Évaluation du processus de négociation des accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale

Rapport final

Date : Novembre 2013
Projet no 10035

Format PDF (219 Ko, 42 pages)

 

Table des matières

Résumé

La négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementaleNotes en bas de page 1 repose sur deux politiques du gouvernement fédéral : la Politique des revendications territoriales globales (1986) et la Politique de 1995 sur le droit inhérent. En Colombie-Britannique, conformément à la Loi sur la Commission des traités de la Colombie-Britannique (1995), les négociations sont menées suivant un processus unique dans le cadre duquel elles sont surveillées par un modérateur indépendant, soit la Commission des traités de la Colombie-Britannique.

Par suite du processus de négociation, 26 accords sont en vigueurNotes en bas de page 2, c'est-à-dire 16 accords sur le règlement de revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale, deux accords sur l'autonomie gouvernementale et huit accords sur le règlement de revendications territoriales globales. Il y a 90 tables de négociation actives relativement à des revendications territoriales globales et à l'autonomie gouvernementale.Notes en bas de page 3 Elles sont réparties comme suit : 52 tables de négociation sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale en Colombie-Britannique, 13 tables de négociation sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale ailleurs au Canada, et 25 tables de négociation sur l'autonomie gouvernementale dans l'ensemble du pays.

Le gouvernement du Canada a le mandat d'établir des processus de négociation relatifs aux droits ancestraux et issus de traités dans diverses régions du Canada. Le Comité directeur fédéral de l'autonomie gouvernementale et des revendications globales et le Caucus fédéral sur l'autonomie gouvernementale et les revendications globales sont des organismes connexes destinés à assurer la surveillance des activités liées aux revendications territoriales globales et à l'autonomie gouvernementale à l'échelle du gouvernement fédéral.

La Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) a entrepris une évaluation du processus de négociation des accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale. Cette évaluation porte sur l'efficacité, l'efficience et l'économie de ces processus. Le cadre de référence a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AADNC le 28 septembre 2012.

L'évaluation permet d'arriver aux conclusions exposées ci-dessous.

EfficacitéNotes en bas de page 4

L'évaluation permet de conclure que les accords négociés prévoient des clauses destinées à appuyer les résultats escomptés et les objectifs des politiques. Par ailleurs, les constatations tirées de l'évaluation indiquent que, dans les cas où des traités modernes ont été conclus, ils ont permis de réduire le nombre de litiges concernant les droits ancestraux du groupe autochtone signataire. Les traités modernes jouent un rôle important en plaçant la relation entre la Couronne et les Autochtones sur des bases juridiques plus solides, tout en favorisant son maintien, sa transparence et sa prévisibilité.

Par contre, il faut bien admettre que les traités modernes n'offrent pas les mêmes garanties de certitude et n'ont guère le caractère définitif auxquels s'attendait le gouvernement. En réalité, il y a maintenant un cadre juridique et constitutionnel très complexe et changeant. L'évaluation a permis de relever les contraintes exercées sur les politiques fédérales existantes, notamment, les solutions de rechange aux traités modernes proposées par des groupes autochtones pour obtenir des avantages concrets et immédiats, la différence entre les attentes de la Couronne et celles des Autochtones, les revendications concernant des territoires corevendiqués, et la divergence quant à la volonté de négocier des gouvernements provinciaux et territoriaux.

Même si la conclusion d'accords a réduit dans une certaine mesure les obligations éventuelles d'AADNC, celles-ci ont été remplacées par d'autres, de plus en plus nombreuses, découlant de la progression des demandes présentées dans le cadre du processus ainsi que des rajustements effectués en fonction de l'inflation, des changements démographiques ou d'autres variables imprévues qui surgissent. Par conséquent, plutôt que de représenter une diminution du total des obligations déclarées, le résultat net a été une augmentation de l'estimation des obligations d'environ 255,6 millions de dollars entre 2003-2004 et 2012-2013.

Efficience et économie

L'évaluation permet de conclure que des progrès sont réalisés aux tables de négociation et que le nombre d'accords conclus devrait augmenter considérablement dans un avenir rapproché. Cependant, la négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale nécessite beaucoup de temps et d'argent, et le processus fédéral d'attribution d'un mandat allonge considérablement le temps nécessaire pour négocier des accords. De plus, il n'est pas clair si le Comité directeur fédéral de l'autonomie gouvernementale et des revendications globales exerce intentionnellement un leadership pour assurer la responsabilisation, l'analyse des risques et la formulation de conseils stratégiques. AADNC fait des efforts considérables à la table du Caucus fédéral sur l'autonomie gouvernementale et les revendications globales pour obtenir l'approbation de mandats et d'accords.

L'évaluation a révélé un certain nombre d'obstacles aux tables de négociation qui peuvent aussi ralentir le processus de négociation et en accroître les coûts, notamment, le désir des groupes autochtones de voir leurs intérêts en matière de pêche pris en compte dans les accords, le chevauchement des intérêts de certains groupes autochtones, le désaccord avec la politique sur les revenus autonomes du Canada, et les questions relatives à la certitude et au statut des terres.

Selon les constatations issues de l'évaluation, les principaux éléments à améliorer sont les suivants :

Approche structurée à l'égard de la surveillance et de la déclaration

La gestion d'un processus aussi complexe que la négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale requiert une approche structurée pour obtenir les résultats escomptés. Les décideurs ont besoin de renseignements cohérents concernant l'état d'avancement des négociations et les problèmes nuisant aux progrès afin d'établir efficacement l'ordre de priorité des ressources.

Approche structurée à l'égard de la planification des tables de négociation

Pour que la surveillance du programme soit efficace, il faut adopter une approche structurée en matière de planification et de collecte de données/renseignements afin que les décideurs disposent d'un dossier solide en cas de besoin. Il faut notamment élaborer et mettre en œuvre un cadre de travail/une méthode de négociation pour atteindre un niveau élevé de cohérence en ce qui a trait à la planification et à la déclaration ainsi que pour mettre l'accent sur les résultats.

Systèmes visant à tenir à jour des documents et à gérer les négociations

Les négociateurs indiquent que la présentation de la position du gouvernement fédéral aux autres parties aux négociations peut prendre beaucoup de temps. Une base de données comportant des libellés acceptables des chapitres devrait être à la disposition des négociateurs et mise à jour régulièrement, et pourrait comprendre les modifications apportées aux politiques et aux programmes fédéraux.

Amélioration de la surveillance du rendement

Il manquait de données à portée de la main pour suivre et analyser le rendement du processus de négociation. Les processus actuels de collecte de données ont été évalués, y compris l'examen annuel des tables ministérielles, les rapports trimestriels du sous-ministre, ainsi que les priorités et les plans d'action fédéraux. Même si ces processus de collecte de données se sont avérés utiles, il faut améliorer l'approche adoptée à l'égard de la surveillance et de la reddition de comptes afin d'appuyer une méthode axée sur les résultats pour la négociation des traités et des accords sur l'autonomie gouvernementale. La responsabilisation et la transparence seront ainsi accrues en ce qui a trait aux coûts, aux progrès et aux risques liés à ces négociations. Les plans de gestion régionaux récemment mis en place se veulent des mécanismes de reddition de comptes et de planification pouvant servir à produire des rapports annuels à l'intention du Cabinet ou du Parlement.

Comme l'a annoncé en septembre 2012 le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien, AADNC a déjà commencé à apporter des changements importants favorisant une approche efficace axée sur les résultats pour les négociations. L'évaluation appuie l'orientation prise par AADNC.

Recommandations issues de l'évaluation

  1. Adopter une approche stratégique proactive afin de gérer les risques et d'y réagir plus efficacement ainsi que de formuler ou d'influencer stratégiquement le cadre juridique en évolution.
  2. Renforcer l'approche adoptée à l'égard de la surveillance et de la déclaration.
  3. Renforcer l'approche adoptée à l'égard de la planification des tables de négociation.
  4. Mettre en œuvre des systèmes visant à tenir à jour des documents et à gérer les négociations.
  5. Améliorer l'établissement de rapports axés sur les résultats en coordonnant la surveillance continue de l'efficience et de l'efficacité des négociations sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale.
 

Réponse de la direction et plan d'action

Titre du projet : Évaluation du processus de négociation des accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale

Numéro du projet : 10035

1. Réponse de la direction

Le 4 septembre 2012, le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien a annoncé l'intention du Canada de travailler avec ses partenaires à la conception d'une nouvelle approche en matière de négociation sur les revendications territoriales globales (traité moderne) et l'autonomie gouvernementale. Pour ce qui est de sa participation à ces négociations, le Canada fait la transition à une approche plus efficace axée sur les résultats. Cette nouvelle approche répond aux demandes de changement formulées par le passé. La collaboration du Canada avec les partenaires, qui a pour but de réaliser des progrès et d'obtenir des résultats plus rapidement, se fondera sur trois aspects : consacrer les ressources et les efforts sur les tables de négociation qui présentent la meilleure possibilité de réussite, offrir des mesures de rechange, au sujet des droits relevant de l'article 35, aux tables qui doivent régler des obstacles particuliers, et simplifier les processus internes de mandats, d'approbation et de production de rapports, ce qui favorise une meilleure surveillance stratégique de la part du Cabinet. La mise en œuvre de cette approche se fera graduellement. Le Canada évaluera diverses options pour améliorer l'accès aux outils dont les Autochtones peuvent se prévaloir à l'extérieur du processus de négociation pour traiter les questions liées à leurs droits, stimuler leur développement économique et améliorer leur autosuffisance. Le secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA) met actuellement en œuvre cette nouvelle approche. L'évaluation du processus de négociation des accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale (l'évaluation) réitère de nombreux points qui ont éclairé l'adoption, par le Canada, d'une nouvelle approche pour ces négociations et favorise le modèle prévu pour la mise en œuvre de cette initiative. D'importantes discussions de haut niveau entre l'État et les Autochtones ont lieu, à l'aide du Comité principal de surveillance sur les revendications globales, qui pourra améliorer la mise en œuvre en cours de la nouvelle approche ainsi que du plan d'action décrit ci-après.

