusion dans ce rapport pour illustrer et poursuivre les travaux positifs entrepris. Tandis que la Direction générale des infrastructures communautaires continue d’assurer le financement de l’élaboration des plans communautaires globaux, il faudra faire appel à d’autres membres du Ministère, en particulier à la Direction du développement professionnel et institutionnel dont le mandat englobe ces activités, pour poursuivre et multiplier les résultats positifs de la PCG dans les collectivités des Premières Nations.

Alors que le FIPN était une importante source de financement, la PCG n’est pas un concept nouveau et elle est financée par AADNC par le biais de divers programmes et autres ressources depuis plus de 13 ans. Toutefois, l’analyse des rapports d’évaluation antérieurs, l’examen des projets pilotes de PCG et les études de cas comportant des plans communautaires globaux financés par le FIPN démontrent qu’ils ont plus ou moins de succès. Pour certaines collectivités comme la Première Nation de Penticton et la bande indienne Musqueam, le processus proprement dit est un puissant outil qui contribue à rassembler la collectivité et à atténuer les clivages familiaux et politiques. Pour d’autres comme les Premières Nations de Westbank, de Pictou Landing et de George Gordon, le Plan est devenu le fondement sur lequel on élabore tous les plans de travail internes et on façonne la base qui sert à structurer et à gouverner l’administration de la bande. Toutefois, il semble que pour près de la moitié des collectivités qui se sont livrées à des activités de PCG, les plans ne sont pas mis en œuvre ou ils accumulent la poussière sur les tablettes des bureaux de la bande. Les personnes interrogées et les études de cas ont révélé des exemples multiples de pratiques exemplaires qui permettent la mise en œuvre fructueuse d’un plan :

1. Champions et mentors de la PCG

L’un des enseignements clés que l’on peut tirer du projet pilote en Saskatchewan de l’Université Dalhousie et de la participation actuelle de la Colombie-Britannique à la PCG est la nécessité d’avoir des champions communautaires et des mentors en la matièreNote de bas de page 103 Les personnes interrogées ont fait observer qu’il y a beaucoup de membres passionnés dans la collectivité qui peuvent diriger ou faciliter les projets afin de respecter les priorités communautaires. Un élément essentiel du processus de PCG est qu’il permet de mobiliser des personnes dont la passion ou les compétences font en sorte qu’ils parviennent à concilier leurs intérêts et les priorités de la collectivité. De même, en reconnaissant une gamme de possibilités, les membres de la collectivité qui n’ont pas occupé au préalable de postes de direction au sein de la collectivité réussissent à voir comment ils peuvent contribuer à l’amélioration de leur collectivité. Dans le cas de la Première Nation T’Souke, une passionnée de jardinage a réussi à diriger l’élaboration du programme de jardins communautaires. En tant que championne communautaire du jardinage, elle réussit à partager ce qu’elle adore faire avec les jeunes qui participent au programme. En plus, les légumes cultivés sont utilisés dans le cadre d’un programme de « popote roulante » pour venir en aide aux aînés locaux dans le besoin, ce qui est une des grandes priorités de leur PCG.

Jardin communautaire de la Première Nation T'Souke

De même, on recense un groupe croissant de coordonnateurs chevronnés de la PCG et d’animateurs d’ateliers qui sont désormais invités par d’autres collectivités à appuyer leur processus de PCG. Selon un mentor interrogé, beaucoup de nouveaux responsables de la PCG se sentent dépassés à l’idée de devoir mobiliser la collectivité, déterminer les objectifs et rédiger un rapport. Quelques collectivités ont organisé une série de séances de mobilisation, même si la personne qui dirige le processus n’a pas forcément la capacité voulue pour analyser les données et rédiger un rapport final. L’initiative de mentorat de la PCG de la région de la Colombie-Britannique administrée par le conseil tribal Nautsa mawt fournit ainsi une aide, des outils, des cadres et procède à l’échange de pratiques exemplaires pour réussir. Selon l’un des mentorés interrogés, « notre plan ne serait pas ce qu’il est aujourd’hui si d’autres collectivités ne nous avaient pas prêté main-forte ». Ce mentoré a continué à faire valoir que pour les champions de la PCG, « la tâche devient difficile… les pressions sont multiples, il y a beaucoup de responsabilités pour parvenir à un consensus et on se heurte à beaucoup de blessures et de récits dans une collectivité… on a besoin de soutien ».Grâce aux expériences fructueuses de mentorat en Colombie-Britannique, les mentors de la PCG sont aujourd’hui sollicités à l’extérieur des frontières de la Colombie-Britannique. Par exemple, pour appuyer l’élaboration d’un plan communautaire global pour la Première Nation des Dénés de Sayisi dans le nord du Manitoba, le bureau régional de la Colombie-Britannique a investi dans deux mentors pour qu’ils renforcent les capacités du champion de la PCG de la Nation des Dénés de Sayisi.

Cette idée qu’AADNC investisse dans un réseau croissant de mentors de la PCG cadre avec les pratiques exemplaires glanées dans la littérature sur le développement international dans le domaine du soutien des « entrepreneurs sociaux ». Alors qu’un entrepreneur est en général une personne qui réussit à dénicher des marchés spécialisés et à créer des approches novatrices dans l’intention de dégager un bénéfice, un entrepreneur social est une personne qui a découvert une manière inventive d’œuvrer au sein d’une collectivité dans l’intention de lui procurer des bénéfices sociauxNote de bas de page 104. En investissant dans ces personnes, les études démontrent de plus nombreux avantages sociaux. De même, en investissant dans des entrepreneurs sociaux, on ne cherche pas seulement à résoudre les problèmes les plus urgents, mais on réussit à sevrer les collectivités de leur dépendance à l’égard de l’aide et d’encourager à la place les capacités localesNote de bas de page 105.

Ces exemples et études soulignent l’avantage qu’il y a à élargir l’initiative de mentorat de la PCG en Colombie-Britannique administrée par le conseil tribal Nautsa mawt qui se compose actuellement de 12 mentors : toutefois, ils soulignent également les difficultés actuelles auxquelles se heurtent les bureaux régionaux pour financer ces initiatives et les limites qu’il y a à faire appel à des mentors provenant exclusivement de Colombie-Britannique. L’évaluation incite donc à penser que le Ministère doit investir dans les mentors de la PCG des Premières Nations et élargir officiellement le réseau à travers tout le Canada grâce à l’élaboration d’un programme de mentorat de Première Nation à Première Nation.

2. L’atelier annuel de PCG de Colombie-Britannique

Cela fait plus de 10 ans que le Bureau régional d’AADNC en Colombie-Britannique finance un atelier annuel sur la PCG pour regrouper les collectivités des Premières Nations qui se livrent à la planification communautaire afin de leur fournir des outils et une aide pratiques. L’atelier de 2013 a été coorganisé par la bande indienne de Little Shuswap Lake et AADNC entre le 1er et le 3 octobre 2013. Plus de 100 participants représentant 50 collectivités des Premières Nations y ont participé. Des conférenciers invités des Premières Nations qui mettent en œuvre leurs plans communautaires globaux ont partagé leurs récits et fourni des conseils pratiques, notamment sur les sujets suivants : Où trouver le soutien dont vous avez besoin pour démarrer; Comment mobiliser les membres de la collectivité; Comment surveiller et évaluer les progrès de la planification; Comment intégrer la PCG dans d’autres procédés de planification; La planification des Autochtones comme processus de guérison; et Comment conserver le dynamisme du plan. Les résultats de l’évaluation de l’atelier ont été extrêmement flatteurs, ce qui explique qu’on ait organisé une séance « vedette » sur la PCG à l’occasion d’une réunion conjointe à Vancouver entre le 15 et le 17 octobre 2013. Coorganisée par le Bureau régional de Colombie-Britannique d’AADNC et le Conseil des leaders des Premières Nations de Colombie-Britannique, qui se compose de l’Assemblée des Premières Nations de Colombie-Britannique, du Sommet des Premières Nations et de l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique – cette réunion conjointe avait pour but de s’inspirer des travaux de qualité déjà réalisés par les collectivités des Premières Nations, les organisations autochtones et les fonctionnaires du gouvernement. La séance a apparemment reçu un très bon accueil et a donné un nouvel élan aux processus de PCG dans les collectivités des Premières Nations de la Colombie-Britannique.

Les universitaires interrogés qui travaillent dans le secteur de la planification ont également constaté la nécessité d’élargir les ateliers sur la PCG à l’échelle nationale. Ils ont déclaré que dans certains cas, les pratiques exemplaires de planification sont actuellement partagées entre les collectivités, les planificateurs et les consultants, mais qu’un forum réunissant tous ces intervenants serait extrêmement bénéfique pour donner un nouvel élan, mettre en œuvre des pratiques exemplaires et venir en aide aux collectivités à plus faible capacité dans tout le Canada.

3. Projets à démarrage rapide

Les personnes interrogées dans le cadre des études de cas et un examen du projet pilote en Saskatchewan ont révélé que les projets « à démarrage rapide » sont indispensables pour donner de l’élan et favoriser l’adhésion au processus de PCG, en rendant visibles les répercussions dans des secteurs aussi diversifiés que l’environnement, la vie sociale, les infrastructures et la santéNote de bas de page 106. Étant donné que le processus peut prendre jusqu’à six ans, il a fallu amorcer la mise en œuvre des projets immédiatement pour que les membres des collectivités puissent constater que leurs voix étaient entendues. Comme exemples de projets terminés, ou que l’on qualifie également de projets « à effet rapide », mentionnons :

Ces projets ont apporté la preuve aux membres de la collectivité que le nouveau processus de planification allait donner des résultats concrets et ne pas être relégué aux oubliettes; dans bien des cas, ces activités se sont soldées par une plus grande cohésion de la collectivité. Toutefois, les champions de la PCG interrogés ont dénoncé les difficultés qu’il y a à trouver des fonds pour mettre en œuvre des projets de moindre envergure en soulignant le besoin d’une source de financement spécifique pour les petites initiatives prioritaires de la PCG – un modèle de « financement de démarrage ». Interrogé sur le besoin de financer les initiatives de PCG de moindre envergure, une personne interrogée a déclaré ce qui suit : « Il s’agit de poursuivre sur sa lancée. Lorsque les gens constatent des résultats concrets, c’est pour eux une source d’inspiration! Il s’agit de redonner espoir… c’est l’occasion de poursuivre des approches novatrices. »

4. Participation de la collectivité

De multiples sources de données, y compris le projet pilote en Saskatchewan, en déduisent que la participation des collectivités est indispensable si l'on veut que les plans communautaires soient utiles et surtout qu'ils soient adoptésNote de bas de page 107. Il a été constaté que les plans communautaires globaux les plus concluants concernaient les collectivités qui avaient très peu recouru à des consultants, essentiellement pour renforcer la capacité de planification du champion de la planification communautaire qui leur avait été attribué. Dans la bande indienne de Musqueam, un consultant en planification a été recruté pour qu'il fournisse au champion local de la PCG l'aide et l'expertise nécessaires pour diriger le processus. Le consultant a aidé à concevoir le premier sondage communautaire et à analyser les résultats en plus de cartographier physiquement la collectivité en la survolant à plusieurs reprises. Grâce à ce processus ciblé, le personnel a acquis l'expérience et les compétences nécessaires et il n'a plus besoin de s'en remettre à un consultant pour poursuivre ses travaux. D'autres personnes interrogées ont également signalé que les consultants peuvent être précieux pour émettre une opinion objective. Certains membres de la collectivité ne voulaient pas s'entretenir avec des membres du personnel chargés du processus de PCG en raison de conflits communautaires antérieurs, même s'ils faisaient plus confiance au processus lorsqu'un expert de l'extérieur y participait lui aussi. De même, les entrevues avec l'Unité des villes et de l'environnement de l'Université Dalhousie ont révélé toute l'importance qu'il y a à faire participer des experts techniques compétents au processus, mais dans un rôle de soutien, pour que l'expertise en planification soit ainsi stimulée dans la collectivité.

Alors qu’ils étaient à Chase (Colombie-Britannique) à l’atelier annuel sur la PCG organisé par la bande indienne de Little Shuswap Lake, les évaluateurs ont participé à des ateliers organisés par des Premières Nations à l’intention de Premières Nations qui participent à la PCG. L’un des principaux messages à ressortir de tous les ateliers et des conférenciers invités est la nécessité de faire de la PCG un processus communautaire et de faire appel à la participation du chef et du conseil, du personnel du conseil de bande, des jeunes, des aînés, dans les réserves et en dehors et dans certains cas, d’autres personnes et entreprises qui louent des terres dans les réserves. Pour établir le contact avec un échantillon représentatif de la collectivité, les participants ont échangé des techniques et des pratiques exemplaires intéressantes. Dans la Première Nation de Penticton, des chandails à capuchon munis de bandes réfléchissantes de sécurité et ayant la forme du logo de leur plan communautaire global ont été utilisé pour inciter les jeunes à y participer, tout en assurant leur sécurité lorsqu’ils se promènent la nuit là où il n’y a pas de trottoirs ou d’éclairage des rues. À Musqueam, ils ont fourni aux jeunes des caméras pour que ceux-ci puissent décrire ce qu’ils aimaient à propos de leur collectivité et ce qu’ils voulaient voir changer. La Première Nation T’Souke a organisé un camp jeunesse de trois jours où les participants ont été invités à dire ce qu’ils feraient s’ils en devenaient le chef. La Première Nation de Skidegate a également constaté le besoin de susciter l’enthousiasme des générations plus jeunes à l’égard de la planification et a organisé des ateliers spéciaux à l’intention des jeunes pour qu’ils puissent dessiner ce qu’ils aiment et ce à quoi ils veulent que leur collectivité ressemble à l’avenir.

Pour la Nation crie de Shoal Lake, la construction d’une salle de classe en plein air a été l’un des éléments clés de leur plan quand les jeunes de la collectivité se sont plaints d’avoir le sentiment d’être confinés à l’intérieur. La collectivité a bâti cette salle avec l’aide des universités du Manitoba et une entrevue avec un urbaniste qui appuyait le projet a révélé que « les jeunes qui savaient à peine se servir d’un marteau ont participé au processus ». Ce type d’expérience aide à stimuler l’adhésion de la collectivité au processus de PCG et aux projets qui en résultent.

Dans la Première Nation de Westbank, le champion de la PCG est allé consulter les aînés pour savoir comment ils planifiaient et prenaient des décisions par le passé et mettre à profit ce savoir pour déterminer comment ils effectuaient leur planification communautaire. C’est à partir de cette consultation concrète que la collectivité s’est ralliée derrière le récit traditionnel des chefs Cinq-aliments, ce qui a établi la structure qu’allait prendre leur plan communautaire.

La Première Nation T’Souke a organisé des séances spéciales de mobilisation des aînés en planifiant un banquet inspiré du régime des 10 milles et a sensibilisé les mères de la collectivité qui peuvent rarement assister aux réunions communautaires avec leurs nourrissons. En formant des groupes de mères avec leur bébé, on a demandé aux mères leur opinion et en retour, elles ont eu droit à des photos encadrées d’elles-mêmes et de leur bébé.

