Le Processus exploratoire sur l'inscription des Indiens, l'appartenance à une bande et la citoyenneté : Points saillants des constatations et recommandations

Table des matières

Contexte

Lors des discussions menées sur l'approche du Canada à l'égard des modifications législatives visant à donner suite à la décision rendue par la Cour d'appel de la Colombie-Britannique dans l'affaire McIvor – lesquelles se sont tenues d'août à novembre 2009 – les Premières Nations et d'autres organisations autochtones ont soulevé diverses questions en lien avec l'inscription au registre des Indiens, l'appartenance aux bandes et la citoyenneté qui vont au-delà de la portée de la décision de la Cour et des modifications envisagées par le gouvernement fédéral. Parallèlement, les groupes des Premières Nations ont également demandé au gouvernement fédéral de s'engager à examiner ces questions de concert avec les Premières Nations, de façon à mettre en oeuvre une réforme viable à long terme.

Pour donner suite à ces opinions et commentaires, le gouvernement fédéral a annoncé son intention de lancer une initiative visant à recueillir les points de vue des Premières Nations et d'autres groupes autochtones sur les questions touchant l'inscription, l'appartenance et la citoyenneté, parallèlement à la présentation du projet de loi C-3, Loi sur l'équité entre les sexes relativement à l'inscription au registre des Indiens, le 11 mars 2010.

Le Processus exploratoire sur l'inscription des Indiens, l'appartenance à une bande et la citoyenneté (ci-après le « Processus exploratoire » ou l'« initiative ») a été officiellement lancé en janvier 2011, à la suite de l'octroi de la sanction royale au projet de loi C-3, et a pris fin en décembre de la même année. En réponse aux Premières Nations et d'autres vues autochtones au cours de l'engagement, le Processus exploratoire avait pour objectif de permettre de définir, d'examiner et de débattre les questions d'ordre général liées à l'inscription, à l'appartenance et à la citoyenneté qui vont au-delà de la portée des modifications contenues dans le projet de loi C-3.

L'initiative a été conçue de façon à inclure et stimuler la participation des particuliers, des groupes et des organisations des Premières Nations, y compris les Indiens inscrits et les membres des bandes vivant sur réserve et hors réserve, ainsi que les Indiens non-inscrits et les Métis à l'échelle nationale, régionale et locale. Les organisations participantes ont en outre été appelées à faire preuve de créativité et à utiliser des méthodes traditionnelles et modernes, de façon à maximiser la participation de populations diverses. Les participants ont été invité à aller au-delà des sujets ciblés pour l'exploration et les discussions, dans le but de recueillir des renseignements détaillés sur les opinions et les points de vue concernant une multitude de questions complexes liées à l'inscription, à l'appartenance et à la citoyenneté.

Participation et activités

Au total, vingt (20) organisations nationales et régionales des Premières Nations et d'autres groupes autochtones de partout au pays se sont vues octroyer un financement fondé sur des propositions pour mener des activités dans le cadre du Processus exploratoire. Certaines des organisations nationales ont versé une partie des fonds reçus à leurs organisations affiliées afin que ces dernières entreprennent des activités à caractère plus régional et local. Ainsi, cinquante-cinq (55) organisations nationales, régionales et locales ont orchestré des activités dans le cadre de l'initiative.Note de bas de page 1

Les organisations participantes ont donc réalisé, à l'échelle nationale, régionale et locale, un éventail d'activités inclusives auxquelles ont pris part nombre de groupes et de particuliers des Premières Nations et des groupes Métis partout au Canada. Les activités se sont tenues, dans chaque province et territoire, à l'exception du Nunavut. Selon les données fournies par certaines organisations participantes, ces activités ont mobilisé plus de 3 500 personnes,Note de bas de page 2 y compris des particuliers des Premières Nations de même que des Métis, des Chefs des Premières Nations et des dirigeants des Métis.

De même, chaque organisation a eu le loisir de mobiliser ses membres et ses adhérents selon sa propre façon de faire ainsi que de mettre aux point divers documents d'information et de communication (p. ex. documents de recherche, notes d'information, présentations, bulletins) en vue de diffuser des renseignements pertinents pour exposer les questions en cause, informer les participants et orienter les discussions.

Les organisations participantes ont eu recours à des méthodes traditionnelles (groupes de discussion en personne) et modernes (Internet et médias sociaux) pour mener leurs activités, y compris pour communiquer les renseignements, aborder les enjeux et recueillir l'information.

La plupart des organisations ont utilisé des technologies Web afin de communiquer l'information; elles ont presque toutes eu recours à leur propre site Web ou aux sites de médias sociaux – tels que Facebook ou Twitter – pour publier des renseignements sur leurs activités et présenter les questions abordées aux participants éventuels. Parmi les organisations ayant employé les technologies Web dans la plus grande mesure pour la mise eu oeuvre de leurs activités de cueillette d'information figurent l'Assemblée des Premières Nations et l'Assemblée des Premières Nations du Québec et du Labrador. De fait, ces deux organisations ont créé des forums de discussion virtuels (sur le Web), animés et interactifs comme principal outil de discussion et de cueillette de données sur les points de vue et les opinions au sujet des questions abordées.

La grande majorité des organisations participantes ont aussi eu recours à des moyens plus traditionnels – c'est-à-dire à des groupes de discussion en personne – pour mener des discussions et recueillir des renseignements. Ensemble, ces organisations ont d'ailleurs tenu près de 100 discussions en groupe dans le cadre des activités du processus exploratoire.