Nous avons indiqué plus haut que les conclusions de l'évaluation appuient en bonne partie le modèle recommandé par la direction de TGA au sujet de la nouvelle approche gouvernementale axée sur les résultats pour ces négociations. Dans l'ensemble, l'évaluation signale que des progrès sont réalisés aux tables de négociation et que le nombre d'accords conclus devrait augmenter considérablement dans un avenir rapproché. Dans les cas où les négociations ont été menées à terme, on a réduit le nombre de litiges avec les groupes signataires au sujet des droits des Autochtones. L'évaluation souligne en outre certaines lacunes du processus de négociation. TGA reconnaît d'emblée la remarque formulée dans le cadre de l'évaluation, selon laquelle le processus fédéral de mandat impose un long délai supplémentaire à la négociation d'accords. En raison de la nature horizontale des accords, qui se recoupent avec les responsabilités de nombreux ministères et organismes fédéraux, on doit procéder à une consultation et à une coordination d'envergure. Ainsi, le processus peut être rallongé de plusieurs années. En conformité avec la nouvelle approche axée sur les résultats, des efforts sont déployés en vue de simplifier ces processus, de sorte que des résultats soient produits plus rapidement. Toutefois, cette simplification doit être définie avec précision, afin que l'approche pangouvernementale nécessaire pour les négociations de traités modernes et d'autonomie gouvernementale, de pair avec une surveillance fédérale rigoureuse, n'impose pas un lourd fardeau aux capacités prévues pour l'obtention de résultats rapides. Précisons notamment qu'en 2011, le Bureau du vérificateur général du Canada a remarqué une amélioration des systèmes fédéraux de surveillance qui vérifient les engagements figurant dans les accords. Pour envisager l'apport de changements au processus du comité directeur fédéral, TGA prendra en compte l'équilibre à prévoir entre la surveillance et l'efficacité (résultats).

Même si bon nombre des conclusions de l'évaluation faciliteront la réforme du processus de négociation actuel, certaines assertions générales ont tout de même été formulées. À titre d'exemple, mentionnons l'affirmation voulant que l'utilisation des ressources ne soit pas efficace. Cette remarque ne se fonde toutefois sur aucun test ou aucune comparaison. Les coûts comparatifs et les résultats de la négociation, si on les compare au litige, les comparaisons entre les tables de négociation ou les comparaisons avec d'autres types de négociation (par exemple des accords commerciaux complexes et multipartites) sont des comparaisons valables. Sans des comparaisons de ce type, l'exactitude d'une assertion de la sorte peut être mise en doute. Par ailleurs, nous contestons l'assertion voulant que l'augmentation de la responsabilité éventuelle, de 2003-2004 à 2012-2013, révèle que le processus a échoué. À l'instar d'autres domaines gouvernementaux, lorsque nous examinons davantage et précisons le risque en matière de responsabilité du gouvernement, les estimations de cette responsabilité peuvent grimper. Si nous n'avions pas négocié les 26 accords qui sont en place, ces responsabilités éventuelles s'ajouteraient à celles actuellement prévues. Selon nous, la conclusion formulée dans la foulée de l'analyse de la responsabilité éventuelle technique constitue un changement injustifié qui désigne la responsabilité éventuelle comme une mesure du rendement.

Enfin, nous avançons que le plan d'action ci-après convient et qu'il offre des mesures réalistes pour concrétiser les recommandations de l'évaluation, car il concorde avec la nouvelle approche que le Ministère a officiellement approuvée.

2. Plan d'action

Recommandations Mesures Gestionnaire responsable
(titre et secteur)
Dates de début et
d'achèvement prévues
1. Adopter une approche stratégique proactive afin de gérer les risques et d'y réagir plus efficacement ainsi que de formuler ou d'influencer stratégiquement le cadre juridique en évolution. Nous sommes d'accord. Directeur général (DG), Gestion financière et services stratégiques (GFSS) de TGA

Tous les autres DG de TGA en cause
Date de début
Nouvelle approche Septembre 2012

Achèvement
Mise en œuvre continue


État : Terminé – dossier fermé

Mise à jour/justification :
En date du 30/06/2014 :

Les activités conjointes d’élaboration de politiques de haut niveauhe du Comité principal de surveillance se sont terminées en décembre 2013. Des recommandations ont été soumises conformément au mandat du Comité principal de surveillance. Le 28 juillet 2014, le ministre a annoncé de nouvelles autorisations en matière de politiques pour favoriser l’adoption d’outils de l’article 35 plus souples.

L’élaboration de l’approche axée sur les résultats visant à améliorer la reddition de comptes et la gestion des processus de négociation se poursuit depuis septembre 2012. Les données recueillies chez les partenaires au cours du processus de mobilisation en 2012 ont été précieux pour l’élaboration d’options visant à améliorer les politiques et les processus. En 2013, une nouvelle approche de planification régionale a été mise à l’essai. Les leçons tirées ont permis à TGA d’intégrer l’approche dans un examen annuel révisé des négociations pour 2014 et les exercices ultérieurs. 

SVE : Progrès suffisants réalisés. Fermeture recommandée. Dossier fermé.
Un dialogue de haut niveau en cours entre l'État et les Autochtones cherche en partie à examiner le cadre des politiques de négociation de manière à aborder avec plus d'efficacité les droits découlant de l'article 35. De plus, la nouvelle approche du gouvernement à l'égard de la négociation des revendications globales (traité moderne) et de l'autonomie gouvernementale offre un accent stratégique davantage axé sur les risques et les résultats. Bref, une approche proactive des politiques est en cours d'application en vue d'obtenir des résultats plus rapides, tout en explorant d'autres moyens stratégiques de traiter des droits ancestraux, ainsi que de favoriser le développement économique et l'autosuffisance. Les tribunaux poussent constamment les parties à négocier en vue de réparer la relation entre l'État et les Autochtones; de même, la bonne foi du gouvernement dans la conduite des négociations se guide sur un cadre juridique en pleine évolution.
2. Renforcer l'approche adoptée à l'égard de la surveillance et de la déclaration. Nous sommes d'accord. Directeur général, GFSS de TGA

Tous les autres DG de TGA en cause
Date de début
Nouvelle approche Septembre 2012

Achèvement
mars 2014


État : Terminé – dossier fermé

Mise à jour/justification :
En date du
31/12/2014 :

L’élaboration de l’approche axée sur les résultats visant à améliorer la reddition de comptes et la gestion des processus de négociation se poursuit depuis septembre 2012. En 2013, une nouvelle approche de planification régionale a été mise à l’essai. Les leçons tirées ont permis à TGA d’intégrer l’approche dans un examen annuel révisé des négociations pour 2014 et les exercices ultérieurs. 

Un PPAF élaboré, appelé base de données du Système d’information fondée sur les résultats (SIFR), a été développé, et l’essai d’acceptation par l’utilisateur a commencé. La date cible de la mise en œuvre complète est le 31 mars 2015. La base de données aidera à faire le suivi des processus de négociation et à en rendre compte, et à faire un suivi des progrès au fil du temps.

AADNC continue d’élaborer des options pour le renforcement des processus du CDF et envisage de simplifier les processus d’approbation et de présentation des rapports.

SVE : Dossier fermé
La nouvelle approche des négociations axée sur les résultats adoptée par le Canada vise à améliorer la reddition de comptes au Cabinet et à renforcer notre cadre de surveillance et de rapports par l'adoption de plans de gestion régionale stratégique, et de rapports annuels connexes. Nous étudions par ailleurs des options pour simplifier les processus d'approbation internes actuels en vue d'obtenir des résultats plus rapides. Enfin, le Priorités et plan d'action fédéral (PPAF) – un système-pilote de gestion de cas de négociations – sera revu de manière à améliorer sa capacité de contribuer à la planification, aux rapports et à la gestion stratégiques aux tables de négociation (régionales et nationales) afin de mieux faire aligner les ressources et les priorités. À titre d'exemple, le PPAF peut servir à mettre en lumière des obstacles communs à des tables de négociation dans différentes régions, ce qui permet de faire un investissement plus efficace des ressources en politiques. Cela dit, les incidences sur les ressources auront de l'importance quand on examinera les modifications possibles des rapports et de la surveillance. AADNC collaborera avec d'autres ministères et organismes centraux au renforcement du comité directeur fédéral, et conférera de la rigueur au processus de surveillance.
3. Renforcer l'approche adoptée à l'égard de la planification des tables de négociation. Nous sommes d'accord. Directeur général, GFSS de TGA

DG de la Direction générale des négociations de TGA

Tous les autres DG de TGA en cause
Date de début :
Nouvelle approche Septembre 2012

Achèvement :
Mars 2015


État : Terminé – dossier fermé

Mise à jour/justification :
En date du
31/12/2014 :

Le processus et l’élaboration des plans de gestion régionaux continuent d’être améliorés. Cette année, le processus a été lancé plus tôt pour garantir une meilleure coordination avec l’élaboration des plans de négociation annuels et pluriannuels, et avec le renouvellement des contrats de financement. 

Un PPAF élaboré, appelé base de données du Système d’information fondée sur les résultats (SIFR), a été développé, et l’essai d’acceptation par l’utilisateur a commencé. La date cible de la mise en œuvre complète est le 31 mars 2015. La base de données aidera à faire le suivi des processus de négociation et à en rendre compte, et à faire un suivi des progrès au fil du temps.

SVE : Dossier fermé.
Il existe déjà une planification des tables de négociation par la planification du travail de plusieurs parties, des processus d'examen de ces tables et des mandats, et de l'emploi de plans d'action fédéraux internes (voir le PPAF ci-dessus) pour chaque table, de manière à établir des objectifs stratégiques, à éclairer les décisions sur l'affectation des ressources financières et humaines, et à atteindre ces objectifs. La mise en application de la nouvelle approche vise à renforcer la planification de ces tables sous un angle plus stratégique, par le recours à des plans de gestion régionaux (PGR) et à des rapports annuels associés. Des PGR ont fait l'objet de projets pilotes à AADNC en 2013, et on apporte des modifications en fonction des leçons retenues. Enfin, en vertu de la nouvelle approche, le Canada adoptera des plans de négociations pluriannuels pour faire en sorte que toutes les parties s'entendent sur les buts et objectifs, de même que sur un examen annuel pour reconfirmer la participation fédérale.
4. Mettre en œuvre des systèmes visant à tenir à jour des documents et à gérer les négociations. Nous sommes d'accord. Directeur général, GFSS de TGA

Directeur général, ECP de TGA

Tous les autres DG de TGA en cause
Date de début :
septembre 2012

Achèvement :
Mars 2015


État : Terminé – dossier fermé

Mise à jour/justification :
En date du
31/12/2014 :

Un PPAF élaboré, appelé base de données du Système d’information fondée sur les résultats (SIFR), a été développé, et l’essai d’acceptation par l’utilisateur a commencé. La date cible de la mise en œuvre complète est le 31 mars 2015. La base de données aidera à faire le suivi des processus de négociation et à en rendre compte, et à faire un suivi des progrès au fil du temps.

