Vérification de la mise en œuvre des obligations relatives aux traités modernes

Date : Septembre 2013
Projet n° 13-14

Format PDF (152 Ko, 24 pages)

Table des matières

 

 

Acronymes

AADNC

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

ERTG

Entente sur les revendications territoriales globales

CDF

Comité directeur fédéral

CMO

Comité de mise en œuvre

DGMO

Direction générale de la mise en œuvre

EAG

Entente sur l'autonomie gouvernementale

SMA

Sous-ministre adjoint

SSODT

Système de surveillance des obligations découlant des traités

TGA

Traités et gouvernement autochtone

 

 

Résumé

Contexte

Les ententes sur les revendications territoriales globales (ERTG) et sur l'autonomie gouvernementale (EAG), également appelés "traités moderne", sont d'une grande importance dans l'environnement politique, culturel et socioéconomique du Canada. Consacrés dans des lois, les ERTG procurent à tous les Canadiens une définition claire, fiable et durable des droits fonciers. Les droits et les obligations des parties obtiennent une reconnaissance législative importante et ont force exécutoire. Les ERTG définissent toute une série de droits et d'avantages pour les groupes de requérants (autochtones), dont la pleine propriété de certaines terres situées sur le territoire visé par l'entente, des droits d'exploitation des ressources fauniques, la participation à la gestion des terres, de l'eau, de la faune et de l'environnement sur ce territoire, des indemnisations, le partage des recettes tirées des ressources naturelles, des mesures pour stimuler le développement économique et un rôle dans la gestion des ressources patrimoniales et des parcs situés sur le territoire visé par l'entente.

Les EAG fixent les modalités devant permettre aux groupes autochtones de gérer leurs affaires internes et d'assumer plus de responsabilité et de contrôle quant à la prise de décisions concernant leurs collectivités. Elles touchent la structure et la responsabilité des gouvernements autochtones, leur compétence législative, leurs arrangements financiers et la prestation de programmes et de services. Comme l'indique le document L'approche du gouvernement du Canada concernant la mise en œuvre du droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale et la négociation de cette autonomie, de façon générale, le gouvernement considère que les compétences ou pouvoirs dont aurait besoin un groupe autochtone devraient concerner les affaires internes de ce groupe, les questions faisant partie intégrante de sa culture autochtone distincte et, enfin, tous les éléments essentiels pour lui permettre de fonctionner en tant que gouvernement ou institution. L'autonomie gouvernementale réconcilie par ailleurs les compétences législatives des gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et autochtones.

La mise en œuvre des traités modernes est une responsabilité qui incombe à l'ensemble du gouvernement. Ces ententes confèrent des obligations juridiques précises à plus d'une trentaine de ministères et d'organismes fédéraux, et plus de 400 obligations s'appliquent à l'ensemble des ministères et organismes. Alors que chaque ministère et organisme a la responsabilité de mettre en œuvre ses obligations respectives, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC, ou le Ministère) montre la voie en coordonnant l'approche fédérale qui sous-tend l'exécution des traités et en conseillant les autres ministères sur leurs obligations. Le Secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA) d'AADNC assume le rôle dévolu au Ministère en ce qui touche la négociation et la concrétisation des ERTG et EAG.

Depuis l'établissement (sous la direction d'AADNC) de la Politique sur les revendications territoriales globales, en 1973, 24 ERTG et deux ententes sur l'autonomie gouvernementale ont été conclus et mis en œuvre. Des 24 ERTG conclus, 18 contiennent des dispositions sur l'autonomie gouvernementale.

Objectif et portée de la vérification

Cette vérification visait à donner à la direction une assurance quant à la pertinence et à l'efficacité des contrôles mis en place pour étayer le rôle joué par AADNC dans la coordination et la surveillance de la mise en œuvre des obligations fédérales découlant des ententes sur les revendications territoriales globales et sur l'autonomie gouvernementale.

Cette vérification couvrait toutes les ERTG/EAG entrés en vigueur avant le 31 mars 2013. Elle ciblait notamment les activités reliées aux obligations fédérales énoncées dans les ententes, durant la période du 1er avril 2011 au 31 mars 2013.

La vérification ciblait les responsabilités de surveillance et de coordination dévolues à AADNC (plus précisément au Secteur des traités et du gouvernement autochtone) dans le processus de mise en œuvre des obligations fédérales que décrit le Guide pour les responsables fédéraux de la mise en œuvre des ententes sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale, dans les catégories suivantes :

  • Encadrement et coordination
  • Coordination des obligations du gouvernement du canada
  • Activités permanentes de mise en œuvre
  • Gestion des activités de mise en œuvre d'AADNC.

Parmi la population d'ententes existantes, un échantillon de cinq ententes a été retenu pour faire l'objet d'une analyse de vérification, en tenant compte des différences entre les ERTG et les EAG ainsi de la disparité géographique/régionale et des dates d'entrée en vigueur des ententes :

  • Accord définitif de la Première nation de Tsawwassen (ERTG)
  • Entente définitive de la Première nation de Carcross/Tagish (ERTG)
  • Entente sur les revendications territoriales concernant la région marine d'Eeyou (ERTG)
  • Entente sur les revendications territoriales du Nunavut (ERTG)
  • Entente d'autonomie gouvernementale de la Première nation de Westbank (EAG).

Cette vérification portait sur la mise en œuvre des obligations d'AADNC découlant des traités et concernant l'exercice de ses responsabilités de surveillance et de coordination des responsables fédéraux de la mise en œuvre. La vérification ne portait aucunement sur les responsabilités des partenaires des traités (c.-à-d. les gouvernements provinciaux/territoriaux ou les signataires autochtones), ni sur la mise en œuvre des obligations dévolues aux ministères fédéraux autres qu'AADNC.