Un champion de la PCG interrogé a parlé des efforts personnels qu’il a déployés pour faire participer chaque membre au débat, même quand cela l’obligeait à se rendre au domicile de chacun, à leur apporter des articles d’épicerie et à organiser des dîners à leur propre domicile. De même, un autre planificateur communautaire qui tenait absolument à faire participer ses jeunes a déclaré : « Tournez-vous vers les jeunes. Nous voyons que le bénévolat disparaît de la collectivité. Il faut absolument qu’ils participent à l’établissement du plan. » Enfin, un planificateur communautaire qui travaille sur le terrain depuis plus de 20 ans a affirmé catégoriquement que si le plan est vraiment à orientation communautaire, c’est alors l’outil qui façonnera les structures de gouvernance et qui stimulera la responsabilisation : « Tout au long de ces 20 ans, je n’ai jamais vu le conseil s’élever contre des plans inspirés par la collectivité. Il y va de son propre intérêt politique. »

L’évaluation a également révélé la façon dont les membres de la collectivité peuvent utilement participer à des projets d’infrastructure de façon inédite et intéressante. Dans la Première Nation de Penticton, un concours communautaire a été organisé pour déterminer le nom des diverses plaques de rue, idée qui est née de son plan communautaire global.

De même, bien qu’il ne s’agisse pas d’un projet financé par le FIPN, même s’il cadre avec sa vision de la PCG, la Première Nation de Penticton a conçu une école primaire dotée d’une salle culturelle qui s’inspire de la conception d’une maison semi-souterraine traditionnelle de la communauté. Cette salle est faite de métal, de bois et de verre et elle n’est pas seulement un endroit merveilleux où les jeunes peuvent étudier, mais elle symbolise la façon dont les traditions, la culture et le modernisme peuvent se conjuguer avec harmonie.

École primaire de Penticton

En Saskatchewan, une collectivité a sollicité la participation des jeunes en leur demandant de décorer des carreaux muraux insérés dans le mur extérieur de leur école. Les personnes interrogées dans le cadre des études de cas ont affirmé que ces types d’initiatives incitent la collectivité à assumer la paternité des infrastructures et contribuent à réduire les actes de vandalisme. Ce concept qui consiste à appuyer les expositions d’art public et à intégrer les œuvres d’artistes locaux dans les infrastructures communautaires n’est pas sans rappeler les politiques « des arts dans l’espace public » adoptées par des municipalités de toute l’Amérique du Nord, notamment des villes comme Ottawa, Toronto, Calgary et EdmontonNote de bas de page 108. En vertu de ces politiques, elles affectent un pour cent du budget aux projets municipaux où des œuvres d’art sont exposées dans l’espace public afin de rehausser l’attrait et la qualité de vie d’une collectivitéNote de bas de page 109. Alors que ces collectivités arrivent à lever ces fonds grâce aux impôts municipaux (qui sont rarement disponibles dans les collectivités des Premières Nations), les répercussions positives de l’incorporation des arts dans l’espace public prouvent qu’il faut systématiquement l’envisager lorsqu’on finance l’infrastructure communautaire dans les réserves.

5. Conciliation de la vision et des nécessités technique

Les participants aux études de cas ont décrit l’importance de réussir à concilier un exercice de visionnement pour la collectivité et l’acquisition de l’expertise technique nécessaire à l’aménagement d’infrastructures pratiques dans le contexte de la PCG. Pour les collectivités qui n’utilisent pas leur plan, les personnes interrogées ont estimé que les attentes de la collectivité étaient trop élevées compte tenu de l’argent disponible et qu’un plan trop ambitieux n’est pas toujours un plan d’action réalisable. De même, dans les cas où le plan était dirigé par des experts techniques, un membre du service des travaux publics a déclaré qu’il était de nature trop technique pour que les membres de la collectivité puissent le comprendre et le réaliser. Selon un consultant recruté par une collectivité, les plans communautaires probants « ne sont pas un inventaire exhaustif des biens, mais plutôt une passerelle entre les structures matérielles et sociales dans la collectivité. Vous voyez souvent des plans qui sont purement physiques ou purement sociaux. Nous devons réunir les deux éléments pour nous assurer que le plan est accessible… Les membres de la collectivité doivent pouvoir s’y reconnaître et voir que leurs idées s’y reflètent. »

6. Durée

Il a fallu à la Première Nation de Westbank six ans pour en arriver à un consensus communautaire sur son plan communautaire global et pour élaborer une loi sur la planification communautaire. Même si certains plans communautaires globaux analysés ont été établis en un an, ils l’ont été par des consultants moyennant la participation limitée de la collectivité et n’ont pas donné de résultats notoires. Pour les collectivités qui revendiquent le plus grand succès, la durée s’est échelonnée entre trois et cinq ans. Selon un spécialiste de la planification interrogé, « il est impossible d’avoir des échéanciers serrés… nous acquérons une attitude différente, un moyen différent d’aborder les possibilités. Nous devons inverser le point de vue selon lequel il ne s’agit pas d’une foule de plans en temps opportun, mais plutôt de l’idée à l’échelle communautaire que tout ce que nous faisons en tant que collectivité doit être observé à travers le prisme de là où la collectivité veut en venir. Celle-ci devient donc un lieu dynamique où les gens veulent vivre et élever leurs enfants. C’est un nouveau mode de pensée. »

7. Intégration des plans existants

Il ressort clairement de la majorité des entrevues et des études de cas que les collectivités se livrent à diverses activités de planification depuis des siècles et plus récemment, par le biais de divers programmes financés par AADNC. Selon une personne interrogée, « les traditions orales qui se perpétuent par les récits révèlent une riche tradition de planification qui englobe tous les éléments des sociétés ». Ainsi, pour les Premières Nations du conseil tribal de Westbank et de North Shore, il fallait absolument ne pas se lancer dans une nouvelle idée révolutionnaire, mais plutôt s’inspirer des efforts actuels. Il s’agissait de localiser tous les plans et stratégies divers, de les présenter à la collectivité et de déterminer où existaient des éléments communs et où il fallait se livrer à des discussions sur la planification pour la première fois. Comme l’a fait observer une personne interrogée dans sa présentation lors de l’atelier annuel sur la PCG, « vous ne faites rien de nouveau… vous vous contentez de redécouvrir (la planification) pour votre collectivité ».

8. Guide sur la PCG

La deuxième édition du Guide sur la planification communautaire globale des Premières Nations de Colombie-Britannique était un partenariat entre le Bureau régional de la Colombie-Britannique et les champions de la PCG des Premières Nations de toute la Colombie-Britannique qui ont fini par rédiger ce document de 119 pages. Le Guide est essentiellement un manuel destiné aux champions de la PCG qui dirigent le processus de planification dans leurs collectivités. Chaque partie donne un aperçu de chaque étape du processus avec des schémas, des outils et des techniques suggérés ainsi que des exemples tirés des collectivités qui ont réussi à élaborer leur plan et à le mettre en œuvre. Lors de leur participation à l’atelier annuel sur la PCG, les évaluateurs ont noté le rôle pivot que joue ce document dans les initiatives actuelles de PCG. En s’entretenant officieusement avec des champions actuels et futurs de la PCG qui cherchent à lancer le processus dans leur collectivité, ils ont manifesté de l’enthousiasme au sujet de l’utilité du guide et ont éprouvé un sentiment de fierté à l’idée qu’il a été rédigé par des Premières Nations.

9. Médias sociau

Les Premières Nations Gwa’sala-’Nakwaxda’xw ont lancé à l’origine un groupe sur Facebook pour que les membres de la collectivité se livrent à des discussions sur la planification et nouent des rapports entre les participants à l’atelier annuel. Le dialogue se poursuit sur la page « PCG : Premières Nations de la Colombie-Britannique » avec l’affichage quotidien de questions, de récits et de nouvelles idées. Il y a également la tendance des collectivités des Premières Nations de la Colombie-Britannique à décrire leurs expériences de la PCG et à produire des vidéos de leurs plans définitifs en ligne comme la Première Nation T’Souke (site Web non disponible en français) et la Première Nation K’omoks(site Web non disponible en français).

Pour certaines collectivités comme la Première Nation de Penticton, les champions de la planification communautaire et même le chef ont vu dans les médias sociaux (en particulier dans Facebook) un moyen essentiel de faire participer la collectivité au processus de planification et à faire activement participer la collectivité au respect des priorités répertoriées. Des tweets et des messages quotidiens sont utilisés pour tenir au courant les membres de la collectivité des réunions organisées, des résultats des réunions communautaires et des décisions du Conseil, en invitant les membres de la collectivité à débattre des choix de leurs dirigeants au sein d’une tribune publique qui dépasse les limites des réserves.

Même s’il ne s’agit pas d’une expérience en ligne, les collectivités ont eu recours à d’autres techniques visuelles et interactives novatrices pour faire participer les membres de la collectivité à la planification et aux décisions prises au quotidien. Pour la Première Nation T’Souke, un grand babillard communautaire est suspendu dans le hall d’entrée du bureau de la bande pour y afficher des idées qui sont ensuite classées au moyen d’étiquettes adhésives coloriées.

Selon une personne interrogée, une vigoureuse stratégie de communication est indispensable à la mise en œuvre de tous les plans communautaires globaux pour maintenir la participation des membres de la collectivité et ne pas perdre l’élan. Pour la Première Nation de Westbank, celle-ci utilise le site Web, Facebook, Twitter et des bulletins de nouvelles communautaires mensuels pour organiser des forums de discussion sur les projets et suivre l’état d’avancement du Plan. Grâce à cette méthode, les membres en dehors des réserves se sentent plus concernés et participent davantage aux activités communautaires.

Bien que la planification continue d’être une activité convoitée par les collectivités et que l’on continue de tirer des leçons essentielles des diverses initiatives financées par la PCG, les intervenants de la PCG se disent contrariés par le fait que les plans sont mis en œuvre à titre de projets pilotes isolés depuis plus de 13 ans. De l’avis des personnes interrogées, pour combiner les principales leçons retenues et constater des transformations pratiques et durables pour les collectivités de tout le pays, il faut élaborer une stratégie nationale sur la PCG. À cet égard, une stratégie officielle est indispensable pour faire avancer cette approche qui a fait ses preuves et en faire une grande activité ministérielle et un programme spécialisé, plutôt qu’un ensemble de projets pilotes éparpillés qui bénéficient d’un niveau de soutien et de succès variables ayant peu de rapport avec les programmes, les services de financement existants et les exigences en matière d’établissement de rapports. Comme l’ont déclaré deux personnes interrogées :

« La planification n’est pas un choix. On ne peut pas ne pas penser aux ressources, à l’orientation que nous prenons et à la manière d’être efficaces. Les collectivités fructueuses ont une idée, un plan pour surmonter les défis qui leur sont lancés. »

« Pourquoi devons-nous planifier? Parce que nous avons besoin de laisser quelque chose de meilleur aux générations futures. Nous nous efforçons de nous débarrasser des effets du colonialisme, des pensionnats indiens, de la Loi sur les Indiens, or cela ne se concrétisera pas pour cette génération, mais nous devons planifier afin de venir en aide aux générations futures. »

En bref, l’équipe d’évaluation a constaté la nécessité pour le Ministère d’intégrer les activités suivantes de planification communautaire et de rapports communautaires :

De même, la Direction générale des infrastructures communautaires doit songer à collaborer avec le Bureau régional de la Colombie-Britannique, le Secteur des terres et du développement économique et la Direction du développement professionnel et institutionnel pour élaborer une stratégie nationale de communications sur la PCG visant à encourager une plus grande participation de la collectivité et à démontrer les rapports qui existent entre la planification communautaire, l’aménagement des terres, l’aménagement des infrastructures, l’atténuation des catastrophes et le développement économique.

Recommandation 3 : Il est recommandé que la Direction générale des infrastructures communautaires mobilise la Direction du développement professionnel et institutionnel pour : a) déterminer les moyens pratiques d’assurer le développement professionnel et institutionnel afin d’appuyer les projets de planification communautaire financés dans la catégorie Planification et développement des compétences; et b) élaborer une stratégie afin de faire concorder les activités de planification communautaire et de soutien du Ministère.

L’établissement de relations stratégiques avec les départements universitaires de planification est perçu comme une pratique exemplaire.

L’équipe d’évaluation a constaté qu’à l’échelle régionale, les collectivités des Premières Nations et les universités nouent des relations plus formelles pour approfondir la discipline universitaire de la planification communautaire autochtone et pour aider les collectivités à se livrer à des activités de planification.

L’École de planification communautaire et régionale de l’Université de la Colombie-Britannique, en association avec la bande indienne Musqueam, propose désormais la spécialisation Planification communautaire autochtone dans son programme de maîtrise. Le nouveau programme cherche à inculquer aux collectivités autochtones et aux planificateurs communautaires les compétences, les capacités et les connaissances nécessaires pour réaliser leurs propres aspirations en matière de gérance des terres, de revitalisation culturelle, de gouvernance vigoureuse, de santé et de bien-être. Sa démarche est axée sur l’apprentissage communautaire et l’apprentissage sur le terrain et elle insiste sur les processus mutuels et transformationnelsNote de bas de page 110. Le programme de l’École de planification communautaire et régionale exige des étudiants qu’ils effectuent un stage pratique dans une collectivité. La Première Nation de Skidegate, la Commission du gouvernement des Gitxsan, l’Île Seabird et la bande indienne de Tobacco Plains ont toutes bénéficié de la présence de ces étudiants de deuxième cycle dans leurs collectivités.

L’Unité des villes et de l’environnement de l’Université Dalhousie collabore avec les collectivités des Premières Nations depuis l’an 2000 afin d’appuyer l’élaboration de plans communautaires globaux. À l’époque, l’unité a reçu la visite d’un groupe de six collectivités des Premières Nations du Canada atlantique qui souhaitaient renforcer leur capacité de planification communautaire. L’Unité des villes et de l’environnement a par la suite conçu un modèle de planification communautaire qui est à la fois proactif et dirigé par la collectivité : ce modèle a déjà servi à appuyer les collectivités du Canada atlantique et de la Saskatchewan. Il est actuellement utilisé en Ontario par le conseil tribal de North Shore au sein duquel le FIPN finance la planification des collectivités qui relèvent du Conseil.

De même, la Première Nation T’Souke a engagé un étudiant en génie de l’Université de Victoria pour qu’il l’aide dans son projet d’énergie solaire. Les personnes interrogées dans la collectivité ont dit combien ce nouveau partenariat avait été bénéfique et elles participent désormais activement au symposium annuel sur l’énergie de l’Université. La collectivité est également en quête de différents étudiants en alternance travail-études pour qu’ils appuient un programme de gestion des arts auquel ils souhaitent s’inscrire. En outre, selon une personne interrogée, il est avantageux pour les jeunes de la collectivité d’avoir des interactions avec un étudiant d’université et certains ont déclaré depuis qu’ils aimeraient s’inscrire à un programme de génie.

