Subventions pour l'évolution politique des territoires, particulièrement en ce qui concerne le transfert des responsabilités : Modalités

Table des matières

1. Introduction

Le transfert de responsabilités aux gouvernements des territoires est une priorité de longue date du gouvernement du Canada, une priorité à laquelle il travaille depuis des dizaines d'années. Le processus a été graduel depuis 1867. Le transfert des responsabilités est l'un des principaux résultats attendus du pilier de la gouvernance de la Stratégie pour le Nord du Canada.

Les négociations en cours à cet égard concernent le transfert des responsabilités relatives aux terres et aux ressources aux gouvernements des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut. Cela comprend le respect de l'obligation qu'a le Canada, en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 (Canada), de consulter les groupes autochtones et, s'il y a lieu, de les accommoder. La concrétisation du transfert des responsabilités relatives aux terres et aux ressources favorisera le développement politique et économique des territoires en confiant à leur gouvernement une plus grande part du processus décisionnel.

En 2002, 2005, 2010 et 2013, le Cabinet a approuvé des mandats pour faire progresser la négociation et la conclusion d'accords sur le transfert des responsabilités relatives aux terres et aux ressources avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. En 2002, le Cabinet a autorisé le ministre à entamer des négociations sur le transfert des responsabilités avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et le Sommet autochtone, lequel représente tous les groupes autochtones régionaux des Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.). En 2005, le Cabinet a révisé le mandat de façon à permettre une majoration du financement permanent provenant du cadre financier et approuver des paiements sous la forme de subventions au gouvernement des T.N.-O. et aux parties autochtones. En novembre 2010, le Cabinet a autorisé le ministre à signer une entente de principe, ce qui a été fait en janvier 2011. En juin 2013, le Cabinet a autorisé le ministre à signer l'accord définitif sur le transfert des responsabilités au nom du gouvernement du Canada, lequel sera mis en œuvre le 1er avril 2014. Le Cabinet a aussi approuvé un nouveau profil de financement constitué d'une combinaison des crédits votés actuels et de fonds déjà réservés dans le cadre financier. Le Cabinet a aussi autorisé Justice Canada à rédiger un projet de loi pour donner effet au transfert de responsabilités relatives aux terres et aux ressources des Territoires du Nord-Ouest.

En 2008, le Cabinet a approuvé un mandat autorisant le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien à signer le Protocole avec le Nunavut. Le 8 septembre 2008, le gouvernement du Canada, le gouvernement du Nunavut et la Nunavut Tunngavik Incorporated ont signé le Protocole sur le transfert de responsabilités. Le mandat autorisait une approche du transfert des responsabilités au Nunavut en plusieurs étapes.

La conclusion de tout accord-cadre, protocole, entente de principe ou accord définitif sur le transfert des responsabilités confère au Canada les obligations financières et non financières nécessaires pour mener à bien le projet de transfert de responsabilités. En outre, en raison de sa participation au processus de transfert de responsabilités, le gouvernement du Canada est tenu de respecter toute obligation potentielle de consulter, comme l'exige l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 (Canada).

Ces mandats reconnaissent tous que le transfert de responsabilités est essentiel à l'évolution politique des trois territoires. Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien agit sous les ordres du Cabinet afin d'établir ce pouvoir de subvention à titre d'instrument de paiement de façon à :

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada est convaincu que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, le gouvernement du Nunavut et les groupes autochtones ont respecté les modalités des accords annuels de subvention ou de contribution utilisés dans le cadre du processus de transfert des responsabilités depuis l'exercice 2002-2003, y compris toutes les exigences en matière de reddition de comptes, comme le confirment les vérifications.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, le gouvernement du Nunavut et les groupes autochtones croient qu'il convient d'utiliser des accords de subvention pour faciliter le financement, étant donné les rapports de gouvernement à gouvernement inhérents aux négociations sur le transfert des responsabilités. Le recours à des subventions élimine les exigences administratives superflues pour toutes les parties et leur permet de mieux gérer leur flux de trésorerie et de planifier en fonction du projet de transfert des responsabilités.