Les organisations participantes ont notamment mené les types d'activités suivantes :

Les organisations participantes ont préparé les documents expliquant le contexte, ainsi que d'autres documents d'information afin d'informer et orienter les discussions dans leurs activités. Ils ont également soumis plus de cent (100) rapports distincts (des rapports sommaires sur les différentes activités et des rapports finaux contenant une synthèse des résultats) au ministère des Affaires autochtones et du développent du Nord Canada (AADNC). Ces rapports ont été examinés au cours de plusieurs mois. Les points saillants des constatations et recommandations fournit une synthèse et un sommaire des renseignements produits par les organisations participantes aux rapports.

Points saillants des constatations

L'AADNC a lancé le Processus exploratoire dans le but de mieux comprendre les points de vue et les opinions des Premières Nations et des Métis sur un éventail de questions liées à l'inscription, à l'appartenance et à la citoyenneté, et d'enrichir ses connaissances à cet égard.

De façon générale, il ressort des faits présentés par les organisations participantes que les Premières Nations et les Métis sont préoccupés par un grand nombre d'enjeux liés aux questions à l'étude; aussi, on a constaté que l'opinion générale sur ces questions avait évolué depuis les modifications aux dispositions de la Loi sur les Indiens concernant l'inscription et l'appartenance dans le cadre du projet de loi C-31 en 1985. En effet, les préoccupations actuelles des Premières Nations et des Métis au sujet de l'inscription, de l'appartenance et de la citoyenneté s'harmonisent, dans une mesure notable, avec leurs attentes changeantes à l'égard de la reconnaissance de leurs droits ancestraux et issus de traités, des questions relatives à l'auto-gouvernance et l'auto-détermination, et de leur relation avec la Couronne fédérale.

Les organisations des Premières Nations qui représentent les intérêts des Indiens inscrits et des membres de bandes Indiens vivant dans les réserves et hors de celles-ci ont mis en lumière des faits qui démontrent une convergence des opinions et des points de vue à l'égard de questions d'importance, notamment l'identité, l'appartenance, les compétences en matière de citoyenneté et l'établissement de la citoyenneté; ces questions se sont en effet trouvées au coeur des préoccupations de nombre des participants des Premières Nations. À ces préoccupations s'ajoutent les questions soulevées en 1985 lors du processus législatif associé au projet de loi C-31; ces dernières ont en effet été soulevées lors du Processus exploratoire et demeurent une source d'inquiétude constante pour les Premières Nations. Ces questions touchent notamment sur : l'iniquité persistante des dispositions sur l'inscription et l'appartenance de la Loi sur les Indiens et les conséquences néfastes qui en découlent pour les particuliers et les collectivités des Premières Nations; et les répercussions qu'entraînent les frais liés à l'accroissement du nombre d'Indiens inscrits et appartenant à une bande sur les gouvernements et les collectivités des Premières Nations par suite des modifications prescrites dans le projet de loi C-31 et, plus récemment, dans le projet de loi C-3.

Les participants Métis au Processus exploratoire ont également abordé un éventail de questions liées à l'identité, à l'appartenance et à la citoyenneté. Il ressort nettement des perspectives exposées et rapportées par les organisations saisit par les intérêts des Métis que les opinions sur ces questions sont partagées au sein de la population Métisse, et ce, essentiellement selon deux groupes principaux, à savoir les groupes faisant partie de la Nation Métisse dont les ancêtres habitaient la région de la rivière Rouge et avaient accepté le certificat des Métis, et les groupes qui ne font pas partie de cette nation.

Pour les organisations participantes faisant partie de la Nation Métisse, le jugement rendu en 2003 par la Cour suprême du Canada dans l'affaire Powley, dans lequel la Cour a confirmé le bien-fondé des aspirations des Métis en ce qui a trait à leurs droits ancestraux, en plus de citer les facteurs généraux comme indication de l'identité Métisse, revêt encore aujourd'hui d'une grande importance en ce qui touche les questions liées à la citoyenneté Métisse. Dans le cadre du Processus exploratoire, certaines discussions ont porté sur les attentes générales de la Nation Métisse à l'égard de la citoyenneté et, plus particulièrement, sur les questions relatives à la Loi sur les Indiens qui concerne les citoyens de la Nation.

Le Processus exploratoire a donné l'occasion aux Indiens non inscrits et aux membres d'autres groupes Métis d'exprimer – pour la première fois dans certains cas – leurs points de vue sur des questions en lien avec l'inscription, l'appartenance et la citoyenneté. D'après les résultats, il existe plus d'un point de vue au sujet des questions liées aux dispositions sur l'identité, sur l'appartenance, sur l'inscription et sur l'adhérence de la Loi sur les Indiens, de même que sur la gouvernance en matière d'appartenance et de citoyenneté parmi ces groupes. Ces opinions touchent notamment la reconnaissance de l'identité autochtone double ou multiple, l'adoption de règles plus ouvertes pour définir l'admissibilité à l'inscription en vertu de la Loi sur les Indiens, et le rejet des définitions étroits de la citoyenneté et de l'identité Métisse.

Lors des discussions, certains grands thèmes récurrents se sont dégagés et ont retenu plus que les autres l'attention des participants. Ces thèmes sont présentés plus en détail ci-après.