D’autres partenariats novateurs entre des Premières Nations et des universités ont également fait leur apparition ailleurs au Canada. Par exemple, l’Université de Waterloo a aménagé une turbine éolienne dans la Première Nation de Kasabonika Lake pour l’aider à réduire sa dépendance à l’égard du carburant diesel. Le projet se déroule actuellement et le groupe a installé une turbine identique à proximité du campus qu’il étudie pour apporter des améliorations constantes à la turbine de Kasabonika LakeNote de bas de page 111 Dans un autre exemple frappant, l’Université Carleton a établi un partenariat avec la Première Nation Kitigan Zibi Anishinabeg afin de créer une carte interactive globale à l’aide d’images en trois dimensions. Ce projet a pour but de renforcer l’aménagement des terres et la planification des immobilisationsNote de bas de page 112. Ainsi, lorsque cela est possible, les universités peuvent proposer des partenariats utiles aux Premières Nations dans les domaines de la planification, du génie et d’autres disciplines utiles.

Recommandation 2 : Il est recommandé que la Direction générale des infrastructures communautaires étoffe les documents existants de gestion et de surveillance pour s’assurer que les projets financés prévoient : a) la détermination des sources de financement des activités de fonctionnement et d’entretien qui répondent suffisamment aux coûts du cycle de vie du bien; b) la détermination des exigences nécessaires en matière de formation; c) les éléments de conception des infrastructures en vue d’atténuer les conséquences des catastrophes; et d) une liste élargie des bénéficiaires admissibles afin d’établir des partenariats plus flexibles avec le secteur privé, le milieu universitaire et les organisations autochtones.

Les projets du FIPN qui ont beaucoup investi dans l’enrichissement des connaissances et des compétences des membres des collectivités des Premières Nations symbolisent une pratique exemplaire d’appui du perfectionnement professionnel et non pas seulement d’un emploi temporaire.

Il y a des exemples de projets du FIPN qui ont massivement investi dans l’enrichissement des connaissances et des compétences des membres des collectivités des Premières Nations. Ces projets témoignent de la possibilité pour AADNC d’appuyer les futurs investissements dans les infrastructures qui incorporent les volets de formation élaborés dans des contrats de projet.

L’idée de savoir comment les projets d’infrastructure peuvent appuyer le développement des possibilités économiques des collectivités semble être une pratique généralisée dans l’ensemble des régions. Au moment de financer les projets de connectivité en Ontario, on a eu recours dans la mesure du possible à des entreprises appartenant à des intérêts autochtones et à des travailleurs communautaires. Par exemple, la compagnie aérienne appartenant à une Première Nation, Wasaya Airways, a été abondamment utilisée; les travailleurs logeaient dans des hôtels appartenant à la collectivité et ils mangeaient également dans des restaurants locaux. On a abattu des arbres pour que les travailleurs communautaires puissent installer des lignes de connectivité et on en a fait don aux aînés pour qu’ils s’en servent pour se chauffer.

Toutefois, en définitive, les projets de connectivité ont seulement fourni des emplois temporaires aux entreprises locales et aux membres des collectivités. En revanche, dans le cadre du projet d’énergie solaire financé par le FIPN dans la Première Nation T’Souke, l’entrepreneur a engagé 11 membres de la collectivité pour qu’ils l’aident à installer des panneaux solaires. Le projet, financé par 20 donateurs différents, a également coûté 24 000 $ en coûts de formation pour s’assurer que les 11 membres étaient certifiés en technologie solaire au terme du projet. Cette certification et l’expérience acquise grâce au projet permettent aujourd’hui à ces 11 personnes de travailler pour la Ville de Colwood et Ressources naturelles Canada à l’installation de panneaux solaires sur 1 000 maisons.

De même, dans la Première Nation de Whitefish Lake où l’on a réalisé des projets de connectivité et des routes grâce au financement du FIPN, entre 90 et 95 % des travaux (20 à 25 membres de la collectivité) ont été réalisés par des membres de la collectivité dont 12 se sont prévalus des compétences qu’ils avaient récemment acquises pour trouver un emploi à Fort McMurray.

Pour ce qui est des projets de PCG, un planificateur a fait valoir que les membres des collectivités des Premières Nations sont parfaitement capables de diriger des projets moyennant une aide technique de l’extérieur pour renforcer leurs capacités. La personne interrogée a déclaré : « L’élément de renforcement des capacités revêt une importance cruciale. Plus nous pouvons passer de temps au sein d’une collectivité pour l’aider à préparer son plan, mieux c’est. Il est trop fréquent que ce type de travaux soit confié à des consultants de l’extérieur dont le séjour est trop bref. Il existe des possibilités de transmettre ces compétences (de planification). Les projets sont plus vigoureux si les membres de la collectivité font partie intégrante de la direction du processus. Le volet de renforcement des capacités doit faire partie du plan de travail. »

Un autre planificateur interrogé qui s’efforce d’intégrer la formation et l’emploi dans tous les paramètres du plan communautaire global de sa collectivité a déclaré, « Les bureaucrates s’occupent de développement et ne comprennent rien aux investissements sociaux… Il ne s’agit pas de projets et de programmes uniques mais plutôt d’investir dans la coordination des outils et des aides pour parvenir à une vision commune. Il faut délaisser la définition et la résolution des problèmes au profit des forces et des possibilités, et miser sur ces atouts. »

L’évaluation a constaté que dans le cadre de certains projets, Emploi et Développement social Canada (auparavant Ressources humaines et Développement des compétences Canada) a réussi à trouver des fonds pour assurer la formation ciblée des membres de la collectivité. Par exemple, le financement d’un projet d’élimination des moisissures en Alberta (qui n’était pas financé par le FIPN) a permis à AADNC de s’attaquer à un problème de moisissure tandis que Ressources humaines et Développement des compétences Canada aidait les membres de la collectivité à œuvrer aux côtés de l’entrepreneur recruté pour apprendre le métier et être en mesure de poursuivre une carrière dans ce secteur. Comme le souligne le livre de Chris Henderson qui dénonce les obstacles à l’emploi dans le domaine de l’énergie propre, Peter Kirby, membre de la Première Nation des Tlingit de Taku River à Atlin (Colombie-Britannique) lui a déclaré ceci, « Nous étions à ce point concentrés sur le développement du projet que nous n’avons eu ni le temps ni l’argent pour assurer la formation des membres de notre collectivité en temps opportun pour tous les emplois disponibles. C’est pourquoi je recommande que la préparation à un emploi fasse partie de chaque projet à un stade plus précoceNote de bas de page 113. »

Recommandation 2 : Il est recommandé que la Direction générale des infrastructures communautaires étoffe les documents existants de gestion et de surveillance pour s’assurer que les projets financés prévoient : a) la détermination des sources de financement des activités de fonctionnement et d’entretien qui répondent suffisamment aux coûts du cycle de vie du bien; b) la détermination des exigences nécessaires en matière de formation; c) les éléments de conception des infrastructures en vue d’atténuer les conséquences des catastrophes; et d) une liste élargie des bénéficiaires admissibles afin d’établir des partenariats plus flexibles avec le secteur privé, le milieu universitaire et les organisations autochtones.

La propriété et la gestion locales de l’infrastructure Internet peuvent procurer des avantages aux collectivités éloignées sur le plan des économies et de l’emploi

Les collectivités branchées grâce au FIPN fonctionnent selon une diversité de modèles opérationnels en ce qui concerne les services Internet, le plus courant voulant que les collectivités, les conseils tribaux, les organisations de services techniques autochtones ou les instances scolaires deviennent des fournisseurs locaux de services, louant les services à large bande d’entreprises de télécommunication plus importantes. Alors que l’entreprise est chargée d’entretenir les grandes infrastructures de réseau (en général le câble à fibre optique que l’on appelle couramment la « dorsale » ou l’« autoroute »), le fournisseur local de services est chargé de gérer son propre réseau. Dans certains cas, les collectivités facturent des frais de service à leurs résidants pour payer les techniciens. Dans d’autres cas, seuls les édifices de service public ont été connectés et les coûts sont pris en charge par le budget du bureau de la bande. D’autres travaillent par le biais de leurs conseils tribaux ou de leurs autorités scolaires, où des services spécialisés gèrent un réseau pour plusieurs collectivités.

Les coûts de fourniture de services Internet et les retombées au niveau de l’emploi dépendent néanmoins souvent des options de marché qui existent. Les principaux répondants ont dénoncé les coûts élevés des services Internet dans certaines régions éloignées, et dans certains cas, ils n’ont pas été autorisés à recruter des travailleurs locaux pour installer les infrastructures ou comme techniciens. Une organisation de services techniques incite les Premières Nations associées à être propriétaires de leurs propres réseaux locaux et à se connecter l’une à l’autre, au lieu d’être directement connectées à une autoroute à large bande qui appartient à une entreprise de l’extérieur. Cela se traduira par les mêmes coûts d’exploitation, mais l’argent sera versé aux techniciens des Premières Nations plutôt qu’à l’entreprise chargée de gérer l’autoroute. De même, l’évaluation de Rescol en 2009 affirme que les collectivités pourraient bénéficier de services de connectivité moins coûteux si elles mettaient en commun leurs ressources pour créer un réseau plus importantNote de bas de page 114.

À titre de pratique exemplaire, les Cris du nord du Québec se sont prévalus du financement du FIPN pour installer leur propre câble à fibre optique. L’infrastructure appartient à une organisation sans but lucratif des Premières Nations appelée Réseau de communication Eeyou qui en assure la gestion et qui peut fournir des services à un coût inférieur à celui de ses concurrents. Une collectivité qui est branchée à ce réseau consacrait au préalable 30 000 $ par mois à Internet, alors qu’elle avait accès à un débit de 10 Mbit/s. Grâce à ce nouveau modèle, ce montant de 30 000 $ permet à la collectivité d’avoir accès à un débit de 400 Mbit/s; dans la réalité donc, la comparaison des coûts se traduit ainsi : les services du concurrent reviennent à 3 000 $ par Mbit/s tandis que ceux de la compagnie crie reviennent à 65 $ par Mbit/s. Ce modèle idéal prouve les gains positifs qui peuvent découler non seulement de l’installation d’une infrastructure de connectivité, mais de sa propriété et de sa gestion également.

7. Efficacité et économie

Le FIPN a réussi à mobiliser des crédits importants qui ont accentué son impact. Il faut donc encourager le volet de partage des coûts mais avec circonspection, car le partage des coûts peut désavantager les Premières Nations éloignées et à faible capacité.

Le FIPN a enregistré un excellent taux de mobilisation d’environ 1:1 avec un total de 241 467 000 $ mobilisés parallèlement aux investissements de 240 744 000 $ d’AADNC. Il faut signaler toutefois que la majorité des crédits ainsi mobilisés concerne la catégorie Connectivité là où, dans la réalité, l’argent du FIPN est venu s’ajouter aux initiatives préexistantes. En particulier, le FIPN a consacré 42 067 000 $ à la connectivité, ce qui représente tout juste un peu plus de 17 % du total des fonds du FIPN, alors qu’il comportait 150 500 000 $ (ou 62 %) du total des fonds mobilisés.

Dans le cadre de nombreux projets, le partage des coûts s’est fait avec des partenaires, notamment le bénéficiaire autochtone, Santé Canada et des entités provinciales comme Sasktel pour maximiser les gains du financement du FIPN. Toutefois, dans certaines régions, le partage des coûts était un impératif du classement par ordre de priorité des projets à financer. Si le partage des coûts devient obligatoire, il court le risque d’exclure les Premières Nations éloignées et à faible capacité pour lesquelles les partenariats sont rares. Lorsque les régions étudient leurs priorités, elles doivent élaborer une stratégie pour s’assurer que les Premières Nations qui éprouvent des difficultés à générer leurs propres revenus ou à trouver des partenaires financiers bénéficient néanmoins du financement du FIPN.

Le FIPN a réussi à utiliser un modèle de partenariat public-privé pour le financement des projets de connectivité en ce sens que des collectivités multiples ont été connectées dans le cadre d’un projet unique et avec un seul entrepreneur. Cette approche était jugé efficace et qu’elle pouvait être plus généralement appliquée au financement des projets d’infrastructure communs pour de multiples collectivités des Premières Nations.

Le Groupe consultatif des services techniques des Premières Nations (Alberta) mandaté par les chefs de l’Alberta en 1998 a été mentionné par les personnes interrogées de tout le Canada comme pratique exemplaire pour offrir une expertise technique aux collectivités des Premières Nations. Bien que cela déborde la portée de l’évaluation du FIPN, le recours au Groupe consultatif des services techniques de l’Alberta pour qu’il procède à toutes les inspections du Système de rapports sur l’état des biens et qu’il en rende compte aux Premières Nations de l’Alberta a permis de réaliser d’importantes économies et d’établir des rapports normalisés et comparables à travers toute la province. Tout comme le Groupe consultatif des services techniques offre un marché centralisé pour les inspections nécessaires du Système de rapports sur l’état des biens, les personnes interrogées ont fait observer qu’il aurait sans doute intérêt à regrouper des initiatives d’infrastructure semblables en contrats uniques afin d’attirer des entreprises éminemment qualifiées et de réaliser des économies. En outre, pour de nombreuses personnes interrogées dans le cadre des études de cas, le fait que les routes se terminent à la limite du territoire des réserves alors que les projets de routes municipales ont souvent lieu à proximité est une source de frustration. Par exemple, dans la Première Nation Namgis, la communauté attenante à la réserve a construit une promenade en bois le long du secteur riverain, laquelle promenade prend fin à l’entrée des terres de la réserve. Le FIPN a réussi par la suite à financer le prolongement de la promenade en bois jusqu’à la collectivité. Dans ces cas, des relations plus fructueuses avec les ministères provinciaux des transports et les collectivités voisines faciliteraient les initiatives de partenariat qui permettraient aux projets routiers de se poursuivre dans les terres des réserves en vertu d’un contrat unique, permettant ainsi des gains d’efficacité et des économies.

Dans les Premières Nations du Cercle de feu qui regorgent de ressources, le gouvernement provincial et l’industrie sont en pourparlers pour créer une société de développement à gouvernance mixte afin d’assurer la maximisation, le partage et la mobilisation des gains au profit du développement économique. Il est dans l’intérêt d’AADNC d’établir des partenariats comme celui-ci, car les possibilités d’harmoniser les investissements d’AADNC avec les activités des provinces, des Premières Nations et de l’industrie peuvent permettre des gains d’efficacité.

Les coûts internes totaux de prestation du FIPN manquaient de clarté. Toutefois, la méthode régionale qui consiste à recourir aux ressources humaines existantes du PIE pour mettre en œuvre les projets du FIPN est la méthode la plus efficace qui soit.

Les coûts internes effectifs liés au fonctionnement du FIPN n’étaient pas clairs du tout aux yeux de l’équipe d’évaluation. Même si les coûts des ressources humaines et les coûts de fonctionnement et d’entretien ont été suivis, le chiffre de 2 177 000 $ qui représente les coûts internes pour assurer la gestion du fonds représente 0,9 % du fonds dans son ensemble ou 0,45 % lorsque les fonds mobilisés sont inclus. Manifestement, ces résultats ne tiennent pas compte des efforts colossaux déployés par les ressources humaines du PIE pour sélectionner les projets du FIPN, fournir des conseils à leur sujet et en assurer le suivi.