L'entente de principe et l'accord sur le transfert des responsabilités définitif décrivent clairement le financement permanent et ponctuel et les activités de transition pour le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et les parties autochtones, ce qui réduit la possibilité que les fonds soient réaffectés à d'autres priorités du gouvernement. Cela vaudrait aussi pour le processus de transfert des responsabilités au Nunavut. La souplesse s'impose pour faire en sorte que le financement par subvention suive le rythme des négociations et de la mise en œuvre du transfert des responsabilités, des éléments de transition nécessaires et du respect de l'obligation potentielle de consulter du Canada.

Étant donné le faible niveau de risque, et dans le but d'augmenter l'efficience et les services à la population canadienne, l'Organisation des affaires du Nord du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien a établi le présent accord de subventions conformément à la politique sur les paiements de transfert de 2008 du Conseil du Trésor. Les avantages immédiats pour Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, le gouvernement du Nunavut et les groupes autochtones comprennent le respect des modalités de financement par subvention approuvées, le respect de l'esprit et de l'intention de l'accord-cadre, du protocole de l'entente de principe et de l'accord définitif sur le transfert des responsabilités et l'allégement du fardeau administratif et de production de rapports (un élément essentiel de la Politique sur les paiements de transfert de 2008).

2. Autorisation légale et politique

3. But, objectifs du programme et résultats attendus

La raison d'être de la subvention est de satisfaire aux obligations financières du gouvernement du Canada en ce qui a trait aux engagements financiers pris dans un accord-cadre, un protocole, une entente de principe, un accord définitif ou une autre initiative sur le transfert des responsabilités visant à stimuler le développement et l'évolution politique des territoires, ainsi que de permettre la tenue des consultations qu'il est nécessaire de tenir avec les groupes autochtones et les autres intervenants dans le cadre du processus de transfert des responsabilités. L'objectif de la subvention est d'établir un moyen de procurer des fonds à ces fins. Un financement sera fourni aux bénéficiaires en vue de l'atteinte d'objectifs particuliers en matière de progression du transfert des responsabilités et du développement politique.

Une stratégie de mesure du rendement pour le transfert des responsabilités comprendra des indicateurs de rendement propres aux subventions. Chez les gouvernements territoriaux et les parties autochtones qui participent directement aux négociations, le rendement sera lié à la progression des activités de transfert des responsabilités.

Cela comprend l'avancement des négociations à la table principale, la participation aux groupes de travail, l'achèvement des tâches énumérées et le nombre de parties prenant part aux négociations. Les indicateurs de rendement s'appliquant aux subventions octroyées aux groupes et aux intervenants autochtones pour financer les consultations seront fondés sur le nombre de groupes qui participent aux activités de consultation et comprendront la qualité de la rétroaction, la diligence requise, le nombre d'enjeux discutés et le niveau de participation aux réunions officieuses.

Le Ministère verserait au gouvernement des Territoires du Nord­Ouest (T.N.­O.) et, ultérieurement, au gouvernement du Nunavut des subventions pour satisfaire ses obligations en vertu d'un accord ou d'une entente de principe sur le transfert des responsabilités. De plus, le Ministère pourrait fournir du financement sous forme de subventions directement à d'autres intervenants.

La subvention permet au gouvernement des T.N.­O. et aux groupes autochtones d'entreprendre les activités prévues dans l'entente de principe et l'accord définitif sur le transfert des responsabilités qui sont essentielles à la fluidité du transfert des responsabilités. Les subventions versées directement aux autres intervenants satisfont à toute obligation de consulter potentielle du Canada. Il en ira de même pour le Nunavut lorsque son processus de transfert des responsabilités progressera.

Le programme de subvention permettra au Ministère de procurer une aide financière aux gouvernements territoriaux, ainsi qu'aux intervenants autochtones et autres, en vue de faire progresser le transfert des responsabilités liées à la gestion des terres et des ressources au gouvernement des T.N.­O. et au gouvernement du Nunavut.

Les activités financées au moyen de cette subvention contribuent à l'atteinte des résultats attendus propres au programme dans l'architecture des activités de programme du Ministère. Cette autorisation de subvention s'insère dans le résultat stratégique « Le Nord », plus précisément dans la sous-activité « Développement politique et relations intergouvernementales » de l'activité de programme « Gouvernance et gens du Nord ». Ce programme contribue au volet de la Stratégie pour le Nord qui concerne la gouvernance : « grâce à ses efforts constants en vue du transfert des responsabilités et de la négociation d'accords d'autonomie gouvernementale, le Canada continue de travailler avec tous ses partenaires à élaborer des modèles de gouvernance pratiques, novateurs et efficaces pour le Nord ».

