Vérification de la gestion du projet de la Station de recherche du Canada dans l'Extrême-Arctique

Date : Février 2014
Projet no 13-49

Format PDF (292 Ko, 40 pages)

 

Table des matières

Acronymes

AADNC

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

ARTN

Accord sur les revendications territoriales du Nunavut

CCSP

Comité consultatif supérieur de projet

FIRA

Fonds pour l'infrastructure de recherche dans l'Arctique

MPMP

Montants préapprouvés pour les modifications proposées

OAN

Organisation des affaires du Nord

S et T

Sciences et technologie

SNGP

Système national de gestion de projet

SRCEA

Station de recherche du Canada dans l'Extrême-Arctique

TPSGC

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
 

 

Résumé

Contexte

Le Secteur de la vérification et de l’évaluation d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) a prévu une Vérification de la gestion du projet de la Station de recherche du Canada dans l’Extrême-Arctique (SRCEA) dans le cadre du Plan de vérification axé sur les risques du Ministère 2013-2014 à 2015-2016, qui a été approuvé par le sous-ministre le 27 février 2013. La vérification a été considérée comme une priorité ministérielle étant donné que l’initiative joue un rôle important dans l’appui des priorités du gouvernement du Canada dans le Nord dans le cadre de la Stratégie pour le Nord.

Objectif et portée de la vérification

L’objectif de la vérification était de donner à la direction l’assurance que le projet d’infrastructure de la SRCEA est géré de façon appropriée et qu’un cadre de gestion de projet est en place entre AADNC et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) afin que la SRCEA soit réalisée dans le respect des délais et des budgets établis, conformément aux objectifs stratégiques du programme de sciences et technologie (S et T) prévu pour l’installation.

La portée de la vérification couvrait un examen des pratiques de gouvernance et de gestion de projet liées à la définition, à la conception, à la mise en œuvre et aux activités prévues de la station de recherche, de façon à soutenir le programme de S et T prévu pour l’installation. La période visée par la vérification s’étend de l’annonce du projet en novembre 2007 (phase de définition) jusqu’au 31 juillet 2013 (phase de conception). Étant donné que le projet est toujours en cours, certaines composantes de l’approche de gestion de projet étaient toujours en cours d’élaboration au moment de la vérification.

La vérification a d’abord été effectuée dans la région de la capitale nationale de juillet à novembre 2013. Des visites des lieux ont été effectuées aux bureaux régionaux de TPSGC d’Edmonton et de Winnipeg, où se situent les ressources responsables de la gestion de projet, de l’approvisionnement et de la passation de marchés.

La portée de la vérification ne comprenait pas les éléments suivants :

  • Le processus de sélection du site de la SRCEA;
  • La gestion de projet du programme de S et T – la portée était limitée aux principales dépendances du programme de S et T relatives à la conception de l’infrastructure;
  • La gouvernance de la SRCEA une fois le projet terminé, y compris l’obligation de rendre compte, la gouvernance du programme de S et T ainsi que l’entretien et l’exploitation des installations;
  • La responsabilité des processus de gestion de projet incombe uniquement à TPSGC qui agit en tant que gestionnaire des biens immobiliers – la portée de la vérification était limitée à la façon dont cette information a fait l’objet d’un suivi et a été prise en compte par les ressources du projet d’AADNC.

Énoncé de conformité

La vérification est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

Points forts observés

Les points forts suivants ont été observés :

  • Information complète sur le projet : L’outil du Cahier d’information sur les projets dans la région de l’Ouest de TPSGC est partagé avec AADNC et utilisé par AADNC chaque mois, et lui permet de surveiller activement et d’intervenir, au besoin, quant à l’avancement du projet en matière de gestion de projet, de gestion financière, de gestion des marchés et d’approvisionnement, et quant aux principaux enjeux ou changements relatifs au projet d’infrastructure de la SRCEA. L’outil fait le suivi de l’évolution financière et non financière du projet par rapport aux indicateurs clés de rendement, et fournit une ventilation détaillée des coûts par rapport aux prévisions ainsi que la valeur du travail accompli à ce jour pour l’ensemble du cycle de vie du projet d’infrastructure. TPSGC n’avait jamais partagé le Cahier d’information sur les projets avec des ministères clients auparavant; il a été partagé à la demande d’AADNC et a facilité une relation de travail de collaboration entre les ministères.
  • Pratiques d’approvisionnement rigoureuses : Compte tenu de la nature délicate et de la visibilité du projet de la SRCEA, l’équipe de projet a eu recours aux pratiques suivantes :
    • Surveillance de l’équité : Un surveillant de l’équité a supervisé les processus d’approvisionnement pour les services de gestion de la construction et l’expert-conseil en conception afin de s’assurer que le processus était mené de façon équitable et transparente, et perçu comme tel.
    • Pondération de la note technique pour l’expert-conseil en conception : La pratique courante de TPSGC en matière de conception et d’approvisionnement technique consiste à utiliser une méthode d’évaluation, dont 90 % de la note est attribuée à l’aspect technique et 10 % à l’aspect financier, afin d’attribuer une note globale à chaque proposition et de s’assurer de retenir les services d’un promoteur de grande qualité.
    • Exercice de conception intégrant les points de vue des résidants du Nord : Un nombre restreint de soumissionnaires qualifiés ont été tenus de préparer des exposés détaillés sur la conception afin de s’assurer qu’elle est harmonisée avec les objectifs stratégiques du projet de la SRCEA et les besoins d’AADNC. Les exposés ont été évalués par des ressources techniques qualifiées du « jury de conception », qui comprenait des membres de TPSGC, d’AADNC et du secteur privé, ainsi que des représentants du Nord.
  • Intégration des leçons tirées de projets antérieurs : Le projet de la SRCEA a manifestement profité de la mobilisation de ressources possédant une expérience de la construction dans le Nord, de la gestion de projet et de l’architecture ou une expérience en ingénierie. Les projets entrepris grâce au Fonds pour l’infrastructure de recherche dans l’Arctique (FIRA) ainsi que les leçons tirées et les meilleures pratiques connexes ont été intégrées officiellement à la section « Exemples inspirants » du rapport de faisabilité de la SRCEA. AADNC a affecté des ressources de gestion et de projet ayant une expérience du FIRA aux rôles clés du projet de la SRCEA (projet d’infrastructure et programme de S et T) afin de s’assurer de tirer parti des expériences passées.

Conclusion

Le projet d’infrastructure de la SRCEA est géré de manière appropriée et un cadre de gestion de projet a été mis en place entre AADNC et TPSGC afin de faire en sorte que la SRCEA soit réalisée dans le respect des délais et des budgets établis, et afin d’en favoriser l’harmonisation avec les objectifs stratégiques du programme de S et T prévu pour l’installation. Des aspects à améliorer ont été relevés afin de renforcer les pratiques de gestion dans les domaines de la gouvernance, de la surveillance et de la gestion des risques.

Recommandations

L’équipe de vérification a également relevé des domaines dans lesquels les pratiques et les processus de gestion pourraient être améliorés, et a formuléles trois recommandations suivantes :

  1. La sous-ministre adjointe de l’Organisation des affaires du Nord (OAN) doit officialiser la structure de gouvernance du projet d’infrastructure de la SRCEA, de la phase de conception-construction jusqu’au début de la phase d’exploitation (sans toutefois l’inclure), en veillant à ce que le cadre de référence, les rôles et les responsabilités, et les comptes rendus de décisions soient documentés pour les principaux comités de gouvernance et de surveillance.
  2. La sous-ministre adjointe de l’OAN doit élaborer un plan pour s’adapter à l’évolution de la structure de gouvernance du projet d’infrastructure de la SRCEA tout au long de la phase de conception-construction, de manière à ce que la structure suive l’évolution des besoins en matière de gouvernance, et ce, jusqu’au début de la phase d’exploitation (sans toutefois l’inclure).
  3. La sous-ministre adjointe de l’OAN doit mettre en œuvre le plan de gestion intégré des risques, aussitôt que possible, et maintenir l’engagement en faveur des processus de gestion des risques décrits dans le présent document.

Réponse de la direction

La direction est approuve les constations, a accepté les recommandations contenues dans le rapport et a élaboré un plan d’action, afin d’y répondre. Le plan d’action de la direction a été intégré dans le présent rapport.

 

 

1. Contexte

Le Secteur de la vérification et de l’évaluation d’AADNC a prévu une Vérification de la gestion du projet de la Station de recherche du Canada dans l’Extrême-Arctique (SRCEA) dans le cadre du Plan de vérification axé sur les risques du Ministère 2013-2014 à 2015-2016, qui a été approuvé par le sous-ministre le 27 février 2013. La vérification a été considérée comme une priorité ministérielle étant donné que l’initiative joue un rôle important dans l’appui des priorités du gouvernement du Canada dans le Nord dans le cadre de la Stratégie pour le Nord.

La SRCEA sera une installation de recherche multidisciplinaire ouverte à l’année, ainsi qu’un centre de développement des sciences et de la technologie arctiques, et sera située à Cambridge Bay, au Nunavut. La SRCEA a été annoncée pour la première fois en 2007 lors du discours du Trône et témoigne de l’engagement continu du gouvernement de renforcer la souveraineté du Canada et d’améliorer la vie des résidants du Nord. Le projet sera financé par le gouvernement fédéral, en grande partie par l’entremise d’AADNC, et la station ouvrira en juillet 2017. Un aperçu des prochaines étapes à franchir pour le projet d’infrastructure de la SRCEA et le programme de S et T, y compris les points de décision clés, sont fournis dans l’échéancier ci-dessous.

Prochaines étapes pour la SRCEA

Figure 1 – Prochaines étapes pour la SRCEA

La description textuelle de la figure 1

La figure 1 présente un échéancier des prochaines étapes à franchir pour le projet d’infrastructure de la SRCEA et le programme de S et T, y compris les points de décision clés. L’échéancier est séparé en deux parties, une pour indiquer les prochaines étapes du projet d’infrastructure et l’autre pour indiquer celles du programme de S et T.

L’échéancier du projet d’infrastructure débute avec la phase de conception, qui s’étend de la fin de 2012 jusqu’au milieu de 2014. La phase de services consultatifs chevauche la phase de conception et s’étend du milieu de 2013 jusqu’à la fin de la phase de conception, soit au milieu de 2014. La phase de services consultatifs est suivie de la phase de construction, qui s’étend du milieu de 2014 au début de 2017. L’échéancier du projet d’infrastructure se termine avec la phase d’exploitation, qui débutera en 2017 et qui se poursuivra tout au long de la durée de vie de l’installation. L’échéancier indique également l’ouverture prévue de l’installation au milieu de l’année 2017. Sur l’échéancier du projet d’infrastructure, les trois points de décision clés suivants sont indiqués : attribution du contrat (à la fin de 2013), achat du terrain pour l’installation, désigné par « Droit d’établissement accordé par décret » (au début de 2014) et début des travaux de construction de l’installation (à la fin de 2015).

L’échéancier du programme de S et T débute avec la phase de planification, qui s’étend de la fin de 2012 au début de 2014. Le processus d’embauche d’un expert scientifique en chef chevauche la phase de planification et s’étend du début de 2013 jusqu’à la fin de 2014. La phase de planification est suivie par la phase de mise en œuvre progressive du programme de S et T, qui commence au début de 2014. Dans le cadre de la mise en œuvre progressive du programme de S et T, le Ministère mettra en application le premier plan de S et T. Sur l’échéancier du programme de S et T, le point de décision suivant est indiqué : embaucher un expert scientifique en chef (à la fin de 2013).