AADNC continue d’élaborer des options pour le renforcement des processus du CDF et envisage de simplifier les processus d’approbation et de présentation des rapports.

SVE : Dossier fermé.
Dans les négociations, on se sert déjà des systèmes de technologie de l'information ministériels pour tenir et communiquer les documents à mesure qu'ils évoluent. Toutefois, un recours accru à la nouvelle technologie et à des libellés normalisés dans les ententes, qui sont des éléments de la nouvelle approche, sera examiné à mesure que nous cherchons à améliorer et à simplifier nos processus internes. L'accent porté sur les résultats par la nouvelle approche à l'égard des PGR, etc. améliorera notre gestion stratégique des négociations. Les efforts de simplification exploreront aussi cet angle, tout en équilibrant l'efficacité de l'utilisation des dépenses de fonctionnement et d'entretien.
5. Améliorer l'établissement de rapports axés sur les résultats en coordonnant la surveillance continue de l'efficience et de l'efficacité des négociations sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale. Nous sommes d'accord. Directeur général, GFSS de TGA

Directeur général, ECP de TGA

Tous les autres DG de TGA en cause
Date de début :
septembre 2012

Achèvement :
mars 2014


État : Terminé – dossier fermé

Mise à jour/justification :
En date du
31/12/2014 :

L’élaboration de l’approche axée sur les résultats visant à améliorer la reddition de comptes et la gestion des processus de négociation se poursuit depuis septembre 2012.

Le processus et l’élaboration des plans de gestion régionaux continuent d’être améliorés. Cette année, le processus a été lancé plus tôt pour garantir une meilleure coordination avec l’élaboration des plans de négociation annuels et pluriannuels, et avec le renouvellement des contrats de financement. 

Un PPAF élaboré, appelé base de données du Système d’information fondée sur les résultats (SIFR), a été développé, et l’essai d’acceptation par l’utilisateur a commencé. La date cible de la mise en œuvre complète est le 31 mars 2015. La base de données contribuera à guider le suivi des processus de négociation et à en rendre compte, et à faire un suivi des progrès au fil du temps.

SVE : Dossier fermé.
Les améliorations qu'on prévoit apporter à la capacité de TGA de produire des rapports axés sur les résultats vont dans le sens de cette recommandation. Comme indiqué ci-dessus, la mise en œuvre de la nouvelle approche permettra d'améliorer considérablement les rapports axés sur les résultats. La nouvelle approche sera complétée par un PPAF revu qui fera appel aux gains d'efficacité d'un véritable programme fondé sur des bases de données. Le PPAF servira de point central rentable pour la planification, les rapports et la gestion des résultats stratégiques; on cherchera ainsi à réduire en même temps le fardeau des rapports spéciaux et inefficaces sur les équipes de négociation. De plus, on prend des mesures pour améliorer la collaboration intranégociation/Direction générale de la mise en œuvre au niveau pratique (au moyen par exemple d'un réseau de négociateurs fédéraux) et aux niveaux supérieurs, afin d'amplifier les tribunes actuelles comme les réunions hebdomadaires de la direction de TGA et de la haute direction. La Direction générale de l'élaboration et de la coordination des politiques suit déjà les efforts de règlement des problèmes aux tables de négociation régionales et nationales et en fait rapport. La Direction générale de la gestion financière et des services stratégiques suit déjà des coûts des négociations et en fait rapport. La Direction générale de la mise en œuvre surveille l'exécution des obligations découlant des traités modernes. Le recours à des données existantes de ce type, allié aux autres améliorations prévues dans les processus de TGA, permettra d'établir une structure de rapport axée sur les résultats, qui sera mieux coordonnée et plus robuste.
 

Je recommande l'approbation par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen, de la réponse de la direction et du plan d'action.

 

Originale signée le 13 novembre 2013 par :

 

Michel Burrowes
Directeur, Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

 
 

J'approuve la réponse de la direction et le plan d'action ci-dessus.

 

Originale signée le 18 novembre 2013 par :

 

Gina Wilson
Sous-ministre adjoint principal, Traités et gouvernement autochtone

Réponse de la direction et plan d'action pour l'Évaluation du processus de négociation des accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale ont été approuvés par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen.

 

1. Introduction

1.1 Aperçu

La Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) a entrepris une évaluation du processus de négociation des accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale.

Cette évaluation porte sur l'efficacité, l'efficience et l'économie du processus de négociation des accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale.

1.2 Description des accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale

1.2.1 Contexte

La négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale repose sur deux politiques du gouvernement fédéral : la Politique des revendications territoriales globales (1986) et la Politique de 1995 sur le droit inhérent. En Colombie-Britannique, conformément à la Loi sur la Commission des traités de la Colombie-Britannique (1995), les négociations sont menées suivant un processus unique dans le cadre duquel elles sont surveillées par un modérateur indépendant, soit la Commission des traités de la Colombie-Britannique.

La Politique sur les revendications territoriales globales précise que les revendications territoriales peuvent être négociées avec les groupes autochtones dans les régions où le titre autochtone n'a pas fait l'objet d'un traité ni d'autre règlement juridique. Les revendications territoriales globales partent du principe que les droits ancestraux et le titre autochtone sont continus. L'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et les tribunaux ont reconnu l'existence des droits ancestraux. La conciliation de ces droits et des droits et intérêts de tous les Canadiens par la conclusion d'accords vise à favoriser l'autosuffisance et le bien-être économiques des groupes autochtones signataires. Cette conciliation est essentielle pour assurer la prospérité du Canada, limiter les obligations fédérales et éviter les conflits potentiels.

La Politique de 1995 sur le droit inhérent, l'approche actuelle du gouvernement du Canada en ce qui concerne l'autonomie gouvernementale autochtone, définit la reconnaissance générale par le gouvernement fédéral du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale comme un droit ancestral en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Cette reconnaissance se fonde sur une vision selon laquelle les peuples autochtones du Canada ont le droit de se gouverner eux-mêmes en ce qui a trait aux affaires internes de leurs collectivités qui font partie intégrante de leur culture, de leur identité, de leurs traditions, de leurs langues et de leurs institutions, de même qu'en ce qui concerne la relation particulière qu'ils entretiennent avec leurs terres et leurs ressources. Les accords sur l'autonomie gouvernementale mettent en place des modalités devant permettre aux groupes autochtones de former des gouvernements stables et autonomes afin de gérer leurs affaires internes et d'assumer une responsabilité et un contrôle accrus quant à la prise de décisions touchant leurs collectivités.

Les processus de négociation ont mené à la conclusion d'un certain nombre d'ententes au cours des 40 dernières années et ils continuent de produire des innovations en matière de politiques et de processus. Par contre, à l'heure actuelle, le processus de négociation moyen dure environ 18 ans et, bien que la surveillance administrative soit essentielle, les processus fédéraux d'attribution d'un mandat et d'élaboration de rapports sont contraignants et peuvent allonger considérablement le temps nécessaire pour négocier des accords. Le Cabinet est appelé à examiner des mandats et des ententes de négociation individuels sans que des rapports d'étape ou un contexte régional ne lui soient transmis régulièrement. De plus, l'évolution du droit constitutionnel, la conjoncture publique et économique changeante et l'expérience acquise dans le cadre des processus existants ont permis de déterminer un éventail de domaines au sujet desquels il semble nécessaire d'envisager le renouvellement des politiques et des processus visant les droits en vertu de l'article 35.

En septembre 2012, le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien a annoncé l'adoption d'une méthode efficiente axée sur les résultats pour la négociation d'accords sur l'autonomie gouvernementale et les revendications territoriales globales. Cette nouvelle méthode le conduira à concentrer ses ressources sur les tables de négociation qui offrent les meilleures chances de réussite, tout en envisageant des solutions pour améliorer l'accès à d'autres outils à l'extérieur du processus de négociation qui traitent des droits ancestraux et favorisent le développement économique et l'autosuffisance. Elle l'amènera aussi à trouver des façons d'accélérer les processus internes du Canada.

Lors de la Rencontre de la Couronne et des Premières Nations, en janvier 2012, le Canada et l'Assemblée des Premières Nations ont convenu que des changements s'imposaient. Par la suite, ils ont publié une déclaration dans laquelle ils indiquaient que la progression de la résolution des revendications et de la mise en œuvre des traités était un domaine d'intervention immédiate. Le premier ministre a réitéré cet engagement à la suite de la rencontre du 11 janvier 2013 entre le Canada et la direction de l'Assemblée des Premières Nations. En outre, dans le discours du Trône de 2013, le gouvernement a indiqué qu'il poursuivrait le dialogue sur les relations découlant des traités et les revendications territoriales globales.

Des changements ont récemment été réclamés par des groupes de requérants autochtones en Colombie-Britanique et au Québec, l'Assemblée des Premières Nations, le Sénat et le commissaire aux traités de la Colombie-Britanique. Les changements demandés se rapportent notamment à l'accélération du processus de négociation et du processus fédéral d'attribution de mandats.

1.2.2 Structures fédérales

Le Comité directeur fédéral de l'autonomie gouvernementale et des revendications globales et le Caucus fédéral sur l'autonomie gouvernementale et les revendications globales sont des organismes connexes destinés à assurer la surveillance des activités liées aux revendications territoriales globales et à l'autonomie gouvernementale à l'échelle du gouvernement fédéral.

Le Comité directeur fédéral de l'autonomie gouvernementale et des revendications globales est composé de sous-ministres adjoints provenant d'organismes centraux et d'autres ministères fédéraux et est présidé par le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone, à AADNC. Ses responsabilités consistent, notamment, à examiner et à recommander ou approuver des mandats de négociation et des ententes, conformément au cadre stratégique. Il est aussi chargé d'examiner l'orientation et la surveillance stratégique des questions politiques relatives aux revendications territoriales globales et à l'autonomie gouvernementale, de même que de conserver une vue d'ensemble de toutes les activités connexes à l'échelle du gouvernement fédéral.

Ce comité est appuyé par le Caucus fédéral sur l'autonomie gouvernementale et les revendications globales, lequel constitue la tribune bureaucratique interministérielle chargée d'examiner les questions touchant certains ministères relativement aux négociations et activités entourant les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale et à la mise en œuvre des accords, de discuter de ces questions et de formuler des recommandations. Le rôle du Caucus est de tenter d'établir un consensus interministériel sur l'ensemble des questions portées à son attention, et ce, avant d'en recommander la présentation au Caucus fédéral sur l'autonomie gouvernementale et des revendications globales. Le Caucus est formé de quelque 140 représentants fédéraux provenant de 36 ministères ou organismes qui participent à la négociation d'accords sur des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale.