Thème no 1 : La réflexion conceptuel des Premières Nations sur l'inscription, l'appartenance et la citoyenneté, et sur les applications pratiques à ces égards

La plupart des participants des Premières Nations ont distingué des différences sur le plan conceptuel entre la citoyenneté au sein d'une nation autochtone, l'inscription aux termes de la Loi sur les Indiens et l'appartenance à une bande au sens de la Loi. La majorité des participants ont en outre considéré la question de la citoyenneté sous divers angles inter reliés, soit le statut de nation, l'appartenance à la nation, l'édification (ou la réédification) des nations et l'auto-détermination, et non uniquement en fonction de la signification de « bande » établie dans la Loi sur les Indiens ou d'une collectivité des Premières Nations en particulier.

Certains participants se sont dits inquiets du fait que les résidants de certaines collectivités des Premières Nations ne comprennent pas suffisamment le concept de la citoyenneté, la différence entre la citoyenneté, l'inscription et l'appartenance aux termes de la Loi sur les Indiens, ainsi que la distinction entre les définitions de « citoyenneté » des Premières Nations et celle du gouvernement fédéral.

Des divergences d'opinions entre les participants des Premières Nations ont également été notées lors des discussions portant sur l'application pratique de la gouvernance en matière de citoyenneté, d'appartenance et d'inscription par rapport aux réflexions plus théoriques sur ces questions. À titre d'exemple, lorsque l'on a engagé des discussions sur la façon dont les Premières Nations devraient exercer ou mettre en oeuvre leurs compétences en matière de citoyenneté, nombre de participants ont employé les termes « citoyenneté », « appartenance » et, parfois, « statut » comme s'il s'agissait de termes interchangeables ou de synonymes en référence à ces questions.

De façon générale, les participants des Premières Nations ont reconnu que les différences entre les termes « citoyenneté », « inscription » et « appartenance » prêtaient à la confusion, en plus de noter une certaine incompréhension pour ce qui est de la réflexion conceptuel sur la citoyenneté et de l'application pratique de la gouvernance à cet égard; à leur avis, cela est imputable au système de gouvernance prévu par la Loi sur les Indiens – lequel a entraîné des répercussions néfastes sur les Premières Nations – et est également causé par l'inégalité des capacités de développement et de gouvernance entre les Premières Nations. Selon de nombreux participants, ces répercussions font en sorte que les Premières Nations adoptent des approches de gouvernance distinctes en matière de citoyenneté.

Thème no 2 : Les points de vues et perspectives sur l'identité, l'appartenance, la citoyenneté et le statut de nation chez les Premières Nations

La plupart des participants des Premières Nations ont indiqué que le fait d'être identifié, reconnu et accepté à titre de citoyen de leur nation autochtone est une situation positive qui conforte les facettes de leur vie et leur apporte un sentiment d'identité, d'appartenance, de confiance et de fierté.

De nombreux participants ont d'ailleurs mis l'accent sur l'importance fondamentale de la citoyenneté au sein de leur nation autochtone ou de leur Première Nation, non seulement en tant qu'affirmation positive de leur identité personnelle et de leur sentiment d'appartenance à leur nation, mais également en tant que sentiment étroitement lié à leur santé et à leur bien-être, de même qu'à la santé et au bien-être de leur peuple.

Pour la plupart des participants, la citoyenneté au sein de leurs nations autochtones ou l'appartenance à leur Premières Nations représente des relations profonde avec les enseignements, les spiritualités, les modes de vie, les culture, les langue, les formes de gouvernance et le lien à la terre de leurs peuples, relations qui ne peut être rompue facilement et qui leurs permet de transmettre les liens en cause à leurs enfants, de façon à garantir la transmission de l'identité, de l'appartenance, de la citoyenneté et du statut de nation d'une génération à l'autre.

D'aucuns ont expliqué que le fait de posséder le statut d'Indien ou d'être membre d'une bande revêt une grande importance, puisque cela exerce une influence positive sur le sentiment d'identité et d'appartenance dans le contexte global de la nation autochtone. D'autres participants ont complètement rejeté les définitions des notions d'identité et de citoyenneté que le gouvernement fédéral a imposées aux Premières Nations dans la Loi sur les Indiens.

Bien que la plupart des participants considèrent le fait d'être identifiés et d'appartenir à une nation autochtone ou à une Première Nation comme un aspect positif et stimulant de leur vie, certains ont admis que la peur et la honte d'être reconnu à titre de membre d'une Première Nation posent toujours problème, ces sentiments étant regrettablement provoqués par le racisme et les préjugés dont fait preuve encore aujourd'hui dans la société canadienne à l'endroit des Premières Nations, de même que par les séquelles des pensionnats indiens.

Certains des participants à l'initiative qui ont perdu leur admissibilité à l'inscription en raison de leur mariage exogame ou de celui de parents, ou encore par suite de leur émancipation et, par conséquent, ils ne peuvent adhérer à leur bande, résider dans leur collectivité, conserver des liens avec cette dernière ni transmettre d'appartenance à leurs descendants. Ces participants ont exprimé que cette situation a brisé leurs liens avec leur Première Nation ou avec leur nation autochtone. Nombre d'entre eux ont mis en lumière les conséquences néfastes de cette perte dans leur vie et leur sentiment de dépossession de soi; ils ont en outre ajouté que la perte de leur statut a heurté leur sentiment d'identité et d'appartenance et, en fin de compte, leur estime de soi.