 

En 2009, AADNC a reçu 2 millions de dollars dans le cadre du FIRA afin de mener une étude de faisabilité de la station de recherche proposée. Le projet de la SRCEA est dirigé par AADNC et réalisé en partenariat avec TPSGC, qui supervise la gestion des projets immobiliers conformément au Système national de gestion de projet (SNGP). Une approche de gestion de la construction a été choisie pour mener à bien le projet d’infrastructure de la SRCEA. La SRCEA est actuellement à l’étape de la conception, qui comprend la conception de plans, les spécifications de matériaux, les stratégies de télécommunication ainsi que les estimations détaillées des coûts et des échéanciers pour la construction et l’exploitation de la nouvelle installation.

La ville de Cambridge Bay au Nunavut a été retenue comme emplacement privilégié pour la SRCEA, en raison de plusieurs facteurs, dont le fait qu’elle est au centre de la collectivité, son rôle de plaque tournante régionale et son potentiel pour des activités de S et T intéressantes dans la région.

Puisque la SRCEA sera située au Nunavut, l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (ARTN) devra être pris en compte tout au long des étapes de la planification et de l’exploitation du projet. Jusqu’à présent, les chapitres suivants de l’ARTN ont été ciblés comme des sections de l’Accord qui pourraient avoir une influence sur la construction et l’exploitation de la SRCEA : le chapitre 23 (Embauche des Inuit au sein du gouvernement) et le chapitre 24 (Marchés de l’État).

Le mandat de la SRCEA, annoncé le 3 décembre 2010, expose les principaux objectifs suivants :

Afin d’atteindre ces objectifs, la recherche du programme de S et T de la SRCEA sera axée sur quatre domaines prioritaires, comme énoncé dans le mandat de la SRCEA :

Les intervenants de l’installation comprennent les Autochtones, des universitaires, le gouvernement et des collaborateurs de l’industrie, à l’échelle nationale et internationale. Le centre devrait apporter des avantages directs à la collectivité de Cambridge Bay en matière d’emploi, d’infrastructure et de développement des capacités. Des investissements connexes dans le développement du Nord ont été faits au cours des dernières années afin de renforcer le réseau d’infrastructures utilisées pour la recherche dans l’Arctique, dans le Nord canadien. En plus de fournir un mécanisme de financement pour l’étude de faisabilité de la SRCEA, le FIRA a octroyé 85 millions de dollars à 20 différents projets dans 46 sites du Nord pour renforcer l’aspect physique du réseau.

Le 23 août 2012, le premier ministre M. Harper a annoncé l’octroi de 142,4 millions de dollars sur six ans, à compter de 2012, pour la construction, l’équipement et l’aménagement de la SRCEA, ainsi que l’octroi de 46,2 millions de dollars sur six ans, à compter de 2012, pour le programme de recherche en sciences et en technologie de la SRCEA. Le premier ministre a également annoncé l’octroi de 26,5 millions de dollars à compter de 2018-2019 pour l’exécution continue du programme de S et T et l’exploitation de la SRCEA.

La gouvernance du projet d’infrastructure de la SRCEA, de la construction des installations jusqu’à la clôture du projet, en passant par la mise en service, incombe à AADNC. Il reste encore à déterminer qui sera responsable de la gouvernance de la SRCEA une fois en service.

 

 

2. Objectif et portée de la vérification

2.1 Objectif de la vérification

L’objectif de la vérification était de donner à la direction l’assurance que le projet d’infrastructure de la SRCEA est géré de façon appropriée et qu’un cadre de gestion de projet est en place entre AADNC et TPSGC afin que la SRCEA soit réalisée dans le respect des délais et des budgets établis, conformément aux objectifs stratégiques du programme de S et T prévu pour l’installation.

2.2 Portée de la vérification

La portée de la vérification couvrait un examen des pratiques de gouvernance et de gestion de projet liées à la définition, à la conception, à la mise en œuvre et aux activités prévues de la station de recherche, de façon à soutenir le programme de S et T prévu pour l’installation. Les domaines de pratiques de gestion examinés comprennent les suivants :

  • Gouvernance et surveillance;
  • Gestion de projet;
  • Gestion des risques;
  • Gestion financière;
  • Gestion de l’approvisionnement et des marchés.

La période visée par la vérification s’étend de l’annonce du projet en novembre 2007 (phase de définition) jusqu’au 31 juillet 2013 (phase de conception). Étant donné que le projet est toujours en cours, certaines composantes de l’approche de gestion de projet étaient toujours en cours d’élaboration au moment de la vérification.

La portée de la vérification ne comprenait pas les éléments suivants :

  • Le processus de sélection du site de la SRCEA;
  • La gestion de projet du programme de S et T – la portée était limitée aux principales dépendances du programme de S et T relatives à la conception de l’infrastructure;
  • La gouvernance de la SRCEA une fois le projet terminé, y compris l’obligation de rendre compte, la gouvernance du programme de S et T ainsi que l’entretien et l’exploitation des installations;
  • La responsabilité des processus de gestion de projet incombe uniquement à TPSGC, qui agit en tant gestionnaire des biens immobiliers – la portée de la vérification était limitée à la façon dont cette information a fait l’objet d’un suivi et a été prise en compte par les ressources du projet d’AADNC.
 

 

3. Démarche et méthodologie

La vérification de la gestion du projet de la SRCEA a été planifiée et menée conformément aux exigences de la Politique sur la vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor et aux Normes pour la pratique professionnelle de la vérification interne del’Institut des vérificateurs internes.

L’équipe de vérification a examiné suffisamment d’éléments probants fiables et pertinents pour fournir un niveau d’assurance raisonnable à l’appui de ses conclusions. Voici les principales techniques de vérification utilisées :

L’approche utilisée pour atteindre l’objectif de la vérification comprenait l’élaboration de critères de vérification en regard desquels les observations et les conclusions ont été tirées. Les critères de vérification en question figurent à l’annexe A.

De plus, des politiques et des directives pertinentes citées au cours du processus de vérification sont indiquées à l’annexe B. L’annexe C contient les définitions des principaux termes utilisés dans le rapport ainsi que les rôles et les responsabilités des intervenants clés du projet.

Sélection des procédures de vérification

Au cours de la planification, il a été observé qu’une partie importante des responsabilités de gestion du projet d’infrastructure incombent à la Direction générale des biens immobiliers de TPSGC dans la région de l’Ouest. Conformément aux normes de rendement énoncées dans la Politique sur la gestion de projet du Conseil du Trésor et dans la Politique relative au Système national de gestion de projet de TPSGC, TPSGC est responsable de la gestion de projet, des approvisionnements et de la passation de marchés, et joue un rôle important dans ces domaines. Les procédures d’examen des dossiers et des documents ont été mises en œuvre aux bureaux régionaux de TPSGC de Winnipeg et d’Edmonton en raison de l’emplacement physique des dossiers.

 

 

4. Conclusion

Le projet d’infrastructure de la SRCEA est géré de manière appropriée, et un cadre de gestion de projet a été mis en place entre AADNC et TPSGC afin que la SRCEA soit réalisée dans le respect des délais et des budgets établis, et afin d’en favoriser l’harmonisation avec les objectifs stratégiques du programme de S et T prévu pour l’installation. Des points à améliorer ont été relevés afin de renforcer les pratiques de gestion dans les domaines de la gouvernance, de la surveillance et de la gestion des risques.

 

 

5. Observations et recommandations

Chaque critère de vérification, qui établit les attentes selon lesquelles la vérification a été menée, a été évalué par l’équipe de vérification au moyen de procédures d’examen de la documentation, d’analyse et d’entrevue. Une conclusion pour chaque critère de vérification a été tirée et documentée selon les résultats de l’application de ces procédures de vérification. Lorsque des lacunes ont été observées entre les pratiques prévues et réelles, les risques associés ont été évalués afin de pouvoir tirer une conclusion et formuler des recommandations aux fins d’amélioration. Les observations de la vérification et les recommandations aux fins d’amélioration sont classées ci-dessus selon les principaux éléments de la gestion de projet : gouvernance et surveillance, gestion de projet, gestion des risques, gestion financière et gestion de l’approvisionnement et des marchés.

5.1. Gouvernance et surveillance

La vérification consistait à déterminer si un cadre de gouvernance efficace était en place pour le projet d’infrastructure de la SRCEA, y compris des organismes de surveillance compétents, des protocoles de gouvernance clairs et des mécanismes redditionnels bien définis. Lors de l’examen de la structure de gouvernance et de surveillance actuelle du projet d’infrastructure de la SRCEA, il est clairement ressorti qu’un certain nombre de fonctions clés de surveillance officielle et non officielle sont actuellement en place. En raison du caractère unique du projet de la SRCEA et de la réalisation conjointe de l’installation par AADNC et TPSGC, la surveillance interministérielle est une composante importante de la structure de gouvernance.

5.1.1 Structure de gouvernance officielle du projet d’infrastructure de la SRCEA

Des organismes de surveillance ont été établis officiellement pour le projet d’infrastructure de la SRCEA, y compris le Comité consultatif supérieur de projet (CCSP), le Comité de surveillance de la SRCEA et le Comité de la haute direction de la SRCEA. Un organisme de gouvernance est également en place à l’échelle du projet : le Comité de gestion du projet de la SRCEA. Ce comité est constitué de ressources clés de gestion de projet d’AADNC et de TPSGC ainsi que d’entrepreneurs tiers.

Bien que le Comité de la haute direction de la SRCEA et le Comité de gestion du projet de la SRCEA sont établis et agissent en tant qu’organismes de surveillance, ils ne sont pas nommés officiellement « comités » dans la structure de gouvernance actuelle de la SRCEA. Ces noms, qui décrivent leurs rôles et leurs responsabilités respectifs, ont été créés aux fins de la documentation de la vérification. L’équipe de vérification a élaboré un diagramme de la structure de gouvernance en se fondant sur la documentation du projet et les entrevues menées auprès des ressources clés.

Ce diagramme, qui a été validé par les principaux intervenants de surveillance d’AADNC, est représenté ci-dessous (Figure 2).

Structure de gouvernance de la SRCEA

Figure 2 – Structure de gouvernance de la SRCEA

La description textuelle de la figure 2

La figure 2 illustre la structure de gouvernance de la SRCEA ainsi que la relation entre les comités de gestion du projet de la SRCEA et les équipes de projet respectives chez AADNC et TPSGC.

Dans le haut du diagramme, il y a le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien, qui détient le pouvoir ultime sur le projet de la SRCEA. Le sous-ministre d’AADNC appuie le ministre et est appuyé par le sous-ministre adjoint (SMA) de l’OAN – le secteur de programmes d’AADNC chargé de la gestion du projet – ainsi que par le Comité des sous-ministres sur les sciences et la technologie dans l’Arctique. Le SMA de l’OAN est appuyé par la structure de gouvernance de base de la SRCEA, qui est représentée au centre de la figure, ainsi que par le Comité des sous-ministres adjoints sur les sciences et la technologie dans l’Arctique, qui constitue également le Comité consultatif supérieur de projet de la SRCEA.

Le centre du diagramme illustre la structure de gouvernance de base du projet de la SRCEA. Le comité le plus haut placé dans la structure de gouvernance de base est le Comité de surveillance de la SRCEA, qui est le mécanisme de surveillance du projet au niveau du SMA d’AADNC et de TPSGC. Les membres de ce comité se réunissent au besoin. Dans la structure de gouvernance de base, le Comité de surveillance de la SRCEA est appuyé par des discussions bilatérales entre les directeurs généraux d’AADNC et de TPSGC qui ont lieu au besoin afin d’assurer une surveillance non officielle. Ces discussions bilatérales entre les directeurs régionaux sont appuyées par le Comité de la haute direction de la SRCEA qui se réunit chaque mois et vise à assurer une surveillance du projet au niveau des directeurs et de l’équipe – cette surveillance est effectuée par les représentants de TPSGC et d’AADNC.