Énoncé de conformité

La présente vérification respecte les normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme le confirment les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Points forts observés

Au cours des travaux qu'elle a menés sur le terrain, l'équipe de vérification a observé les points forts suivants :

  • l'établissement du Cadre fédéral de gestion des traités modernes (cadre de gestion de la mise en œuvre), qui porte sur la surveillance et la gouvernance du processus fédéral de mise en œuvre des obligations découlant des ERTG/EAG;
  • l'efficacité avec laquelle les problèmes sont renvoyés aux paliers supérieurs de la filière de gouvernance, depuis les caucus régionaux jusqu'au caucus fédéral et le Comité directeur fédéral (CDF), s'il y a lieu;
  • la constante détermination du besoin de mieux guider les responsables fédéraux de la mise en œuvre, et la création à cet effet de documents d'orientation – dont, récemment, le guide sur les rapports annuels.

Conclusion

En règle générale, la vérification a permis de constater que le Ministère a pris des mesures importantes pour mettre en place les éléments essentiels à la gestion et à la coordination des responsabilités fédérales énoncées dans les ERTG/EAG visés. Cela inclut la création du Cadre de gestion de la mise en œuvre, l'établissement des structures de gouvernance et la conception d'outils et de documents d'orientation devant aider les autres ministères à honorer leurs propres obligations. Cependant, pour renforcer l'efficacité des structures de gouvernance et mieux étayer et gérer la mise en œuvre des obligations fédérales, la vérification a mis au jour des possibilités d'améliorer certains éléments-clés du CGMO, à savoir : l'établissement de responsabilités et de processus d'affaires formels pour une surveillance proactive de l'état des obligations fédérales; la détermination des éléments fondamentaux des caucus régionaux; la création de documents officiels d'orientation pour les nouveaux membres des organismes de surveillance qui représentent la structure de gouvernance fédérale.

Recommandations

L'équipe de vérification interne a relevé des possibilités d'amélioration des pratiques et des processus de contrôle en place. Elle a donc formulé les quatre recommandations suivantes :

  1. Le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA) devrait faire en sorte, de concert avec les organismes de surveillance, de veiller à ce que les rôles et responsabilités de surveillance proactive des obligations fédérales soient officiellement définis pour les trois organismes décisionnels, et qu'ils soient incorporés à leurs cadres de référence/mandats et inscrits à l'ordre du jour de leurs réunions. En outre, il faudrait établir des exigences de rapport pour qu'AADNC communique à ces organismes de surveillance l'information nécessaire à la surveillance de la mise en œuvre des obligations et pour en assurer l'exécution en temps voulu.
  2. Le sous-ministre adjoint principal du secteur des TGA devrait voir à ce que soit défini et mis en place un processus d'affaires structuré, permettant aux responsables des obligations de mettre à jour régulièrement (chaque trimestre) le SSODT et de faire un suivi au besoin. Les caucus et le Comité directeur fédéral devraient recevoir du SSODT l'information nécessaire pour surveiller de façon proactive l'état de mise en œuvre des obligations.
  3. Le sous-ministre adjoint principal du secteur des TGA devrait collaborer avec les autres ministères fédéraux pour formuler, à l'intention des caucus régionaux, des cadres de référence/mandats officiels indiquant leur but, leur composition, leurs rôles et responsabilités, la fréquence de leurs réunions et les activités/documents nécessaires.
  4. Le sous-ministre adjoint principal du secteur des TGA devrait voir à la préparation de documents d'orientation destinés aux membres des caucus régionaux, du caucus fédéral et du Comité directeur fédéral, afin que tous aient une compréhension commune du but et du rôle du comité/des caucus, du rôle de leur organe de surveillance au sein du CGMO et de leurs responsabilités individuelles comme membres, de façon à assurer un fonctionnement efficace des organismes de surveillance.

Réponse de la direction

La direction approuve les constatations, a accepté les recommandations contenues dans le rapport, et a élaboré un plan d'action de la direction afin d'y répondre. Le plan d'action de la direction a été intégré au présent rapport.

 

 

1. Contexte

La vérification sur la mise en oeuvre des obligations relatives aux traités a été incluse dans le Plan de vérification axé sur le risque d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) pour 2013-2014 à 2015-2016, approuvé par le sous-ministre le 27 février 2013. La vérification est considérée comme une priorité ministérielle, étant donné qu'aucune vérification n'a été effectuée récemment pour ce secteur d'activité par le secteur de la vérification et de l'évaluation, que le risque juridique est élévé et que le Bureau du vérificateur général a identifié des lacunes au niveau de la mise en oeuvre des obligations relatives aux traités modernes dans une vérification antérieure.

La politique fédérale répartit les revendications territoriales autochtones en deux grandes catégoriesNote de bas de page 1 :

La vérification a porté sur les questions relatives aux revendications territoriales globales.

Les ententes sur les revendications territoriales globales (ERTG) et les ententes sur l'autonomie gouvernementale (EAG), également appelés "traités modernes", sont fondés sur deux politiques du gouvernement fédéral : la Politique sur les revendications territoriales globales (1986) et L'approche du gouvernement du Canada concernant la mise en œuvre du droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale et la négociation de cette autonomie aussi connue comme la Politique des droits inhérents (PDI).

Les traités modernes ont une grande importance dans l'environnement politique, culturel et socioéconomique du Canada.

1.1 Ententes sur les revendications territoriales globales

Consacrés dans des lois, les ERTG procurent à tous les Canadiens une définition claire, fiable et durable des droits fonciers. Les droits et les obligations des parties obtiennent une reconnaissance législative importante et ont force exécutoire. L'effet juridique des ERTG est consolidé par des lois de mise en œuvre, et beaucoup d'ERTG sont également protégés sous le régime de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Les ERTG définissent toute une série de droits et d'avantages pour les groupes de requérants (autochtones), dont la pleine propriété de certaines terres situées sur le territoire visé par l'entente, des droits d'exploitation des ressources fauniques, la participation à la gestion des terres, de l'eau, de la faune et de l'environnement sur ce territoire, des indemnisations, le partage des recettes tirées des ressources naturelles, des mesures pour stimuler le développement économique et un rôle dans la gestion des ressources patrimoniales et des parcs situés sur le territoire visé par l'entente.