Le résultat attendu du programme sera « Le transfert des responsabilités liées à la gestion des terres et des ressources du gouvernement des Territoires du Nord­Ouest », que l'on mesurera à l'aide de l'indicateur de rendement « Achèvement des phases de transfert dans les T.N.­O. par rapport au processus de transfert en cinq phases (protocole, entente de principe, accord définitif, phase législative et mise en œuvre) ».

4. Admissibilité

Le gouvernement des T.N.­O., le gouvernement du Nunavut et les groupes autochtones participant aux initiatives de transfert des responsabilités seraient les principaux bénéficiaires. Le gouvernement du Canada pourrait également accepter de financer des intervenants en lien avec une potentielle obligation de consulter.

Dans le cadre des exercices de transfert des responsabilités autant aux Territoires du Nord­Ouest qu'au Nunavut, les bénéficiaires pourraient aussi comprendre les groupes autochtones régionaux, communautaires et transfrontaliers ainsi que les gouvernements, les sociétés et les autres intervenants. Les bénéficiaires, les résidents des territoires et tous les Canadiens en profiteront à mesure que la gouvernance dans le Nord évoluera.

Les initiatives et les projets admissibles comprennent les suivants :

5. Type et nature des dépenses admissibles

Les dépenses admissibles comprennent les suivantes :

Toutes les dépenses liées aux activités prévues dans une entente de principe ou un accord définitif sur le transfert des responsabilités. De telles activités sont énumérées au chapitre 11 de l'entente de principe des Territoires du Nord­Ouest (voir l'appendice C de la présentation au Conseil du Trésor).

La part fournie par le Canada du financement requis pour permettre aux groupes, gouvernements, sociétés ou autres intervenants autochtones des Territoires du Nord­Ouest ou du Nunavut de participer aux discussions sur le transfert des responsabilités.

Le financement ponctuel ou continu prévu dans une entente de principe ou un accord définitif sur le transfert des responsabilités aux Territoires du Nord­Ouest ou au Nunavut n'étant pas compris dans les accords fondés sur la formule de financement des territoires. L'indexation de ce financement, s'il en est, sera conforme à l'entente de principe ou l'accord définitif sur le transfert des responsabilités.

Toutes les dépenses nécessaires pour le respect de l'obligation de consulter potentielle du gouvernement du Canada selon l'article 35 de la Constitution. Celles­ci peuvent comprendre, sans s'y limiter, l'aide à la négociation ou à la participation, les négociateurs en chef, les conseillers juridiques, le soutien de la recherche, l'élaboration de politiques, les déplacements, l'hébergement, les repas, les locaux pour les réunions et toute autre dépense jugée acceptable par le Canada. Les dépenses directement assumées par le gouvernement du Canada et les subventions transférées à d'autres intervenants sont inclues.

Toutes les dépenses assumées par un bénéficiaire qui sont nécessaires pour faire progresser l'évolution politique des territoires, particulièrement en ce qui concerne le transfert des responsabilités.

6. Aide financière totale du gouvernement du Canada et limites sur le cumul

Les limites sur le cumul ne s'appliquent pas puisque le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien procure la totalité du financement pour satisfaire aux obligations juridiques du gouvernement du Canada en lien avec ces activités.

7. Méthode de calcul du montant de financement

Avant le transfert des responsabilités – Financement ponctuel :

Le mandat de 2010 pour le transfert des responsabilités aux Territoires du Nord­Ouest prescrit que, respectivement, le gouvernement des T.N.­O. recevra 8 millions de dollars et que les parties autochtones recevront 2 millions de dollars en financement ponctuel de transition avant la date d'entrée en vigueur du transfert des responsabilités. Le moment choisi pour verser ces transferts de financement de transition serait confirmé lors des discussions au sujet de l'accord définitif sur le transfert des responsabilités.

Pour le gouvernement des T.N.­O., il est prévu un montant annuel maximal de 2 millions de dollars en financement ponctuel de transition (pour quatre ans), conformément à l'intention de conclure un accord définitif sur le transfert des responsabilités au bout de deux ans et de mettre en œuvre le transfert des responsabilités sur une période additionnelle de deux ans. Ce montant négocié est suffisant pour soutenir la participation du gouvernement des T.N.­O. au processus jusqu'à la phase législative et à la phase de mise en œuvre du transfert des responsabilités inclusivement.