Le côté gauche du diagramme illustre la structure de gouvernance régionale de TPSGC. À la base de cette structure, il y a les équipes de projet/des approvisionnements de TPSGC, qui relèvent directement des gestionnaires de projet/des approvisionnements de TPSGC qui, à leur tour, relèvent des directeurs de projet/des approvisionnements de TPSGC. Les directeurs de projet/des approvisionnements de TPSGC relèvent du directeur général régional de TPSGC. Ces directeurs appuient également l’un des mécanismes de gouvernance représentés dans la structure de gouvernance de base de la SRCEA, soit le Comité de la haute direction de la SRCEA. Le directeur général régional de TPSGC appuie deux des mécanismes de gouvernance représentés dans la structure de gouvernance de base de la SRCEA, soit le Comité de surveillance de la SRCEA et les discussions bilatérales entre les directeurs régionaux.

Le côté droit du diagramme débute par l’équipe de projet d’AADNC, qui relève directement du gestionnaire de projet d’AADNC qui, à son tour, relève du chef de projet d’AADNC. Le chef de projet d’AADNC relève directement du directeur général d’AADNC, appuie le Comité de la haute direction de la SRCEA et assure la fonction de secrétariat pour le Comité des sous-ministres sur les sciences et la technologie dans l’Arctique. Le directeur général d’AADNC appuie l’un des mécanismes de gouvernance représentés dans la structure de gouvernance de base de la SRCEA, soit les discussions bilatérales entre les directeurs généraux.

Au centre de la partie inférieure du diagramme est illustrée la relation horizontale entre le Comité de gestion du projet de la SRCEA – qui se réunit chaque mois et qui est composé des gestionnaires de projet d’AADNC et de TPSGC, du consortium de conception et du directeur des travaux – et le gestionnaire de projet d’AADNC (à droite) et les gestionnaires de projet/des approvisionnements de TPSGC (à gauche). La relation horizontale entre le chef de projet d’AADNC (à droite) et les directeurs de projet/des approvisionnements de TPSGC (à gauche) est également illustrée; elle se poursuit chaque mois lors de discussions bilatérales entre les directeurs généraux, qui visent à assurer une surveillance du projet non officielle.

 

Comité consultatif supérieur de projet (CCSP)

Le CCSP est formé du Comité de sous-ministres adjoints existant sur les sciences et la technologie dans l’Arctique, qui a été fondé en 2008 après le discours du Trône de 2007, lors duquel la création d’une SRCEA a été annoncée afin de soutenir la stratégie fédérale pour le Nord. Les objectifs initiaux du Comité comportaient trois volets : fournir une orientation stratégique sur le projet de la SRCEA, fournir des conseils sur les étapes relatives à la programmation et aux legs de l’Année polaire internationale alors que les initiatives commencent à arriver à échéance, et offrir une tribune aux ministères fédéraux ayant des initiatives de développement des sciences et de la technologie arctiques afin de promouvoir une meilleure collaboration fédérale, de faciliter la fourniture de conseils sur la mise en œuvre des initiatives et de promouvoir l’échange de renseignements sur les enjeux polaires et relatifs aux S et T dans le Nord. Une fois l’Année polaire internationale terminée, les objectifs du Comité continuent de servir de tribune fédérale pour les ministères afin qu’ils puissent discuter des initiatives de S et T dans l’Arctique et jouer le rôle du CCSP pour le projet de la SRCEA. Le CCSP, notamment composé d’un sous-groupe de membres faisant partie du Comité de sous-ministres adjoints sur les sciences et la technologie dans l’Arctique, comprend les principaux ministères et organismes fédéraux suivants, qui ont pour objectif commun de favoriser le développement économique dans les collectivités autochtones et du Nord ainsi que le développement des sciences, de la recherche et de la technologie du Canada :

  • Affaires autochtones et Développement du Nord Canada;
  • Recherche et développement pour la défense Canada;
  • Environnement Canada;
  • Pêches et Océans Canada;
  • Santé Canada;
  • Industrie Canada;
  • Ressources naturelles Canada;
  • Agence de la santé publique du Canada;
  • Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Le rôle du CCSP consiste notamment à offrir des conseils stratégiques à AADNC sur l’orientation et le développement du projet de la SRCEA dans son ensemble, y compris le projet d’infrastructure et le programme de S et T. Au début de la gestion du projet d’infrastructure de la SRCEA, le SMA responsable des biens immobiliers s’est ajouté aux représentants de TPSGC, qui comprend le SMA responsable des approvisionnements.

Le CCSP est présidé par le SMA de l’OAN d’AADNC. Le rôle de secrétariat est assumé par le directeur régional et les ressources de soutien de la Direction générale de l’intégration des politiques et de la science du Nord. Toutes ces ressources jouent des rôles de gestion clés dans le projet de la SRCEA. Les protocoles d’adhésion au CCSP et de gouvernance de haut niveau sont établis dans le cadre de référence. Conformément au cadre de référence, le CCSP se réunit sur une base ponctuelle selon le quorum requis par le président du Comité. L’ordre du jour des réunions indique que le CCSP s’est réuni à une fréquence annuelle minimale entre 2008 et 2013 pour discuter des points à l’ordre du jour, habituellement tous les trois mois – cette fréquence s’explique par le fait que le CCSP joue également le rôle du Comité de sous-ministres adjoints sur les sciences et la technologie dans l’Arctique, et que le compte rendu sur la fonction du CCSP et la SRCEA n’est qu’un point parmi tant d’autres à l’ordre du jour.

Comme mentionné précédemment, les discussions du CCSP sur la SRCEA concernent le projet d’infrastructure, car il a une incidence sur le programme de S et T et sur la durabilité à long terme de l’installation une fois construite. Bien qu’il soit possible de soumettre des problèmes et des décisions liés à la SRCEA au CCSP afin d’obtenir des conseils et des recommandations de la part des membres participants, l’approbation du CCSP n’est pas requise pour les décisions liées à la SRCEA étant donné qu’AADNC est le ministère responsable de la réussite du projet. Le SMA de l’OAN peut porter directement les problèmes à l’attention du sous-ministre d’AADNC au besoin. Lors d’un examen des procès-verbaux de réunions, la vérification a révélé qu’ils ne sont pas systématiquement documentés pour toutes les réunions du CCSP.

Comité de surveillance de la SRCEA

Le Comité de surveillance de la SRCEA est un comité interministériel entre AADNC et TPSGC au niveau du SMA qui assure une surveillance du projet d’infrastructure de la SRCEA. Il a été créé en 2011 comme fonction de surveillance complémentaire à la SRCEA, et est chargé de la résolution des problèmes et de la prise de décision quotidienne relativement au projet. Des entrevues réalisées auprès de membres du Comité et de ressources responsables de la gestion du projet ont permis de confirmer que le Comité de surveillance de la SRCEA joue un rôle opérationnel et qu’il se concentre particulièrement sur le projet d’infrastructure, tandis que le CCSP se préoccupe du projet dans son ensemble et oriente principalement le développement du programme de S et T et les implications de la conception de l’installation sur le programme. Le Comité de surveillance de la SRCEA est présidé par le SMA de l’OAN d’AADNC et est composé des SMA responsables des biens immobiliers et des acquisitions de TPSGC, ainsi que du directeur général régional chargé des projets immobiliers dans la région de l’Ouest.

Les protocoles d’adhésion au Comité de surveillance de la SRCEA et de gouvernance de haut niveau sont établis dans le cadre de référence. Cependant, le cadre de référence rédigé en 2011 ne reflète pas les protocoles actuellement en place pour la fréquence des réunions. Peu après sa création, il a été établi que le comité était seulement tenu de se réunir sur une base ponctuelle afin de traiter certains problèmes, certaines décisions ou certains risques particuliers du projet lorsqu’ils sont portés à son attention, et non sur une base bimensuelle comme indiqué dans le cadre de référence. De manière semblable au protocole du CCSP, le SMA de l’OAN d’AADNC n’est pas tenu de soumettre tous les principaux problèmes au Comité de surveillance de la SRCEA pour décision ou approbation. En effet, les problèmes portés devant le Comité de surveillance ont généralement une incidence conjointe sur AADNC et TPSGC; l’expertise de TPSGC, qui est reconnu comme le chef de file en matière de biens immobiliers et d’approvisionnements du gouvernement du Canada, serait utile pour les résoudre. Depuis sa création, le Comité de surveillance s’est réuni deux fois; au moment de la présente vérification, un procès-verbal n’avait été rédigé que pour une réunion.

Comité de la haute direction de la SRCEA

Le Comité de la haute direction de la SRCEA est un comité de surveillance interministériel (AADNC et TPSGC) au niveau des directeurs et des ressources de l’équipe de projet/des approvisionnements. Ce comité est présidé par le directeur régional, Services professionnels et techniques, de TPSGC. Il est composé du directeur, Intégration des politiques et de la science du Nord, d’AADNC, du directeur régional, Services professionnels et techniques, de TPSGC et des gestionnaires de projet/des approvisionnements désignés d’AADNC et de TPSGC pour le projet d’infrastructure. De plus, comme certains points de l’ordre du jour le nécessitent, d’autres ressources clés, notamment les directeurs régionaux et les ressources de l’équipe d’AADNC et de TPSGC, sont invitées à fournir un soutien décisionnel, des renseignements et des comptes rendus sur les progrès concernant leurs rôles et leurs responsabilités respectifs.

Le Comité de la haute direction de la SRCEA n’a pas un cadre de référence documenté officiel qui décrit les protocoles d’adhésion et de gouvernance de haut niveau. Les protocoles sont déterminés par le plan de communication interministériel. Les procès-verbaux des réunions sont systématiquement documentés et transmis aux ressources clés du projet par le président du Comité.

Comité de gestion de projet de la SRCEA

Le Comité de gestion de projet de la SRCEA est un comité de surveillance au niveau du projet composé des gestionnaires de projet désignés d’AADNC et de TPSGC et de ressources clés des bureaux du directeur du consortium de conception et du directeur des travaux. Le Comité de gestion de projet de la SRCEA surveille et gère les problèmes signalés par les membres participants. Après l’élaboration d’un plan de communication interministériel au cours de l’été 2013, le Comité de gestion de projet de la SRCEA a été créé afin de répondre au besoin de mettre en place une équipe de gestion de projet centralisée qui pourrait résoudre efficacement les problèmes opérationnels tout en s’assurant qu’AADNC et TPSGC connaissent et éclairent les décisions ayant une incidence sur les entrepreneurs tiers. Ce besoin a été décelé au cours de l’élaboration du plan de communication.

Le Comité de gestion de projet de la SRCEA n’a pas un cadre de référence documenté officiel qui décrit les protocoles d’adhésion et de gouvernance de haut niveau. Les protocoles sont déterminés par le cadre de référence pour le consortium de conception. Les comptes rendus de décision sont systématiquement documentés.

5.1.2 Cadre de gouvernance

Le projet d’infrastructure de la SRCEA est un effort de prestation conjoint d’AADNC et de TPSGC. TPSGC joue le rôle d’agent de mise en œuvre pour le projet d’infrastructure. Le Système national de gestion de projet (SNGP) ainsi que ses processus, produits livrables et approbations connexes sont utilisés pour gérer le projet. Par la suite, la gouvernance du projet d’infrastructure de la SRCEA est définie d’une manière très détaillée dans le Plan de gestion des projets et la Charte de projet requis par le SNGP (en plus du cadre de référence élaboré pour les organismes de surveillance). Cela comprend des définitions détaillées des rôles et des responsabilités ministériels et de la gestion des enjeux.