Thème no 3 : La reconnaissance juridique et l'exercice de la compétence des Premières Nations en matière de citoyenneté

La plupart des participants des Premières Nations considèrent leur compétence en matière de citoyenneté comme un droit ancestral inhérent à l'autonomie gouvernementale ainsi qu'un droit issu de traités reconnu au niveau international par la Déclaration des Nations Unis sur les droits des peuples Autochtones, et que le Gouvernement du Canada devrait reconnaître. De plus, la majorité des participants étaient d'avis que l'évaluation de l'admissibilité des particuliers à devenir membre d'une Première Nation ou citoyen d'une nation autochtone ne devrait pas relever de l'autorité législative du Canada.

Bien que la plupart des participants aient été d'avis que la compétence en matière de citoyenneté constitue, en théorie, un droit acquis des nations autochtones, la majorité d'entre eux ont jugé qu'un gouvernement autochtone à l'échelle communautaire serait l'instance la mieux à même d'exercer cette compétence. Ils estimaient en outre que cette instance devrait disposer de compétences pour créer et promulguer des lois communautaires en matière de citoyenneté (d'appartenance), ainsi que pour définir les critères d'admissibilité à ces égards.

Il y avait toutefois quelques dissidents à cette ligne de pensée, essentiellement du côté des organisations participantes qui aspirent et qui s'emploient à créer et à promulguer des lois de portée en matière de citoyenneté au niveau de la nation, de même que de celui des participants provenant de collectivités ou de nations qui privilégient une approche plus traditionnelle sur le plan des concepts de citoyenneté, soit une approche selon laquelle la responsabilité d'évaluer l'admissibilité à la citoyenneté revient à la nation autochtone plutôt qu'à la bande au sens de la Loi sur les Indiens. Du point de vue de ces organisations et de ces participants, des distinctions nettes et claires différencient une nation autochtone d'une bande au sens de la Loi sur les Indiens, ainsi que le concept de la citoyenneté au sein d'une nation autochtone de celui de l'appartenance à une bande aux termes de la Loi.

Les résultats révèlent que les Premières Nations ne considèrent pas la gouvernance liée à l'établissement de compétences en matière de citoyenneté au regard d'un approche unique. À cet égard, de nombreux participants ont expliqué que les Premières Nations souhaitent en fait adopter différents modèles de gouvernance en ce qui a trait à leurs compétences en matière de citoyenneté; ces modèles devraient notamment reposer sur l'histoire, les traditions, les facteurs culturels, et le niveau des capacités de chaque Première Nation.

Thème no 4 : Les critères d'évaluation de la citoyenneté chez les Premières Nations

Les discussions menées sur la reconnaissance et sur l'exercice des compétences des Premières Nations en matière de citoyenneté ont inévitablement porté sur les critères à utiliser lors de l'évaluation de la citoyenneté. De façon générale – sans égard au statut ni au lieu de résidence (dans les réserves ou hors de celles-ci) – les points de vue et les opinions des participants des Premières Nations ont divergé sur la question des critères à retenir pour évaluer l'admissibilité d'une personne à la citoyenneté ou à l'appartenance.

Certains participants ont fait valoir qu'il convenait de privilégier des critères de sélection plus inclusifs, notamment la règle du parent unique, pour évaluer l'admissibilité d'une personne à la citoyenneté; du reste, ces participants ont exprimé leur inquiétude face à la diminution du nombre de particuliers à bénéficier d'un statut et de l'appartenance à une bande chez les Premières Nations en raison de l'inadmissibilité de la seconde génération. D'autres participants se sont plutôt dits inquiets de la dissolution et de l'érosion de la culture au sein des Premières Nations, et ils favorisent par conséquent des règles plus exclusives pour évaluer l'admissibilité à la citoyenneté, notamment le respect de critères tels que la règle des deux parents.

D'aucuns ont en outre fait valoir la règle sur le degré de sang Indien pour l'évaluation de l'appartenance et de la citoyenneté. De fait, certains croient très fermement qu'un degré donné de sang Indien devrait être le premier critère ou, à tout le moins, un critère essentiel pour évaluer l'admissibilité à la citoyenneté. Or, des participants étaient plutôt d'avis qu'il devrait s'agir d'un critère de second plan, et d'autres ont estimé que ce critère ne devrait pas être pris en compte.

De manière générale, les participants qui avaient perdu leur admissibilité à l'inscription en vertu de la Loi sur les Indiens et, par extension, leur appartenance à une bande, de même que ceux qui craignaient que la transmission intergénérationnelle de leur statut soit compromise, avaient tendance à privilégier une approche plus inclusive pour évaluer la citoyenneté. À l'inverse, les participants qui ont recommandé l'adoption d'une approche plus restreinte pour évaluer la citoyenneté avaient plutôt tendance à se préoccuper de maintenir l'intégrité ethnoculturelle des collectivités des Premières Nations et des nations autochtones plutôt que de la diminution du nombre d'Indiens inscrits et de particuliers appartenant à une bande.