La Politique sur les revendications territoriales globales, en vigueur depuis 1973, précise que les revendications territoriales peuvent être négociées avec les groupes autochtones dont les droits ancestraux n'ont jamais été abolis par un traité ou par un autre moyen juridique. Les revendications territoriales globales reposent sur l'affirmation de l'existence d'un titre autochtone continu sur les terres que les Autochtones occupent et les ressources naturelles.

La mise en œuvre des traités modernes est une responsabilité qui incombe à l'ensemble du gouvernement. Ces ententes confèrent des obligations juridiques précises à plus d'une trentaine de ministères et d'organismes fédéraux, et plus de 600 obligations s'appliquent à l'ensemble des ministères et organismes. Alors que chaque ministère et organisme a la responsabilité de mettre en œuvre ses obligations respectives, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC, ou le Ministère) montre la voie en coordonnant l'approche fédérale qui sous-tend la mise en œuvre des traités et en conseillant les autres ministères sur leurs obligations.

1.2 Ententes sur l'autonomie gouvernementale

Dans la politique des droits inhérents, le gouvernement du Canada reconnaît que le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale repose sur le fait que les peuples autochtones du Canada ont le droit de se gouverner, c'est-à-dire de prendre eux-mêmes les décisions touchant les affaires internes de leurs collectivités, les aspects qui font partie intégrante de leurs cultures, de leur identité, de leurs traditions, de leurs langues et de leurs institutions et, enfin, les rapports spéciaux qu'ils entretiennent avec leur terre et leurs ressources.

Les ententes sur l'autonomie gouvernementale (EAG) fixent les modalités devant permettre aux groupes autochtones de régir leurs affaires internes et d'assumer plus de responsabilité et de contrôle quant à la prise de décisions concernant leurs collectivités. Les EAG touchent la structure et la responsabilité des gouvernements autochtones, leur compétence législative, leurs arrangements financiers et la prestation de programmes et de services. Comme l'indique le document L'approche du gouvernement du Canada concernant la mise en œuvre du droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale et la négociation de cette autonomie, le gouvernement considère que les compétences ou pouvoirs dont aurait besoin un groupe autochtone devraient concerner les affaires internes de ce groupe, les questions faisant partie intégrante de sa culture autochtone distincte et, enfin, tous les éléments essentiels pour lui permettre de fonctionner en tant que gouvernement ou institution. L'autonomie gouvernementale réconcilie par ailleurs les compétences législatives des gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et autochtones.

Depuis l'établissement (sous la direction d'AADNC) de la Politique sur les revendications territoriales globales, en 1973, 24 ERTG et deux ententes sur l'autonomie gouvernementale ont été conclus et mis en œuvre. Des 24 ERTG conclus, 18 contiennent des dispositions sur l'autonomie gouvernementale. D'autres ERTG sont rendus à différents stades du processus de négociation et impliquent des groupes dans les provinces de l'Atlantique, de Terre-Neuve-et-Labrador, au Québec, en l'Ontario, au Manitoba, en Saskatchewan et des Territoires du Nord-Ouest. Toutefois, la plupart sont concentés en Colombie-Britannique.

1.3 Rôles et responsabilités d'AADNC

Le Secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA) est responsable de négocier et concrétiser les ERTG et les EAG, au nom du Ministère. C'est à TGA qu'incombe principalement la responsabilité d'exécuter les obligations conférées à AADNC par les ARTG et les EAG, quoique d'autres secteurs du Ministère interviennent également.

La Direction générale de la mise en œuvre (DGMO), une composante de TGA, a pour rôle de coordonner et de surveiller la mise en œuvre par le gouvernement fédéral des ententes après leur date d'entrée en vigueur, quoique chaque ministère et organisme fédéral ait la responsabilité individuelle d'honorer ses obligations respectives.

1.4 Collaboration entre AADNC et les autres ministères

AADNC a élaboré le Cadre fédéral de gestion des traités modernes (cadre de gestion de la mise en œuvre, ou CGMO) afin de renforcer la gestion de la mise en œuvre des traités modernes au gouvernement fédéral en améliorant la coordination et la prise de décision interministérielles. Le CGMO, approuvé en 2009 par le Comité directeur fédéral (CDF) pour une période expérimentale de trois ans, avait pour objectif d'aider les fonctionnaires fédéraux à mettre en œuvre en temps opportun et de façon coordonnée et cohérente les responsabilités du Canada relatives aux traités modernes : i) en activant le partage des informations; ii) en améliorant la surveillance; iii) en clarifiant les responsabilités; iv) en facilitant la prise de décisions opportunes et efficientes.

Sous l'égide du CGMO et pour étayer la mise en œuvre des traités modernes, trois organismes informationnels et décisionnels ont été mis en place pour faciliter l'interaction entre les fonctionnaires fédéraux des divers ministères, organismes et régions et dans toute la structure de gestion. Il s'agit des instances suivantes :

Comité directeur fédéral de l'autonomie gouvernementale et des revendications globales (comité de haut niveau (sous-ministres adjoints (SMA))) : Le comité directeur fédéral (CDF) a pour responsabilité d'orienter les ministères et organismes fédéraux concernés au sujet des questions de mise en œuvre. Un comité exécutif (formé de représentants de niveau SMA) donne l'orientation sur les questions stratégiques et financières. Le cas échéant, il prend des décisions ou formule des recommandations concernant les mandats de mise en œuvre et les questions financières et stratégiques. La DGMO d'AADNC collabore avec le service Liaison et coordination des mandats de TGA, qui coordonne le programme d'activité du CDF, y compris les questions relevant de la DGMO.

Caucus fédéral : Le caucus fédéral donne des directives et formule des recommandations au CDF (et aux responsables fédéraux de la mise en œuvre) tant à l'étape des négociations qu'à celle de la mise en œuvre des ERTG et des EAG. Les membres du caucus fédéral représentent l'administration centrale (région de la capitale nationale) d'un ministère ou d'un organisme fédéral, y compris les organismes centraux, jouant un rôle dans la mise en œuvre des traités modernes. Les représentants des bureaux régionaux peuvent se joindre au besoin au caucus fédéral.