Tandis que les rôles et les responsabilités des ressources du projet sont bien compris à un niveau opérationnel, un cadre de gouvernance global qui décrit la structure et l’intégration des membres de l’équipe du projet aux différents organismes de surveillance, y compris les procédures de recours hiérarchique et les liens hiérarchiques entre les membres de l’équipe du Ministère, n’est pas documenté actuellement pour l’ensemble du projet. Les protocoles de gouvernance précisant la façon dont le projet continuera à faire l’objet d’une gouvernance et d’une surveillance tout au long du cycle de vie du projet d’infrastructure, y compris jusqu’à sa clôture, ne sont pas non plus documentés de manière officielle. En dépit de l’absence de documentation officielle de la structure de gouvernance, les ressources de gestion de projet et de l’équipe estiment que la nouvelle structure de gouvernance fonctionne correctement dans son état actuel. Cette constatation est appuyée par des entrevues menées auprès des ressources du projet et par un examen de la documentation du projet.

5.1.3 Surveillance non officielle

Même si le directeur régional et la direction participent aux comités officiels de surveillance décrits précédemment, une surveillance additionnelle du directeur régional et de la direction se fait sur une base non officielle au moyen de discussions bilatérales entre les ressources d’AADNC et leurs homologues de TPSGC. Ces discussions ne sont pas régies par un cadre de référence et les discussions clés ne sont pas documentées de manière officielle.

Des entrevues menées auprès des ressources de gestion de projet d’AADNC et de TPSGC confirment que des discussions bilatérales avec le directeur régional ont lieu au besoin; des discussions avec les membres de la direction sont menées mensuellement et sont plus fréquentes au moment d’étapes importantes du projet.

Constatation :

Il existe une structure de gouvernance fonctionnelle et officielle pour superviser le projet d’infrastructure de la SRCEA, qui décrit l’intégration entre les différents organismes de surveillance, y compris le recours et les liens hiérarchiques et leurs rôles et responsabilités à l’égard des autres organismes de surveillance. Cette structure n’est pas documentée. Un cadre de référence n’était disponible que pour deux des quatre principaux organismes de surveillance, et celui qui existait n’était pas à jour pour illustrer les activités de gouvernance actuellement pratiquées. Même si les comptes rendus de décisions sont tenus pour les organismes de surveillance, ils ne sont pas systématiquement préparés pour tous les organismes.

Recommandation :

1. La sous-ministre adjointe de l’Organisation des affaires du Nord (OAN) doit officialiser la structure de gouvernance du projet d’infrastructure de la SRCEA, de la phase de conception-construction jusqu’au début de la phase d’exploitation (sans toutefois l’inclure), en veillant à ce que le cadre de référence, les rôles et les responsabilités, et les comptes rendus de décisions soient documentés pour les principaux comités de gouvernance et de surveillance.

Constatation :

À mesure que le projet d’infrastructure de la SRCEA passe de la phase de conception à celle de la mise en œuvre de la construction de l’installation, puis à la mise en service jusqu’à la clôture du projet, la structure de gouvernance doit changer afin de s’adapter aux risques et aux exigences uniques des différentes phases du projet. Actuellement, il n’existe aucun processus clairement défini pour faire évoluer la structure de gouvernance afin qu’elle réponde aux besoins changeants de la SRCEA tout au long du cycle de vie du projet d’infrastructure.

Recommandation :

2. La sous-ministre adjointe de l’OAN doit élaborer un plan pour s’adapter à l’évolution de la structure de gouvernance du projet d’infrastructure de la SRCEA tout au long de la phase de conception-construction, de manière à ce que la structure suive l’évolution des besoins en matière de gouvernance, et ce, jusqu’au début de la phase d’exploitation (sans toutefois l’inclure).

5.2. Gestion de projet

La vérification a examiné si des processus et des pratiques de gestion du projet étaient en place, y compris les outils applicables pour le suivi financier, la surveillance et la production de rapports. Étant donné que le projet d’infrastructure de la SRCEA est un effort de prestation conjoint d’AADNC et TPSGC, la vérification a également examiné s’il existe suffisamment de ressources humaines pour soutenir la réalisation efficace et efficiente des objectifs du projet, et si les activités réparties entre les ressources de l’équipe sont planifiées et coordonnées de manière efficace afin de satisfaire les objectifs du projet en conformité avec les besoins du programme de S et T.

5.2.1 Cadre de gestion de projet

Conformément à la Politique sur la gestion des projets du CT et à la Politique relative au Système national de gestion de projets (SNGP) de TPSGC, le cadre du SNGP de TPSGC et ses processus et approbations connexes sont utilisés pour gérer le projet d’infrastructure de la SRCEA. Cela comprend l’utilisation des outils, des modèles, des produits livrables et des jalons d’approbation prescrits par le SNGP, harmonisés avec le processus d’approbation de projet du CT. Le cadre et les processus du SNGP sont rigoureusement suivis dans la gestion du projet de la SRCEA. Le projet en est actuellement à la fin de la phase de conception et passera à la phase de mise en œuvre après la réception de l’approbation définitive du projet.

Conformément au cadre du SNGP, l’orientation, la gouvernance, l’obligation de rendre compte et les protocoles de production de rapports entre AADNC et TPSGC ont été établis dans les principaux documents régissant le projet, tels que le Plan de gestion de projet et la Charte de projet. Ces documents définissent les rôles et les responsabilités ministériels à un échelon élevé pour la gouvernance, la gestion de projet, la gestion des risques, la gestion financière, ainsi que la gestion de l’approvisionnement et des marchés. Les rôles propres aux ressources sont également définis pour les gestionnaires de projet d’AADNC et de TPSGC et pour le chef de projet d’AADNC.

Les exigences en vigueur en matière de déclaration des renseignements tant financiers que non financiers pour TPSGC, responsable de la gestion quotidienne du volet infrastructure du projet, sont définies dans les documents régissant le projet. Les exigences en matière de rapports sont appliquées par le gestionnaire de projet de TPSGC au moyen du Cahier d’information sur les projets, un outil propre à la Direction générale des biens immobiliers de la région de l’Ouest de TPSGC. Le Cahier d’information sur les projets est un classeur Excel où se trouve un suivi détaillé des mesures financières et non financières du projet dans les domaines de la gestion de projet, de la gestion des enjeux, de la gestion financière et de la gestion des marchés; il permet de suivre l’évolution du projet par rapport aux indicateurs clés de rendement de la portée du projet, du budget et de l’échéancier. Initialement, les rapports de projet de TPSGC pour AADNC fournissaient uniquement un récapitulatif des dépenses à ce jour ainsi que des factures relatives au recouvrement des coûts pour les ressources de TPSGC. À la demande d’AADNC, le Cahier d’information sur les projets est maintenant présenté au gestionnaire de projet désigné d’AADNC sur une base mensuelle, ce qui a permis une relation de travail ministérielle plus efficace grâce à l’augmentation des connaissances et à la mise en commun des renseignements.

Les exigences en matière de production de rapports sur le projet de la SRCEA d’AADNC sont définies et correspondent à des pratiques ministérielles établies de production de rapports. L’OAN fournit des rapports d’avancement du projet d’infrastructure de la SRCEA grâce aux rapports trimestriels internes du Ministère, qui sont soumis au sous-ministre, et annuellement dans le Rapport ministériel sur le rendement qui est accessible au public. Ces exigences en matière de rapports ont été satisfaites systématiquement par AADNC, et le niveau de détail sur l’avancement du projet était approprié pour le public destinataire du rapport, avec des rapports trimestriels fournissant des mises à jour sur les progrès opérationnels et le Rapport ministériel sur le rendement comprenant des renseignements sur le projet à un niveau stratégique.

5.2.2 Ressources humaines

Il y a environ 10 ETP consacrés à l’ensemble du projet de la SRCEA à AADNC, y compris le programme de S et T et les ressources du projet d’infrastructure, et 2,5 ETP consacrés spécialement au projet d’infrastructure de la SRCEA à TPSGC. En outre, le Centre d’expertise  en architecture et génie de TPSGC fournit des conseils techniques dans les domaines de l’architecture, de l’ingénierie, de la construction dans le Nord, de l’établissement des coûts du projet, du métré et de la conception de laboratoire, et examine aussi les produits livrables clés destinés au noyau de l’équipe de projet.

Par l’intermédiaire des procédures de vérification, il a été observé que le noyau de l’équipe de projet possède un éventail de connaissances et de l’expérience en gestion de projet venant d’antécédents en science, en recherche, en architecture et en génie. Dans les situations où le noyau de l’équipe de projet n’a pas les connaissances techniques détaillées ou l’expérience nécessaires, l’équipe de projet a accès au CE en architecture et génie de TPSGC et aux connaissances spécialisées de leurs ressources. Les processus de projet nécessitant une vaste expertise technique sont confiés en sous-traitance, au moyen de concours basés sur le mérite, aux consultants techniques détenant une expertise en la matière, comme c’était le cas pour le consortium de conception de la SRCEA et du directeur des travaux. Conformément aux conclusions de la vérification, la capacité de gestion de projet est perçue par les membres de l’équipe de projet de la SRCEA et la direction comme suffisante sur le plan des compétences techniques et des niveaux des ressources.

5.2.3 Dépendances du programme de S et T relatives à la conception de l’installation

La documentation du projet reflète le fait que la nécessité d’inclure les dépendances clés du programme de S et T dans la conception de l’installation est inhérente à la réussite de l’ensemble du projet de la SRCEA. Les dépendances de haut niveau du programme de S et T sont connues; par exemple, l’installation de la SRCEA doit répondre aux besoins d’une installation de recherche et d’un laboratoire de classe mondiale, comprendre des salles de conférence et de réunion, et avoir des domaines de connaissances traditionnelles. Toutefois, le programme de S et T et sa définition détaillée sont élaborés en parallèle avec la conception de l’installation, ce qui limite la possibilité pour l’équipe de l’infrastructure d’intégrer les exigences détaillées du programme de S et T à la conception de l’installation.

L’approche de développement du projet de la SRCEA est unique puisque les projets immobiliers généralement menés par TPSGC nécessitent la conception et la construction d’infrastructures pour répondre aux besoins d’un programme existant ou à un énoncé des exigences, alors que l’installation de la SRCEA et le programme de S et T sont conçus et approuvés en parallèle par nécessité, conformément à l’échéancier du projet qui prévoit un ouvrage achevé en 2017. Bien que cela pose un risque pour le succès à long terme du projet de la SRCEA, et se répercute indirectement sur la capacité de l’équipe de projet de l’infrastructure d’effectuer rapidement la phase de conception, ce risque est bien connu de toutes les ressources du projet d’AADNC et de TPSGC. En outre, la conception de l’installation à ce jour a été assez souple pour permettre des modifications mineures de la conception et du programme à mesure de l’élaboration du programme de S et T. Les options d’approvisionnement ont aussi été examinées afin que la meilleure approche pour le projet d’infrastructure de la SRCEA soit déterminée. Les options examinées comprenaient les approches de conception-construction, de conception-soumission-construction, de gestion de la construction et de partenariat public-privé. L’approche de la gestion de la construction pour l’approvisionnement a été choisie parce qu’elle favorise la flexibilité à la fois de la conception des installations et de l’ordre des travaux de construction entrepris en fractionnant les offres de construction en plusieurs dossiers d’appel d’offres et en faisant appel à plusieurs fournisseurs de service. Les risques liés au développement parallèle du programme de S et T sont également reconnus et considérés comme faisant partie des responsabilités de gestion des risques d’AADNC, de TPSGC, du consortium de conception et du directeur des travaux.

Le projet est actuellement en préparation pour son approbation définitive tant pour le projet d’infrastructure que pour le programme de S et T. Une fois l’approbation définitive du projet reçue, il sera difficile d’apporter des modifications importantes à la conception de l’infrastructure ou du programme de S et T.

5.2.4 Protocoles de communication

Les protocoles de communication ont été examinés sous deux angles : d’une part, le niveau de communication entre l’équipe de projet de l’infrastructure d’AADNC et l’équipe du programme de S et T, et, d’autre part, la communication entre les ressources du projet d’infrastructure d’AADNC et de TPSGC.