Le FIPN a utilisé les ressources humaines régionales existantes du PIE pour exécuter le programme, ce qui était une décision judicieuse car elle faisait appel aux ressources existantes. Face à l’avenir, il semble préférable de suivre les coûts de fonctionnement internes du FIPN dans le cadre du budget global du PIE car les agents régionaux chargés des immobilisations gèrent tous les projets d’infrastructure, quelle que soit leur source de financement.

Les pressions visant à retenir le moins coûteux lorsque des projets d’infrastructure font l’objet d’un appel d’offres ont été jugées inefficaces. Il est nécessaire d’analyser et d’améliorer les politiques d’appel à la concurrence de la Direction générale des infrastructures communautaires en se fondant sur les pratiques exemplaires régionales répertoriées.

Les études de cas et les entrevues ont révélé que les employés des bureaux régionaux ont reçu pour ordre de laisser les Premières Nations sélectionner le moins coûteux lorsque des projets d’infrastructure font l’objet d’un appel d’offres. Cette politique a eu de nombreux effets néfastes; dans certains cas, les entrepreneurs sélectionnés ont mal chiffré les coûts du projet, d’où la nécessité d’apporter d’importantes mises à jour au contrat durant son exécution; dans d’autres cas, on a retenu des entreprises de piètre qualité. Dans le cadre d’un projet du FIPN, l’entrepreneur chargé d’une initiative de construction routière a déposé son bilan durant le processus, ce qui s’est traduit par un retard de huit mois en ce qui concerne les avocats, les agents détenteurs des obligations et un nouveau processus d’appel d’offres; les coûts définitifs du projet ont été très nettement supérieurs.

La région de l’Alberta s’efforce de remédier à ces difficultés en adoptant des critères d’évaluation des appels d’offres dans le mandat d’un projet pour permettre la sélection de l’offre qui représente le meilleur rapport qualité-prix pour la Première Nation et AADNC. Selon les directives de l’Unité technique du bureau régional, les Premières Nations établissent un mandat pour le projet qui comporte des critères pondérés comme la compréhension des objectifs du projet, la méthode d’exécution du projet, les attentes des Premières Nations en matière d’emploi, un plan et un calendrier de travail, l’expérience de l’entrepreneur et des sous-traitants et les coûts totaux. D’après ces critères, une équipe de sélection formée de représentants des Premières Nations, de consultants et de membres du personnel d’AADNC choisit le meilleur rapport qualité-prix, ce qui n’est pas forcément le coût le plus bas. La méthode du bureau régional est parfaitement conforme à la politique nationale d’appel d’offresNote de bas de page 115, et sa conception a pour but d’assurer que les Premières Nations bénéficient de services de grande qualité; de ce fait, la région reçoit désormais des offres plus compétitives et comparables. À ce titre, c’est une pratique exemplaire que la Direction générale des infrastructures communautaires pourrait appliquer à toutes les régions en révisant ses politiques d’appels d’offres.

Recommandation 4 : Il est recommandé que la Direction générale des infrastructures communautaires révise la politique d’appels d’offres du programme et les pratiques exemplaires entre les régions pour assurer une approche efficace et uniforme à l’échelle nationale.

Il existe des possibilités de mieux harmoniser les activités opérationnelles ministérielles se rapportant au FIPN.

Tel que discuté à la section 5.1.2, les projets financés par le FIPN ont eu des répercussions positives sur les priorités plus pressantes du Ministère en matière d’infrastructures. Par exemple, les études de cas ont révélé des situations où les poussières qui se dégagent des routes de terre constituent un risque pour la santé des élèves de l’école avoisinante et endommagent les systèmes d’aération de l’école – le revêtement de ces routes a donc permis de régler les problèmes de santé et de réduire les coûts de fonctionnement et d’entretien de l’école. En outre, comme illustré à la section 4.1.1, les catégories du FIPN étaient constatées comme les éléments constitutifs du développement économique. Les infrastructures communautaires peuvent avoir des répercussions profondes, aussi est-il important de se demander de quelle façon les investissements du FIPN contribuent le mieux aux programmes du Ministère ou bénéficient de leur appui. C’est ainsi que la section qui suit donne une liste des programmes connexes où il faut tenir compte de meilleurs facteurs de concordance.

Stratégies régionales de développement communautaire

Comme constater à l’occasion de toutes les visites sur place effectuées dans le cadre des études de cas du FIPN, il appartient aux collectivités de trouver diverses sources de financement pour répondre à leurs besoins d’infrastructure. Comme en témoigne la visite à la Première Nation T’Souke, l’harmonisation des partenaires de financement, des sources, des échéanciers et des rapports peut être une tâche complexe et colossale. Cette numérisation du plan de projet d’énergie solaire de la Première Nation T’Souke illustre à merveille la façon dont la collectivité doit organiser les échéanciers de multiples sources de financement d’AADNC, notamment le FIPN et écoÉNERGIE :

La description textuelle de la Plan de projet d'énergie solaire de la Première Nation T'Souke

Cette figure est une photographie d'un échéancier dessiné à la main en 2009 pour le projet solaire communautaire de T'Souke. Une colonne intitulée « Funding » (« Financement ») énumère trois groupes de bailleurs de fonds, chaque groupe comprenant plusieurs noms, et la première rangée affiche en abrégé les mois de janvier à juillet.

Afin d’aider les communautés à élaborer des plans de financement et de projet qui concordent mieux, à l’instar du plan d’action de la Première Nation T’Souke illustré ci-dessus, le nouveau Réseau des gestionnaires du Cadre de développement communautaire du Ministère coordonné par la Direction du développement professionnel et institutionnel s’emploie à promouvoir la collaboration entre les directions, les ministères et les Premières Nations pour répertorier les grands besoins des communautés et harmoniser le financement et les services du Ministère en conséquence, ce qui représente du même coup un plan d’action de soutien communautaire et de financement plus global. En Ontario et en Colombie-Britannique en particulier, des directions du développement communautaire ont été créés pour promouvoir des programmes intégrés et réceptifs. Le réseau national offre la chance d’échanger des pratiques exemplaires lorsqu’il conçoit des stratégies régionales qui éloignent le Ministère d’une démarche axée sur les programmes au profit d’une démarche axée sur la collectivité. Une analyse de l’intégration de la planification communautaire, des investissements dans les infrastructures et du développement économique doit être l’une des principales priorités de ce Réseau.

Programme d’aide à la gestion des urgences

Le Ministère est doté d’un Programme d’aide à la gestion des urgences (PAGU) pour protéger la santé et la sécurité des Premières Nations durant les catastrophes et pour protéger et remettre en état les infrastructures communautaires. Comme en témoigne le tableau qui suit, le rétablissement d’une catastrophe naturelle est un phénomène courant et coûteux pour le Ministère :

Tableau 12 : Urgences touchant les Premières Nations (1er avril 2009 au 31 mars 2012)Note de bas de page 116
Incident 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013
Total 54 76 118 61
Feux de forêt (évacuations) 15 22 30 22
Feux de forêts (sans évacuation) 13 7 7 6
Inondations (évacuations) 9 12 48 9
Inondations (sans évacuation) 17 19 15 15
Phénomènes météorologiques extrêmes (évacuations) 0 4 0 2
Phénomènes météorologiques extrêmes (sans évacuation) 0 4 14 7
Glissements de terrain 0 8 4 0
 

De même, les experts constatent que les catastrophes naturelles sont à la hausse et qu’elles devraient coûter aux Canadiens 60 000 $ par jour; en Colombie-Britannique, ce chiffre peut atteindre jusqu’à 184 000 $ par jourNote de bas de page 117. Les entrevues et les études de cas ont également révélé que la protection contre le feu des biens existants est un domaine particulièrement préoccupant. Comme en témoigne le tableau ci-dessus, les feux de forêt à eux seuls ont représenté environ 40 % des urgences qui ont touché les Premières Nations entre avril 2009 et avril 2012. Un répondant a estimé que les feux peuvent faire 10 fois plus de victimes dans les réserves qu’ailleurs, et a expliqué que les risques d’incendie peuvent empêcher les Premières Nations de contracter une police d’assurance.

Les principaux répondants ont néanmoins constaté que le PAGU concorde mal avec les programmes d’infrastructures communautaires malgré la nécessité d’une préparation physique aux catastrophes et de la reconstruction des infrastructures endommagées. L’examen du rendement du Programme d’aide à la gestion des urgences de janvier 2013 à l’occasion des inondations qui ont ravagé le Manitoba en 2011-2012 recommandait que le PAGU tisse de meilleurs liens avec d’autres programmes d’AADNC pour élaborer des stratégies d’atténuation à long terme étant donné que ses activités sont réactives plutôt que proactivesNote de bas de page 118. En outre, le 19 novembre 2013, l’honorable Bernard Valcourt, ministre d’AADNC, a annoncé que le financement futur de la gestion des urgences attachera beaucoup d’importance à la préparation et à l’atténuation, notamment aux plans de gestion des urgences pour les collectivitésNote de bas de page 119.

Les experts en la matière soutiennent que les stratégies d’atténuation des catastrophes sont la clé de voûte des mesures de prévention et des économies. Par exemple, lorsque la rivière Don de Toronto est sortie de son lit et a inondé à deux reprises la briqueterie Evergreen, une ancienne usine de briques transformée en un espace culturel public à vocation mixte, l’incorporation de dispositifs d’atténuation des inondations a été au cœur de la nouvelle conception de l’édifice proprement dit. Alors que d’autres édifices voisins ont dû complètement fermer leurs portes et ont subi de graves dégâts, la briqueterie Evergreen était de nouveau en service en 48 heures grâce à des caractéristiques d’atténuation des inondations comme la conception en béton du premier étage, des drains de sol spéciaux, des prises électriques surélevées, des canaux de drainage autour de l’édifice et la relocalisation des systèmes mécaniques aux étages supérieurs. Ces caractéristiques de conception ont permis d’économiser des « centaines de milliers de dollars en éventuels coûts de nettoyage »Note de bas de page 120.

Dans les régions où les inondations constituent de plus en plus une menace permanente, les municipalités commencent à prendre des mesures proactives dans leurs plans d’aménagement des infrastructures; mentionnons notamment le East Village de Calgary et le Plan directeur pour la gestion des débits par temps pluvieux de Toronto. Il est donc parfaitement logique qu’AADNC s’efforce d’assurer la collaboration entre son PAGU et le personnel des infrastructures communautaires, comme on a pu le constater au bureau régional de l’Alberta; en outre, le Ministère doit s’évertuer à intégrer des mesures d’atténuation des catastrophes dans chaque projet d’infrastructure financé. Selon une personne interrogée, la valeur d’un dollar dans un projet d’infrastructure doté d’une stratégie d’atténuation des catastrophes (qu’il s’agisse d’une atténuation structurelle ou de pratiques non structurelles comme la sensibilisation, la formation et les systèmes d’alarme) peut être de 4 à 27 fois plus élevée que lorsqu’une stratégie d’atténuation des catastrophes n’a pas été prévue.

Un récent rapport du vérificateur général renforce également le besoin de se concentrer sur l’atténuation des catastrophes. Certains passages du rapport révèlent que « le Ministère ne sait pas si toutes les Premières Nations ont répertorié les dangers et les risques pour leurs communautés dans les réserves, ni si leur plan de gestion des urgences est mis à jour et à l’essaiNote de bas de page 121 ». En outre, après avoir examiné les plans d’atténuation de certaines communautés, plus de la moitié de l’échantillon avait des renseignements et des évaluations insuffisants des risques encourus par la communautéNote de bas de page 122. Le rapport indique ensuite « qu’il se peut que ces communautés ne soient pas prêtes à affronter des situations d’urgence lorsque celles-ci se produisentNote de bas de page 123 ». En réponse à la publication du rapport, le vérificateur général du Canada, M. Michael Ferguson, a déclaré que « Affaires autochtones et Développement du Nord Canada est au beau milieu d’un cycle de réaction face aux situations d’urgence… Il n’a pas réussi à se concentrer sur ce qui peut être fait pour empêcher et atténuer ces phénomènesNote de bas de page 124. »

Les Premières Nations reconnaissent elles aussi l’importance des stratégies d’atténuation des catastrophes. Après l’élaboration de son plan, la conception d’une stratégie d’atténuation des catastrophes constitue la prochaine priorité de planification de la Première Nation Simpcw. Ce concept de plans de préparation aux urgences conçus à partir des plans communautaires globaux est relativement nouveau et il y a lieu de l’encourager selon une personne interrogée de l’École de planification communautaire et régionale qui œuvre à l’atténuation des catastrophes avec les collectivités des Premières Nations. Selon cette personne, il est recommandé que l’atténuation des catastrophes fasse partie du processus de PCG proprement dit.

Ces exemples prouvent que la durabilité et le caractère abordable des infrastructures ont un rapport avec l’atténuation des catastrophes, d’où l’importance d’une planification coordonnée.

Recommandation 2 : Il est recommandé que la Direction générale des infrastructures communautaires étoffe les documents existants de gestion et de surveillance pour s’assurer que les projets financés prévoient : a) la détermination des sources de financement des activités de fonctionnement et d’entretien qui répondent suffisamment aux coûts du cycle de vie du bien; b) la détermination des exigences nécessaires en matière de formation; c) les éléments de conception des infrastructures en vue d’atténuer les conséquences des catastrophes; et d) une liste élargie des bénéficiaires admissibles afin d’établir des partenariats plus flexibles avec le secteur privé, le milieu universitaire et les organisations autochtones.

écoÉNERGIE

Il a été constaté que le programme écoÉNERGIE pour les collectivités autochtones et nordiques finançait des projets analogues aux projets de systèmes énergétiques du FIPN, comme en témoigne le projet d’énergie solaire de la Première Nation T’Souke dont il est question plus haut. écoÉNERGIE s’inscrit dans une initiative plus vaste du gouvernement du Canada visant à accroître l’efficacité énergétique et à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Dans la pratique, le programme finance des études de faisabilité et la remise en état des infrastructures existantes, dans le but de réduire la dépendance à l’égard du carburant diesel, ce qui est très semblable au portefeuille énergétique du FIPN. Entre 2007 et 2010, par exemple, le programme a financé 55 projets d’énergie renouvelable, huit projets d’efficacité énergétique et 13 projets de « planification de l’énergie communautaire », qui comportaient tous des études de faisabilité dans certains cas et une mise en œuvre effective dans d’autresNote de bas de page 125. écoÉNERGIE est aussi un programme fondé sur des propositions, même s’il n’a pas les ressources qu’il faut pour confier l’affectation des projets aux employés régionaux, de sorte que le choix se fait à l’administration centrale.

Les avantages d’une harmonisation entre ces deux programmes sont clairs. Comme illustré à la section 7.1.5, il y a parfois un manque de concordance entre le financement des études de faisabilité et la réalisation des projets proprement dits. Ensemble, le FIPN et écoÉNERGIE pourraient assurer une meilleure coordination entre la planification et la réalisation. De plus, écoÉNERGIE pourrait tirer parti de la structure d’enveloppes régionales qui existe déjà avec le FIPN.