1.2.3 Résultats escomptés

Les résultats escomptés des négociations sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale sont l'établissement de la certitude et de la clarté à l'égard des pouvoirs législatifs, ainsi que de la propriété, de l'utilisation et de la gestion des terres et des ressourcesNotes en bas de page 5.

Selon la Stratégie de mesure du rendement d'AADNCNotes en bas de page 6, les résultats immédiats des accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale sont les suivants :

  • Gouvernance : de nouvelles relations ont été établies;
  • Programmes et services : de nouvelles responsabilités à l'égard des programmes et services ont été établies;
  • Terres et ressources : des structures liées à la propriété des terres et des ressources, à leur gestion et à leur accès ont été établies; et
  • Développement économique : des structures de développement économique ont été établies.

Les résultats intermédiaires comprennent la mise en place de gouvernements autochtones stables et durables; l'exercice des pouvoirs et de la compétence sur les programmes et les services; l'établissement de la clarté et de la certitude à l'égard des droits de propriété et d'accès aux terres et aux ressources; et la création d'un environnement stable et prévisible propice au développement économique. Les résultats ultimes sont des personnes, des collectivités, des groupes et des gouvernements autochtones solides et autonomes.

1.2.4 Alignement avec les priorités ministérielles

La négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale figure dans l'Architecture d'alignement des programmes 2013-2014 du Ministère, sous :

  • le résultat stratégique Le Gouvernement;
  • l'activité de programme Relations de coopération; et
  • la sous-activité Négociation des revendications et de l'autonomie gouvernementale.

La négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale demeure une priorité permanente d'AADNCNotes en bas de page 7.

1.2.5 Gestion

Le gouvernement du Canada a le mandat d'établir des processus de négociation relatifs aux droits ancestraux et issus de traités dans diverses régions du Canada. AADNC négocie au nom de tous les ministères fédéraux, alors que le Secteur des traités et du gouvernement autochtone surveille et coordonne le rôle fédéral interministériel dans ces processus de négociation. D'autres ministères fédéraux sont appelés à prendre part aux négociations lorsque des accords touchent leur sphère de responsabilité ou de compétence.

1.2.6 Principaux intervenants et bénéficiaires

Les principaux intervenants qui prennent part à la négociation des accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale sont les trois parties à la table de négociation, soit le groupe autochtone, le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial/territorial concerné. La participation du gouvernement fédéral peut comprendre un certain nombre de ministères et/ou d'organismes, selon les intérêts faisant l'objet d'une négociation.

Tous les Canadiens, le gouvernement fédéral, le gouvernement provincial/territorial concerné et les entreprises/industries devraient tirer parti de la négociation des accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale, mais les principaux bénéficiaires devraient être les groupes autochtones.

1.2.7 Ressources

Dépenses d'AADNC liées à la négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale (exercice en cours 2012-2013)

Exercice en cours 2012-2013
Dépenses d'AADNC liées à la négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale Subventions et contributions (crédit 10) 47 438 645
Fonctionnement (crédit 1) 32 009 294
Total 79 447 939
 

1.2.8 Profil de risque du Ministère

Selon le profil de risque du Ministère, le risque lié à la négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale est « très élevé » en raison de la complexité et de la longueur des négociations qui exigent un haut niveau de connaissances et des compétences spécifiques. De plus, les prêts connexes, les obligations éventuelles et les incidences juridiques présentent aussi un risque élevé.

1.2.9 Récentes activités d'évaluation et de vérification

Évaluation de la mise en œuvre par le gouvernement fédéral de l'autonomie gouvernementale et des accords sur l'autonomie gouvernementale – février 2012 : constatations sélectionnées

  • Les négociations de l'autonomie gouvernementale prennent plus de temps et coûtent plus cher que prévu.
  • Les négociations de l'autonomie gouvernementale se tiennent avec de petites collectivités.
  • Des obstacles aux négociations de l'autonomie gouvernementale sont possibles (p. ex., les revenus autonomes ne sont pas appliqués à d'autres modèles législatifs comme la Loi sur la gestion des terres des premières nations).

Évaluation des incidences des mesures reliées aux traités de la Colombie-Britannique – septembre 2009 : constatations sélectionnées

  • Les principaux éléments qui ont eu une incidence sur l'avancement du processus de négociation des traités en Colombie-Britannique sont les suivants : la dette des Premières Nations, la capacité des Premières Nations, les solutions de rechange aux traités, l'évolution de la jurisprudence, les revendications concernant des territoires corevendiqués, la perception de mandats fédéraux limités, et le mandat pour les pêches.
  • Quarante-six pour cent des bandes au sens de la Loi sur les Indiens en Colombie-Britannique ne participent pas aux négociations de traités.
  • Parmi les bandes participantes, 85 % d'entre elles en sont à l'étape de l'entente de principe ou à une étape antérieure, et environ le tiers de toutes les tables ne font aucun progrès de négociation.
  • Même si la Cour suprême du Canada a précisé que la négociation était le meilleur moyen de régler les questions relatives aux droits ancestraux et au titre autochtone, les tribunaux canadiens ont aussi présenté des moyens viables de remplacement des négociations.
  • Le Canada a élaboré d'autres outils pour aider les Premières Nations à mieux gérer les terres et les ressources de leurs réserves ainsi qu'à rechercher le développement économique et communautaire, par exemple la Loi sur la gestion des terres des premières nations, la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes et la Loi sur le développement commercial et industriel des premières nations.

Évaluation des incidences des accords sur le règlement des revendications territoriales globales – février 2009 : constatations sélectionnées

  • Les accords ont apporté clarté et certitude relativement aux terres désignées, permettant ainsi aux groupes autochtones de tirer parti du développement des ressources et de contribuer à la création d'un environnement favorable à l'investissement.
  • Les accords ont eu des répercussions positives sur le rôle que jouent les Autochtones dans l'économie et sur leurs relations avec l'industrie dans leurs régions désignées respectives.

Vérification de la gestion des prêts négociés – février 2013 : Conclusions générales

  • AADNC a mis en œuvre des processus opérationnels et de gouvernance clés ainsi que des mécanismes de contrôle pour appuyer la prestation efficiente et efficace des services requis et le processus de gestion des prêts.
  • Il y a certaines possibilités d'amélioration dans les domaines de la gouvernance, de la gestion des risques et de l'intendance, comme l'établissement d'objectifs clairs par rapport aux prêts pour les négociations ainsi que des mesures du rendement afin d'appuyer davantage la surveillance de la situation des prêts pour les négociations et la possibilité de les recouvrer.

Une vérification de la négociation des accords sur les revendications territoriales globales et des ententes sur l'autonomie gouvernementale devrait être réalisée par la Direction générale des services de vérification et d'assurance du Ministère au cours de l'exercice 2013-2014.

 

2. Méthodologie d'évaluation

2.1 Portée et délais de l'évaluation

La portée de l'évaluation comprenait les processus fédéraux de négociation des accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale et était axée sur les enjeux de l'évaluation du rendement (efficacité, efficience et économie)Notes en bas de page 8.

Le cadre de référence de l'évaluation a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AADNC le 28 septembre 2012. L'évaluation a été menée à l'interne au sein du DGEMRE , et l'analyse des composantes a été confiée à des spécialistes externes. Le Groupe Conseil Bronson a effectué une évaluation de la refonte des processus opérationnels et Elaine Grout-Brown a procédé à l'analyse des obligations éventuelles.

2.2 Questions visées par l'évaluation

Rendement – efficacité

  • Évaluation des progrès réalisés en vue d'obtenir les résultats escomptés.

Rendement – Efficience et économie

  • Évaluation de l'utilisation des ressources relativement à la production des extrants et aux progrès réalisés en vue d'obtenir les résultats escomptés.
  • Examen des questions liées au processus de négociation, dont la durée et les coûts de la conclusion des négociations de traités modernes.
  • Examen des options de simplification du processus de négociation
  • Examen des approches et des options politiques.

2.3 Méthodes d'évaluation

Les résultats de l'évaluation s'appuient sur les données recueillies au moyen des méthodes de recherche ci-dessous.

2.3.1 Refonte des processus opérationnels

Effectuée dans l'optique d'une refonte, l'évaluation des processus opérationnels comportait un examen de ce qui suit : des documents renfermant des descriptions du processus actuel, des données relatives à l'état d'avancement des tables de négociation dans les diverses étapes du processus sur le plan de la durée, une évaluation du processus de négociation des accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale et des examens de chacune des négociations, des documents expliquant les politiques ayant une incidence sur le processus de négociation, de même que des dossiers concernant chacune des tables de négociation.

Huit entrevues ont été réalisées auprès de représentants du Secteur des traités et du gouvernement autochtone afin de comprendre le processus global et les plans dans le cadre de la nouvelle approche. D'autres représentants du Secteur des traités et du gouvernement autochtone ont été consultés relativement à trois tables de négociation afin de mieux comprendre les étapes du processus de négociation ainsi que les rôles et les responsabilités des représentants concernés.

2.3.2 Analyse des obligations éventuelles

L'analyse des obligations éventuelles comportait un examen des montants déclarés à ce titre relativement aux traités modernes pour les exercices 2003-2004 à 2012-2013 afin d'évaluer les incidences du règlement ou, à l'inverse, du non-règlement des revendications sur les obligations éventuelles de la Couronne. À cette fin, deux entrevues ont été menées auprès de représentants d'AADNC participant à la déclaration d'obligations éventuelles liées aux traités modernes.

2.3.3 Contexte juridique

Une analyse a été effectuée afin de déterminer l'évolution du contexte juridique relatif aux traités modernes, la mesure dans laquelle le règlement de revendications a une incidence sur les litiges liés aux droits ancestraux et les avantages juridiques de la Couronne qui découlent du règlement des revendications.

2.3.4 Examen des dossiers et des documents

Un examen et une analyse de la documentation d'AADNC, d'autres ministères fédéraux et des gouvernements provinciaux et territoriaux concernant la négociation des accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale ont été effectués en ce qui a trait aux rôles, aux responsabilités et aux réalisations de chaque partie à l'appui du processus de négociation.

De plus, un examen des dossiers a été effectué; il comprenait une analyse et un examen en profondeur de la matrice de 10 accords définitifs et de tous les accords parallèles et rapports annuels connexes.