Communication interéquipes d’AADNC

La nécessité d’une communication régulière et cohérente entre les équipes de l’infrastructure d’AADNC et du programme de S et T a été notée comme étant importante pour le succès de l’ensemble du projet de la SRCEA. Le CCSP, un organisme de surveillance de la SRCEA, fournit une orientation stratégique à la fois pour le projet d’infrastructure et pour le programme de S et T, et surveille à un niveau élevé l’harmonisation de la conception de l’installation avec les dépendances connues de S et T. Les ressources de l’équipe de projet d’AADNC, y compris l’ingénieur principal, le gestionnaire de projet, le chef de projet et le SMA de l’OAN, conservent la double responsabilité des deux composantes du projet de la SRCEA pour assurer une surveillance supplémentaire de la correspondance entre la conception de l’installation et les besoins du programme de S et T.

Communication interministérielle

Le Plan de gestion de projet et la Charte de projet fournissent des protocoles de communication à un échelon élevé pour les équipes de projet d’AADNC et de TPSGC. Il existe manifestement des communications interministérielles régulières entre les ressources du projet, avec des communications quotidiennes au besoin, ponctuelles et non documentées officiellement.

Un plan de communication interministérielle a été conçu en septembre 2013 et a été ultérieurement mis en œuvre pour déterminer les protocoles de communication nécessaires et faciliter des communications transparentes, cohérentes et suffisantes entre les principales ressources du projet. Le plan de communication a également abouti à la création du Comité de gestion de projet de la SRCEA pour assurer l’efficacité de la communication et la cohérence de la participation à la fois des gestionnaires de projet de TPSGC et d’AADNC concernant la conception de l’installation. Ce plan a été mis au point après que les ressources du projet ont cerné la nécessité d’un plan de communication au niveau de l’équipe de projet pour définir officiellement les protocoles de communication au sein de l’équipe, les rôles et les responsabilités en matière de décision, d’approbation et de communication, ainsi que la fréquence des discussions.

Recommandation :

Aucune recommandation n’a été déterminée dans ce domaine.

5.3. Gestion des risques

5.3.1 Méthode de gestion des risques

La vérification a examiné si une approche de gestion des risques existait pour assurer régulièrement la consignation, la déclaration, l’analyse et l’atténuation des risques du projet et répondait à ses objectifs. Il a également examiné si les leçons et les meilleures pratiques tirées de projets et de vérifications connexes ont été examinées de façon appropriée pendant la mise au point de la démarche à entreprendre pour le projet d’infrastructure de la SRCEA.

La Charte de projet indique que TPSGC est responsable de la gestion des risques associés à la gestion quotidienne du projet d’infrastructure, tandis qu’AADNC est responsable de la surveillance et de la gestion des risques pour tout le projet de la SRCEA. En menant les procédures de vérification, il a été noté qu’une méthode de gestion des risques existait et fonctionnait dans le cadre du SNGP de TPSGC pour soutenir la gestion des risques au cours de la gestion du volet infrastructure du projet de la SRCEA. Les composantes du SNGP qui sont appliquées à la gestion des risques pour la SRCEA sont mises en évidence ci-dessous :

  • Le SNGP, dérivé de l’approche de gestion des risques et de la méthodologie commune de TPSGC, fournit les ressources pour le projet avec un modèle de plan de gestion des risques qui détermine les risques communs de la gestion de projet et les critères d’évaluation. Il fournit également les conséquences habituelles associées aux risques liés aux biens immobiliers, ainsi qu’un outil à un échelon élevé pour faciliter le processus de surveillance.
  • Le SNGP a besoin que l’équipe de projet élabore des plans de gestion des risques avant d’émettre toute demande de propositions, pour prendre en compte les risques des services qui sont achetés.
  • Conformément aux modalités du contrat et aux processus standards applicables aux entrepreneurs tiers prenant en charge les projets immobiliers, tant le consortium de conception que le directeur des travaux sont responsables d’évaluer et de signaler les risques à TPSGC sur une base mensuelle à l’aide de registres des risques, qui sont ensuite examinés par le Comité de gestion de projet de la SRCEA. Les registres des risques tiennent compte des risques propres à chacun de leurs rôles techniques et aux services continus au cours du projet. Les registres des risques utilisés pour le projet de la SRCEA ont été conçus par le consortium de conception et le directeur des travaux à l’aide de méthodes de gestion et de processus d’évaluation des risques propres aux entrepreneurs ou exclusifs.

En plus des processus de gestion des risques ci-dessus, les diverses options d’approvisionnement envisagées pour l’expert-conseil en conception ont fait l’objet d’une évaluation des risques ayant pour but de déterminer la meilleure option pour répondre aux objectifs du projet et de fournir la meilleure occasion d’intégration au programme de S et T. Cette évaluation des risques appuie la décision d’adopter l’approche de gestion de la construction à l’égard de l’approvisionnement pour le projet de la SRCEA.

Tandis que le modèle de plan de gestion de projet du SNGP est utilisé pour le projet de la SRCEA, il existe une incohérence entre les méthodes de gestion des risques (y compris la taxonomie, les critères d’évaluation et les processus d’atténuation et de recours hiérarchique) des ministères et des entrepreneurs tiers. Par exemple, les méthodes d’évaluation des risques utilisées par AADNC, TPSGC, le consortium de conception et le directeur des travaux pour déterminer l’incidence et la probabilité des risques nécessitent chacune des échelles de cotation numériques et des définitions différentes. En vertu de ces méthodes, le renvoi des risques à un niveau d’intervention supérieur survient également de manière ponctuelle, chaque partie responsable utilisant son jugement professionnel pour déterminer quand un tel recours hiérarchique est approprié. Tandis que les ressources du projet ont estimé que les risques, à ce jour, ont été soumis en temps opportun à l’échelon de gouvernance approprié, l’incohérence des méthodes de gestion des risques utilisées par les intervenants nuit à la capacité d’AADNC de rendre compte correctement de tous les risques dans l’ensemble du projet de la SRCEA. En outre, alors que le processus de gestion des risques de TPSGC et des entrepreneurs est axé uniquement sur le projet d’infrastructure et non sur les risques stratégiques pour l’ensemble du projet de la SRCEA, la gestion des risques devrait adopter une perspective holistique sur toute la portée du projet de la SRCEA.

Dans l’intérêt de l’unification et du renforcement de la méthode de gestion des risques dans l’ensemble du projet de la SRCEA, AADNC a mis sous contrat un professionnel externe en gestion des risques afin d’animer un atelier sur la gestion des risques et d’élaborer un plan de gestion intégré des risques que toutes les parties utiliseraient et auquel elles contribueraient. En août 2013, un atelier sur la gestion des risques a été organisé, avec la participation de ressources clés d’AADNC, de TPSGC, du consortium de conception et du directeur des travaux. Peu après, un plan de gestion intégré des risques a été mis au point qui comprend des critères de notation et des définitions détaillées de risques précis, des considérations relatives à l’évaluation des risques, et des procédures de recours hiérarchique pour faciliter la consignation, la déclaration, l’analyse et l’atténuation régulières et cohérentes des risques dans l’ensemble du projet de la SRCEA. Il définit également les rôles et les responsabilités des intervenants clés dans le projet de la SRCEA, y compris la surveillance aux niveaux du SMA, du directeur régional, de la direction et du noyau de l’équipe de projet, ainsi que ceux de l’équipe du programme de S et T et des entrepreneurs tiers.

Le plan de gestion intégré des risques, tel qu’il a été conçu, s’appuiera sur un outil de registre des risques, dont les données seront mises en commun et déclarées par les intervenants clés sur une base mensuelle. Les renseignements sur les risques fournis par le noyau de l’équipe de projet, l’équipe du programme de S et T et les entrepreneurs tiers seront synthétisés dans un registre des risques d’AADNC par l’analyste en assurance de la qualité de la gestion des risques. Le plan de gestion intégré des risques a été finalisé en novembre 2013, mais il n’a pas encore été mis en œuvre. Le poste d’analyste en assurance de la qualité de la gestion des risques est également encore à pourvoir. La nouvelle méthode de gestion des risques devrait être implantée avant le début de la phase de construction du projet.

Constatation :

Les activités de gestion des risques pour consigner, évaluer, surveiller et déclarer les risques associés au projet d’infrastructure de la SRCEA ont été établies; cependant, les méthodes de gestion des risques utilisées par les principaux intervenants ne sont pas cohérentes. AADNC, TPSGC, le consortium de conception et le directeur des travaux ont chacun leurs propres processus et taxonomies établis pour la notation, la surveillance et la déclaration des risques, ce qui crée un défi pour synthétiser les renseignements relatifs aux risques dans l’ensemble du projet de la SRCEA. Les activités de gestion des risques sont limitées à la consignation, à l’évaluation, à la surveillance et à la déclaration des risques liés à la gestion de projet de la conception et de la construction de l’installation. Les procédures précises pour le renvoi des risques à niveau d’intervention supérieur et à leur atténuation ne sont pas documentées de façon cohérente.

Un plan de gestion intégré des risques et une méthode ont été élaborés pour faciliter la consignation, la déclaration, l’analyse et la déclaration régulières et cohérentes des risques pour le projet de la SRCEA. Le plan de gestion intégré des risques comprend la description détaillée des rôles et des responsabilités des intervenants du projet, et une méthode définie pour la notation, la surveillance et la déclaration cohérentes des risques ainsi que leur renvoi à un niveau d’intervention supérieur pour l’ensemble du projet de la SRCEA. Au moment de la vérification, le plan de gestion intégré des risques n’était pas encore mis en œuvre. Un poste clé cité dans le plan de gestion des risques, celui d’analyste en assurance de la qualité de la gestion des risques, est encore à pourvoir.

Recommandation :

3. La sous-ministre adjointe de l’OAN doit mettre en œuvre le plan de gestion intégré des risques, aussitôt que possible, et maintenir l’engagement en faveur des processus de gestion des risques décrits dans le présent document.

5.3.2 Les leçons et les pratiques exemplaires tirées de projets précédents

Dans l’exécution des procédures de vérification prévues, il a été déterminé que les leçons tirées et les pratiques exemplaires étaient intégrées et prises en compte dans le projet d’infrastructure de la SRCEA. La diversité des expériences de l’équipe de projet a été mise à profit pour éclairer le projet de la SRCEA, y compris l’expérience professionnelle propre aux ressources dans les domaines de la science, de la recherche, de l’architecture et de l’ingénierie, de l’expérience avec d’autres biens immobiliers fédéraux et d’autres projets de construction et d’infrastructure de l’État dans le Haut-Arctique, et grâce à des consultations avec les équipes et les gestionnaires qui ont supervisé des projets d’infrastructure caractérisés par des exigences et des défis semblables.

En finançant le rapport de faisabilité grâce au FIRA, le FIRA a offert des occasions pour les ressources du projet responsables de la réussite de la SRCEA d’acquérir de l’expérience provenant d’autres projets d’infrastructure de recherche dans l’Arctique et de tenir compte des leçons tirées, des pratiques exemplaires et d’autres considérations uniques pour la planification et la conception du projet de la SRCEA. Grâce au FIRA, l’équipe de la SRCEA d’AADNC a été en mesure d’acquérir des connaissances de première main et de l’expérience relative à la fonctionnalité des infrastructures de recherche dans l’Arctique, y compris la gouvernance, les approches de renforcement, l’élaboration de programmes internes, et les lacunes dans le domaine de recherche actuel en S et T au Canada. Les considérations particulières tirées des projets du FIRA, telles que le transport des matériaux et la variabilité des conditions météorologiques (et les répercussions qu’elle peut avoir sur l’échéancier du projet), ont été mises en évidence dans le rapport de faisabilité comme des « exemples inspirants ».