Malgré les divergences d'opinions sur les règles à appliquer pour évaluer la citoyenneté (ou l'appartenance), la plupart des membres des Premières Nations qui ont pris part à l'initiative – peu importe s'ils préconisaient une approche inclusive ou exclusive pour évaluer la citoyenneté – ont tous mis l'accent sur les points suivants :

  • la dissolution et l'érosion de la culture au sein de leur collectivité et de leur nation représentent des phénomènes inquiétants;
  • la déclaration volontaire à elle seule n'est pas suffisante pour évaluer l'appartenance et la citoyenneté;
  • un ensemble de facteurs comme la naissance (descendance directe), les liens de parenté, la reconnaissance de, et les liens avec la collectivité et les connaissances ethnoculturelles et linguistiques doivent jouer un rôle de premier plan pour évaluer l'appartenance et la citoyenneté;
  • le Gouvernement du Canada ne devrait pas participer à l'évaluation de l'admissibilité des particuliers à devenir membre d'une collectivité des Premières Nations ou citoyen d'une nation autochtone.

Thème no 5 : Les incidences de la Loi sur les Indiens sur l'identité et la citoyenneté chez les Premières Nations

De toutes les questions qui ont été abordées dans le cadre du Processus exploratoire, il n'y avait pas de sujet qui a suscité tant l'unanimité dans l'opinion entre les participants des Premières Nations de même que les discussions sur les impacts des dispositions sur l'inscription et l'appartenance aux Premières Nations de la Loi sur les Indiens. Pratiquement tous les participants des Premières Nations ont discuté des répercussions néfastes et conflictuels de la Loi sur les Indiens sur : leur identité et le sentiment d'appartenance; la cohésion familiale et communautaire; leur gouvernance; et leur capacité à déterminer leurs citoyens (membres).

Les discussions ont porté sur tous les aspects du régime du Loi sur les Indiens qui touchent la citoyenneté des Premières Nations y compris : l'autorité législative du Canada pour définir un Indien; les inégalités fondée sur le sexe continuant; la deuxième génération de coupure; le système d'inscrire les Indiens; la politique fédérale entourait la paternité non déclarée; les liens avec les programmes et les services; et la relation de financement.

Qui doit définir un Indien?

Sur la base des contestations collectives de participants des organisations des Premières Nations, il semble que la grande majorité des participants des Premières Nations fondamentalement s'opposent à l'autorité continu du Canada dans la définition de qui est et n'est pas un Indien conformément à la Loi sur les Indiens, et par extension qui est et n'est pas un membre d'une Première Nation, ce qui en fin de compte affecter (positivement ou négativement) l'identité individuelle et collective.

Le maintien du pouvoir du gouvernement fédéral dans la détermination d'inscription et d'appartenance pour la plupart des bandes, était considéré comme le plus grand obstacle à la gouvernance des Premières Nations sur la citoyenneté (l'appartenance). A son tour, la majorité des participants des Premières Nations croient que ce pouvoir devrait être exercé par les Premières Nations, que ce soit par la prise de décision des différentes communautés et leurs gouvernements, ou à un degré moindre par consensus de la communauté d'exercer cette autorité au niveau de la nation autochtone.

Les dispositions de Loi sur les Indiens relatives à l'inscription et à l'appartenance

La plupart des participants des Premières Nations estimaient que les dispositions de Loi sur les Indiens relatives à l'inscription et à l'appartenance équivalaient les efforts constants déployés par les gouvernements Canadiens qui se sont succédé en vue d'assimiler, voir d'éliminer, leurs peuples. Comme mentionné précédemment, la majorité des participants des Premières Nations s'opposent radicalement au maintien du pouvoir du Gouvernement du Canada de déterminer qui peut bénéficier du statut d'Indien en vertu de la Loi sur les Indiens, et pour déterminer l'admissibilité à l'inscription et par extension l'appartenance à une bande en vertu de la Loi.

Parallèlement, les participants des Premières Nations ont reconnu qu'étant donné la réalité actuelle sur le plan législatif, et cela, bien que la Loi sur les Indiens soit difficile à accepter pour la plupart des Premières Nations, le statut d'Indien et l'appartenance à une bande constituent actuellement les seuls moyens pour leurs collectivités et nations de bénéficier d'une appartenance ou citoyenneté reconnue par la loi.

Les participants des Premières Nations qui considéraient que le statut et l'appartenance en vertu de la Loi sur les Indiens étaient deux notions d'importance ont associé ces dernières à l'identité et à la nécessité de voir à ce que les membres des Premières Nations soient en mesure de protéger leur appartenance et leur citoyenneté et, par extension, leurs liens avec leur famille, leur collectivité et leur nation, en plus de pouvoir transmettre cette citoyenneté et cette appartenance à leurs descendants. Ils étaient également d'avis que le statut et l'appartenance étaient des moyens de renforcer leur relation avec la Couronne fédérale et d'obtenir des avantages et des droits, notamment le droit de vivre dans des réserves, les droits de chasse et de pêche, le droit de vote lors des élections au sein des bandes, de même que l'admissibilité aux programmes de santé et d'éducation ainsi qu'aux autres programmes et services administrés par les bandes.

Les participants des Premières Nations qui estimaient que le statut et l'appartenance aux termes de la Loi sur les Indiens n'avaient aucune incidence sur leur sentiment d'identité et d'appartenance étaient d'avis que la détermination de l'appartenance ou de la citoyenneté devrait être contrôlée par les Premières Nations, plutôt que par des règles qu'impose le gouvernement fédéral, et que le cadre législatif actuel contribue uniquement à créer des dissensions au sein des familles et des collectivités, ainsi que de la discrimination, de la ségrégation et de l'exclusion.