Pour les parties autochtones, un montant annuel maximal de 500 000 $ en financement ponctuel de transition (pour quatre ans) à répartir entre toutes les parties participantes est jugé suffisant pour soutenir leur participation au processus de transfert des responsabilités jusqu'à la phase législative et à la phase de mise en œuvre inclusivement.

Les montants pour appuyer le transfert des responsabilités au Nunavut seraient précisés ultérieurement, dans une entente de principe, un accord sur le transfert des responsabilités ou un document semblable.

Après le transfert des responsabilités – Financement ponctuel et continu :

Le mandat de 2010 pour le transfert des responsabilités aux Territoires du Nord­Ouest prescrit que le gouvernement des T.N.­O. et les parties autochtones recevront, respectivement, 18,5 millions de dollars et 2 millions de dollars en financement ponctuel de transition après la date d'entrée en vigueur du transfert des responsabilités. La répartition annuelle de ces fonds serait établie définitivement lors des discussions au sujet de l'accord définitif sur le transfert des responsabilités.

Le mandat et l'entente de principe prévoient, après la date d'entrée en vigueur du transfert des responsabilités, le transfert annuel d'un financement continu de 65,3 millions de dollars au gouvernement des Territoires du Nord­Ouest et de 3 millions de dollars aux parties autochtones à l'accord définitif sur le transfert des responsabilités.

Les montants pour appuyer le transfert des responsabilités au Nunavut seraient précisés ultérieurement, dans une entente de principe, un accord sur le transfert des responsabilités ou un document semblable.

Exigences générales applicables aux deux transferts des responsabilités :

Dans le cas où les montants précisés ci-dessus sont modifiés dans l'accord définitif sur le transfert des responsabilités, les subventions seront rajustées pour refléter ce changement.

Les subventions seront rajustées selon les dispositions sur l'indexation, au besoin, du financement annuel continu fourni au gouvernement des T.N.­O., au gouvernement du Nunavut ou aux parties autochtones à un accord définitif sur le transfert des responsabilités.

L'on veillera à ce que le financement suive le rythme des progrès réalisés relativement à l'initiative ou au projet et à ce que les allocations soient suffisantes pour couvrir tous les signataires autochtones potentiels de l'accord définitif sur le transfert des responsabilités.

Le gouvernement du Canada, le gouvernement des Territoires du Nord­Ouest ou du Nunavut, et les groupes autochtones régionaux ou communautaires participants des Territoires du Nord­Ouest ou les groupes autochtones participants du Nunavut conviendront du financement destiné à soutenir la participation des groupes autochtones à un processus de transfert des responsabilités.

Au cours des prochaines années, le Ministère obtiendra probablement l'autorisation du Cabinet de procéder au transfert des responsabilités au Nunavut. Un tel mandat procurerait plus de clarification et une augmentation des niveaux de financement relativement au transfert des responsabilités au Nunavut. Les subventions à verser à tout bénéficiaire en lien avec le transfert des responsabilités au Nunavut seront définies dans un tel mandat ou un accord sur le transfert des responsabilités, le cas échéant, ou seront déterminées par les gouvernements du Canada et du Nunavut.

Le financement destiné à satisfaire à l'obligation de consulter potentielle du Canada ou à l'évolution politique des territoires, y compris le transfert des responsabilités au Nunavut, sera déterminé au cas par cas, lors du processus de transfert des responsabilités.

8. Montants maximaux payables

Avant le transfert des responsabilités – Financement ponctuel :

Dans le cadre de ce programme de subvention, le montant maximum pouvant être versé à chaque bénéficiaire admissible par exercice financier, avant la date d'entrée en vigueur du transfert des responsabilités, est de 10 millions de dollars. Ce montant peut varier là où les montants payables annuellement correspondront aux niveaux négociés entre le Canada et le territoire touché. Ce montant est nécessaire, particulièrement si le transfert des responsabilités doit avoir lieu un an avant la date actuellement visée.