L’équipe de la SRCEA de TPSGC, en particulier le bureau régional de Winnipeg, qui est responsable des projets immobiliers dans l’Arctique canadien et les territoires, a une vaste expérience pertinente, car les ressources en gestion de projet combinent plus de 30 années d’expérience dans la construction dans l’Arctique et la mise en service. Le directeur régional responsable de TPSGC a acquis de l’expérience en collaborant avec le SMA de l’OAN d’AADNC pour le projet d’assainissement de la mine Giant et celui de Faro, ce qui a permis une communication plus efficace à l’échelle de la direction basée sur la relation de travail solide préalablement établie avec le SMA de l’OAN.

D’autres consultations ont été menées par l’équipe de la SRCEA d’AADNC avec d’autres ministères du gouvernement et d’autres équipes de projet qui ont utilisé l’approche de gestion de construction afin de comprendre les défis uniques associés à son adoption. L’équipe de la SRCEA d’AADNC a également pu tirer parti de l’expérience du Réseau canadien d’opérateurs de recherche nordique et du centre d’expertise de TPSGC en architecture et génie, lesquels possèdent également de l’expérience dans la construction dans le Nord et la conception de laboratoire.

5.4. Gestion financière

La vérification a permis d’examiner si des processus de gestion financière sont en place afin d’aider à assurer le caractère raisonnable de l’estimation des coûts du projet ainsi que le suivi continu des progrès par rapport au budget et aux fonds pour éventualités. Elle a également permis d’examiner les processus en place pour la surveillance des coûts et la production de rapports en regard des mesures financières.

5.4.1 Méthode d’établissement des coûts

Conformément à la Politique sur la gestion des projets du CT, le projet doit être approuvé aux principaux jalons de l’avancement, précisément pour l’approbation préliminaire de projet et l’approbation définitive de projet. Afin de faciliter ces processus d’approbation, les méthodes d’établissement des coûts et les jalons d’approbation du SNGP sont harmonisés avec les définitions de l’établissement des coûts du CT relatives aux estimations de coûts indicatives et fondées. Dans le cadre du SNGP, les approbations du CT sont reçues à la fin des phases de définition et de conception. TPSGC est responsable de veiller à ce que les estimations de coûts soient produites selon la définition du SNGP (pour les estimations de catégories D, C, B et A) et qu’elles soient mises à jour afin d’être plus précises et exactes au fur et à mesure que le projet avance.

Dans le cadre des services de gestion de la construction et de la conception confiés en sous-traitance à des tierces parties, la production des estimations de coûts indicatives et fondées est la responsabilité du consortium de conception et du directeur des travaux. Les deux entrepreneurs utilisent leurs propres méthodes pour préparer des estimations de coûts initiales harmonisées avec le SNGP. Lorsque les estimations des coûts sont prêtes, les équipes de projet d’AADNC et de TPSGC ont la possibilité de les examiner en détail, de poser des questions, de formuler des commentaires et de s’assurer que toutes les incidences et les caractéristiques de la conception sont prises en considération. Le CE en architecture et génie de TPSGC examine également les estimations des coûts pour s’assurer que les normes de construction technique sont respectées dans les estimations et la conception connexe. Après l’approbation préliminaire de projet et la passation de marchés pour des services consultatifs en gestion de la construction, il est courant que TPSGC demande au consortium de conception et au constructeur, soit le directeur des travaux dans le cas présent, de préparer des estimations des coûts de catégorie C en utilisant des méthodes distinctes pour veiller à leur exactitude. La double approche sera utilisée pour le reste du projet afin de réduire les risques de coûts inexacts.

5.4.2 Fonds pour éventualités

Il existe deux types de fonds pour éventualités liés à la conception et à la construction d’une installation comme la SRCEA : le fonds pour éventualités de conception et le fonds pour éventualités de construction. Les deux types de fonds pour éventualités sont définis pour s’assurer que les coûts imprévus sont pris en compte et raisonnablement représentés dans le budget estimatif. Les fonds pour éventualités varieront en fonction de l’énoncé des exigences, de la complexité du projet et des risques connus.

Le fonds pour éventualités de conception, c’est-à-dire les sommes destinées à couvrir les frais entraînés par de petites modifications apportées aux exigences de conception de l’installation ou aux exigences du programme qui, par la suite, ont une incidence sur les exigences de conception, a été calculé par les entrepreneurs tiers tout au long du projet de la SRCEA. Au fur et à mesure que les estimations des coûts sont révisées et qu’elles deviennent plus détaillées et plus précises, le pourcentage attribué au fonds pour éventualités de conception est diminué en fonction de la précision accrue. TPSGC surveille continuellement les dépenses contractuelles pour comparer les estimations des coûts et des dépenses au fonds pour éventualités de conception dans le Cahier d’information sur les projets. Bien que les entrepreneurs tiers ne tiennent pas compte du fonds pour éventualités de construction, leur méthode d’établissement des coûts doit comprendre une somme pour la hausse des coûts de construction tout au long du cycle de vie du projet.

Le fonds pour éventualités de construction est pris en compte dans le cadre des Dépenses imprévues liées à la gestion du risque et du Montant préapprouvé pour les modifications proposées (MPMP), soit une somme pour les modifications proposées relativement aux risques établis du projet. Les projets qui sont mal définis ou qui comportent de nombreux risques connus auront un MPMP plus élevé. Bien que l’approbation du gestionnaire régional de projet de TPSGC demeure requise pour l’accès au MPMP, cette somme est mise de côté et fait partie du budget global du projet. Environ 14,1 millions de dollars, ou 12 % du MPMP, sont alloués aux travaux de construction de l’infrastructure de la SRCEA afin de rendre compte des risques connus du projet et du fonds pour éventualités de construction.

Étant donné que les dépenses imprévues de construction sont effectivement très imprévisibles, il y a encore un risque que le MPMP soit insuffisant pour couvrir les risques liés au projet. En conséquence, AADNC a dressé une liste des modifications possibles à apporter à la portée de la conception de l’installation, qui permettraient des économies à même le budget de construction de l’installation.

5.4.3 Surveillance des coûts

Le gestionnaire de projet de TPSGC est responsable de surveiller et de déclarer la situation financière des flux de trésorerie et des retraits en les comparant aux montants contractuels et aux MPMP dans le Cahier d’information sur les projets. Ces mises à jour sur la situation financière sont remises au gestionnaire de projet d’AADNC chaque mois aux fins d’examen et de discussions interministérielles. La situation financière du projet est également examinée en détail lors de la réunion du Comité de gestion du projet de la SRCEA réunissant les gestionnaires de projet d’AADNC et de TPSGC, le consortium de conception et le directeur des travaux. Les écarts sont portés à l’attention du directeur de projet d’AADNC et du Comité de la haute direction de la SRCEA, au besoin. L’approche de gestion de la construction appliquée à la phase de mise en œuvre facilitera également le suivi et le contrôle financiers en raison de sa nature itérative et de sa souplesse relative.

Recommandation :

Aucune recommandation n’a été déterminée dans ce domaine.

5.5. Gestion de l’approvisionnement

La vérification visait à examiner si des processus d’approvisionnement sont en place pour soutenir un processus de passation de marchés à la fois rigoureux et suffisamment souple pour s’adapter en temps opportun aux modifications apportées au projet. Cela comprend les pratiques d’approvisionnement et de passation de marchés en place, ainsi que les processus de surveillance et de production de rapports. La vérification visait également à examiner à quel point les objectifs du projet étaient pris en compte dans les processus d’approvisionnement entrepris jusqu’à présent.

Conformément à la Politique sur la gestion des projets du CT, TPSGC est un organisme de services communs qui fournit du soutien en matière de gestion de projet et d’approvisionnements aux autres ministères du gouvernement, pour la mise en œuvre de projets immobiliers qui présentent des investissements financiers, une complexité ou des risques importants. Le rôle et les responsabilités de TPSGC, comme l’approvisionnement et la gestion quotidienne des approvisionnements et des marchés, sont définis dans les documents du projet de la SRCEA tels que la Charte de projet et le Plan de gestion de projet.

5.5.1 Considérations relatives au milieu nordique et au projet

En raison de l’emplacement et des caractéristiques de l’installation de la SRCEA, il était important que des ressources possédant une expérience de la construction dans l’Arctique et une compréhension des caractéristiques autochtones participent à l’élaboration des demandes de propositions (DP) et des contrats subséquents. En tant que bureau régional responsable de la construction dans l’Arctique et territoriale, le bureau de Winnipeg de TPSGC a été chargé de la gestion de projet et de la passation des marchés. TPSGC est tenu de respecter les exigences en matière d’approvisionnement énoncées dans les ententes sur les revendications territoriales globales tandis qu’AADNC est tenue de respecter les exigences énumérées dans l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut. Par conséquent, des clauses sur les occasions pour les Autochtones prévoyant des mesures incitatives pour les entrepreneurs qui ont recours aux services professionnels, à la main-d’œuvre et à l’équipement autochtones ont été intégrées aux DP pour des services de consultation en conception et de gestion de la construction. Conformément à l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, TPSGC a informé plusieurs entreprises autochtones des occasions d’approvisionnement à venir, avant la publication de la DP officielle, afin de les encourager à soumissionner pour les services de gestion de la construction du projet d’infrastructure de la SRCEA.

Dans le cadre des exigences concernant le processus d’approvisionnement du SNGP, des évaluations des risques ont été effectuées, avant la publication de la DP pour des services de consultation en conception et services de gestion de la construction, afin de déterminer les risques propres au projet et aux services, qui pourraient avoir une incidence sur le projet d’infrastructure de la SRCEA. Dans ces deux plans de gestion des risques liés à l’approvisionnement (c.-à-d. le plan de gestion des risques liés aux services de consultation en conception et le plan de gestion des risques liés aux services consultatifs en gestion de la construction), les risques liés aux approbations et aux besoins du client insuffisamment définis pour l’étape en question du projet ont été déterminés. Après la sélection d’un consortium de conception, il a été convenu qu’il serait avantageux, comme indiqué dans le registre des risques du consortium de conception et comme décidé par AADNC, d’embaucher un entrepreneur pour les services de gestion de la construction dès que possible afin d’adapter les dossiers d’appel d’offres et les marchés en fonction du développement continu du programme de S et T et de l’obtention des approbations requises. Bien que l’on ait fait appel au directeur des travaux retenu uniquement pour les services consultatifs afin de réduire l’incidence des risques liés à l’approbation du financement du CT, le contrat offre à TPSGC l’option d’assurer la portion restante des services de gestion de la construction une fois l’approbation définitive de projet reçue, simplifiant ainsi les processus de passation de marchés subséquents.

5.5.2 Pratiques d’approvisionnement

Étant donné que TPSGC est responsable de l’approvisionnement et des acquisitions, des politiques et des pratiques ministérielles ont été utilisées afin d’assurer la prestation des principaux services requis pour le projet d’infrastructure de la SRCEA. Cela comprend les processus d’approvisionnement de services de consultation en conception et de gestion de la construction.

Approvisionnement de services de consultation en conception architecturale et technique : L’approche normalisée en matière de biens immobiliers de TPSGC pour l’évaluation des propositions de services de consultation en conception architecturale et technique nécessite l’utilisation d’une méthode d’évaluation fortement axée sur le mérite technique de la proposition et du soumissionnaire, et considère la soumission financière comme une portion relativement faible de la note globale de la proposition. Conformément à cette pratique standard, les services de consultation en conception ont été soumis à une méthode de notation finale, 90 % de la note étant attribuée au mérite technique – portion de la note basée sur les compétences du soumissionnaire, la qualité de la conception proposée, d’autres considérations ainsi que la performance au cours de l’exercice de conception – et 10 % de la note étant attribuée à la soumission financière.