Les hauts fonctionnaires fédéraux confrontés à des problèmes risquant d'influer sur la mise en œuvre dans tout le pays peuvent renvoyer ces questions au caucus fédéral. En général, c'est la DGMO d'AADNC qui les soumet. C'est à elle aussi que s'adressent, en premier lieu, les caucus régionaux pour faire évaluer leurs problèmes.

Caucus régionaux : Les caucus régionaux sont des tribunes interministérielles structurées qui aident à s'assurer que les activités de mise en œuvre des ententes dans les régions se font dans un souci de collaboration, de conformité et d'efficacité. Leurs réunions permettent aux membres des ministères fédéraux responsables de la mise en œuvre de parler de questions pertinentes, de proposer de traiter certains problèmes au caucus fédéral, et de consulter le représentant du Canada auprès du Comité de la mise en œuvre (CMO) au sujet des travaux du comité avant que celui-ci se réunisse. Les caucus régionaux ont essentiellement pour fonction de mettre les représentants fédéraux régionaux en relation avec leurs homologues, les signataires des ententes et les membres du caucus fédéral et du CDF.

1.5 Mise en œuvre des traités modernes

Depuis le milieu des années 1980, le gouvernement fédéral exige que les traités modernes soient assortis d'un plan de mise en œuvre exposant les rôles et responsabilités des parties dans l'exécution des dispositions des traités.

Quand une entente de revendication territoriale globale ou d'autonomie gouvernementale est signé et ratifié, les parties passent à l'étape de la mise en œuvre et se concentrent sur le plan de mise en œuvre qui a été négocié avec l'entente. Outre la création de partenariats solides entre les Autochtones et les gouvernements, la mise en œuvre des accords définitifs crée un environnement stable, qui favorise les investissements et le développement économique sur les terres des Autochtones et dans les collectivités avoisinantes.

AADNC a préparé le Guide pour les responsables fédéraux de la mise en œuvre des ententes sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale (2011) pour orienter les responsables fédéraux de la mise en œuvre à divers stades, que ce soit la préparation des négociations, l'établissement de plans de mise en œuvre ou la gestion de la mise en œuvre après la date d'entrée en vigueur. D'autres guides et ressources ont également été préparés au sujet d'enjeux névralgiques tels que le règlement des différends et les examens.

1.6 Vérifications, évaluations et examens connexes

Évaluation de la mise en œuvre de l'autonomie gouvernementale et des ententes sur l'autonomie gouvernementale par le gouvernement fédéral (2010-2011)

L'évaluation a examiné la négociation pour l'autonomie gouvernementale et pour la mise en œuvre des activités entreprises durant la période qui précède et qui suit l'introduction de la PRI. La transition vers l'autonomie gouvernementale s'est révélée être un processus complexe et cumulatif, et la prestation de programmes et services efficaces demeure une préoccupation majeure pour tous les ordres de gouvernement au Canada.

Les recommandations de cette évaluation, toutes complétées, comprenaient la mise en place d'un un mécanisme pour garantir que les politiques et mesures législatives qui touchent la négociation et la mise en œuvre des ententes sur l'autonomie gouvernementale s'appuient mutuellement plutôt que de s'opposer, et la mise en place d'un cadre pour le dialogue avec les organisations et les collectivités autochtones concernant la façon d'en venir à partager une vision commune de l'autonomie et de la rendre opérationnelle en vertu de la PDI.

Évaluation de 2009 de l'incidence des ententes sur les revendications territoriales globales

Le but de cette évaluation était d'évaluer l'incidence des ERTG et de voir dans quelle mesure leurs objectifs fixés sont atteints. Quatre ententes ont été évaluées. L'évaluation a révélé que les ERTG ont contribué pour beaucoup au renouvellement du rôle des Autochtones dans l'économie en favorisant le développement des infrastructures autochtones et la création d'entreprises autochtones. Les collectivités se sont ainsi trouvées en bonne posture pour tirer parti des projets d'exploitation des ressources et de développement économique.

Les recommandations, toutes complétées, demandaient au ministère de songer à diriger l'établissement d'une politique sur la mise en œuvre des ERTG, en partenariat avec les organisations autochtones et d'autres ministères et organismes fédéraux; de former un groupe de travail composé de cadres supérieurs; et, de fixer des objectifs précis, déterminer des cibles, contrôler les progrès et adopter des mesures correctives au besoin, en vue d'assurer la mise en œuvre adéquate des ententes.

Vérification de suivi de 2009 sur la vérification de 2005 du BVG sur les obligations liées aux droits fonciers issus de traités

En 2005 le BVG a examiné les pratiques de gestion du Ministère en ce qui a trait au respect des obligations liées aux droits fonciers issus de traités et avait signalé un certain nombre de lacunes affectant le respect des obligations par le Ministère. Le suivi de 2009 a révélé que, dans l'ensemble, le Ministère a accompli des progrès satisfaisants depuis 2005 en ce qui concerne la conversion en réserves des terres sélectionnées, dans ses efforts quant à la coordination des évaluations environnementales, et au niveau de ses capacités de saisie et de traitement des données. La recommandation du rapport demandait un engagement de la part du Ministère à aider les Premières nations à résoudre les questions concernant les intérêts de tiers; de la façon dont les questions visant l'intégrité des données seront résolues; et, à prendre pour créer une structure de dossiers cohérente en vue de mieux surveiller l'état des terres sélectionnées relativement aux droits fonciers issus de traités.

 

 

2. Objectif et portée de la vérification

2.1 Objectif de la vérification

Cette vérification visait à donner à la direction une assurance quant à la pertinence et à l’efficacité des contrôles mis en place pour étayer le rôle joué par AADNC dans la coordination et la surveillance de la mise en œuvre des obligations fédérales découlant des ententes existantes sur les revendications territoriales globales et sur l’autonomie gouvernementale.

2.2 Portée de la vérification

La portée de la vérification comprenait toutes les ERTG/EAG entrés en vigueur avant le 31 mars 2013. Elle ciblait notamment les activités reliées aux obligations fédérales énoncées dans les ententes, durant la période allant du 1er avril 2011 au 31 mars 2013.