2.3.5 Entrevues avec des informateurs clés

En tout, 21 entrevues ont été menées avec des informateurs clés provenant des groupes suivants :

  • l'administration centrale d'AADNC (n=7) – secteurs Traités et gouvernement autochtone, Terres et développement économique et Affaires du Nord;
  • les bureaux régionaux d'AADNC (n=6) – régions de l'Atlantique, du Québec, des Territoires du Nord-Ouest, du Nunavut, du Yukon et de la Colombie-Britannique;
  • d'autres ministères fédéraux (n=8) – l'Agence canadienne de développement économique du Nord, le ministère des Pêches et des Océans, Ressources naturelles Canada, Parcs Canada, Environnement Canada, Patrimoine canadien, Santé Canada et Ressources humaines et Développement des compétences Canada.

2.4 Assurance de la qualité

L'évaluation a été dirigée et gérée par la DGEMRE , conformément à sa politique sur la participation et à son processus de contrôle de la qualité. Les activités d'un groupe consultatif réunissant les représentants du Secteur des traités et du gouvernement autochtone ont permis d'effectuer l'assurance de la qualité.

2.5 Facteurs et contraintes

Facteur

L'évaluation a été réalisée pendant une période de changement au sein du gouvernement fédéral, alors qu'il lançait la nouvelle méthode axée sur les résultats pour la négociation des traités modernes.

Contrainte

La principale contrainte de l'évaluation était le manque de données et de mesures du rendement disponibles pour effectuer une analyse quantitative rigoureuse des processus de négociation.

 

3. Constatations tirées de l'évaluation - Efficacité

Les évaluateurs ont tenté de trouver des preuves démontrant que des progrès étaient réalisés par rapport aux résultats attendus et que la conciliation des droits visés à l'article 35, de même que les risques liés à la responsabilité étaient gérés.

3.1 Progrès réalisés en vue d'obtenir les résultats escomptés

Une évaluation des incidences des accords sur les revendications territoriales globales et des ententes sur l'autonomie gouvernementalea révélé que des structures en place dans les accords négociés constituent des leviers pour atteindre les objectifs des politiques et les résultats escomptés.Notes en bas de page 9

L’évaluation des incidences a permis de constater que les traités modernes ont mis en place des structures pour la gouvernance, la prestation de programmes et de services, la gestion du territoire et des ressources, de même que le développement économique, contribuant ainsi à l’atteinte de résultats immédiats et intermédiaires. Toutefois, selon les constatations issues de l’évaluation, les indicateurs sociaux et économiques semblent indiquer que les groupes autochtones signataires dans les réserves accusent un retard par rapport à la population non autochtone et au reste de la population autochtone (plutôt hors réserves) en matière d’éducation, de revenu et de participation au marché du travail.

Une analyse des répercussions de l'autonomie gouvernementale des collectivités autochtonesNotes en bas de page 10 a été réalisée afin de comparer les résultats en matière d'éducation et d'emploi de l'ensemble des Premières Nations autonomes à ceux de l'ensemble des Indiens inscrits vivant dans les réserves. L'analyse a révélé que dans ces deux domaines, les Premières Nations autonomes avaient de meilleurs résultats que la population des Indiens vivant dans les réserves, autant en termes de résultats absolus qu'au niveau des taux de changement.Notes en bas de page 11

3.2 Gestion des risques liés à la responsabilité

Les constatations tirées de l'évaluation permettent de conclure que, bien que les obligations éventuelles de la Couronne aient diminué au fil des ans, dans l'ensemble, elles ne s'en trouvent pas pour autant réduites du fait des traités modernes. Au cours de la décennie allant de 2003-2004 à 2012-2013, huit accords de règlement de revendications sont entrés en vigueur et ont été éliminés des obligations déclarées, ce qui a entraîné une réduction de l'estimation des obligations d'environ 1,2 milliard de dollarsNotes en bas de page 12. En outre, de 2003-2004 à 2012-2013, 13 revendications ont été réévaluées comme étant « improbables » et ont été éliminées des obligations déclarées.

Cependant, la réduction des obligations obtenue grâce au règlement et à la reclassification de revendications a été plus qu'annulée par l'augmentation d'autres obligations telles que celles indiquées ci-dessous.

  • Nouveaux ajouts aux obligations estimées relativement à des revendications recevant des mandats de négociation d'entente de principe et à l'estimation d'une valeur déclarée pour la première fois, de même qu'à la progression des demandes présentées dans le cadre du processus.
  • Augmentation des obligations estimées découlant des changements de l'estimation de la valeur des revendications qui faisaient déjà partie de l'estimation des obligations de l'exercice 2003-2004 (revendications existantes), mais qui n'ont pas encore été réglées lors de l'exercice 2012-2013. Les changements de l'estimation des obligations liées à des revendications existantes peuvent être attribuables à divers facteurs tels que des rajustements en fonction de l'inflation, des répercussions financières liées aux changements démographiques ou d'autres variables imprévues qui surgissent.

Par conséquent, plutôt que de représenter une diminution du total des obligations déclarées, le résultat net constituait une augmentation de l'estimation des obligations d'environ 255,6 millions de dollars entre 2003-2004 et 2012-2013. Du point de vue des obligations éventuelles, les répercussions des accords n'ayant pas été négociés de façon efficace et économique comprennent les suivantes :

  • À peu près la moitié des 41 revendications en suspens lors de l'exercice 2003-2004 qui faisaient partie de l'estimation des obligations sont encore en suspens au cours de l'exercice 2012-2013. Les obligations estimées qui sont associées à ces revendications ont augmenté d'environ 489 millions de dollars depuis 2003-2004.
  • À elle seule, l'inflation a augmenté les obligations au fil du temps. Par exemple, une hausse de 2,3 % du taux de l'Indice implicite de prix de la demande intérieure finaleNotes en bas de page 13 (comme cela a été le cas entre 2010-2011 et 2011-2012) peut augmenter d'environ 88 millions de dollars des obligations déjà estimées à 3,8 milliards.
  • Trente-trois demandes font partie de la catégorie « indéterminable ». Il s'agit de demandes qui ont été acceptées et pour lesquelles il n'y a pas de mandat financier en vue de négocier une entente de principe et, par conséquent, aucune estimation d'obligation n'est déclarée pour ces demandes. Elles représentent des augmentations possibles futures des obligations éventuelles de la Couronne. Cependant, il est impossible de connaître les répercussions financières possibles de ces demandes tant qu'un mandat de négocier une entente de principe n'a pas été reçu.
  • Une obligation éventuelle risque de surgir encore une fois en raison des problèmes de mise en œuvre lorsque les traités modernes auront été conclus. Des accords clairs et non équivoques ainsi qu'une surveillance étroite de la mise en œuvre des accords sont des facteurs clés de l'atténuation de ce type de risque.

3.3 Conciliation des droits visés à l'article 35

Les constatations tirées de l’évaluation indiquent que, dans les cas où des traités modernes ont été conclus, ils ont permis de réduire le nombre de litiges concernant les droits ancestraux avec le groupe autochtone signataire concernéNotes en bas de page 14. D’autres facteurs ont également contribué à réduire le nombre de litiges, notamment la mise en place d’un processus permettant de négocier des traités modernes.

La Cour suprême du Canada a invité toutes les parties à parvenir à un règlement et à une réconciliation par la négociation plutôt que devant les tribunaux, cette dernière option pouvant s’avérer plus coûteuse, plus antagoniste de nature et plus longue et, souvent, ne permettant pas de trouver une solution satisfaisante pour les deux parties. À cet égard, les traités modernes jouent un rôle important pour accorder un fondement juridique plus solide à la relation entre la Couronne et les Autochtones en assurant une plus grande continuité, transparence et prévisibilité pour la relation entre la Couronne et les groupes autochtones ayant conclu un traité.

I l y a maintenant un cadre juridique et constitutionnel très complexe et très changeant. L’évolution du droit, qui a commencé avec les arrêts Calder, Delgamuukw, Van der Peet et Sparrow, mais plus particulièrement depuis que les décisions Haida et Taku ont été rendues en 2004, a changé la nature de la relation avec les peuples autochtones, y compris les attentes des Autochtones. Pourtant, les politiques liées à l’article 35 n’ont pas évolué au gré de ce changement, ce qui a, du moins en partie, entraîné de nouveaux litiges en ce qui a trait à la conduite du gouvernement en matière de négociation, d’interprétation et de mise en œuvre des traités modernes. La plus importante évolution au chapitre du droit autochtone qui a eu une incidence sur la Politique sur les revendications territoriales globales et la Politique sur le droit inhérent, mises en place par le Canada, ainsi que sur la négociation et la mise en œuvre des traités modernes, est le fait que la Cour suprême du Canada ait décidé de réorienter ses efforts sur la réconciliation, l’honneur de la Couronne et l’obligation de consulter. 

La nouvelle méthode axée sur les résultats relativement à la négociation des traités modernes appuie une approche stratégique proactive, car elle favorise la réconciliation en permettant de cibler les ressources sur les tables les plus prometteuses. Elle évalue également des options pour améliorer l’accès aux outils dont les Autochtones peuvent se prévaloir à l’extérieur du processus de négociation pour traiter les questions touchant à leurs droits, stimuler leur développement économique et améliorer leur autosuffisance.

3.4 Pressions sur les politiques actuelles

L'évolution du cadre juridique a mené à l'examen approfondi de la mise en oeuvre des politiques existantes du gouvernement fédéral, plus particulièrement de l'efficacité de ces outils pour tenir compte des droits prévus à l'article 35 et des intérêts connexes. En outre, depuis les changements apportés à la jurisprudence, les provinces et les territoires, lesquels contrôlent la majorité des terres de la Couronne, sont devenus des acteurs et des partenaires plus importants dans les relations entre la Couronne et les Autochtones. Les principales pressions découlant du cadre juridique changeant sont énoncées ci-dessous :

Règlement complet et définitif c. avantages immédiats et tangibles – L’objectif énoncé dans l’actuelle Politique sur les revendications territoriales globales et visant à conclure un règlement complet et définitif a été fixé avant l’établissement de la jurisprudence récente à l’égard de la réconciliation, de l’obligation de consulter et de l’honneur de la Couronne. Alors que les tribunaux continuent de veiller au maintien de l’honneur de la Couronne , la conclusion de traités n’est pas la seule avenue possible pour ces groupes. Les options permettant aux Premières Nations de faire valoir leurs droits dans l’ensemble de leurs territoires traditionnels et d’en retirer immédiatement des avantages sociaux et économiques d’ententes à court terme avec l’industrie et les gouvernements, sont préférées, dans certains cas, à la négociation de traités pour un nombre croissant de groupes autochtones.