Enfin, les participants des Premières Nations qui ont perdu leur admissibilité à l'inscription en vertu de la Loi sur les Indiens, ou qui ne seront pas en mesure de le transmettre à leurs descendants, de même que ceux qui craignent que la population d'Indiens inscrits de leur collectivité diminue rapidement, ont indiqué qu'il serait bénéfique de réformer le système en place afin d'établir des exigences d'admissibilité plus inclusives en ce qui a trait à l'enregistrement et à l'appartenance.

Pour ce qui est des modifications que l'on pourrait apporter à la Loi sur les Indiens en vue de régler les problèmes cernés, beaucoup des participants des Premières Nations étaient d'avis qu'au-delà de la suppression complète de l'iniquité entre les sexes dans les dispositions relatives à l'enregistrement de la Loi, de même que les catégories d'Indiens en vertu des articles 6 (1) et 6 (2) de la Loi, et de la pertinence de conférer aux Premières Nations, plutôt qu'au Gouvernement du Canada, le pouvoir de déterminer l'admissibilité à l'inscription ou à l'appartenance, il faudrait tout de même établir certaines restrictions concernant l'évaluation de l'admissibilité en question. De même qu'avec l'idée supposant que les restrictions touchant l'admissibilité à l'inscription et à l'appartenance ne soient plus établies par le gouvernement fédéral, mais plutôt par les Premières Nations et leurs gouvernements. Cela s'harmonise avec les points de vue selon lesquels la déclaration volontaire à elle seule n'est pas suffisante pour évaluer l'appartenance et la citoyenneté, avec les préoccupations concernant le maintien d'un certain niveau d'intégrité ethnoculturelle au sein des Premières Nations.

La politique fédérale sur la paternité non déclarée

En ce qui concerne la politique fédérale sur la paternité non déclarée, la descendance patrilinéaire demeure le critère important dans la détermination de statut en cas de paternité non déclarée ou non reconnue. En vertu de la politique, la signature du père sur la formulaire de naissance et d'autres formes de preuve de la paternité et nécessaire, en absence de laquelle l'enregistrement de l'enfant serait déterminée uniquement sur la base de (un parent) de la mère le droit qui habituellement les résultats de l'enfant soit enregistré conformément à l'article 6 (2), si la mère est inscrite à l'article 6 (1), ou non admissible à l'enregistrement du tout si la mère est inscrite à l'article 6(2). La plupart des participants des Premières Nations estimaient que le Gouvernement du Canada ne devrait pas avoir le pouvoir de déterminer lequel des parents est le plus important lorsqu'il s'agit de conférer l'admissibilité à l'inscription. Les participants ont identifié que la politique du gouvernement fédérale en vigueur en matière de paternité non déclarée, contribue non seulement une autre discrimination à l'égard des femmes des Premières Nations par le maintien de la domination des exigences patrilinéaires en ce qui concerne admissibilité à l'inscription de leurs enfants, il affecte également le segment le plus socio-économique vulnérables de la population des Premières Nations – mères célibataires, et souvent jeunes, et leurs enfants.

En outre, la majorité des participants des Premières Nations étaient d'avis que la question de la paternité non déclarée pourrait être réglée facilement par la mise en oeuvre d'une règle du parent unique qui s'appliquerait dans les cas où le père est inconnu et que les enfants doivent être inscrits en fonction du statut de leur mère.

Liens avec les programmes et services et la relation financière

La plupart des participants des Premières Nations bénéficiant du statut d'Indien inscrit étaient d'avis que les droits et les avantages découlant de l'inscription constituaient une représentation de la relation sui generis et fiduciaire générale entretenue avec la Couronne fédérale, de même que de la relation en lien avec les traités conclus avec la Couronne. Pour nombre de ces participants, au-delà de l'accès à des programmes tels que les programmes de services de santé non assurés et d'enseignement postsecondaire, cela englobe également d'autres éléments comme les droits ancestraux de chasse et de pêche, le droit de résider dans une réserve et le droit d'élire son propre gouvernement. De même, la majorité d'entre eux estimaient que l'accès à de tels programmes était une nécessité socio-économique, étant donné les résultats très défavorables des membres des Premières Nations en ce qui concerne la plupart des déterminants, notamment sur les plans de l'éducation, de l'emploi, de l'hébergement, de l'infrastructure, de la santé et du bien-être, en comparaison avec les autres groupes autochtones et la population canadienne en général.

L'octroi d'un financement adéquat aux Gouvernements des Premières Nations pour l'exécution de programmes et la prestation de services à l'intention des particuliers récemment inscrits et des nouveaux membres de bandes représentait une préoccupation pour la plupart des participants des Premières Nations. Selon ces derniers, puisque les ressources financières accordées ne permettent pas de répondre aux besoins des Indiens réinscrits, nombre de bandes continuent d'avoir du mal à accepter de nouveaux membres et à leur fournir l'accès à des programmes et à des services dans les réserves; cette situation contribue à accroître les dissensions au sein des familles et des collectivités, en plus de compromettre l'établissement de bonnes relations entre les membres des Premières Nations qui habitent dans les réserves et ceux qui vivent hors de celles-ci. Bien que l'adoption du projet de loi C-3 ne figurait pas au nombre des sujets de discussion établis au préalable en vue de cette initiative, la plupart des participants ont abordé la question de la mise en oeuvre des projets de loi C-31 et C-3 dans le contexte du financement, tout particulièrement en ce qui touche l'insuffisance des fonds accordés aux Premières Nations pour assumer les coûts associés à l'adhésion des personnes nouvellement inscrites et des nouveaux membres.