Revendications spéciales et négociation des traités

La planification communautaire globale est un concept qu’étudie la Direction des négociations d’AADNC comme outil susceptible de faciliter la négociation et la mise en œuvre des revendications spéciales. Par exemple, à titre d’initiative pilote, la PCG a été officiellement mentionnée dans l’Accord de règlement définitif de la Première Nation des Dénés Sayisi. Pour cette Première Nation déplacée qui a éprouvé des difficultés à reconstruire sa communauté, un processus de PCG a été identifié qui faciliterait le processus de guérison et renforcerait les capacités durant les négociations dans l’espoir que la PCG orientera tout règlement éventuel futur en matière de financement. En outre, la Direction des négociations reçoit de plus en plus de demandes de renseignements des Premières Nations qui souhaitent participer aux initiatives de planification communautaire, ce qui prouve la valeur qu’il y a à analyser le potentiel de la PCG à l’appui des négociations.

Pour la Première Nation K’omoks, la notion de PCG est le résultat direct des efforts de l’équipe de négociation des traités qui a voulu comprendre au juste ce que voulait la collectivité, de façon à être investie d’un mandat clair dans le processus de négociation.

Pour la Première Nation de Skidegate, le processus de PCG est devenu l’outil qui permet de décider de la meilleure façon d’utiliser l’argent qui lui a été attribué dans le cadre d’un processus judiciaire. La préservation de sa langue est devenue le pivot des discussions et une stratégie linguistique et culturelle constituait donc la priorité principale du Plan pour laquelle le fonds de fiducie devait être attribué.

Selon une personne interrogée qui parlait des avantages de la PCG pour la participation de sa collectivité à la négociation des traités, une collectivité préférera voter contre d’éventuels traités même si ceux-ci contiennent des éléments avantageux, pour la simple raison que les membres de la collectivité ont le sentiment qu’ils n’ont pas participé au processus. Toujours selon cette personne, la participation de la collectivité et les discussions qui sont essentielles à l’élaboration d’un plan communautaire global doivent donc être un outil indispensable pour une collectivité qui est sur le point d’amorcer des négociations, car il favorise la clarté des négociations, la détermination des priorités et l’adhésion de la collectivité au résultat définitif.

Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain

Grâce à la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain, AADNC collabore avec les collectivités, les administrations locales et les provinces et d’autres intervenants pour appuyer les Autochtones du Canada vivant en milieu urbain. Cela consiste notamment à acquérir des compétences en matière de vie pratique et d’emploi pour les simples citoyens et les familles, en particulier les femmesNote de bas de page 126.

Pour la Nation Ktunaxa, son processus de planification communautaire était fortement axé sur la participation des membres de la collectivité vivant en milieu urbain. Selon une personne interrogée, « les collectivités savent lesquels de leurs membres vivent en milieu urbain et elles peuvent mieux concevoir des systèmes de soutien pour obtenir leur participation, leur procurer l’aide dont ils ont besoin et préserver le lien avec la collectivité pour un appui affectif ». La coordination entre la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain et le FIPN devrait accroître la participation des membres de la collectivité hors réserve au processus de planification.

Programmes de Santé Canada

Les responsables du programme de « soutien à l’infrastructure de santé dans les collectivités des Premières Nations et des Inuits » de Santé CanadaNote de bas de page 127 ont établi un partenariat avec AADNC dans le cadre de certains projets du FIPN qui se rapportent à la connectivité pour permettre aux membres d’avoir accès à distance à une expertise et à des examens médicaux. Ce partenariat a également contribué aux « prestations supplémentaires en santé à l’intention des membres des Premières Nations et des Inuits » de Santé Canada dont le but est d’apporter une aide en matière de voyages et de soins médicauxNote de bas de page 128, étant donné que l’accès en ligne à du personnel médical permet de réduire très nettement les frais de voyage pour certaines collectivités visées par les études de cas. Ainsi, les possibilités de collaboration aux infrastructures de connectivité avec Santé Canada constituent autant d’occasions idéales. En outre, l’harmonisation des programmes avec AADNC figure comme une priorité dans le plan stratégique sur la santé des Premières Nations et des Inuits de Santé Canada publié en 2012Note de bas de page 129.

Fonds de gestion des terres et de l’environnement

Le Fonds de gestion des terres et de l’environnement a été constitué pour améliorer la gestion de l’environnement dans les réserves. En vertu du Fonds de gestion des terres et de l’environnement, les Premières Nations peuvent suivre une formation sur la gestion des biens qui se rapporte à la durabilité de l’environnementNote de bas de page 130. Comme illustré aux sections 4.1.3, 5.1.3 et 6.1.3, la formation sur le fonctionnement et l’entretien des biens pose problème, en particulier à l’égard de la gestion des déchets solides. Le financement de la formation sur le Fonds de gestion des terres et de l’environnement en ce qui concerne les projets du FIPN menés à terme contribuera à résoudre les problèmes de durabilité des infrastructures.

La Loi sur la gestion des terres des premières nations et les programmes de développement économique

La Loi sur la gestion des terres des premières nations est entrée en vigueur en 1999 après avoir été élaborée par plusieurs Premières Nations en concertation avec le Ministère. La Loi sur la gestion des terres des premières nations stipule que si une collectivité élabore un code d’utilisation des terres qui souligne ses intentions au sujet des terres de réserve, de l’octroi de permis, des procédures d’achat et de transfert, de la réglementation des recettes d’exploitation des ressources, des procédures de consultation et d’autres dispositions clés relatives à l’utilisation des terres, elle peut négocier une entente avec le ministre pour obtenir le droit de gérer ses propres terresNote de bas de page 131.

Les études de cas réalisées dans le cadre de cette évaluation ont démontré que les Premières Nations souhaitent participer à la Loi sur la gestion des terres des premières nations. Pour les Premières Nations de Penticton, Wawku Put, Whitecap Dakota, Saddle Lake et Westbank, les plans communautaires globaux et les plans d’aménagement physique des terres sont des conditions préalables au droit de gérer ses terres et en définitive de se livrer à des activités de développement économique. Les entrevues auprès des principaux répondants et les études de cas ont également révélé les difficultés qu’éprouvent les collectivités à trouver des fonds pour appuyer la création de ces documents de planification.

Les entrevues auprès des collectivités qui n’ont pas suivi le processus de la Loi sur la gestion des terres des premières nations ont révélé que la construction d’infrastructures de développement économique est un processus fastidieux souvent trop onéreux pour les éventuels investisseurs, qui renoncent aux projets en question. Quand ces collectivités ont été demandées si la Loi sur la gestion des terres des premières nations présentait de l’intérêt pour elles, la majorité ont répondu qu’elles étudiaient actuellement la façon d’être incluses dans la Loi, étant d’avis que la planification communautaire, l’aménagement des infrastructures, la gestion des terres et le développement économique sont naturellement interreliés.

De fait, 19 % des Premières Nations qui ont reçu directement des fonds du FIPN au titre de la PCG participent au processus (8 % dans le cadre des opérations et 11 % dans le cadre du développement). De ce nombre, 45 % ont décidé de participer au processus l’année même ou l’année suivant celle où ils ont bénéficié du financement du FIPN. En Colombie-Britannique, où la catégorie Planification était une priorité absolue pour le bureau régional et de nombreuses Premières Nations, 26 % des Premières Nations dont la PCG a été financée par le FIPN sont actuellement engagées dans le processus. En outre, en Saskatchewan, où les plans communautaires préexistants sont courants, 16 % des bandes participent à la Loi sur la gestion des terres des premières nations. Ces chiffres démontrent qu’il est tout à fait possible d’harmoniser le financement de la PCG par le FIPN avec l’adhésion des Premières Nations au régime de la Loi sur la gestion des terres des premières nations.

Pour ce qui est du développement économique, les projets du FIPN qui contribuent à l’embellissement des collectivités et à leur plus grande facilité d’accès rendent les collectivités plus attrayantes aux yeux des entreprises de développement économique. À Whitecap Dakota, les chemins revêtus en dur ont permis à une entreprise privée d’investir dans une installation d’entreposage dans la réserve tout en permettant aux visiteurs d’avoir plus facilement accès au casino et au terrain de golf sans les désagréments liés à l’enlisement. De même, les entrevues réalisées dans le cadre des études de cas ont révélé que l’association d’un plan communautaire global, d’un plan d’aménagement des terres et de la capacité de gérer les terres en vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations a procuré aux banques la certitude dont elles avaient besoin pour collaborer avec la collectivité et poursuivre des projets de développement économique.

Pour les collectivités interrogées dotées d’un plan communautaire global, les dirigeants ont montré clairement la voie qui mène au développement économique : 1) procéder à la planification communautaire globale pour jeter les assises et définir une vision commune de l’avenir; 2) élaborer des plans techniques d’infrastructure et des plans d’aménagement physique des terres; 3) régler les questions de zonage et d’autres questions liées à la gestion des terres, de préférence dans le cadre de la Loi sur la gestion des terres des premières nations; et 4) élaborer une stratégie de développement économique qui fait appel au secteur privé et aux municipalités voisines.

L'analyse de la documentation a conforté l'idée que l'aménagement d'infrastructures communautaires doit en définitive être lié aux stratégies de développement économique. Le Conseil national de développement économique des Autochtones affirme que le meilleur moyen de parvenir à l'autonomie pour les collectivités autochtones est de prendre des initiatives de développement économiqueNote de bas de page 132. À cette fin, le Conseil national de développement économique des Autochtones confirme que les infrastructures sont essentielles, en particulier les infrastructures de transport qui ouvrent de nouveaux débouchés; les infrastructures communautaires qui procurent les services et les aides nécessaires pour garantir la santé et la sécurité du public; et les infrastructures de télécommunications qui relient les collectivités aux réseaux nationaux et internationaux.

La description textuelle de la Vision communautaire de Gitanmaax

Cette figure est une photographie assortie d'un texte décrivant la « Vision communautaire de Gitanmaax ». Le texte, qui couvre toute l'image, se lit ainsi : [traduction] « Notre vision consiste à rétablir et à maintenir des valeurs communautaires traditionnelles saines, tout en prenant une part active à la nouvelle économie. Gitanmaax entrevoit une collectivité saine dont l'économie et les infrastructures sociales sont durables. Nous valorisons tous les gens pour leurs connaissances et leurs compétences. Nous offrirons des possibilités et des ressources pour permettre aux membres de la collectivité de donner toute leur mesure. »

Le vice-président de l'Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique, Bob Chamberlain, a répondu à l'étude Eyford commandée par le gouvernement sur les investissements énergétiques en soulignant toute l'importance qu'il y a à lier la planification et le développement économique. En particulier, M. Chamberlain a déclaré que pour que les Premières Nations puissent tirer parti des initiatives de développement économique d'ordre énergétique, le gouvernement fédéral doit accorder la priorité au financement des plans d'aménagement des terres et aux plans d'utilisation des zones côtièresNote de bas de page 133.

Harmonisation du financement de la PCG et de l'appui accordé par le FIPN et la Direction du développement professionnel et institutionnel

L'effort le plus concerté qui ait été fait pour faire avancer la planification communautaire est l'œuvre de la Direction du développement professionnel et institutionnel d'AADNC, qui propose un programme fondé sur des propositions pour les projets de renforcement de la capacité de gouvernance. Chaque région d'AADNC a un budget indépendant pour le programme de développement professionnel et institutionnel qui doit servir à financer les projets qui profiteront à la capacité de gouvernance des collectivités des Premières Nations et inuites, y compris à l'élaboration de plans communautaires globaux. Toutefois, ce budget est alloué au cas par cas et il n'a pas de source de financement stable et sûre. En plus de financer l'élaboration de plans communautaires globaux, la Direction du développement professionnel et institutionnel a également commencé à faire l'essai d'outils de soutien pour achever le processus. Ces outils servent aux fins de la planification scolaire dans le nord de l'Ontario et une version est en cours de conception pour la planification des immobilisations. Même si le financement de la PCG par l'entremise du FIPN représente un avantage colossal pour les collectivités, les personnes interrogées ont constaté qu'après plusieurs années de financement de la PCG provenant de sources multiples (p. ex. le FIPN, le projet pilote de PCG en Saskatchewan et le développement professionnel et institutionnel) et à titre ponctuel (même si le financement du FIPN est aujourd'hui stable depuis que le Fonds de la taxe sur l'essence a été légiféré en décembre 2011), il est nécessaire de centraliser le financement et l'aide aux investissements dans la PCG. En outre, il est possible d'harmoniser des processus de planification similaires, comme la planification des infrastructures, la planification de l'aménagement physique des terres et la planification du développement économique.

Amélioration du suivi des études de faisabilité et des plans communautaires

L'équipe d'évaluation a constaté qu'en dépit de la diversité des systèmes et des politiques internes de gestion de l'information, le personnel régional de première ligne éprouve des difficultés à localiser les diverses études de faisabilité, les plans communautaires, les plans d'aménagement physique des terres et les plans de développement économique financés par le Ministère qui sont liés à une Première Nation. Par exemple, pour ce qui est du FIPN, les agents régionaux d'AADNC ne sont pas au courant des études de faisabilité réalisées sur l'initiative écoÉNERGIE qui pourraient appuyer les projets énergétiques du FIPN. De même, pour les plans communautaires financés par le FIPN, le personnel régional a de la difficulté à effectuer un suivi centralisé des plans communautaires achevés car il y a déjà eu des initiatives de planification communautaire financées dans tout le Ministère. Même si ces documents sont produits par la Première Nation à laquelle ils appartiennent, les documents établis grâce au financement d'AADNC sont soumis au Ministère pour faire l'objet d'un compte rendu définitif de projet et ils devraient théoriquement avoir été consignés dans le Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits (aujourd'hui le Système de gestion de l'information sur les subventions et contributions). Néanmoins, les employés de première ligne ont du mal à récupérer ces rapports. Les personnes interrogées ont déclaré que pour promouvoir une façon plus globale d'appuyer une Première Nation, il faut revoir les procédures et les systèmes qui permettent d'assurer le suivi de ces documents pour s'assurer que les agents ont facilement accès à tous les documents de planification et de faisabilité connexes lorsqu'ils font une recherche par Première Nation.

Recommandation 5 : Il est recommandé que la Direction générale des infrastructures communautaires ait recours à l'initiative écoÉNERGIE pour trouver une stratégie permettant d'échanger les études de faisabilité achevées afin d'appuyer les éventuels projets énergétiques financés par le FIPN et s'assurer que les renseignements sont accessibles aux agents régionaux de première ligne.

7.1 Il est possible de mieux harmoniser les activités de planification et d'établissement de rapports du Ministère de façon à créer un « guichet unique » pour les collectivités des Premières Nations.