Utilisation d’un exercice de conception et d’un jury de conception ayant des points de vue pertinents : Afin de s’assurer que les services de consultation en conception architecturale et technique sont octroyés en fonction des compétences techniques requises, TPSGC a pour pratique d’utiliser un processus de proposition à deux étapes; il demande à un groupe de soumissionnaires de préparer une conception et une approche de projet détaillées qui sont présentées au jury de conception. Le jury de conception est composé de membres des équipes de projet de TPSGC et d’AADNC, d’experts techniques des secteurs de la construction et de l’ingénierie, d’experts ayant une expérience de la construction dans le Nord et d’universitaires. Le jury fournit une rétroaction et recommande un soumissionnaire selon la note cumulative octroyée.

Surveillance de l’équité : Pour les projets ayant une grande visibilité et un niveau élevé d’intérêt du public, comme le projet de la SRCEA, le groupe des approvisionnements de TPSGC a pour politique de recourir à des services de surveillance de l’équité afin de superviser les processus d’approvisionnement en services de consultation en conception et de gestion de la construction. Le recours à des services de surveillance de l’équité aide à faire en sorte que les processus d’appel d’offres soient menés de manière juste et transparente. Le surveillant de l’équité supervise l’ensemble du processus, y compris la participation à la conférence des soumissionnaires et l’examen de son compte rendu, le processus de questions et de réponses de la DP, la rédaction et la publication des modifications, l’envoi des lettres d’octroi et de refus aux soumissionnaires et la tenue des séances de compte rendu avec les sociétés non retenues afin d’expliquer la note finale.

La communication et l’interaction entre les membres des équipes de projet d’AADNC et de TPSGC concernant l’approvisionnement et la passation de marchés sont définies, à un niveau élevé, dans la Charte de projet et le Plan de gestion de projet. De manière semblable au jury de conception, des membres d’AADNC et de TPSGC faisaient partie du Comité d’évaluation chargé de la notation des soumissions reçues au cours du processus d’approvisionnement pour les services de gestion de la construction afin de veiller à ce que les objectifs stratégiques de l’organisme client et du projet de la SRCEA dans son ensemble soient réalisables.

5.5.3 Surveillance des marchés et production de rapports

Dans le cadre du Cahier d’information sur les projets, les contrats du consortium de conception et du gestionnaire des travaux de construction font l’objet d’une surveillance étroite et d’un rapport transmis chaque mois à AADNC par le gestionnaire de projet de TPSGC. Les contrats font l’objet d’une surveillance des éléments suivants :

  • Coûts totaux facturés, limites pour la période restante du contrat et coûts prévus;
  • Pouvoirs de modification contractuelle et niveau de délégation des pouvoirs financiers pour les modifications et les demandes de modification;
  • Valeur des modifications contractuelles, renseignements relatifs à la date de publication et à l’approbation, valeur des retraits des contrats modifiés par rapport aux MPMP;
  • Demandes de modification effectuées ou envisagées présentées par les entrepreneurs ou l’équipe de projet aux fins de discussion et d’approbation/de refus.

Comme pour les communications de l’équipe, il y avait une certaine ambiguïté quant au processus de présentation des demandes de modification visant à répondre aux besoins d’AADNC, l’organisme client. Le plan de communication élaboré récemment exige précisément que toutes les demandes de modification soient communiquées par les gestionnaires de projet de TPSGC et d’AADNC aux fins des discussions avec la tierce partie concernée. Après clarification, TPSGC publie et approuve les demandes de modification conformément aux processus ministériels en place. Une fois publiées, les demandes de modification ou les modifications sont inscrites dans le Cahier d’information sur les projets afin d’assurer une surveillance opportune et exacte des contrats.

Recommandation :

Aucune recommandation n’a été déterminée dans ce domaine.

 

 

6. Plan d'action de la direction

Recommandations Réponse de la direction/mesures de suivi Gestionnaire responsable (titre) Date de mise en œuvre prévue
1. Le sous-ministre adjoint de l’Organisation des affaires du Nord (OAN) doit officialiser la structure de gouvernance du projet d’infrastructure de la SRCEA, de la phase de conception-construction jusqu’au début de la phase d’exploitation (sans toutefois l’inclure), en veillant à ce que le cadre de référence, les rôles et les responsabilités, et les comptes rendus de décisions soient documentés pour les principaux comités de gouvernance et de surveillance. Le cadre de référence et les processus de documentation seront officialisés pour les principaux comités de gouvernance et de surveillance. Sous-ministre adjointe, OAN Février 2014
2. Le sous-ministre adjoint de l’OAN doit élaborer un plan pour s’adapter à l’évolution de la structure de gouvernance du projet d’infrastructure de la SRCEA tout au long de la phase de conception-construction, de manière à ce que la structure suive l’évolution des besoins en matière de gouvernance, et ce, jusqu’au début de la phase d’exploitation (sans toutefois l’inclure). Un plan pour s’adapter à l’évolution de la structure de gouvernance sera élaboré. Sous-ministre adjointe, OAN 31 mars 2014
3. Le sous-ministre adjoint de l’OAN doit mettre en œuvre le plan de gestion intégrée des risques, aussitôt que possible, et maintenir l’engagement en faveur des processus de gestion des risques décrits dans le présent document. Le plan de gestion des risques, le modèle de registre des risques et le tableau de bord du résumé des risques ont été élaborés et seront utilisés dans les pratiques de gouvernance et de gestion continue de projet. Le rôle d’analyste de la gestion des risques/du contrôle de la qualité sera rempli par un membre de l’équipe de la SRCEA, qui dirigera la mise en œuvre et la gestion continue du plan de gestion intégré des risques. Sous-ministre adjointe, OAN 31 mars 2014
 

 

Annexe A : Critères de vérification

Afin d’assurer le niveau d’assurance approprié pour répondre aux objectifs de la vérification, les critères de vérification suivants ont été élaborés. Les critères de vérification ont été conçus en fonction du document « Critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion : outil à l’intention des vérificateurs internes (mars 2011) », du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Critères de vérification Sous-critères
Gouvernance et surveillance
1. Un cadre de gouvernance efficace est mis en place et communiqué, y compris un organisme de surveillance, des protocoles de gouvernance clairs et des responsabilités bien définies. 1.1 Un organisme de surveillance est en place avec un mandat clair, un cadre de référence ainsi que des protocoles d’adhésion et de gouvernance appropriés – lesquels sont communiqués de façon appropriée.
1.2 Des protocoles de gouvernance de projet clairs sont en place pour le projet et décrivent les rôles, les responsabilités et les rapports hiérarchiques de tous les responsables.
1.3 Les membres de l’équipe connaissent leurs rôles et leurs responsabilités en matière de gouvernance.
Gestion de projet
2a. Des processus, des pratiques et des cadres de gestion de projet, des outils de suivi financier et de surveillance, des rapports de projet ainsi qu’une capacité en RH sont en place pour appuyer l’atteinte efficace et efficiente des objectifs du projet. 2.1 Le projet emploie une approche de gestion de projet rigoureuse et documentée, qui comprend des outils de surveillance connexes, des cadres, des modèles et des rapports (financiers et non financiers).
2.2 Une capacité suffisante en ressources humaines compétentes est en place; ces ressources se consacrent à la gestion de projet nécessaire pour un projet de cette ampleur et de cette complexité.
2b. Les activités du projet réparties entre les équipes sont planifiées et coordonnées de manière efficace et efficiente afin d’atteindre les objectifs du projet et de répondre aux besoins des intervenants. 2.3 Les dépendances entre le projet de S et T et le projet d’installation sont indiquées clairement dans le plan de projet.
2.4 La gestion des risques permet de déterminer les risques liés aux dépendances et de les atténuer.
2.5 Des protocoles de communication sont en place entre les deux projets afin d’aider à déterminer en temps opportun les dépendances et les modifications qui pourraient avoir une incidence sur l’autre projet.
Gestion des risques
3. Une approche de gestion des risques est en place et assure sur une base régulière, la consignation, la déclaration, l’analyse et l’atténuation des risques qui pourraient avoir une incidence sur l’atteinte des objectifs du projet. 3.1 Une méthode officielle de gestion des risques est en place et bien documentée.
3.2 La méthode de gestion des risques assure, sur une base régulière, la consignation, la déclaration, l’analyse et l’atténuation des risques.
3.3 Des personnes qui possèdent les compétences et les connaissances nécessaires participent à l’identification et à l’analyse des risques.
3.4 Les résultats des projets précédents ainsi que les vérifications et les constatations connexes sont pris en considération de manière appropriée lors de la réalisation des projets actuels et des stratégies d’atténuation des risques.
3.5 Les risques sont communiqués à l’échelon supérieur approprié au sein de la structure de gouvernance.
Gestion financière
4a. Un processus de gestion financière est en place pour assurer le caractère raisonnable des estimations financières initiales du projet et le suivi continu des progrès par rapport aux mesures financières. 4.1 Des estimations financières initiales ont été préparées par des personnes possédant une expérience de la construction au nord du 60e parallèle.
4.2 Une méthode d’établissement des coûts rigoureuse a été utilisée pour produire les estimations des coûts, y compris la communication de ces estimations et des modifications subséquentes.
4.3 Des estimations de coûts ont été produites avec des fonds pour éventualités.
4b. Un cadre de gestion financière est en place pour faciliter en continu la budgétisation, l’estimation des coûts, l’utilisation des fonds, le suivi et la communication des progrès par rapport aux mesures financières. 4.4 Les obstacles relatifs à la gestion financière sont intégrés à chaque étape du projet.
4.5 Un budget estimatif pour la construction de l’installation est produit de manière suffisamment détaillée, et les prévisions ainsi que les écarts sont déclarés et surveillés afin d’appuyer une surveillance et une gestion de projet efficaces et efficientes.
Gestion de l’approvisionnement et des marchés
5. Le processus d’approvisionnement et de passation de marchés est à la fois rigoureux et suffisamment souple pour s’adapter en temps opportun aux modifications du projet. 5.1 Des personnes possédant une expertise appropriée de la construction au nord du 60e parallèle ont participé à l’élaboration des DP pour le projet.
5.2 Des processus et des normes de service sont en place entre AADNC et TPSGC afin de définir et d’éclairer les modalités d’approvisionnement pour la SRCEA.
5.3 Des protocoles de communication sont en place entre le personnel de TPSGC et d’AADNC afin de résoudre les problèmes relatifs à la passation de marchés dans des délais raisonnables.
5.4 Les DP et les contrats subséquents sont rédigés avec suffisamment de souplesse pour s’adapter aux modifications apportées au projet, tout en respectant les directives en matière de passation de marchés.
 
 

 

Annexe B : Politiques et directives pertinentes

Les sources fiables suivantes (politiques/directives) ont été examinées et ont servi de fondement à la présente vérification :

 

 

Annexe C : Termes clés et définitions

Ces termes clés et définitions sont utilisés dans tout le rapport. Le but de la présente annexe est de favoriser une compréhension commune et uniforme de la terminologie qui s’applique au projet de la Station de recherche du Canada dans l’Extrême-Arctique (SRCEA) et à la présente vérification.

Accord sur les revendications territoriales du Nunavut
L’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut est un accord conclu entre les Inuits de la région du Nunavut, représentés par la Fédération Tungavik du Nunavut, et Sa Majesté la Reine du Chef du Canada. Ses objectifs sont les suivants :

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC)
AADNC est le ministère responsable de rendre compte du succès global du projet de la SRCEA, et l’organisme client de TPSGC. Les rôles et responsabilités propres au projet d’infrastructure consistent à administrer, à examiner et à superviser la documentation de projet et les résultats clés, ainsi qu’à veiller à l’orientation stratégique du projet d’infrastructure de la SRCEA et à être le ministère responsable des approbations globales du projet.