En raison des risques inhérents au non-respect des obligations énoncées dans les ententes (risque de violation de l’entente et de poursuites judiciaires) et considérant le rôle joué par AADNC dans la coordination et la surveillance de ces obligations fédérales, la vérification portait principalement sur les activités suivantes d’AADNCNote de bas de page 2 :

      (A) Surveillance et coordination

  1. Être le point de contact central pour les signataires d’entente, les autres ministères fédéraux, AADNC et le personnel régional des autres ministères responsables qui se posent des questions sur leurs responsabilités directes et indirectes au titre des ERTG et des EAG.
  2. Coordonner et gérer le cadre de gestion de la mise en œuvre, qui comprend le caucus fédéral et le CDF (composé de hauts fonctionnaires de tous les ministères fédéraux responsables de la mise en œuvre).
  3. Coordonner les contributions fédérales aux processus de surveillance et de rapport, tels que les rapports annuels. Développement et maintenance du Système de surveillance des obligations découlant des traités (SSODT) et de CLCA.net.

    (B) Coordination des obligations du gouvernement du Canada
  4. Administrer les fonds attribués aux signataires des ententes et à certains conseils et comités.
  5. Contribuer, en collaboration avec d’autres ministères et organismes fédéraux, aux examens prescrits par les ententes.
  6. Représenter le Canada auprès des CMO, au besoin avec la participation d’autres ministères et organismes fédéraux.

    (C) Activités de mise en œuvre permanente
  7. Examiner les rapports de vérification annuels des signataires autochtones, des conseils et des comités.
  8. Gérer, conjointement avec les bureaux régionaux d’AADNC, les nominations par décret et les nominations des ministres aux conseils et comités (certaines nominations aux conseils/comités incombent à d’autres ministères fédéraux).

    En plus de son rôle de coordination de la mise en œuvre des obligations fédérales, AADNC a la responsabilité directe de gérer la mise en œuvre des obligations qui lui sont directement dévolues par les ententes. Pour cette raison, la portée de la vérification s’étendait également aux aspects suivants :

    (D) Gestion de la mise en œuvre au sein d’AADNC
  9. Surveiller et gérer la mise en œuvre des obligations qui incombent à AADNC.

Une méthode d'échantillonnage a été élaborée qui a permis de déterminer les ententes et les obligations particulières qui feraient l'objet de la vérification. Parmi la population d’ententes existantes, un échantillon de cinq ententes a été retenu pour faire l’objet d’une analyse de vérification :

  • Accord définitif de la Première nation de Tsawwassen (ERTG)
  • Entente définitive de la Première nation de Carcross/Tagish (ERTG)
  • Entente sur les revendications territoriales concernant la région marine d'Eeyou (ERTG)
  • Entente sur les revendications territoriales du Nunavut (ERTG)
  • Entente d'autonomie gouvernementale de la Première nation de Westbank (EAG).

Cette vérification portait sur la mise en œuvre des obligations d’AADNC découlant des traités et concernant l’exercice de ses responsabilités de surveillance et de coordination des responsables fédéraux de la mise en œuvre. Elle ne portait pas sur les responsabilités des partenaires des traités (c.-à-d. les gouvernements provinciaux/territoriaux ou les signataires autochtones), ni sur la mise en œuvre des obligations dévolues aux ministères fédéraux autres qu’AADNC.

 

 

3. Démarche et méthodologie

La vérification de la mise en œuvre des obligations relatives aux traités modernes a été planifiée et réalisée conformément aux exigences de la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes.

L’équipe de vérification a examiné suffisamment d'éléments probants pertinents et obtenu suffisamment de données pour fournir un niveau d'assurance raisonnable à l’appui de leurs conclusions.

Voici les principales techniques de vérification utilisées :

Pour élaborer une méthode d'échantillonnage répondant aux critères de vérification énoncés à l' Annexe A, un échantillon d’ententes a été choisi pour faire l’objet d’une analyse. L’approche suivie pour choisir l’échantillon d’ententes, à partir de la population d’ententes existantes, est présentée ci-dessous.

A) Choix des ERTG/EAG à vérifier

Les facteurs suivants ont servi au choix de l’échantillon d’ERTG/EAG visés par l’analyse de vérification :

À la lumière des critères ci-dessus et dans le but d’évaluer les activités de surveillance et de coordination d’AADNC, un total de cinq ententes a été choisi pour le travail de la phase d’exécution de la vérification. Il s’agit des ententes suivantes :

       Titre Type Région Date d'entrée
en vigueur
1 Accord définitif de la Première nation de Tsawwassen ERTG C.-B. (Ouest) 3 avril 2009
2 Entente définitive de la Première nation de Carcross/Tagish ERTG Yukon (Ouest) 22 octobre 1995
3 Entente sur les revendications territoriales concernant la région marine d’Eeyou ERTG Québec (Est) 1er novembre 2011
4 Entente sur les revendications territoriales du Nunavut ERTG Nunavut (Est) 9 juillet 1993
5 Entente d’autonomie gouvernementale de la Première nation de Westbank EAG C.-B. (Ouest) 6 mai 2004
 

L’échantillon de cing ententes ci-dessus représente environ 18 % du nombre total d’ERTG/EAG en vigueur, et 697 (14 %) des obligations que le gouvernement fédéral a la responsabilité de mettre en œuvre.