Grâce aux études de cas, les évaluateurs en sont venus à la conclusion que les infrastructures et les processus de planification financés par le FIPN font partie intégrante de l'essor économique des collectivités des Premières Nations. Les plans communautaires, comme ceux qui sont élaborés par le biais du FIPN, peuvent servir de base à l'adoption d'une approche « à guichet unique » qui harmonise les programmes ministériels et les exigences en matière d'établissement de rapports afin d'adopter une méthode plus globale de financement des Premières Nations et d'établissement de rapports sur le rendement des programmes. Alors que la création d'un guichet unique se trouve en dehors de la portée du FIPN et qu'elle doit faire appel à d'autres intervenants de la planification, de l'établissement de rapports et de l'aménagement des infrastructures, il est important de noter le rôle essentiel que la planification et les infrastructures doivent jouer dans l'adoption d'une approche communautaire qui favorise le développement économique.

Le rapport annuel destiné aux collectivités

Comme vu à maintes reprises dans ce rapport, AADNC finance et appuie de multiples processus de planification pour les collectivités des Premières Nations, notamment la PCG, les plans d'immobilisations, les plans d'aménagement physique des terres, les plans de développement économique et les plans d'atténuation des catastrophes. Compte tenu des ressources et des capacités que nécessitent ces plans et des exigences en matière de rapports imposées aux collectivités, le Ministère s'est efforcé de trouver divers moyens d'alléger leur fardeau en matière de rapports. Mentionnons comme initiative le projet pilote de rapport annuel à l'intention des collectivités dirigé par le Secteur de la vérification et de l'évaluation. L'objectif du rapport annuel à l'intention des collectivités est de proposer une solution de rechange aux collectivités au lieu de leur demander de préparer le nombre considérable de rapports sur les instruments de collecte de données qu'exigent les divers secteurs du Ministère. Compte tenu des travaux qu'il a fallu pour élaborer le modèle de rapport annuel à l'intention des collectivités, les concepteurs ont décidé d'y ajouter un outil de planification opérationnelle complémentaire qui sera axé sur les collectivités, évolutif et de nature opérationnelle. Même si d'autres outils et services de soutien procurent aux collectivités des options de planification, on court le risque d'un dédoublement des efforts à défaut d'établir des liens parfaitement clairs entre un nouvel outil de planification opérationnelle et les travaux en cours sur la planification communautaire, la planification des immobilisations, la planification de l'aménagement physique des terres et la planification du développement économique.

Les personnes interrogées des communautés chargées de répondre aux exigences d'AADNC en matière de rapports ont constaté qu'un rapport unique serait nettement plus efficace et que pour les collectivités dotées d'un plan communautaire global, ce rapport cadrerait parfaitement avec leur plan communautaire. Pour la Première Nation de Penticton (l'une des collectivités pilotes du Rapport annuel à l'intention des collectivités dont la PCG a été financée par le FIPN), l'objectif est de faire du Rapport annuel à l'intention des collectivités une fiche de rendement sur son plan communautaire global qui sera partager et discuter à l'assemblée générale annuelle. L'idée d'avoir un plan qui accompagne les plans opérationnels annuels et une fiche de rendement annuelle correspondante pour mesurer les progrès est envisagée par de nombreuses Premières Nations. Pour la Première Nation de Gitanmaax, un rapport d'étape de 13 pages pour 2013 a été imprimé sous forme d'une brochure destinée aux membres de la collectivité.

Pour bon nombre des personnes interrogées du Ministère, des régions et des Premières Nations qui ont pris part à cette évaluation, la vision idéale d’AADNC est de promouvoir une approche globale en vue de fournir des programmes et des services qui reposent sur une solide planification communautaire avec la participation de nombreux intervenants locaux et des consultations. Les répondants ont laissé entendre que la planification à long terme pourrait alors appuyer la planification opérationnelle annuelle, la budgétisation et la conception d’accords de contribution avec le Ministère en plus de satisfaire aux impératifs d’établissement de rapports qui répondent aux critères de responsabilisation et de transparence d’AADNC et des membres des collectivités. Un tel objectif concorde également avec la formation actuellement dispensée par le Ministère sur le développement communautaire dirigée par la Direction du développement professionnel et institutionnel à l’intention des employés d’AADNC pour appuyer l’initiative plus vaste qui consiste à encourager des programmes ministériels en fonction des besoins et des priorités de chaque collectivité au lieu de programmes s’exerçant dans un contexte de cloisonnement.

Une vision pour AADNC

La description textuelle de la Une vision pour AADNC

Cette figure consiste en un diagramme encadré par le texte d'une section intitulée « Une vision pour AADNC ». Le diagramme a la forme d'un triangle comptant cinq cases rectangulaires. Chaque case contient l'un des énoncés suivants : « Rapport annuel à l'intention des collectivités », « Accords de contribution », « Plan financier annuel », « Plan opérationnel annuel » et « Plan communautaire global ».

Comme l’a si bien expliqué un planificateur d’une Première Nation interrogé dans le cadre de cette évaluation, il s’agit :

d’encourager les collectivités à réfléchir à ce qu’elles veulent atteindre en définitive, au lieu de se concentrer sur la recherche de fonds disponibles et de présenter une demande dès qu’elles trouvent un volet admissible. Les collectivités sont axées sur les projets plutôt que sur les priorités. Parfois, il est possible de respecter des priorités même avec un financement minime ou nul. Par exemple, il se peut qu’un centre de loisirs polyvalent soit un atout pour une collectivité, mais les coûts qui s’y rattachent sont élevés. Si l’objectif premier de la collectivité n’est pas d’obtenir un tel centre, mais plutôt d’obliger les jeunes à se livrer à des activités physiques, il est toujours possible de respecter cette priorité en achetant un camion pour conduire les jeunes dans la forêt pour y faire du camping, s’instruire sur leur histoire et leurs traditions et resserrer leurs liens avec la collectivité. Si le centre constitue l’unique objectif et qu’il n’y a pas de financement possible, vous ne cherchez pas vraiment à répondre à ce besoin… nous devons changer d’objectif pour respecter les priorités au lieu de nous lancer à la chasse aux bailleurs de fonds.

Un autre planificateur œuvrant avec des collectivités des Premières Nations a également déclaré :

Si nous voulons vraiment que les collectivités exercent plus de contrôle sur leur planification et utilisent leurs ressources de façon créative… il faut que les exigences de financement et de rapport en tiennent compte pour que le plan acquière un certain élan. Cela n’est pas juste compte tenu de l’enthousiasme, des efforts et de l’engagement investis dans le processus.

Les principales difficultés qu’il faut surmonter pour établir une nouvelle approche communautaire à l’égard de la planification communautaire comme élément essentiel consistent à 1) s’assurer que le processus bénéficie du soutien d’AADNC; 2) s’assurer que l’engagement d’alléger le fardeau en matière de rapports est tenu; et 3) faire en sorte que les futures allocations annuelles de fonds d’AADNC concordent avec les documents de planification. Comme l’a fait observer une personne interrogée, les membres de la collectivité en ont assez des projets pilotes semblables qui sont éphémères ou en perte de vitesse; « nous avons déjà tenté cette démarche et le chef et le conseil ne l’ont pas adoptée, pas plus qu’AINC ne l’a financée ». De même, un champion de la PCG qui dirige actuellement le processus dans sa collectivité a affirmé qu’il est « difficile de passer outre le cynisme de façon systématique. Les gens ont le sentiment que c’est du déjà vu et du déjà accompli. »

Il faut signaler toutefois que les personnes interrogées à l’interne, à l’échelle des régions et parmi les Premières Nations ont tenu à préciser que la planification communautaire ne peut pas devenir une exigence incontournable institutionnalisée par AADNC. Il y a des inquiétudes que la moindre velléité de promouvoir une exigence nationale mettra vraisemblablement le processus entre les mains de consultants et qu’ainsi, il perdra les principaux éléments de participation communautaire qui ont contribué au succès de certains processus. En revanche, les personnes interrogées ont suggéré d’intégrer des stimulants dans les programmes comme la Loi sur la gestion des terres des premières nations, les conventions de règlement, le financement des stratégies d’atténuation des catastrophes structurelles et l’allègement d’autres impératifs de rapports.

Enfin, de nombreuses études et de nombreux répondants ont déclaré que les projets de planification et de mise en œuvre ne sont qu’une première étape. Pour que l’aménagement d’infrastructures dans les réserves porte fruit, il doit être lié au développement économique. D’importants gains, en particulier dans le secteur énergétique, sont de plus en plus une possibilité pour les Premières Nations. Toutefois, il faut s’assurer des rendements pour la collectivité sous forme de revenus, de perfectionnement des compétences, d’emploi et de secteurs sociaux pour être sûr que la capacité locale et la durabilité deviennent vraiment réalité. Cela devra être l’un des principaux paramètres de la planification à l’avenir.

En bref, la tendance actuelle à alléger le fardeau en matière de rapports doit également chercher à regrouper les processus de planification et à les harmoniser avec les exigences en matière de rapports.

Annexe A - Matrice d'évaluation en matière de financement des priorités nationales

SNCLC : Système national de classification des lieux contaminés
La description textuelle de la Matrice d'évaluation en matière de financement des priorités nationales

Cette figure consiste en une grille intitulée « Matrice d'évaluation en matière de financement des priorités nationales ». La matrice comprend trois sous-matrices. La sous-matrice principale est formée de cinq activités de programme et de quatre catégories de financement des immobilisations d'.

Les cinq activités de programme énumérées dans la matrice s'appliquent aux trois sous matrices : « Protection de la santé et de la sécurité des biens », « Amélioration à la santé et à la sécurité », « Réfection/entretien important », « Croissance/moins de 2 ans », et « Croissance/plus de 2 ans ».

La sous-matrice principale indique les priorités de financement pour les catégories de financement des immobilisations d' suivantes : « Infrastructure communautaire », « Établissements d'enseignement », « Eau/eaux usées » et « Biens en dépôt ». La deuxième sous matrice indique les priorités de financement pour la catégorie de financement des immobilisations d' « Sites contaminés », et la troisième les priorités de financement pour la catégorie de financement des immobilisations d' « Logement ».

La légende des priorités de financement illustre quatre niveaux de priorité. En outre, chaque case des trois sous-matrices contient un code de priorité (de A-1 à F-5), et chaque case des deux plus petites sous-matrices contient du texte supplémentaire. On trouve ci dessous une description de chaque case de la matrice, indiquant son niveau de priorité (selon la légende décrite ci-dessus), son code de priorité et tout éventuel texte supplémentaire pouvant y figurer (dans le cas des deux plus petites sous-matrices).

Sous-matrice principale
Pour la catégorie de financement des immobilisations d' « Biens en dépôt » : « Protection de la santé et de la sécurité des biens » est de priorité deux et porte le code A-1. « Amélioration à la santé et à la sécurité » est de priorité deux et porte le code A-2. « Réfection/entretien important » est de priorité deux et porte le code A-3. « Croissance/moins de 2 ans » est de priorité trois et porte le code A-4. « Croissance/plus de 2 ans » est de priorité quatre et porte le code A-5.

Pour la catégorie de financement des immobilisations d' « Eau/eaux usées » : « Protection de la santé et de la sécurité des biens » est de priorité un et porte le code B-1. « Amélioration à la santé et à la sécurité » est de priorité un et porte le code B-2. « Réfection/entretien important » est de priorité deux et porte le code B-3. « Croissance/moins de 2 ans » est de priorité deux et porte le code B-4. « Croissance/plus de 2 ans » est de priorité trois et porte le code B-5.

Pour la catégorie de financement des immobilisations d' « Établissements d'enseignement » : « Protection de la santé et de la sécurité des biens » est de priorité deux et porte le code C-1. « Amélioration à la santé et à la sécurité » est de priorité deux et porte le code C-2. « Réfection/entretien important » est de priorité deux et porte le code C-3. « Croissance/moins de 2 ans » est de priorité trois et porte le code C-4. « Croissance/plus de 2 ans » est de priorité quatre et porte le code C 5.

Pour la catégorie de financement des immobilisations d' « Infrastructure communautaire » : « Protection de la santé et de la sécurité des biens » est de priorité deux et porte le code D-1. « Amélioration à la santé et à la sécurité » est de priorité deux et porte le code D-2. « Réfection/entretien important » est de priorité trois et porte le code D-3. « Croissance/moins de 2 ans » est de priorité trois et porte le code D-4. « Croissance/plus de 2 ans » est de priorité quatre et porte le code D 5.

Sous-matrice des sites contaminés
Cette sous-matrice contient la catégorie de financement des immobilisations d' « Sites contaminés ».

« Protection de la santé et de la sécurité des biens » est de priorité deux et porte le code E-1. Cette case contient également le texte « SNCLC type 1 ».

« Amélioration à la santé et à la sécurité » est de priorité trois et porte le code E-2. Cette case contient également le texte « SNCLC type 2 ».

« Réfection/entretien important » est de priorité trois et porte le code A-3. Cette case contient également le texte « SNCLC type 3 ». Pour les catégories « Croissance/moins de 2 ans » et « Croissance/plus de 2 ans », on voit simplement « S.O. » (sans objet).

Sous-matrice du logement
Cette sous-matrice contient la catégorie de financement des immobilisations d' « Logement ».

« Protection de la santé et de la sécurité des biens » est de priorité deux et porte le code F-1. Cette case contient également le texte « Rénovation ».

« Amélioration à la santé et à la sécurité » est de priorité deux et porte le code F-2. Cette case contient également le texte « Nouvelle construction ».

« Réfection/entretien important » est de priorité deux et porte le code F-3. Cette case contient également le texte « F et E ».

« Croissance/moins de 2 ans » est de priorité trois et porte le code F-4. Cette case contient également le texte « Nouvelle construction – croissance/moins de 2 ans ».

« Croissance/plus de 2 ans » est de priorité quatre et porte le code F-5. Cette case contient également le texte « Nouvelle construction – croissance/plus de 2 ans ».

Cadre de classement des priorités nationales – Contexte

Le Ministère a un système de classement solide et transparent pour répondre aux besoins les plus pressants des collectivités des Premières Nations.

Le Ministère s’engage à s’occuper des priorités suivantes, énumérées par ordre d’importance, au cours des cinq prochaines années :

  1. Protéger et maintenir les biens existants en gérant leur cycle de vie et en insistant sur la santé et la sécurité;
  2. Atténuer les risques pour la santé et la sécurité au moyen des biens existants et des nouveaux biens;
  3. Réduire l’arriéré des travaux en ce qui concerne les réseaux d’aqueduc et d’égout dans le cadre des activités d’entretien des immobilisations et des installations; et
  4. Investir dans d’autres domaines importants, notamment la durabilité des collectivités (en finançant le logement, l’alimentation en électricité, les routes, les établissements d’enseignement et les bâtiments communautaires), ainsi que dans les biens communautaires pour se conformer aux ententes sur les revendications territoriales ou l’autonomie gouvernementale.

Élaboration du système de classement

Les bureaux régionaux d’AADNC utilisent un système de classement dans le cadre de leurs activités normales d’élaboration de plans d’immobilisations, étant donné que la demande surpasse normalement les sources de financement. Le système national de classement des priorités a été conçu pour harmoniser les processus régionaux existants (au niveau le plus élevé) avec les priorités ministérielles pour permettre la production de rapports et illustrer le progrès de manière constante.