Divergence quant aux attentes de la Couronne et des Autochtones – Beaucoup de groupes autochtones considèrent que les politiques et les mandats fédéraux existants sont déphasés par rapport à la jurisprudence récente. Leur interprétation des décisions de la Cour, notamment celles rendues dans les affaires Delgamuukw, Roger William et Ahousaht, concernant l'obligation de consulter, de même que la portée et la teneur des droits ancestraux et du titre autochtone ont contribué à élargir l'écart au niveau des attentes et à diminuer l'intérêt de certains groupes autochtones pour la négociation de traités. Cela s'est immédiatement traduit par une augmentation des demandes de mandats renforcés (incluant des offres foncières et financières plus généreuses), l'adoption d'une approche différente en matière de certitude, et la reconnaissance des droits ancestraux dès le début des négociations.Notes en bas de page 15 La perception des groupes et organisations autochtones selon laquelle le gouvernement est incapable de mettre en œuvre et d'interpréter les traités modernes en fonction de leur compréhension du principe de la réconciliation et de l'honneur de la Couronne, a alourdi le processus de négociation déjà difficile. En fait, pour les groupes autochtones ayant des revendications non résolues, cette perception se révèle un facteur dissuasif supplémentaire à la poursuite ou à l'amorce d'un processus de négociation d'un traité.Notes en bas de page 16

Les revendications concernant des territoires corevendiqués compliquent la conclusion de traités – Depuis de nombreuses années, un élément clé de l'approche du Canada en matière de négociation de traités consiste à encourager les groupes autochtones à régler entre eux les questions de chevauchement, notamment les revendications concernant des territoires corevendiqués. Conformément à cette approche, le Groupe de travail sur les revendications en Colombie-Britannique recommande de donner aux Premières Nations la responsabilité de régler entre elles les questions de chevauchement (recommandation no 8).Notes en bas de page 17 Cependant, la jurisprudence récente a clarifié et confirmé l'application de l'obligation de consulter aux traités, remettant ainsi sérieusement en doute les hypothèses antérieures de la Couronne concernant la nécessité de retarder les consultations avec les groupes dont les revendications se chevauchent jusqu'à ce que des traités soient conclus.Notes en bas de page 18 Bref, les tribunaux font pression pour que les consultations aient lieu plus tôt. Cette confirmation a imposé à la Couronne l'obligation onéreuse de consulter ces groupes dès le début du processus de négociation des traités, faisant non seulement augmenter le coût, mais également la durée et la complexité du processus. Les décisions telles que celle rendue dans l'affaire Sambaa K'e font en sorte que les groupes autochtones dont les revendications se chevauchent sont de plus en plus nombreux à faire valoir leurs droits, ce qui a pour effet de retarder la conclusion des négociations de traités. Enfin, l'existence de revendications concernant des territoires corevendiqués signifie que lorsqu'un traité est conclu au regard d'une revendication non résolue concernant des territoires corevendiqués, il est possible que le niveau de certitude envisagé dans la politique à l'égard des terres et des ressources visées par le traité ne puisse être atteint.

Les mesures législatives visant à remplacer la Loi sur les Indiens présentent des solutions de rechange intéressantes – L'augmentation des options de développement des terres de réserve, telles que la Loi sur la gestion des terres des premières nations et la Loi sur le développement commercial et industriel des premières nations offre à certaines Premières Nations des occasions de développement économique additionnelles qui n'ont aucune incidence sur leurs droits garantis par l'article 35. Un nombre croissant de Premières Nations peuvent préférer ces solutions à la négociation de traités.

Divergence quant à la volonté des gouvernements provinciaux et territoriaux de négocier des traités modernes – Les gouvernements provinciaux et territoriaux n'ont pas la même approche relativement à certaines questions abordées lors des négociations, notamment la certitude, la reconnaissance du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale et la compétence. À la suite des décisions rendues dans les affaires Nation Haïda, Première nation Tlingit de Taku River et Première nation crie Mikisew, les provinces et les territoires ont reconnu la nécessité de s'investir davantage à l'égard des droits visés à l'article 35. Ils se sont principalement concentrés sur l'obligation de consulter, plus particulièrement dans le contexte des décisions réglementaires concernant l'utilisation et la mise en valeur des terres et des ressources. Ce sont les gouvernements de la Colombie-Britannique et de l'Ontario qui se sont montrés les plus actifs dans l'élaboration de cadres stratégiques pour le recours à des ententes non visées par des traités et tenant compte des droits prévus à l'article 35. Ils ont utilisé diverses méthodes afin d'assurer une certitude opérationnelle de durée limitée et de gérer l'obligation de consulter à l'échelle provinciale. Parallèlement, les ententes non visées par des traités facilitent l'obtention d'avantages socio-économiques immédiats pour les groupes autochtones tout en favorisant l'atteinte des objectifs économiques et environnementaux élargis et d'autres objectifs de la Couronne. Utilisant la consultation comme plateforme pour élargir les relations avec les collectivités autochtones, ces ententes peuvent inclure des protocoles de consultation et des dispositions sur le partage des revenus, la planification conjointe de l'aménagement du territoire, la prise de décisions concertées et même la reconnaissance des droits. Elles peuvent être conclues à l'échelle régionale avec un certain nombre de groupes autochtones, ou encore avec une seule collectivité, et ce, avec ou sans la participation de l'industrie. De façon générale, ces ententes visent une prévisibilité à court terme plutôt qu'une certitude à long terme.

 

4. Constatations tirées de l'évaluation - Efficience et économie

Les évaluateurs se sont penchés sur l'utilisation des ressources relativement à la production d'extrants, y compris sur la durée et les coûts de la conclusion des négociations sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale.

4.1 Évaluation des extrants

Les constatations tirées de l'évaluation indiquent que des progrès sont réalisés aux tables de négociation et que le nombre d'accords conclus devrait augmenter considérablement dans un avenir rapproché.

Accords conclus en vigueurNotes en bas de page 19

Par suite du processus de négociation, 26 accords conclus concernant 96 collectivités (50 collectivités des Premières Nations et 46 collectivités inuites) sont en vigueur. Ces accords visent environ 40 % de la masse terrestre du Canada.

  • Seize accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale : Yukon (11), Colombie-Britannique (3), Terre-Neuve-et-Labrador (1) et Territoires du Nord-Ouest (1)
  • deux ententes sur l'autonomie gouvernementale : Colombie-Britannique (2)
  • huit accords sur le règlement des revendications territoriales globales : Québec (4), Territoires du Nord-Ouest (3) et Nunavut (1)

4.1.2 Accords en cours de négociation

Il y a 90 tables de négociation actives relativement aux traités modernes qui concernent 312 collectivités autochtones (276 collectivités des Premières Nations, 20 collectivités inuites, neuf collectivités cries de la Baie-James et sept associations métisses locales).Notes en bas de page 20 Les autres revendications visent environ 20 % de la masse terrestre du Canada.

  • Cinquante-deux négociations sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale en Colombie-Britannique
  • Treize négociations sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale ailleurs au Canada : Ontario (1), Québec (3), Atlantique (4) et Territoires du Nord-Ouest (5)
  • Vingt-cinq négociations sur l'autonomie gouvernementale dans l'ensemble du Canada : Colombie-Britannique(2), Alberta (1), Saskatchewan (2), Manitoba (1), Ontario (6), Québec (3), Atlantique (1), Territoires du Nord-Ouest (7) et Yukon (2)

Parmi les 90 tables de négociation actives, 16 sont à l'étape de l'accord définitif (18 %).

  • Cinquante-six tables sont à l'étape de l'entente de principe (62 %)
  • Dix-huit tables ne sont pas encore rendues à l'étape de l'entente de principe (20 %)

4.1.3 Accords conclus possiblement dans un avenir rapproché

Il se peut que le nombre d'accords conclus augmente de 62 % dans un avenir rapproché, dès qu'auront été ratifiés les traités négociés aux 16 tables arrivées à l'étape de l'accord définitif. Le nombre d'accords conclus passerait ainsi à 42.

  • Vingt-quatre accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale : Yukon (11), Colombie-Britannique (9), Terre-Neuve-et-Labrador  (1), Territoires du Nord-Ouest (1), Québec (1) et Atlantique (1)
  • Dix ententes sur l'autonomie gouvernementale : Colombie-Britannique (2), Alberta (1), Saskatchewan (1), Manitoba (1), Ontario (3), Québec (1) et Territoires du Nord-Ouest  (1)
  • Huit accords sur le règlement des revendications territoriales globales : Québec (4), Territoires du Nord-Ouest (3) et Nunavut (1).

4.1.4 Obstacles à la conclusion d'accords

Les obstacles au processus de négociation énoncés ci-dessous sont ressortis du processus de consultation du Canada avec les organisations autochtonesNotes en bas de page 21 :

  • Poisson – Les groupes autochtones veulent que leurs intérêts et leurs droits relatifs aux pêches soient pris en compte dans les accords, mais les négociations sur les pêches sont reportées depuis plusieurs années.
  • Chevauchement – Les groupes autochtones dont les intérêts se chevauchent ne règlent pas leurs problèmes de chevauchement.
  • Revenus autonomes – Désaccord au sujet de la politique du Canada sur les revenus autonomes visant à tenir compte de la capacité des groupes autonomes à contribuer aux coûts des activités de leur propre gouvernement lorsque vient le temps de déterminer le niveau des transferts fédéraux.
  • Certitude – Le niveau de clarté et de certitude quant à la propriété et à l'accès aux terres et aux ressources.
  • Statut des terres – Les terres détenues en fief simple par le groupe autochtone après la date d'effet de l'accord ne seront pas des terres de réserve comme on l'entend au paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 ou dans la Loi sur les Indiens.

4.1.5 Ratification

Afin d'entrer en vigueur, un accord définitif doit d'abord être ratifié par la collectivité autochtone, ensuite par la province ou le territoire, et finalement par le Canada. La collectivité autochtone doit organiser un référendum pour permettre à ses membres de voter sur le contenu de l'accord définitif.

Un certain nombre de collectivités autochtones rendues à l'étape de l'accord définitif ont voté pour le rejet de l'accord négocié. Ces collectivités comprennent la Première Nation Lheidli T'enneh en Colombie-Britannique, le gouvernement populaire du Nunavik au Québec et la Tribu des Blood en Alberta.