Après le transfert des responsabilités – Financement ponctuel et continu :

Le montant maximum pouvant être versé à chaque bénéficiaire admissible par exercice financier, après la date d'entrée en vigueur du transfert des responsabilités, est de 75 millions de dollars. Ce montant peut varier là où les montants payables annuellement correspondront aux niveaux négociés entre le Canada et le territoire touché. Ce maximum s'applique à la fois au financement ponctuel et au financement continu défini dans un accord de transfert des responsabilités.

Les montants annuels continus peuvent être rajustés après la date d'entrée en vigueur du transfert des responsabilités par tout facteur d'indexation compris dans un accord sur le transfert des responsabilités. Cela ne change en rien les fonds demandés dans le présent document, mais la question pourrait devoir être abordée lorsqu'un accord définitif sur le transfert des responsabilités sera approuvé et mis en œuvre.

9. Base selon laquelle les paiements seront versés

Le Ministère conclura avec chaque bénéficiaire un accord de subvention qui peut être d'une durée d'un an à cinq ans.

Cet accord comprendra les modalités suivantes :

  1. Objectifs du programme;
  2. Dépenses admissibles;
  3. Modalités et calendrier des paiements : le Ministère examine le plan de dépenses puis, s'il est accepté, établit le calendrier de paiement mensuel;
  4. Exigences en matière de reddition de comptes.

10. Exigences relatives aux demandes et critères d'évaluation

Aucune demande spéciale n'est requise. Le Ministère estime que le gouvernement des Territoires du Nord­Ouest, le gouvernement du Nunavut, les groupes autochtones et les autres bénéficiaires ont présenté une demande pour cette subvention en participant aux processus de transfert des responsabilités ou aux discussions liées à l'obligation de consulter potentielle du gouvernement du Canada. Du financement sera accordé au gouvernement des Territoires du Nord­Ouest, au gouvernement du Nunavut ou à tout autre bénéficiaire sur la base d'une entente de principe sur le transfert des responsabilités ou d'un accord définitif sur le transfert des responsabilités ou comme convenu lors de discussions sur le transfert des responsabilités.

11. Diligence raisonnable et production de rapports

Des stratégies de mesure du rendement seront élaborées pour tous les programmes, conformément aux exigences de la nouvelle Politique sur les paiements de transfert, dans le cadre de son application progressive.

Aucune exigence particulière en matière de présentation de rapports ne s'applique à cette subvention. La participation continue des parties aux processus de transfert des responsabilités ou de consultation suffit à justifier la poursuite de leur financement.

Les résultats seront évalués par rapport aux indicateurs de rendement précisés à la partie 2 des présentes modalités.

12. Langues officielles

Si un programme appuie des activités susceptibles d'être offertes aux membres de l'une ou l'autre collectivité de langue officielle, les services du bénéficiaire doivent être offerts dans les deux langues officielles lorsque la demande est importante et que la partie IV de la Loi sur les langues officielles est applicable. De plus, le Ministère veillera à ce que la conception et la mise en œuvre des programmes respectent les obligations du gouvernement du Canada prescrites à la partie VII de la Loi sur les langues officielles.

L'entente de principe oblige le gouvernement des T.N.­O. à procurer aux membres du public des communications et des services dans une langue officielle des T.N.­O., conformément à sa Loi sur les langues officielles. Puisque ces langues comprennent à la fois le français et l'anglais, on ne s'attend à aucun problème important en matière de langues officielles pour le nouveau programme de paiements de transfert à la suite de l'approbation de l'entente de principe.

13. Propriété intellectuelle

Lorsqu'une subvention ou une contribution est offerte pour la rédaction de documents pour lesquels il existe un droit d'auteur, les conditions touchant les droits communs seront énoncées dans l'accord de financement.

14. Autres modalités

La continuation des présentes modalités serait précisée dans le Plan ministériel pour les programmes de paiements de transfert.

Des accords de subvention pluriannuels ou annuels seraient utilisés, selon les circonstances liées au dossier pertinent de transfert des responsabilités au moment de l'approbation du financement.

Le Ministère peut, de temps en temps, demander au bénéficiaire des renseignements jugés nécessaires pour montrer que des progrès sont réalisés en vue de la conclusion de l'initiative de transfert des responsabilités.

Les bénéficiaires prouveront leur admissibilité aux subventions par leur participation proactive au processus de transfert des responsabilités. Aucune autre information ne sera demandée aux bénéficiaires dans le but de montrer qu'ils sont admissibles.

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