Utilisation de la matrice des priorités

Nous demandons aux régions :

  1. de classer tous les grands et petits projets d’immobilisations « au meilleur endroit possible » dans la matrice, en s’inspirant des définitions de la grille des projets
  2. d’inscrire le code de priorité (p. ex. A-2) dans les feuilles de travail prévues à cette fin.

De cette manière, le Ministère peut attribuer le financement selon les priorités nationales par catégorie de biens. L’objectif consiste à montrer que les fonds sont affectés aux priorités les plus élevées; cependant, dans l’attente de directives claires issues de l’étude sur les méthodes d’affectation, il pourrait être nécessaire de fixer des niveaux ou des cibles de financement pour les priorités. Le Ministère pourrait aussi choisir d’insérer chaque projet non financé dans un niveau de priorité pour montrer l’ampleur des besoins et la possibilité que ces besoins changent.

Catégories de financement des immobilisations d’AADNC

Biens dont le Ministère a la garde : immeubles administratifs, véhicules, matériel et équipement nécessaires pour offrir les programmes aux collectivités des Premières Nations, des Inuits et du Nord.

Eau et eaux usées : biens qui englobent les systèmes et biens de distribution et de collecte nécessaires pour le traitement et l’élimination, dont le matériel, les véhicules, la machinerie et les bâtiments.

Établissements d’enseignement : écoles, résidences du personnel (résidences des professeurs), résidences des étudiants, installations temporaires associées à l’exécution des programmes d’enseignement dans la collectivité.

Infrastructures communautaires : bien et systèmes qui n’ont pas déjà été mentionnés ci-dessus : immeubles opérationnels, administratifs, de services publics et récréatifs, véhicules de transport des déchets solides, décharges et stations de transfert, routes et ponts communautaires, approvisionnement et distribution d’électricité, véhicules et bâtiments du service d’incendie, et réservoirs de stockage et systèmes de distribution de combustible.

Sites contaminés : sites qui nécessitent une évaluation, un assainissement ou la gestion des risques pour protéger la santé et la sécurité et le milieu de vie des collectivités.

Logement : financement dans les services de logement communautaires, dont la construction, l’entretien et la gestion du portefeuille de logement communautaire.

Annexe B - Enjeux et questions d'évaluation

Enjeux et questions d’évaluation

Pertinence
Nécessité de poursuivre le programme

1. Dans quelle mesure le FIPN répond-il aux besoins et aux priorités de ses bénéficiaires/clients ciblés en matière d’infrastructure communautaire?

2. Est-il nécessaire de continuer à assurer le financement ciblé des projets d’infrastructure pour les Premières Nations dans les réserves?

Harmonisation avec les priorités du gouvernement

3. Dans quelle mesure le FIPN cadrait-il avec les objectifs et les priorités du gouvernement fédéral et d’AADNC?

Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

4. Le rôle du gouvernement fédéral dans la prestation d’un soutien financier pour les projets d’infrastructure fondés sur des propositions dans les réserves est-il légitime, adéquat et nécessaire?

5. La répartition des rôles et des responsabilités entre AADNC et Infrastructure Canada était-elle adéquate et nécessaire?

Rendement
Efficacité

6. Dans quelle mesure le FIPN a-t-il atteint les résultats escomptés? Plus précisément les suivants

  1. Améliorer la santé et la sécurité des collectivités des Premières Nations
    • amélioration de la sécurité sur les routes locales
    • soutien accru au développement communautaire durable à long terme dans les collectivités des Premières Nations
    • capacité de gestion améliorée des infrastructures des Premières Nations et capacité technique accrue de ces dernières pour entretenir leurs infrastructures
  2. Contribuer à rendre l’environnement propre et sain
    • réduction du tonnage par habitant de déchets solides acheminés aux sites d’enfouissement
    • amélioration de la gestion des déchets solides
    • amélioration de la récupération d’énergie
    • réduction de la consommation d’énergie
    • exploitation de sources d’énergie de remplacement
    • services d’approvisionnement en énergie plus fiables et durables qui répondent mieux aux besoins des collectivités des Premières Nations
    • collectivités hors réseau reliées à un réseau de distribution d’électricité
  3. Améliorer la prestation des services publics et gouvernementaux, dont l’éducation et les soins de santé en ligne dans les collectivités des Premières Nations
    • nécessité réduite de se rendre à l’extérieur de la région pour obtenir des services de santé
    • accès en ligne amélioré à des ressources en matière de santé, d’éducation et d’apprentissage
    • prestation accrue de services publics ou gouvernementaux en ligne et accès amélioré à ces services
  4. Resserrer la collaboration entre les collectivités des Premières Nations, les municipalités et les provinces
    • favoriser la collaboration entre Premières Nations, permettant ainsi d’en arriver à des propositions conjointes avantageuses pour plusieurs Premières Nations
    • favoriser la collaboration entre les Premières Nations et les municipalités ou provinces dans le cadre de projets précis
  5. Obtenir du financement d’autres sources pour les projets d’infrastructure dans les collectivités des Premières Nations en utilisant les revenus autonomes des Premières Nations et en améliorant les partenariats avec les municipalités, les provinces ou le secteur privé.

7. Le FIPN a-t-il donné des résultats inattendus (positifs ou négatifs)?

8. Quels ont été les principaux facteurs (internes ou externes) qui se sont répercutés sur la capacité du FIPN d’atteindre les résultats attendus?

9. Dans quelle mesure les recommandations issues de l’évaluation formative au sujet des activités de conception, de prestation et de mesure du rendement du FIPN ont-elles été mises en œuvre?

10. Des suggestions ont­elles été formulées pour modifier la conception et la prestation du FIPN de manière à en améliorer le rendement?

Manifestations d’efficacité et d’économie

11. Dans quelle mesure le FIPN a-t-il complété ou chevauché inutilement le financement des infrastructures et les activités connexes des programmes d’AADNC et d’autres organismes gouvernementaux ou privés?

12. Quelles sont les leçons retenues et les pratiques exemplaires tirées du financement accordé au titre du FIPN pour des projets d’infrastructure dans les réserves qui pourraient s’appliquer aux programmes actuels ou futurs d’AADNC?

13. Y a-t-il une autre façon de concevoir le programme afin d’obtenir les résultats attendus du FIPN de manière plus appropriée et efficace tout en réduisant les coûts au minimum?

Annexe C - Sites des projets communautaires du FIPN

Tableau 13 : Sites des projets communautaires du FIPN
Collectivité Région d'AADNC Visite sur
place durant
l'évaluation
formative
(oui/non)
Projet et coût Date du projet Mode d'évaluation du projet
Nombre total de participants : 46
Étude de cas sur la gestion des déchets solides
Première Nation de Whitecap Dakota (no 372) SK NON 1 projet de centre de transfert financé par le FIPN à hauteur de 277 800 $ et par d’autres sources à hauteur de 67 307 $ 2008-2009 et 2009-2010 Groupe de discussion en personne avec le directeur des travaux publics et un gestionnaire principal de projet (2 répondants)
Première Nation de Peguis (269) MB OUI 1 dépôt de recyclage et un projet de décharge financés par le FIPN à hauteur de 817 300 $ et par d’autres sources à hauteur de 52 000 $ 2009-2010 Visite en personne de l’installation avec un employé (1 répondant)
Étude de cas sur les routes et ponts
Première Nation de Poplar River (277) MB NON 1 projet de réfection d’un pont totalisant 814 000 $ 2009-2010 et 2010-2011 Groupe de discussion en personne avec des membres de la collectivité (8 répondants)
Nation des Cris de Fisher River (264) MB NON Routes et infrastructures de drainage financées par le FIPN à hauteur de 1 301 098 $ et par d’autres sources à hauteur de 153 500 $ 2008-2009, 2009-2010, 2010-2011 et 2012-2013 Groupe de discussion en personne avec des membres de l’administration de la bande (5 répondants)
Première Nation de Whitefish Lake (459 et 864) AB NON Construction et réfection d’une route et d’un pont; 3 projets financés par le FIPN à hauteur de 6 243 288 $ et par d’autres sources à hauteur de 2 000 000 $ 2010-2011 et 2012-2013 Visite en personne avec le chef et le conseil (4 répondants)
Étude de cas sur la planification communautaire et le développement des compétences
Bande indienne Musqueam (550) C.-B. NON 1 projet financé par le FIPN à hauteur de 136 650 $, par d’autres crédits ministériels à hauteur de 43 466 $ et par d’autres sources à hauteur de 35 600 $
(Il y a été constaté au bureau régional que le coût définitif d’élaboration du plan communautaire global était d’environ 500 000 $)
2011-2012 Visite en personne avec le coordonnateur de la PCG et un membre du Conseil (2 répondants)
Première Nation de Penticton (597) C.-B. OUI 1 projet financé par le FIPN à hauteur de 164 000 $, par d’autres crédits ministériels à hauteur de 100 000 $ et par d’autres sources à hauteur de 100 000 $. 2010-2011 et 2011-2012 Visite en personne avec le chef et le coordonnateur de la PCG (2 répondants)
Première Nation T’Souke (657) C.-B. NON 2 projets financés par le FIPN à hauteur de 266 000 $ et par d’autres sources à hauteur de 70 000 $. 2010-2011 et 2012-2013 Visite en personne avec des mentors de la planification, le champion de la planification, un guérisseur spirituel et un conseiller de bande (5 répondants)
Nation des Cris de Saddle Lake (462) AB NON 1 projet financé par le FIPN à hauteur de 150 000 $ et par d’autres sources à hauteur de 12 500 $ 2008-2009 Visite en personne avec un ingénieur, des conseillers et le coordonnateur du logement (4 répondants)
Étude de cas sur les systèmes énergétiques
Première Nation de Kitasoo
(540)
C.-B. NON 3 projets connexes financés par le FIPN à hauteur de 2 896 713 $ et par d’autres sources à hauteur de 6 600 000 $ 2007-20008 et 2008-2009 Téléconférence avec le gestionnaire du projet (1 répondant)
Première Nation Gitga’at C.-B. NON 1 projet financé par le FIPN à hauteur de 1 500 000 $ et par d’autres sources à hauteur de 6 088 000 $ 2012-2013 Téléconférence avec le gestionnaire du projet (1 répondant)
T’Souke First Nation (657) C.-B. NON 1 projet financé par le FIPN à hauteur de 49 600 $ et par d’autres sources à hauteur de 48 000 $ 2008-2009 Visite en personne avec des mentors de la planification, le champion de la planification, un guérisseur spirituel et un conseiller de la bande (5 répondants)
Étude de cas sur la connectivité
Projet de connectivité du Groupe consultatif des services techniques/Alberta Supernet AB NON 1 projet reliant de multiples collectivités; financé par le FIPN à hauteur de 6 085 688 $ 2009-2010, 2010-2011 et 2011-2012 Visite en personne avec le Groupe consultatif des services techniques (2 répondants)
Nishnawbe Aski Nation (1033) ON NON 1 projet reliant de multiples collectivités; financé par le FIPN à hauteur de 8 651 000 $ et par d’autres sources à hauteur de 75 122 295 $ 2012-2013 Entrevues des principaux répondants avec les intervenants du projet (2 répondants)
Conseil en éducation des Premières nations QC NON 1 projet intéressant 22 collectivités; financé par le FIPN à hauteur de 2 538 682 $ et par d’autres sources à hauteur de 3 831 283 $ 2010-2011, 2011-2012 et 2012-2013 Visite en personne avec le CEPN à Wendake, notamment rencontre avec le gestionnaire du projet à Manawan et visite à l’école (4 répondants)

Vidéoconférence avec les bénéficiaires d’Opiticiwan, Khanisitake (3 répondants)

Annexe D - Analyse de l'incidence économique du Fonds d'infrastructure pour les Premières Nations

Rapport définitif

ANALYSE DE L’INCIDENCE ÉCONOMIQUE
DU FONDS D’INFRASTRUCTURE POUR LES PREMIÈRES NATIONS

NUMÉRO DE PROJET : 1507-7/13066W UNC

Préparé pour

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

Préparé par

R.A. Malatest & Associates, Ltd. et B.

3 FÉVRIER 2014

 

INTRODUCTION ET APERÇU

Aperçu du Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations

Depuis 2007, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a investi 235 millions de dollars dans les infrastructures des collectivités des Premières Nations grâce au Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations (FIPN). Depuis, le Ministère a lancé trois appels de propositions pour trouver des projets dans lesquels investir, pour lesquels il a reçu 1 242 propositions de financement. Après avoir évalué chaque proposition selon le mérite, 434 projets ont été approuvés aux fins de financement.

Ces projets visaient à favoriser la santé et la connectivité des collectivités des Premières Nations en investissant dans les catégories suivantes :

  • Gestion des déchets solides : pour permettre aux collectivités des Premières Nations de mieux répondre à leurs besoins à long terme relatifs à la gestion des déchets;
  • Systèmes énergétiques : afin de relier les collectivités des Premières Nations aux réseaux électriques existants et de les rendre plus autosuffisantes grâce aux sources énergétiques locales;
  • Routes et ponts : pour accroître la sécurité, les échanges commerciaux et l’accès aux écoles et aux ressources en soins de santé;
  • Planification et développement des compétences : afin d’appuyer un développement communautaire viable à long terme; et
  • Connectivité : pour permettre aux collectivités des Premières Nations d’accéder à l’information et au développement ayant trait à Internet.

But de l’évaluation

Dans le cadre de l’Évaluation sommative du Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada souhaite comprendre dans quelle mesure le Fonds a une incidence sur les collectivités des Premières Nations et sur le Canada dans son ensemble. Le Ministère veut quantifier l’incidence économique qu’a l’investissement dans l’infrastructure sur les activités par région, par catégorie de financement et par secteur de l’industrie.

L’Évaluation du Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations a pour objectif d’évaluer le succès du Fonds et de déterminer les entrées et sorties pour chaque dollar dépensé ainsi que le nombre d’emplois qui pourraient être créés.

Méthodologie

Le consultant a examiné les documents ayant trait aux offres et aux décisions des 434 projets financés dans le cadre du Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations. Il a également examiné les bases de données fournies par le Ministère, lesquelles résumaient divers aspects des 434 projets.

Les documents relatifs aux offres et aux décisions étaient suffisamment détaillés pour répartir les montants du financement par province et par catégorie de projet, et pour attribuer le financement à des secteurs précis de l’industrie. Néanmoins, de nombreux projets financés n’étaient pas étayés de documents relatifs à l’offre ou à la décision. Dans ces cas, le consultant a attribué la totalité des fonds à un seul secteur de l’industrie qu’il estimait le plus pertinent.

Les tableurs sommatifs ont fourni des renseignements additionnels sur les projets financés. Plus précisément, ils ont apporté des éclaircissements sur les cas où il y avait des écarts entre les montants de financement proposés et réels.

Par la suite, le consultant a utilisé des multiplicateurs provinciaux et industriels pour déterminer les effets du financement sur l’économie et l’emploiNote de bas de page 134. Statistique Canada a élaboré des multiplicateurs pour estimer l’incidence qu’aurait un dollar d’investissement sur les diverses dimensions de l’économie et de l’emploi. Ces dimensions sont décrites ci-après.