Cahier d’information sur les projets
Le Cahier d’information sur les projets est un outil propre à la Direction générale des biens immobiliers de la région de l’Ouest de TPSGC. Le Cahier d’information sur les projets est un classeur Excel où se trouve un suivi détaillé des mesures financières et non financières du projet dans les domaines de la gestion de projet, de la gestion des enjeux, de la gestion financière et de la gestion des marchés; il permet de suivre l’évolution du projet par rapport aux indicateurs clés de rendement de la portée du projet, du budget et de l’échéancier.

Centre d’expertise en architecture et génie
Le Centre d’expertise en architecture et génie est un groupe indépendant, axé sur les compétences, qui existe au sein de la Direction générale des biens immobiliers de TPSGC. Il fournit des conseils techniques sur les projets immobiliers et les grands projets de la Couronne dans les domaines de l’architecture, de l’ingénierie, de la construction dans le Nord, de l’établissement des coûts du projet, du métré et de la conception de laboratoire.

Conseil du Trésor
L’organisme central de surveillance et d’approbation du projet de la SRCEA (projet d’infrastructure et programme de S et T), conformément à la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor.

Demande de modification
Une demande de modification proposée ou autorisée est tout changement ou écart par rapport aux documents contractuels originaux, qu’il soit monétaire ou non, pour lequel il faut obtenir une autorisation officielle auprès du ministère contractant avant de faire des réclamations supplémentaires ou d’autres travaux.

Directeur des travaux
La co-entreprise de gestion de la construction, à laquelle le rapport fait référence en tant que « directeur des travaux », a été engagée pour fournir des services consultatifs et de soutien à la gestion de la construction relativement au projet d’infrastructure de la SRCEA, dont des conseils sur le processus de planification de la construction et la publication d’appels d’offres pour la construction, en plus de remplir le rôle d’entrepreneur général et de chargé de chantier pendant l’étape de la construction.

Ententes sur les revendications territoriales globales
Les ententes sur les revendications territoriales globales sont négociées dans les régions du pays où les droits ancestraux et le titre autochtone ne sont pas couverts par des traités ou d’autres moyens légaux. Ces ententes sont des traités modernes entre les groupes de requérants autochtones, le Canada et la province ou le territoire visé. Bien qu’elles soient toutes uniques, ces ententes traitent le plus souvent d’éléments tels que les titres fonciers; les fonds; les droits de récolte de la faune; la participation à la gestion des terres, des ressources, des eaux, de la faune et de l’environnement; ainsi que les mesures de promotion du développement économique et de protection de la culture des Autochtones. De nombreuses ententes comprennent également des dispositions relatives à l’autonomie gouvernementale des Autochtones.

Entrepreneur tiers
Propre au projet de la SRCEA. Désigne des entrepreneurs qui fournissent à TPSGC des services professionnels et techniques dans les domaines de l’architecture, de la conception technique et des services d’experts-conseils (l’expert-conseil en conception), et des services de gestion de la construction (le directeur des travaux).

Expert-conseil en conception (ou services de consultation en conception)
L’expert-conseil en conception ou expert-conseil principal, conjointement avec ses principaux sous-consultants, a été engagé pour offrir des services d’expertise complets sur le projet d’infrastructure de la SRCEA dans les domaines de l’architecture, du génie civil, du génie des structures, du génie mécanique et du génie électrique. Il travaille également avec des sous-consultants spécialistes, entre autres des conseillers en estimation de coûts, des architectes-paysagistes, des analystes de l’énergie, des spécialistes en modélisation des vents et en génie, des spécialistes de l’environnement, des urbanistes, des consultants en planification économique et des sociologues, afin de mener à bien le projet.

Fonds pour l’infrastructure de recherche dans l’Arctique (FIRA)
Le FIRA a été créé à la suite de l’annonce faite dans le budget fédéral de 2009 à l’égard du versement de nouveaux fonds à AADNC (qui portait alors le nom d’Affaires indiennes et du Nord Canada) pour lui permettre d’investir dans l’entretien et la modernisation des installations de recherche essentielles dans l’Arctique. Il était précisé que les fonds seraient accordés, selon un processus concurrentiel, aux projets qui pouvaient être terminés au plus tard le 31 mars 2011. Le FIRA a été créé dans le but de servir de stimulant économique à court terme et de jeter les bases d’une solide capacité en recherche arctique à l’appui des priorités gouvernementales.

L’annonce du FIRA donne suite aux engagements contenus dans la Stratégie fédérale en matière de sciences et de technologie, qui consistent à favoriser une excellence de renommée mondiale au titre de la recherche, et d’intensifier les forces du Canada dans le domaine de la recherche afin de produire des retombées économiques et sociales. En particulier, le Fonds appuie l’engagement du gouvernement à construire une station de recherche d’envergure internationale dans l’Extrême-Arctique, qui bonifiera l’infrastructure existante en servant de plaque tournante de l’activité scientifique dans la région vaste et diversifiée qu’est l’Arctique canadien. Le Fonds est doté d’un budget de 87 M$, dont 2 M$ ont été attribués au projet de SRCEA pour la réalisation d’une étude de faisabilité.

Gestion du projet
La gestion de projet désigne la planification, l’organisation et la surveillance systématiques des ressources attribuées pour atteindre certains objectifs et résultats des projets. La gestion de projet est normalement réservée aux activités ciblées, non répétitives et limitées dans le temps et qui comportent un certain niveau de risque, ainsi qu’aux activités qui débordent du cadre habituel des activités de programme (opérationnelles).

Méthodes d’acquisition de biens immobiliers
Gestion de la construction : Cette méthode est efficace pour la réalisation de projets de construction de biens immobiliers. Dans le cadre de cette méthode, le Ministère exerce un plein contrôle sur la portée et le budget du projet, et le directeur de travaux est engagé au début du processus de conception afin de travailler avec l’expert-conseil en conception et l’équipe de projet à titre consultatif (constructibilité du design, jalonnement, établissement du budget et ordonnancement de projet), tel qu’établi par le Ministère. Le directeur des travaux doit procéder à des appels d’offres pour l’obtention de services de gens de métier de la construction, et joue le rôle d’entrepreneur général dès que les contrats avec les fournisseurs de service sont en place. Le coût final du projet n’est connu que lorsque le soumissionnaire d’un appel d’offres final pour des travaux de construction obtient un contrat.

La méthode de gestion de la construction offre la plus grande marge de manœuvre pour ce qui est de la gestion des changements apportés au projet et entraîne le moins de répercussions sur les délais. Il a été déterminé qu’il s’agit de la meilleure méthode pour le projet de la SRCEA. Dans le présent rapport de vérification, le processus d’approvisionnement est désigné sous le nom de services de gestion de la construction, et l’entrepreneur choisi est désigné sous le nom de directeur des travaux.

Conception-soumission-construction : La méthode de conception-soumission-construction appliquée aux projets de biens immobiliers utilise une méthodologie en deux volets, linéaire. On embauche d’abord un expert-conseil en conception au moyen d’un processus concurrentiel de demande de propositions, afin qu’il conçoive le projet et qu’il prépare les documents d’appel d’offres relatifs à la conception et à la construction. Le Ministère conserve le maximum de contrôle sur le produit final (conception, choix des matériaux) durant le processus de conception. Les entrepreneurs présentent ensuite des soumissions concurrentielles en fonction de la portée des travaux décrite dans ces documents, puis le soumissionnaire retenu se voit attribuer le contrat de réalisation du projet de construction. Le coût final du projet est connu lorsqu’un contrat est octroyé pour la partie visant la construction. En ce qui concerne le délai d’exécution des différentes approches, cette méthode est généralement celle qui exige le plus de temps, car les travaux de construction ne peuvent commencer qu’une fois la conception terminée.

Conception-construction : Cette méthode est une autre variante de la méthode de conception-soumission-construction. Elle est considérée comme la méthode d’approvisionnement offrant le meilleur rapport qualité-prix. On fait appel aux services d’un expert­conseil en conception et d’un entrepreneur, qui travaillent en équipe. Les soumissions concurrentielles offrent une solution novatrice en matière de conception, axée sur l’industrie, pour répondre aux exigences détaillées du client et aux spécifications fonctionnelles, qui font état des besoins du propriétaire. Le défi que pose la méthode de conception-construction aux projets des biens immobiliers consiste à pouvoir décrire le produit fini de façon générique et complète. Toutefois, on connaît à l’avance le coût final du projet, ce qui nécessite moins d’investissement en capital.

Partenariats public-privé : Selon le gouvernement du Canada, un partenariat public-privé est une relation contractuelle à long terme entre une autorité publique et le secteur privé qui prend l’une des formes suivantes :

Il existe différents modèles de PPP qui varient selon le degré de participation du secteur privé.

Rapport de faisabilité
Le rapport de faisabilité est un document qui est utilisé pour évaluer les solutions possibles au problème opérationnel ou à une possibilité d’affaires, et déterminer les solutions viables qui feront l’objet d’une analyse plus approfondie. L’objectif d’un rapport de faisabilité consiste à présenter les paramètres du projet et à définir les solutions possibles au problème, au besoin ou à l’occasion précisés. Après avoir lancé des idées sur les solutions possibles, l’équipe de projet expose en détail chacune de ces solutions et fournit suffisamment de renseignements, dont des renseignements très généraux sur les coûts, pour permettre au chef de projet de recommander à l’autorité approbatrice toutes les solutions possibles viables qui devraient être analysées plus en profondeur au cours de la prochaine phase (analyse de rentabilisation). Les contraintes liées au projet et les limites de dépenses font partie des divers facteurs qui permettent de déterminer la viabilité des solutions.

Registre des risques ou liste des risques
Désigne un outil de gestion des risques habituellement utilisé dans le cadre de la méthode de gestion de projet. Il sert de dépôt central pour tous les risques déterminés par le projet ou l’organisation et, pour chaque risque, il comprend de l’information telle que les répercussions, la probabilité, les mesures d’atténuation, le propriétaire, etc. La terminologie relative au registre des risques et à la liste des risques est souvent interchangeable.

Système national de gestion de projet
Le Système national de gestion de projet (SNGP) est le modèle de gestion de projet de TPSGC qui prescrit les exigences minimales à respecter au cours du cycle de vie d’un projet. Il définit des points de vérification distincts qui sont liés aux processus d’approbation des projets de TPSGC et il établit les produits livrables requis à chaque phase du projet.

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC)
TPSGC est l’agent d’exécution responsable de la gestion quotidienne des projets du projet d’infrastructure de la SRCEA. Il offre des services à AADNC dans les domaines de la gestion de projet, des acquisitions et de l’approvisionnement.

Définitions d’estimation des coûts du Conseil du Trésor
Le Système national de gestion de projet de TPSGC et les produits livrables connexes sont harmonisés avec les définitions d’estimation des coûts du Conseil du Trésor qui se trouvent ci-dessous afin de favoriser l’efficacité et l’efficience de la soumission et de l’approbation des projets. Les définitions actuelles sont les suivantes :

Estimation indicative : une estimation des coûts qui présente des prévisions approximatives de coûts qui servent à des fins de planification budgétaire aux premières étapes de l’élaboration d’un projet. Elle se fonde généralement sur l’énoncé opérationnel d’un besoin, une évaluation du marché des produits, l’existence de la technologie qui répondrait aux besoins et autres considérations comme la mise en œuvre, les coûts du cycle de vie et les économies opérationnelles. Les estimations indicatives sont utilisées pour demander une approbation préliminaire de projet (APP) ou une approbation de projet de location (APL).

Estimation fondée : une estimation de grande qualité et fiabilité. Elle repose sur :

Catégories d’estimations :
Pour les projets de biens immobiliers complexes ou assez importants, cinq catégories d’estimations sont préparées tout au long des phases du projet.

 
 
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