B) Choix des obligations dans chaque ERTG/EAG échantillonnée

Le second élément de la méthode d’échantillonnage concerne le choix des obligations fédérales résultant des ententes précitées. Le tableau suivant indique la population d’obligations (recensée dans le SSODT) incluses dans chacune des cinq ententes échantillonnées :

Titre Nombre total
d'obligations fédérales  
énoncées dans l'entente
Obligations conférées
à d’autres/tous les ministères
Obligations
d'AADNC
Accord définitif de la Première nation de Tsawwassen 105 49 56
Entente définitive de la Première nation de Carcross/Tagish 196 83 113
Entente sur les revendications territoriales concernant la région marine d’Eeyou 168 98 70
Entente sur les revendications territoriales du Nunavut 155 62 93
Entente d’autonomie gouvernementale de la Première nation de Westbank 73 29 44
Total 697 314 376
 

Dans le SSODT, un « type » est attribué aux obligations visées par le tableau ci-dessus. Voici comment se répartissent les types d’obligations inhérentes aux ententes échantillonnées :

  Annuelle Conditionnelle Ponctuelle Permanente Autre Facultative Total
Accord définitif de la Première nation de Tsawwassen 1 57 22 7 0 18 105
Entente définitive de la Première nation de Carcross/Tagish 11 47 83 53 1 1 196
Entente sur les revendications territoriales concernant la région marine d’Eeyou 0 131 13 24 0 0 168
Entente sur les revendications territoriales du Nunavut 1 31 15 19 0 7 155
Entente d’autonomie gouvernementale de la Première nation de Westbank 6 35 43 71 0 0 73
Total 19 301 176 174 1 26 697
 

Le travail de vérification a couvert un total de dix obligations échantillonnées dans chaque entente, pour un montant total de 50 obligations. Pour chaque entente, cinq obligations d’AADNC ont été choisies, ainsi que cinq obligations dévolues à d’autres ministères (uniquement pour en surveiller l’état de mise en œuvre). Pour s’assurer de couvrir proportionnellement tous les types pertinents d’obligations, un échantillonnage ciblé a été effectué.

 

 

4. Conclusion

En règle générale, la vérification a permis de constater que le Ministère a pris des mesures importantes pour mettre en place les éléments essentiels à la gestion et à la coordination des responsabilités fédérales énoncées dans les ERTG/EAG visées. Cela inclut la création du Cadre de gestion de la mise en œuvre, l’établissement des structures de gouvernance et la conception d’outils et de documents d’orientation aidant les autres ministères à honorer leurs propres obligations. Cependant, pour renforcer l’efficacité des structures de gouvernance ainsi que pour mieux étayer et gérer la mise en œuvre des obligations fédérales, la vérification a mis au jour des possibilités d’améliorer certains éléments-clés du CGMO, à savoir : l’établissement de responsabilités et de processus d’affaires formels pour une surveillance proactive de l’état des obligations fédérales; la détermination des éléments fondamentaux des caucus régionaux; la création de documents officiels d’orientation pour les nouveaux membres des organismes de surveillance qui représentent la structure de gouvernance fédérale.

 

 

5. Observations et recommandations

À partir des éléments probants recueillis lors de l’examen de la documentation, des analyses et des entretiens réalisés, l’équipe de vérification a évalué chacun des critères de vérification et a tiré des conclusions. Dans les cas où un écart significatif a été observé entre la pratique et ce que prévoit le critère de vérification, les risques encourus ont été évalués, des conclusions tirées et des recommandations formulées.

5.1 Responsabilité quant à la surveillance proactive de l’état de mise en œuvre des obligations fédérales

Comme indiqué ci-dessus, AADNC a produit le Cadre fédéral de gestion des traités modernes (CGMO) afin d’aider le gouvernement du Canada à s’acquitter de ses obligations et responsabilités au titre des traités modernes en temps opportun et de façon coordonnée et cohérente. Le CGMO vise à :

  • activer le partage des informations (entre les ministères, entre les administrations centrales et les régions, entre les responsables de la mise en œuvre et les hautes directions);
  • mieux surveiller la mise en œuvre des traités, notamment en améliorant la surveillance et la présentation de rapports;
  • clarifier les responsabilités;
  • faciliter la prise de décisions opportunes et efficientes.

Pour atteindre ces objectifs, le CGMO est étayé par trois organismes fédéraux de coordination et de prise de décision : les caucus régionaux, le caucus fédéral et le CDF.

La vérification a permis d’établir qu’au sein de chaque organisme de surveillance, aucune responsabilité n’est officiellement définie pour la surveillance proactive de l’état de mise en œuvre des obligations fédérales. Plus précisément, leurs mandats (sauf dans le cas des caucus régionaux, qui n’ont pas de mandat officiel – voir la section 5.3 ci‑dessous) ne prévoient pas la surveillance proactive de l’état des obligations. En outre, aucun de ces organismes n’inscrit d’office cette question à l’ordre du jour de ses réunions, et aucun rapport régulier n’est produit à ce sujet.

Faute de mécanisme proactif de rapport/surveillance sur l’état des obligations, les trois organismes fédéraux de coordination et de prise de décision ne sont pas en mesure d’exercer un rôle suffisant de surveillance, de renvoi des problèmes aux paliers supérieurs et de prise de décision à l’égard des obligations fédérales, ce qui pourrait mener à une violation des ententes.

Recommandation

1. La sous-ministre adjointe principale du Secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA) devrait faire en sorte, de concert avec les organismes de surveillance, de veiller à ce que les rôles et responsabilités de surveillance proactive des obligations fédérales soient officiellement définis pour les trois organismes décisionnels, et qu’ils soient incorporés à leurs cadres de référence/mandats et inscrits à l’ordre du jour de leurs réunions. En outre, il faudrait établir des exigences de rapport pour qu’AADNC communique à ces organismes de surveillance l’information nécessaire à la surveillance de la mise en œuvre des obligations et pour en assurer l’exécution en temps voulu.

5.2 Processus pour faire le point/faire rapport sur l’état de mise en œuvre des obligations fédérales

Pour faciliter la surveillance de la mise en œuvre des obligations et le signalement des problèmes aux organismes fédéraux de coordination et de prise de décision, AADNC a créé et administre le Système de surveillance des obligations découlant des traités (SSODT), qui repère l’information concernant toutes les obligations fédérales et suit les progrès réalisés dans leur mise en œuvre. Le SSODT comporte également une fonction de rapport qui aide à analyser les obligations fédérales. Il sert de base de données statistiques à l'égard du respect à long terme des obligations fédérales, fournissant un outil de rapport empirique qui offre un complément aux rapports annuels, de nature plus collaborative et qualitative. Tous les ministères fédéraux sont tenus de vérifier si l’information contenue dans le SSODT au sujet de leurs obligations est complète et exacte, et ils doivent fournir des mises à jour sur l’état de mise en œuvre de leurs obligations.