La résolution des problèmes liés aux accords non ratifiés par les collectivités autochtones contribuerait à améliorer les résultats des processus de négociation de traités. Cet aspect dépasse la portée de l'évaluation, mais justifierait un examen approfondi par le Secteur des traités et du gouvernement autochtone.

4.2 Évaluation des délais

En général, une négociation s'étend sur environ 18 ans. Les constatations tirées de l'évaluation indiquent que, même si les derniers accords conclus ont pris moins de temps, la moyenne du temps de négociation des accords actuellement à l'étape de l'accord définitif est 19,4 ans. Lorsque ceux-ci seront conclus, la moyenne totale du temps augmentera. Bien que les évaluateurs notent les nombreux facteurs externes pouvant influer considérablement sur les délais, tels que les revendications concernant des territoires corevendiqués, les exigences de consultation et les processus de ratification, les données indiquent que la durée moyenne de négociation ne diminue pas malgré l'expérience que le gouvernement fédéral acquiert dans chaque dossier.

4.3 Évaluation des coûts négociés

Les dépenses annuelles d'AADNC pour la négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale s'élèvent à environ 80 millions de dollars. Le Secteur des traités et du gouvernement autochtone prévoit un budget annuel de 450 000 $ pour appuyer sa structure de gouvernance interne.

Étant donné que la période de négociations est plus longue que prévu, le financement par contributions et par prêts aux collectivités autochtones est aussi plus élevé que prévu. Cela dit, des contributions et des prêts d'une valeur de plus d'un milliard de dollars ont été offerts aux collectivités autochtones qui négocient des traités modernes. En date de janvier 2013, la somme due au Canada s'élevait à 817 millions de dollars, ce qui représente le solde du principal et les intérêts. De cette somme, environ 70 millions de dollars étaient en cours de remboursement par les groupes autochtones signataires qui avaient conclu des accords. La somme restante de 746 millions de dollars correspond à 75 revendications encore actives. La moyenne des prêts par revendication active correspond donc à environ 10 millions de dollarsNotes en bas de page 22. L'endettement des Autochtones a atteint un niveau critique. D'ailleurs, certaines Premières Nations de petite taille en Colombie-Britannique ont des dettes de prêts dont le montant s'approche du transfert de capitaux dans une entente globale.

4.4 Évaluation de l'uniformité des accords

Une évaluation de dix accords conclus révèle que chacun d'eux comporte les mêmes chapitres généraux et que leurs dispositions appuient un ensemble de résultats escomptés communs, ce qui prouve que le cadre stratégique actuel a, en règle générale, créé des paramètres de négociation souples.

Les négociations sont centrées sur les obligations se rapportant directement à ces thèmes généraux et les personnes interviewées aient déclaré que la pratique courante implique l’adoption des dispositions du dernier accord approuvé en vue de faire des économies dans le processus de négociation. L’évaluation a, dans l’ensemble, relevé des incohérences entre les accords en ce qui a trait aux dispositions actuelles. Cela peut être perçu positivement, car la flexibilité des négociations est ainsi démontrée, de même que l’aptitude à réagir aux diverses circonstances de chacune des tables de négociation. Le manque d’uniformité dans les accords peut soulèver des questions quant à la mesure dans laquelle le Canada déploie efficacement ses efforts pour négocier chacun des accords pour atteindre des économies dans le processus. Alors que l’utilisation des ententes antérieures pour renseigner autres négotiations en termes de solutions possibles peut sembler souhaitable, leur utilité peut limiter l’innovation. Le manque d’uniformité entre les ententes peut créer une incertitude en ce qui a trait aux positions stratégiques du Canada pour les futurs partenaires de négociation et risque de créer des difficultés en aval relativement à la mise en œuvre d’entente.

En outre, l'uniformité des accords restera importante, et AADNC continue de travailler à une nouvelle approche nationale pour les accords financiers conclus avec les groupes autochtones autonomes afin de soutenir la prestation de services de gouvernance, de services d'éducation, de services sociaux, de services de gestion des terres et d'autres services. L'harmonisation financière vise à accroître la cohérence, la rapidité, la transparence et l'équité du processus de négociation et de mise en œuvre de ces accords financiers. Cette harmonisation comprend la gestion des régimes stratégiques changeants d'AADNC et d'autres ministères et organismes fédéraux.

4.5 Évaluation du processus d'approbation des mandats et des accords

Le processus d'approbation des mandats et des accords est trop complexe et allonge inutilement la durée totale du processus de négociation. Les facteurs ayant entraîné des problèmes sont les suivants :

  • L’approche table par table relativement à l’attribution d’un mandat et à l’approbation des accords, bien que le but soit de le porter tous ensemble, ne règle pas toujours suffisamment les problèmes d’importance à l’échelle nationale ou régionale. Cette approche les rend plus complexes en les présentant d’une manière fragmentaire qui manque d’uniformité et de cohérence.
  • L’approche table par table était pratique lorsque le nombre des tables était limité, mais l’approche ne peut pas être, pratique ou viable dans le cas du nombre actuel de tables. Le temps requis pour rendre des décisions relativement aux questions individuelles de chacune des tables allonge le processus.
  • La participation au Caucus fédéral sur l'autonomie gouvernementale et les revendications globales a été déléguée à des niveaux inférieurs qui n'ont peut-être pas suffisamment de pouvoirs au sein de leur organisation respective. Pour obtenir l'approbation de mandats et d'accords, AADNC doit faire des efforts considérables pour régler des questions avec d'autres ministères dans un cadre bilatéral. En plus d'allonger le temps requis pour obtenir une approbation, l'approche bilatérale accroît la complexité associée au suivi des positions.
  • Il n'est pas clair si le Comité directeur fédéral de l'autonomie gouvernementale et des revendications globales exerce intentionnellement un leadership pour assurer la responsabilisation, l'analyse des risques et la formulation de conseils stratégiques.

La durée totale requise pour obtenir une approbation peut avoir pour effet d'accroître la durée totale des négociations. En raison de la durée des négociations, les représentants d'autres ministères, des provinces et des territoires, la représentation et l'orientation politiques de toutes les parties aux négociations ainsi que les contextes juridique et social peuvent tous changer, ce qui retarde les négociations.

 

5. Solutions d'améliorations

La présente section souligne les principaux points à améliorer. Les évaluateurs reconnaissent que le Secteur des traités et du gouvernement autochtone va déjà de l'avant concernant un certain nombre d'initiatives expliquées dans la présente section.

5.1 Approche structurée à l'égard de la surveillance et de la déclaration

La gestion d'un processus aussi complexe que la négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale requiert une approche structurée pour obtenir les résultats escomptés. Les décideurs ont besoin de renseignements cohérents concernant l'état d'avancement des négociations et les problèmes nuisant aux progrès afin d'établir efficacement l'ordre de priorité des ressources. L'approche actuellement adoptée à l'égard de la surveillance et de la déclaration n'est pas suffisante pour appuyer un environnement de déclaration axé sur les résultats. Par exemple, le rapport actuel sur les priorités et les plans d'action fédéraux ne comporte pas de mesures normalisées de déclaration objective. En l'absence de celles-ci, il est difficile d'évaluer les progrès réels.

La normalisation d'une approche axée sur le rendement relativement à la négociation des traités modernes devrait commencer par l'établissement de l'ordre de priorité des activités afin de concentrer les ressources (personnel et fonds) aux tables de négociation à priorité élevée. Les tables de négociation devraient à tout le moins être classées par ordre de priorité dans les régions, mais ce serait également pertinent de les classer en fonction des intérêts stratégiques nationaux.

Des examens opérationnels proactifs effectués régulièrement aideront à résoudre les problèmes éprouvés lors des négociations, tout en permettant de gérer les délais et les coûts. Ces examens peuvent être cruciaux au moment de maintenir le cap. Pour fournir des renseignements cohérents, les tables de négociation doivent rendre compte des progrès réalisés à des moments distincts des étapes. Les comptes rendus faits uniquement au moment de l'entente-cadre, de l'entente de principe et de l'accord définitif ne permettent pas de connaître suffisamment les négociations pour pouvoir déterminer si de véritables progrès sont réalisés. Les tables de négociations devraient, à tout le moins, rendre compte de l'état des chapitres proposés dans les accords (p. ex., pas commencé, en cours et terminé), mais il faudrait envisager de faire état des activités de niveau inférieur qui doivent être menées pour permettre de s'entendre sur les chapitres.

Les organismes de surveillance devraient se concentrer sur les progrès accomplis relativement à l'atteinte des objectifs stratégiques et régionaux et leur déclaration devrait comporter des résumés du rendement des tables de négociation indiquant ce qui suit :

  • les réalisations et le rendement à ce jour – coûts et jalons atteints par rapport aux plans;
  • les prévisions – coûts et délai d'achèvement par rapport aux plans; et
  • les problèmes – obstacles opérationnels et nouveaux problèmes.

Ces mesures permettront de s'assurer que les organismes de surveillances chargés d'appliquer une approche de négociation pangouvernementale sont résolus à atteindre l'objectif général de conclure des négociations en fournissant des conseils stratégiques et en éliminant les obstacles à la réussite.

Grâce à l'adoption d'une approche stratégique et régionale, les mandats peuvent être centrés sur la résolution de problèmes stratégiques et régionaux. La déclaration à ce niveau conjointement à la présentation d'un résumé du rendement d'une table de négociation permettra au Comité directeur fédéral de l'autonomie gouvernementale et des revendications globales et au Caucus fédéral sur l'autonomie gouvernementale et les revendications globales de cerner les problèmes stratégiques et régionaux plus rapidement et d'affecter des ressources à leur résolution. Des plans de gestion régionaux ont récemment été mis en place à titre de mécanismes de reddition de comptes et de planification pouvant servir à la production d'un rapport annuel à l'intention du Cabinet et/ou du Parlement.

AADNC pourrait examiner, à titre de pratique exemplaire, les mécanismes de gouvernance et de surveillance à l'échelle de la direction découlant de l'Initiative du Bureau de gestion des grands projets, menée par Ressources naturelles Canada. Une évaluation récente a permis de constater que les mécanismes de gouvernance et de coordination efficaces de la direction ont été mis en place par l'intermédiaire de l'Initiative.Notes en bas de page 23 Voici, plus précisément, les constatations issues de l'évaluation :

L'éventail de nouveaux mécanismes de la coordination et de la gouvernance de la haute direction, en particulier le comité des sous-ministres, a été l'un des aspects les plus reconnus et réussis de l'Initiative. Toutes les différentes sources de données utilisées dans cette évaluation appuient la constatation selon laquelle les réunions mensuelles des sous-ministres, des sous-ministres adjoints et des directeurs généraux ont été utilisées efficacement pour traiter la question de l'orientation des enjeux stratégiques et politiques des projets et pour fournir cette orientation.