Thème no 6 : Points de vue des Métis sur la citoyenneté, le statut de nation, le double statut juridique et les identités multiples

Selon ce que révèlent les résultats du Processus exploratoire, les participants Métis ont eu diverses opinions sur les questions liées à l'identité, à l'appartenance et à la citoyenneté. En général, il existait des différences en ce qui concerne des points de vue et perspectives des Métis en ce qui trait à la citoyenneté entre les Métis qui sont membres de la Nation Métisse et sont compris dans la catégorie de l'affaire Powley, et les Métis qui n'entrent pas dans les limites de cette affaire.

Les opinions et points de vue des ces deux groupes ont été recueillis au moyen des activités du Ralliement national des Métis (RNM), de l'Association nationale des centres d'amitié (ANCA) ainsi que des associations provinciales et territoriales et des centres d'amitié locaux qui s'y rattachent, et du Congrès des peuples Autochtones (CPA) et de ses organismes affiliés.

Perspectives de la Nation Métisse

Pour les participantes faisant partie de la Nation Métisse, l'arrêt Powley rendu en 2003 par la Cour suprême du Canada, dans lequel la Cour a affirmé le bien-fondé des aspirations de la Nation Métisse en ce qui a trait à leurs droits ancestraux, en plus de citer les facteurs généraux comme indication de l'identité Métisse, revêt encore aujourd'hui d'une grande importance en ce qui touche les questions liées à la citoyenneté de la Nation Métisse.

Dans le cadre du Processus exploratoire, le RNM a tenu des discussions sur les aspirations générales de la Nation Métisse relativement à son édification et à la citoyenneté, notamment en ce qui touche l'élaboration et l'acceptation d'une définition nationale de la citoyenneté Métisse ainsi que de processus et de politiques connexes pour la mise en oeuvre de cette définition. Selon les résultats, la Nation Métisse est saisit avec la protection de la culture et l'identité Métisse en mettant l'accent sur les questions liées à la dualité concurrente du statut juridique des particuliers et de leur admissibilité à l'inscription simultanée à titre de citoyens Métis, conformément aux critères de la Nation en la matière, et d'Indiens, aux termes de la Loi sur les Indiens.

Les modifications aux dispositions de la Loi sur les Indiens concernant l'inscription, apportées par suite de l'adoption du projet de loi C-31 en 1985 et du projet de loi C-3 en 2011, ont permis à certains Métis de devenir admissibles à l'inscription à titre d'Indiens en vertu de la Loi. Bon nombre de ces particuliers sont également admissibles à l'inscription en tant que membres de la Nation Métisse. Selon les critères liés à l'inscription à titre de membre de la Nation Métisse, une personne ne peut être admissible à l'inscription au registre des citoyens Métis et bénéficier également du statut d'Indien inscrit conformément à la Loi sur les Indiens. À l'heure actuelle, la Loi sur les Indiens ne contient toutefois aucune disposition liée à la renonciation volontaire au statut d'Indien inscrit. De plus, dès qu'une personne s'inscrit volontairement en vertu de la Loi sur les Indiens, elle perd son admissibilité à s'inscrire, ou à demeurer inscrite, dans le registre des citoyens Métis.

Le RNM a soutenu qu'en vertu de l'arrêt de la Cour suprême du Canada rendu en 2011 dans Alberta c. Cunningham (également appelé l'arrêt Peavine-Cunningham), dans lequel la Cour reconnaît que la gouvernance Métisse à l'égard de l'inscription est conforme à l'objectif qui consiste à protéger les droits territoriaux et l'autonomie gouvernementale des Métis, ainsi que leur autorité légale de régir la composition de leurs établissements, et par le fait même, qu'elle déclare les Indiens inscrits inadmissibles à l'appartenance à ces établissements. Cette autorité est jugée nécessaire pour garantir aux Métis la possibilité de protéger leur culture et leur identité, qui sont différentes de celles des autres groupes autochtones.

Perspectives des autres groupes Métis

Pour les individus et groupes de Métis qui n'entrent pas dans la catégorie de l'affaire Powley et pour qui la définition de membre de la Nation Métisse ne s'applique pas, les opinions et points de vue sur l'identité et la citoyenneté diffèrent de ceux des membres de la Nation Métisse.

La plupart des Métis qui ont pris part aux discussions menées par l'ANCA et le CPA et leurs organismes affiliés respectifs ont convenu qu'il existe plusieurs nations Métisses au Canada, et que les Métis font partie de diverses cultures et collectivités à l'échelle du pays (il n'y a pas seulement les Métis de la région de la rivière Rouge).

Leurs opinions et points de vue variaient également quant à la définition de l'identité Métisse. Certains participants entendaient par « Métis » toute personne ayant une ascendance mixte autochtone (Première Nation ou Inuit) et européenne, quelques-uns estimaient que les Métis sont également membres des Premières Nations, tandis que d'autres étaient d'avis que l'identité Métisse a une composante culturelle unique.