Aucun processus d’affaires n’a encore été défini ou mis en place pour assurer la mise à jour en temps opportun du SSODT et pour assurer la communication de renseignements sur l’état de mise en œuvre des obligations, aux principaux organismes de surveillance. Même si le SSODT précise à quels autres ministères en particulier incombe la responsabilité des diverses obligations fédérales, ni ces ministères fédéraux ni les gestionnaires des traités ne peuvent accéder au système pour y actualiser l’information sur l’état de mise en œuvre des obligations dont ils sont responsables. Toutes les mises à jour sont effectuées par l’administrateur de système du SSODT, à mesure qu’il reçoit des informations pertinentes. En outre, les organismes de surveillance ne reçoivent aucun rapport sur l’état de mise en œuvre des obligations, qu’ils pourraient examiner et utiliser pour renvoyer à un palier supérieur les obligations inexécutées.

Sans processus structuré assurant une mise à jour opportune du SSODT, AADNC ne peut générer de rapports précis sur l’état de mise en œuvre des obligations, pouvant servir à exercer une surveillance proactive et à faire rapport sur cette question aux organismes décisionnels.

Recommandation

2. Le sous-ministre adjoint principal du secteur des TGA devrait voir à ce que soit défini et mis en place un processus d’affaires structuré devant permettre aux responsables des obligations de mettre à jour régulièrement (chaque trimestre) le SSODT et de faire un suivi au besoin. Les caucus et le Comité directeur fédéral devraient recevoir du SSODT l’information nécessaire pour surveiller de façon proactive l’état de mise en œuvre des obligations.

5.3 Caucus régionaux

Comme indiqué précédemment, le Guide pour les responsables fédéraux de la mise en œuvre des ententes sur les revendications territoriales globales et l’autonomie gouvernementale expose le rôle et les responsabilités du CDF, du caucus fédéral et des caucus régionaux. Ceux-ci jouent un rôle essentiel, puisqu’ils facilitent la collaboration entre les représentants régionaux ayant des responsabilités de mise en œuvre et décident quels problèmes méritent d’être renvoyés au palier fédéral.

Les caucus régionaux, qui regroupent des représentants d’autres ministères fédéraux au niveau des bureaux régionaux, constituent une tribune de discussion et de résolution des problèmes entourant la mise en œuvre des obligations. Leurs membres se réunissent pour discuter de l’exécution et de la gestion des obligations découlant des traités dont ils sont responsables dans leur région. La taille de ces caucus varie d’une région à l’autre.

Il a été noté qu’il n’existait pas de cadres de références pour aucun des caucus régionaux parmi l’échantillon de cinq ententes représentées par les quatre caucus régionaux (Colombie-Britannique, Nunavut, Québec et Yukon).

En outre, il a été constaté que trois de ces quatre caucus régionaux se réunissent régulièrement, mais que celui du Yukon n’a tenu aucune réunion officielle depuis avril 2012.

Dans le cas des caucus régionaux qui se réunissent régulièrement, il y a incohérence au niveau des éléments fondamentaux. Les procès-verbaux ne sont tenus ou les décisions ne sont consignées que de façon limitée – si tel est même le cas. Il y avait quelques exemples d’ordres du jour officiels de réunion, mais, pour tous les caucus régionaux inclus dans l’échantillon, on notait un manque d’uniformité dans la préparation de ces ordres du jour tout au long des deux années visées par la vérification.

Sans posséder de cadres de références officielles et sans tenir de réunions régulières, les caucus régionaux risquent de ne pas produire les résultats voulus. L’absence de procès-verbaux et d’ordres du jour officiels limite l’efficacité des caucus régionaux comme pilier du CGMO, puisqu’il devient difficile de tenir les parties responsables d’un suivi.

Recommandation

3. Le sous-ministre adjoint principal du secteur des TGA devrait collaborer avec les autres ministères fédéraux pour formuler, à l’intention des caucus régionaux, des cadres de références/mandats officiels indiquant leur but, leur composition, leurs rôles et responsabilités, la fréquence de leurs réunions et les activités/documents nécessaires.

5.4 Orientation des membres des caucus/du Comité directeur fédéral

À l’heure actuelle, les membres du comité/des caucus doivent eux-mêmes s’informer des responsabilités que leur confère le mandat du comité/caucus en tant que représentants d’un autre ministère fédéral, et ils doivent connaître la responsabilité qu’ont les autres ministères fédéraux de former/d’orienter les nouveaux membres du comité/des caucus.

Même si AADNC s’est vu confier le rôle particulier de surveillance et de coordination de la mise en œuvre des obligations fédérales dans tous les ministères fédéraux, il n’existe aucun document ni programme structuré et normalisé d’orientation qui appuie les nouveaux membres du comité/des caucus dans l’exercice de leurs rôles et responsabilités comme membres de ces organismes de surveillance, ou dans l’exercice des rôles et responsabilités dévolus aux organismes de surveillance eux-mêmes. Pour les caucus régionaux de l’est du Canada (Québec, Nunavut et Atlantique), les nouveaux membres ont toujours bénéficié de séances informelles de breffage sur la raison d’être de leur caucus, et reçu des lignes directrices et les procès-verbaux des réunions précédentes (s’ils étaient disponibles).

À défaut d’une orientation officielle et uniforme, les nouveaux membres du comité/des caucus risquent de ne pas comprendre clairement leurs rôles et responsabilités, ce qui pourrait propager une inefficacité dans le fonctionnement des organismes de surveillance.

Recommandation

4. Le sous-ministre adjoint principal du secteur des TGA devrait voir à la préparation de documents d’orientation destinés aux membres des caucus régionaux, du caucus fédéral et du Comité directeur fédéral, afin que tous les membres aient une compréhension commune du but et du rôle du comité/des caucus, du rôle de leur organe de surveillance au sein du CGMO et de leurs responsabilités individuelles comme membres, de façon à assurer un fonctionnement efficace des organismes de surveillance.