De manière plus générale, les personnes interviewées à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement fédéral ont félicité vivement les comités qui fournissent un moyen d'assurer des niveaux plus élevés de sensibilisation et de responsabilisation dans le système fédéral de réglementation et d'obtenir des changements sur le plan horizontal et vertical. Les associations de l'industrie ont fortement soutenu les mécanismes de coordination et de gouvernance du Bureau de gestion des grands projets et du comité des sous-ministres, en raison, entre autres, des contacts établis par leurs représentants avec les membres de la haute direction du BGGP et les sous-ministres afin d'aborder régulièrement les enjeux politiques et les enjeux propres aux projets.

En ce qui a trait à la solution des problèmes relatifs aux projets, les mécanismes de suivi et d'établissement de rapports gérés par le Bureau de gestion des grands projets, notamment les systèmes d'alertes rapides mis en place en 2010, ont contribué à déterminer les problèmes et à proposer des solutions à court et à long terme. Par exemple, le comité des sous-ministres a examiné environ 70 questions propres aux projets et 50 questions horizontales depuis la mise en place des réunions mensuelles en 2008. Le Bureau de gestion des grands projets a été jugé efficace dans sa prestation de services de secrétariat et d'informations aux comités de niveau supérieur.

Plusieurs personnes internes interviewées, de la direction aux membres du personnel des régions, ont constaté que des ajustements pouvaient être effectués à l'avenir à la structure de gouvernance afin d'assurer l'utilisation optimale des comités de niveau supérieur et des fonctions offertes par le Bureau de gestion des grands projets définies comme une question d'efficacité, étant donné le niveau du « fardeau » administratif associé à ces structures et à la fréquence des réunions. Les personnes interviewées ont formulé des propositions sur les façons de maintenir l'efficience de cette structure qui optimiserait également la fréquence et/ou l'orientation stratégique des réunions, y compris la résolution des problèmes au niveau hiérarchique le plus bas possible au lieu de les renvoyer aux sous-ministres adjoints ou aux sous-ministres. L'Australie-Occidentale utilise également les comités de niveau supérieur afin d'accroître la responsabilisation et résoudre les problèmes de façon coordonnée. Cependant, ces comités étaient davantage axés sur le rendement et la responsabilisation, ainsi que sur les enjeux politiques et stratégiques plutôt que sur les questions sous l'angle des projets et des opérations.

5.2 Approche structurée à l'égard de la planification des tables de négociation

Pour que la surveillance du programme soit efficace, il faut adopter une approche structurée en matière de planification et de collecte de données/renseignements afin que des renseignements cohérents soient à la disposition des décideurs lorsque ceux-ci en ont besoin. AADNC devrait élaborer et mettre en œuvre un cadre de travail/une méthode de négociation pour atteindre un niveau élevé de cohérence en ce qui a trait à la planification et à la déclaration ainsi que pour mettre l'accent sur les résultats. Même si on peut soutenir que chaque série de négociations est unique, cette option d'amélioration consiste à emprunter aux approches de gestion de projets normalisée. L'avantage de ces approches est qu'elles peuvent assurer un niveau de normalisation, mais elles permettent également de comprendre et de gérer les risques.

Les équipes de négociation devraient être tenues d'élaborer, avec les autres parties, un plan global en vue de parvenir à une entente. Le plan devrait être appuyé par la planification d'activités/de tâches (les activités/tâches pourraient être définies comme étant des chapitres, mais une autre mesure pourrait être que l'activité/la tâche du plus bas niveau ne devrait pas représenter plus de 10 % de la durée et des coûts totaux). Le plan devrait aussi être appuyé par l'utilisation des ressources afin d'assurer la disponibilité du personnel, des intervenants et de la capacité financière pour mener à bien les activités. Il devrait présenter un cheminement critique permettant de résoudre les principaux problèmes au début des négociations et qui prévoit une discussion sur la mise en œuvre concrète des accords.

Le plan devrait être mis à jour régulièrement, au moins une fois par année, et indiquer la prévision des coûts, le temps des ressources et la durée d'exécution. Il est à noter que les premières tentatives d'estimation de l'exécution différeront probablement beaucoup de la réalité, mais, avec l'expérience, le processus d'estimation sera peaufiné et pourra fournir des renseignements plus précis aux décideurs en ce qui a trait aux possibilités. Même en tenant compte du manque de précision des premières estimations, le processus d'estimation vaut la peine puisqu'il permettra de mieux comprendre, de manière générale, le déroulement des négociations.

5.3 Systèmes visant à tenir à jour les documents et à gérer les négociations

Les négociateurs indiquent que la présentation de la position du gouvernement fédéral aux autres parties aux négociations peut prendre beaucoup de temps. Une base de données comportant des libellés acceptables des chapitres que les négociateurs pourraient utiliser lors des négociations devrait être créée ainsi que gérée et mise à jour régulièrement. Elle devrait être gérée de manière centralisée et comprendre des liens menant à des libellés d'autres ministères ainsi que des renvois aux lois et aux politiques applicables. Il faudrait notamment élaborer des lignes directrices sur ce qu'il est possible de faire ou non dans le contexte de chaque chapitre afin de permettre une certaine souplesse en matière de négociation, ce qui fournirait aux négociateurs des positions de départ fermes. Enfin, la base de données devrait comprendre des interprétations facilement compréhensibles des libellés afin que les négociateurs puissent y avoir recours pour mieux comprendre ceux-ci et les présenter aux groupes autochtones en vue de parvenir à une compréhension commune. L'uniformité de la formulation des documents pourrait s'en trouver considérablement améliorée, et le processus d'harmonisation financière actuellement entrepris par AADNC pourrait être facilité.

L'approbation des mandats et des accords est peut-être un élément ayant une incidence considérable sur la rapidité de la conclusion des accords, et c'est en partie à cause des problèmes concernant l'acceptation par d'autres ministères fédéraux des libellés figurant dans certains accords qui découlent des questions stratégiques non résolues et du roulement des membres du Caucus.

La mise en œuvre d'un système afin de faciliter l'approbation des mandats et des accords devrait permettre d'effectuer un suivi de l'historique des décisions prises et de toute analyse pertinente du rendement. Plus précisément, les systèmes devraient permettre d'assurer le suivi de ce qui suit :

  • les mandats au cas par cas et l'accord/approbation d'éléments précis des mandats d'autres ministères;
  • les libellés des accords au cas par cas, y compris les décisions/accords conclus avec d'autres ministères relativement aux libellés pour qu'il puisse être plus facile de maintenir le cap lorsqu'il y a des changements de personnel;
  • les dépenses/le financement global;
  • les jalons et le contexte; et
  • les modifications apportées aux politiques et aux programmes fédéraux.

En outre, un système servant à tenir à jour les documents pourrait également être utile dans le cadre du processus de ratification. Il pourrait, entre autres, contenir des pratiques exemplaires et un texte générique concernant les dispositions relatives à la ratification.

5.4 Amélioration de la surveillance du rendement

Il manquait de données facilement accessibles pour suivre et analyser le rendement des processus de négociation. Les processus de collecte de données utilisés au moment de l'évaluation ont été évalués, y compris l'examen annuel des tables ministérielles, les rapports trimestriels du sous-ministre, ainsi que les priorités et les plans d'action fédéraux. Malgré le fait que ces processus de collecte de données ont été utiles, il faut améliorer l'approche de surveillance et de reddition de comptes afin d'appuyer une méthode axée sur les résultats pour la négociation des traités modernes.

Sans données efficaces sur le rendement, il est difficile d'établir l'ordre de priorités des mesures à l'échelle nationale et régionale et d'établir l'ordre de priorités des ressources des tables de négociation. Une approche plus rigoureuse et axée sur les résultats relativement au rendement serait appuyée par des systèmes conservant les renseignements au niveau des tables de négociation et des régions, tels que de l'information sur le temps et le coût liés à l'exécution de chacune des six phases de chaque table. Par contre, pour effectuer un suivi adéquat du rendement, AADNC aurait besoin de renseignements regroupés pour chacune des tables de négociation au niveau d'un plan de travail détaillé qui serait réparti par coût, durée, niveau d'effort et ressources.

 

6. Conclusions et recommandations

6.1 Conclusions

Les traités modernes jouent un rôle important pour accorder un fondement juridique plus solide à la relation entre la Couronne et les Autochtones en assurant une plus grande continuité, transparence et prévisibilité pour la relation entre la Couronne et les groupes autochtones ayant conclu un traité. Par contre, il faut bien admettre que les traités modernes n'offrent pas les mêmes garanties de certitude et n'ont guère le caractère définitif qu'en attendait le gouvernement. En réalité, il y a maintenant un cadre juridique et constitutionnel très complexe et très changeant.

Des progrès sont réalisés aux tables de négociation et le nombre d’accords conclus devrait augmenter considérablement dans un avenir rapproché. Cependant, la négociation d’accords sur les revendications territoriales globales et l’autonomie gouvernementale est un processus long et coûteux et le processus fédéral d’attribution d’un mandat allonge considérablement le temps nécessaire pour négocier des accords.

Les accords négociés prévoient des clauses destinées à appuyer les résultats escomptés et les objectifs des politiques, des incohérences dans la formulation peuvent entraîner des conséquences non voulues des manques d’efficacité lors du processus de négociation, ainsi que la création d’un régime de mise en œuvre trop complexe.

Bien que des processus de déclaration soient en place, les constatations tirées de l'évaluation amènent à conclure qu'il faut améliorer l'approche adoptée à l'égard de la surveillance et de la déclaration afin d'appuyer une méthode axée sur les résultats relativement à la négociation. La responsabilisation et la transparence seront ainsi accrues en ce qui a trait aux coûts, aux progrès et aux risques de la négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale.

6.2 Recommandations

  1. Adopter une approche stratégique proactive afin de gérer les risques et d'y réagir plus efficacement ainsi que de formuler ou d'influencer stratégiquement le cadre juridique en évolution.
  2. Renforcer l'approche adoptée à l'égard de la surveillance et de la déclaration.
  3. Renforcer l'approche adoptée à l'égard de la planification des tables de négociation.
  4. Mettre en œuvre des systèmes visant à tenir à jour des documents et à gérer les négociations.
  5. Améliorer l'établissement de rapports axés sur les résultats en coordonnant la surveillance continue de l'efficience et de l'efficacité des négociations sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale
 
 
 
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