Tableau 1 : Définition des effets à estimer
Résultat Description
Économie Production La valeur totale de l’activité économique créée par le ou les programmes recevant du financement
PIB La valeur totale de l’activité économique créée au Canada par le ou les programmes recevant du financement (extrant moins importations)
Emploi Revenu Le montant total des revenus générés grâce aux emplois créés en raison du financement.
Emplois Le nombre estimatif d’équivalences d’emplois à temps plein créés par le ou les programmes recevant du financement

Définition de collectivités nordiques

En raison de l’éloignement de nombreuses collectivités recevant du financement, le consultant a recommandé que le multiplicateur provincial ne soit pas utilisé dans tous les cas. D’ailleurs, il a estimé que les collectivités éloignées du Nord avaient plus de points en commun avec les Territoires du Nord-Ouest qu’avec la province dans laquelle elles sont situées. Pour les collectivités nordiques, il a donc été décidé que les multiplicateurs des Territoires du Nord-Ouest seraient plus exacts et que ceux-ci seraient utilisés pour la présente analyse.

Le consultant a défini les collectivités éloignées des Premières Nations à l’aide d’une carte de la densité de la population canadienne. Il a tracé une ligne d’un bout à l’autre du Canada pour délimiter la région nordique où les collectivités avaient une densité de population de moins de 0,5 par kilomètre carré. Pour les collectivités au nord de cette ligne, le multiplicateur des Territoires du Nord-Ouet a été utilisé pour la présente analyse, sans distinction de province (voir la figure 1 ci-dessous).

Figure 1 : Définition des collectivités nordiques selon la densité de la population
La description textuelle de la figure 1

Cette figure est une représentation graphique du Canada, avec ses limites provinciales et territoriales. Elle illustre la densité démographique du pays.

Une échelle reflète la densité démographique, exprimée en personnes au mille carré et/ou en personnes au kilomètre carré. Une ligne délimite la zone au nord de laquelle la densité démographique est inférieure à 1,3 personne au mille carré, ou 0,5 personne au kilomètre carré. Toutes les collectivités sises au nord de cette ligne ont utilisé le multiplicateur des T.N.-O. Sous la ligne, la densité démographique passe de moins de 0,5 personne au kilomètre carré à 0,5 à 2 personnes au kilomètre carré, et même plus près des grands centres urbains.

Un encadré montre plus en détail le secteur allant de Windsor (Ontario) à Québec. Dans ces zones, la densité démographique varie de 0,5 à 2 personnes au kilomètre carré, au sud et au nord d'Ottawa, à plus de 150 personnes au kilomètre carré dans la zone entourant Toronto et Hamilton (Ontario).

RÉSULTATS

Les effets globaux du FIPN sur les possibilités économiques et d’emploi sont décrits ci-dessous, puis détaillés par province, par catégorie et par secteur de l’industrie par la suite.

Résultats d’ensemble

Depuis 2007, on estime que les 235 millions de dollars investis dans les collectivités autochtones grâce aux FIPN représentent une production économique totale de 503 millions de dollars, notamment une contribution de 250 millions de dollars au PIB national du Canada. Le financement a permis de créer 2 800 emplois et de générer 162 millions de dollars en revenus connexes.

Résultats par province

Le tableau 2 illustre la répartition des fonds du FIPN par province et les valeurs d’entrée-sortie, ainsi que la création d’emplois prévue pour chaque province.

Tableau 2 : Distribution des fonds tirés du FIPN par province
PROVINCE Montant approuvé
du FIPN
(millions $)
Sortie
(millions $)
PIB
(millions $)
Travail
(million $)
Emplois
(nombre)
Total $235.5 $503.4 $250.0 $162.1 2,803
100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Manitoba 45,1 $ 96,9 $ 45,1 $ 29,0 $ 512
19,2% 19,3% 18,0% 17,9% 18,3%
Saskatchewan 43,4 $ 92,8 $ 45,7 $ 29,4 $ 510
18,4% 18,4% 18,3% 18,1% 18,2%
Ontario 40,9 $ 84,6 $ 43,3 $ 28,4 $ 486
17,4% 16,8% 17,3% 17,5% 17,4%
Colombie-Britannique 34,5 $ 75,6 $ 40,5 $ 26,7 $ 468
14,7% 15,0% 16,2% 16,5% 16,7%
Alberta 33,7 $ 72,0 $ 36,0 $ 23,4 $ 363
14,3% 14,3% 14,4% 14,5% 13,0%
Québec 27,7 $ 59,0 $ 28,5 $ 17,9 $ 312
11,8% 11,7% 11,4% 11,0% 11,2%
Nouveau-Brunswick 6,0 $ 13,3 $ 6,4 $ 4,4 $ 91
2,6% 2,6% 2,6% 2,7% 3,3%
Nouvelle-Écosse 2,2 $ 4,9 $ 2,4 $ 1,6 $ 32
0,9% 1,0% 1,0% 1,0% 1,2%
Île-du-Prince-Édouard 1,4 $ 3,0 $ 1,5 $ 1,0 $ 21
0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,7%
Terre-Neuve-et-Labrador 0,6 $ 1,3 $ 0,6 $ 0,4 $ 6
0,2% 0,3% 0,2% 0,2% 0,2%

Selon les données recueillies, on a observé une tendance similaire dans les valeurs d’entrée-sortie par province, le Manitoba étant la province où il y a le plus grand nombre de bénéficiaires de financement du FIPN (19 %). Par conséquent, elle est également la province où la production et la création d’emplois estimées sont les plus élevées. La production par province est illustrée à la figure 2 ci-dessous.

Figure 2 : Production prévue grâce au FIPN par province, de 2007 à 2013
Production prévue grâce au FIPN par province, de 2007 à 2013
La description textuelle de la figure 2

Cette figure consiste en un graphique à barres de la « Production prévue grâce au FIPN par province ». L'un des axes du graphique correspond à la production en millions de dollars, qui commence à zéro et augmente par incréments de 20,0 millions de dollars jusqu'à 120,0 millions de dollars. L'autre axe énumère les dix provinces, à commencer par le Manitoba (qui a la plus haute valeur, soit 96,9 millions de dollars), suivi de la Saskatchewan (92,8 millions de dollars), de l'Ontario (84,6 millions de dollars), de la Colombie Britannique (75,6 millions de dollars), de l'Alberta (72,0 millions de dollars), du Québec (59,0 millions de dollars), du Nouveau-Brunswick (13,3 millions de dollars), de la Nouvelle-Écosse (4,9 millions de dollars), de l'Île-du-Prince-Édouard (3,0 millions de dollars) et de Terre Neuve et Labrador (1,3 million de dollars).

Les provinces de l’Atlantique réunies ont reçu moins de 5 % du financement du FIPN entre 2007 et 2013, tandis que les autres provinces ont reçu des proportions de fonds très similiaires du FIPN. La figure 3 ci-dessous illustre la proportion du financement du FIPN reçu par province.

Figure 3 : Distribution de fonds tirés du FIPN par province, de 2007 à 2013
Distribution de fonds tirés du FIPN par province, de 2007 à 2013
La description textuelle de la figure 3

Cette figure consiste en un diagramme circulaire illustrant la « Distribution de fonds tirés du FIPN par province ». Le diagramme principal, intitulé « Reste du Canada », se divise en sept segments : Manitoba (19,3 %), Saskatchewan (18,4 %), Ontario (16,8 %), Colombie-Britannique (15,0 %), Alberta (14,3 %); et Québec (11,7 %). Les provinces de l'Atlantique forment le septième segment. Un second diagramme circulaire ventile la distribution des fonds entre les provinces de l'Atlantique : 2,6 % au Nouveau-Brunswick, 1 % en Nouvelle-Écosse, 0,6 % à l'Île-du-Prince-Édouard, et 0,3 % à Terre-Neuve-et-Labrador.

Résultats par catégorie de projet

Comme il a été expliqué précédemment, le FIPN vise à améliorer les collectivités des Premières Nations dans cinq secteurs prioritaires :

  • Gestion des déchets solides;
  • Systèmes énergétiques;
  • Routes et ponts locaux;
  • Planification communautaire et développement des compétences; et
  • Connectivité.

Tous les projets financés dans le cadre du FIPN ont été classés selon le secteur prioritaire visé. La répartition des fonds et leurs résultats pour chacune des catégories de projet sont expliqués dans le tableau 3 ci-dessous.

Tableau 3 : Distribution de fonds tirés du FIPN par catégorie de projet
Catégorie de projet Montant approuvé
du FIPN
(millions $)
Production
(millions $)
PIB
(millions $)
Travail
(million $)
Emplois
(nombre)
Total 235.5 $ 503.4 $ 250.0 $ 162.1 $ 2,803
100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Connectivité 43,4 $ 96,4 $ 45,9 $ 28,7 $ 477
18,4% 19,1% 18,4% 17,7% 17,0%
Systèmes énergétiques 11,7 $ 26,3 $ 12,6 $ 8,0 $ 132
5,0% 5,2% 5,1% 4,9% 4,7%
Planification et développementdes compétences 17,3 $ 35,9 $ 21,9 $ 14,8 $ 246
7,3% 7,1% 8,7% 9,1% 8,8%
Routes et ponts 130,8 $ 278,7 $ 129,4 $ 83,3 $ 1,396
55,5% 55,4% 51,8% 51,4% 49,8%
Gestion des déchets solides 32,4 $ 66,1 $ 40,2 $ 27,3 $ 552
13,8% 13,1% 16,1% 16,8% 19,7%

Plus de la moitié (55 %) des fonds du FIPN ont servi à financer la construction de routes et de ponts, alors que les systèmes énergétiques ont reçu la plus petite affectation de fonds. La figure 4 illustre la distribution de fonds tirés du FIPN par catégorie de projet.

Figure 4 : Production prévue grâce au FIPN par catégorie de projet de 2007à 2013
Production prévue grâce au FIPN par catégorie de projet de 2007 à 2013
La description textuelle de la figure 4

Cette figure est un graphique à barres indiquant la « Production prévue grâce au FIPN par catégorie de projet ». Un des axes du graphique correspond à la production en millions de dollars, qui commence à zéro et augmente en incréments de 50,0 millions de dollars jusqu'à 300,0 millions de dollars. L'autre axe indique les catégories de projet. La première barre vise les « Routes et ponts » et indique 279,7 millions de dollars. La deuxième barre vise la « Connectivité » et indique 96,4 millions de dollars. La troisième barre vise la « Gestion des déchets solides » et indique 66,1 millions de dollars. La quatrième barre vise le volet « Planification et développement des compétences » et indique 35,9 millions de dollars. La cinquième et dernière barre vise les « Systèmes énergétiques » et indique 26,3 millions de dollars.

Résultats par secteur de l’industrie

Les documents relatifs aux offres et aux décisions sont suffisamment détaillés pour répartir les montants de financement à des secteurs précis de l’industrie. La répartition des fonds et leurs résultats pour chacun des secteurs de l’industrie sont expliqués dans le tableau 4 ci-après.

Tableau 4 : Distribution de fonds tirés du FIPN par secteur de l’industrie
SECTEUR DE L'INDUSTRIE Montant approuvé
du FIPN (millions $)
Production
(millions $)
PIB
(millions $)
Travail
(million $)
Emplois
(nombre)
Total 235,5 $ 503,4 $ 250,0 $ 162,1 $ 2803
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
BS23B – Construction de bâtiments non résidentiels 126,7 $ 270,4 $ 124,4 $ 79,9 $ 1342
53,8% 53,7% 49,7% 49,3% 47,9%
BS23C – Travaux de génie 53,5 $ 119,4 $ 56,6 $ 35,4 $ 588
22,7% 23,7% 22,6% 21,9% 21,0%
BS560 – Services administratifs, services de soutien, services de gestion des déchets et services d’assainissement 31,6 $ 64,5 $ 39,3 $ 26,6 $ 542
13,4% 12,8% 15,7% 16,4% 19,3%
BS540 – Services professionnels, scientifiques et techniques 23,7 $ 49,1 $ 29,8 $ 20,2 $ 331
10,1% 9,8% 11,9% 12,4% 11,8%

Plus de la moitié (54 %) des fonds du FIPN ont servi à la construction de bâtiments non résidentiels. La figure 6 illustre la distribution de fonds tirés du FIPN par secteur de l’industrie.

Figure 5 : Production prévue grâce au FIPN par secteur de l’industrie de 2007 à 2013
La description textuelle de la figure 5

Cette figure est un graphique à barres qui classe la « Production prévue grâce au FIPN par secteur de l'industrie ». L'un des axes du graphique correspond à la production en millions de dollars, qui commence à zéro et augmente par incréments de 50,0 millions de dollars jusqu'à 300,0 millions de dollars. L'autre axe énumère les secteurs de l'industrie. La première barre correspond à « BS23B – Construction de bâtiments non résidentiels », avec 27,40 millions de dollars. La deuxième barre correspond à « BS123C – Travaux de génie », avec 119,40 millions de dollars. La troisième barre correspond à « BS560 – Services administratifs, services de soutien, services de gestion des déchets et services d'assainissement », avec 64,49 millions de dollars. La quatrième et dernière barre correspond à « BS540 – Services professionnels, scientifiques et techniques », avec 49,11 millions de dollars.

En revanche, puisque les multiplicateurs d’entrée-sortie étaient fondés sur le secteur de l’industrie, le pourcentage d’emplois créés a été légèrement différent de ce qui était prévu. Dix-neuf pour cent des emplois ont été créés dans le secteur des services administratifs, services de soutien, services de gestion des déchets et services d’assainissement, mais ils ont généré seulement 13 % de revenu. La figure 7 illustre le nombre prévu d’emplois par secteur de l’industrie.

Figure 6 : Nombre prévu d’emplois par secteur de l’industrie de 2007 à 2013
La description textuelle de la figure 6

Cette figure est un diagramme circulaire intitulé « Nombre prévu d'emplois par secteur de l'industrie ». Le principal segment du diagramme correspond à « BS23B – Construction de bâtiments non résidentiels » (48 %). Le deuxième segment en importance est « BS23C – Travaux de génie » (21 %), suivi de « BS560 – Services administratifs, services de soutien, services de gestion des déchets et services d'assainissement » (12 %) et de « BS540 – Services professionnels, scientifiques et techniques » (12 %).

CONCLUSION

Bien que le Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations ait eu des incidences qualitatives, il est prouvé que les investissements dans les collectivités des Premières Nations ont également d’importantes incidences sur l’économie et sur l’emploi. En plus de représenter une dépense directe de 235 millions de dollars, le Fonds a des incidences économiques indirectes et induites considérables. Grâce aux investissements, on estime que près de 500 millions de dollars ont été générés et approximativement 2 800 emplois ont été créés à l’échelle nationale, ces incidences ayant été réparties de façon relativement équitable de la côte Ouest au Québec. Or, les effets du Fonds ont été moins ressentis dans les provinces de l’Atlantique. Enfin, la majorité du financement a servi à bâtir des routes et des ponts et, pour cette raison, l’industrie de la construction a ressenti plus directement les effets du Fonds.

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