 

 

6. Plan d'action de la direction

Recommandations Réponse de la direction
Mesures de suivi
Gestionnaire
responsable (Titre)
Date de mise
en œuvre
1. Le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA) devrait faire en sorte, de concert avec les organismes de surveillance, de veiller à ce que les rôles et responsabilités de surveillance proactive des obligations fédérales soient officiellement définis pour les trois organismes décisionnels, et qu’ils soient incorporés à leurs cadres de référence/mandats et inscrits à l’ordre du jour de leurs réunions. En outre, il faudrait établir des exigences de rapport pour qu’AADNC communique à ces organismes de surveillance l’information nécessaire à la surveillance de la mise en œuvre des obligations et pour en assurer l’exécution en temps voulu. D’accord.
La direction générale de la mise en oeuvre (DGMO) du secteur TGA, proposera d’établir des outils de surveillance et de reddition de compte, tels qu’une lettre annuelle provenant du SM adressée à ses collègues SM afin d’assurer que les autres ministères gouvernementaux (AMG) sont au courant de l’état de leurs obligations.

Le ministère proposera aussi aux AMG d’autres mécanismes pour établir un point central afin d’assurer que les obligations soient remplies par ces AMG.
Sous-ministre adjoint principal, secteur TGA T2 2014-2015
2. Le sous-ministre adjoint principal du secteur des TGA devrait voir à ce que soit défini et mis en place un processus d’affaires structuré, permettant aux responsables des obligations de mettre à jour régulièrement (chaque trimestre) le SSODT et de faire un suivi au besoin. Les caucus et le Comité directeur fédéral devraient recevoir du SSODT l’information nécessaire pour surveiller de façon proactive l’état de mise en œuvre des obligations.

D’accord.
La direction générale de la mise en œuvre du secteur TGA améliorera de façon continue et mettra en œuvre un plan d’activité présentement en place, en y incorporant des éléments du processus d’affaires.

La DGMO rencontre régulièrement les AMG afin de réviser leurs ententes et l’information dans le SSODT pour s’assurer que les parties s’entendent par rapport aux obligations assignées à chaque TGA.
Sous-ministre adjoint principal, secteur TGA

T2 2014-2015

3. Le sous-ministre adjoint principal du secteur des TGA devrait collaborer avec les autres ministères fédéraux pour formuler, à l’intention des caucus régionaux, des cadres de référence/mandats officiels indiquant leur but, leur composition, leurs rôles et responsabilités, la fréquence de leurs réunions et les activités/documents nécessaires.

D’accord.
TGA développera un cadre de référence et le partagera avec le Comité directeur fédéral (CDF).

Sous-ministre adjoint principal, secteur TGA

T1 2014-2015

4. Le sous-ministre adjoint principal du secteur des TGA devrait voir à la préparation de documents d’orientation destinés aux membres des caucus régionaux, du caucus fédéral et du Comité directeur fédéral, afin que tous aient une compréhension commune du but et du rôle du comité/des caucus, du rôle de leur organe de surveillance au sein du CGMO et de leurs responsabilités individuelles comme membres, de façon à assurer un fonctionnement efficace des organismes de surveillance. D’accord.
TGA lancera les outils Collaboration et GCPedia ainsi que des sites Web et fournira des mises à jour de façon régulière au CDF, au Caucus fédéral et aux AMG au besoin.
Sous-ministre adjoint principal, secteur TGA

T3 2014-2015

 

 

Annexe A : Critères de vérification

Afin d'obtenir un degré d'assurance adéquat pour atteindre les objectifs de la vérification, des critères d'évaluation ont été élaborés.

Critères de vérification

Surveillance et coordination

1.0 AADNC contacte activement et oriente les autres ministères au sujet des ERTG/EAG et de leurs obligations directes et indirectes.

2.0 Un mécanisme pangouvernemental de suivi et de rapport a été établi pour les obligations fédérales découlant des ERTG/EAG existants.

3.0 Il existe un mécanisme pour évaluer les enjeux/préoccupations des autres ministères sur les ARTG/EAG, ce qui donne lieu à la formulation de lignes directrices propres à chaque problème.

4.0 Il existe une structure de gouvernance officielle pour surveiller la mise en œuvre des obligations fédérales découlant de l'ensemble des ERTG/EAG et pour renvoyer les problèmes à des paliers supérieurs.

5.0 Il existe un système adéquat de tenue de dossiers qui facilite le suivi des obligations fédérales résultant de tous les ERTG/EAG.

Coordination des obligations du gouvernement du canada

6.0 Tous les fonds libérés en vertu d'un ERTG ou d'une EAG sont approuvés par le délégataire approprié, en conformité avec les stipulations de l'entente pertinente.

7.0 Les fonds versés sont utilisés en conformité avec les plans de travail/budgets approuvés par AADNC.

8.0 AADNC collabore avec les représentants désignés des autres ministères fédéraux pour contribuer aux examens prévus dans les ententes, conformément aux ERTG/EAG.

9.0 Les représentants du Canada aux comités de mise en œuvre sont nommés en temps voulu et de la façon prescrite par le Ministre (lorsqu'il y a lieu).

10.0 AADNC mobilise pleinement les autorités fédérales (quand c'est nécessaire) quant à leur rôle au sein du Comité de mise en œuvre.

Activités permanentes de mise en œuvre

11.0 AADNC identifie et recommande en temps voulu des candidats qualifiés pour siéger aux conseils et comités.

Surveillance et gestion des activités de mise en œuvre à AADNC

12.0 Les obligations d'AADNC sont officiellement attribuées au secteur/à la région approprié du Ministère.

13.0 L'état de mise en œuvre des obligations d'AADNC fait l'objet d'une surveillance continue (suivi et rapports).

 

 

Annexe B : Politiques et directives pertinentes

Les sources autorisées (c.-à-d. les documents d’orientation et les politiques) suivantes ont été examinées et ont servi de fondements à cette vérification :

 
 
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