Beaucoup des participants à ces discussions étaient d'avis que tout particulier concerné devrait pouvoir se réclamer de plusieurs identités parmi celles en question, et que ces différentes identités devraient être reconnues par les gouvernements. Ils estimaient également que la reconnaissance des droits ancestraux devrait être accordée aux groupes faisant partie de la population Métisse, mais n'appartenant pas à la Nation Métisse. Dans ce contexte, la plupart des participants Métis aux séances de discussion du CPA étaient d'accord avec la notion voulant que les Métis puissent être à la fois Métis et Indiens, et, malgré le récent arrêt rendu par la Cour suprême du Canada en 2011 de Peavine-Cunningham (arrêt rendu par la Cour suprême du Canada en 2011), ils croyaient que d'exclure quiconque ayant le statut d'Indien inscrit de la définition du terme « Métis » ou de la citoyenneté Métisse était une mesure discriminatoire.

Thème no 7 : Impressions sur le Processus exploratoire et les prochaines étapes de la réforme

La plupart des participants ont exprimé des points de vue relativement favorables sur le Processus exploratoire ainsi que sur cette occasion qui leur était offerte de discuter des questions relatives à l'inscription, à l'appartenance et à la citoyenneté, et de faire part de leurs opinions et perspectives sur ces sujets. Certains participants ont également formulé des commentaires positifs sur la nature non normative de cette initiative.

Cependant, certaines critiques ont été formulées au sujet du financement limité qui a été accordé pour l'organisation des activités, de l'omission de verser des fonds directement aux collectivités et aux Gouvernements des Premières Nations, ainsi que du délai serré (un an) prévu pour la conception, la mise en oeuvre et la réalisation des activités.

Presque toutes les organisations participantes ont indiqué qu'elles ne considéraient pas le Processus exploratoire comme une consultation, mais plutôt comme la première étape d'un processus qui, vraisemblablement, se révélera beaucoup plus long et dont la portée sera considérablement plus vaste. La plupart des organisations souhaitaient connaître les prochaines étapes que suivra le gouvernement fédéral, et ce, tant en ce qui touche le fond que le processus dans son ensemble.

La grande majorité des participants s'attendent à ce que le gouvernement fédéral permette aux Premières Nations et aux Métis de participer à un processus de consultation significatif sur les futures réformes relatives à l'inscription, à l'appartenance et à la citoyenneté qu'ira au-delà des discussions exploratoires et de la présente initiative, et à ce que le gouvernement offre du financement pour les besoins de ce processus. Malgré les attentes en ce sens, de nombreux participants ont exprimé un certain cynisme et ont émis des doutes par rapport à l'engagement du gouvernement fédéral à entreprendre une réforme importante de ces questions.

Les participants des Premières Nations avaient également des attentes élevées par rapport à la volonté du gouvernement fédéral d'entreprendre des réformes relatives à la Loi sur les Indiens, à court terme, ainsi que de reconnaître et de confirmer la compétence des Premières Nations en matière de citoyenneté, à moyen et à long terme.

Points saillants des recommandations

Pour donner suite aux discussions sur les thèmes en cause dans le cadre du Processus exploratoire, certaines organisations participantes ont également formulé des recommandations sur les prochaines étapes et la réforme. Les recommandations ont été regroupées en deux catégories :

  1. Les recommandations à l'intention du Gouvernement du Canada.
  2. Les recommandations à l'intention des Gouvernements des Premières Nations, des dirigeants des Premières Nations et des Métis et leurs circonscriptions.

1. Recommandations à l'intention du Gouvernement du Canada

Il y avait plusieurs thèmes récurrents dans les recommandations formulées par les organisations participantes à l'intention du Gouvernement du Canada, ce qui a trait aux questions relatives aux Premières Nations et aux Métis.

Les principales recommandations sur les questions concernant les Premières Nations portaient sur la réforme de la Loi sur les Indiens. Les points de vue de la plupart des participants étaient que le Canada travaille avec les Premières Nations d'une façon proactive pour résoudre les problèmes liés à l'inscription et à l'appartenance en vertu de la Loi sur les Indiens, comme une mesure à court terme, et à l'avance d'une transition complète à la compétence des Premières Nations en matière de citoyenneté.

Parmi les participants des Premières Nations qui sont des Indiens inscrits et des membres des bandes (résidant sur réserve et hors réserve) une gamme de points de vue ont été exprimés en ce qui concerne la nature et la portée de la réforme sous la Loi sur les Indiens, ils comprennent :

  • La reconnaissance des droits des Premières Nations afin de déterminer qui est admissible à être inscrit comme Indien et un membre d'une bande Indienne.
  • L'élimination de toutes les inégalités résiduelles fondées sur le sexe et les catégories d'Indiens visés à l'article 6, y compris la deuxième génération de coupure.
  • Aborder les questions liées à la paternité non déclarée, l'adoption et les problèmes des Indiens inscrits sans citoyenneté Canadienne ou de résidence permanente.

La plupart des participants des Premières Nations ont également estimé que la reconnaissance et la mise en oeuvre de la compétence des Premières Nations sur la citoyenneté étaient leur objectif ultime et selon le niveau de capacités de gouvernance les plus consultés cela comme un objectif de moyen et long terme.

Les organisations qui s'occupent des intérêts pan-autochtone ont également formulé des recommandations concernant la réforme de la Loi sur les Indiens; ces recommandations rendaient compte des opinions divergentes des Indiens inscrits et non inscrits sur les questions à cet égard. Les principales recommandations des Indiens non inscrits portaient principalement sur la modification de la Loi sur les Indiens dans le but d'établir des critères d'inscription et d'appartenance plus inclusifs, par exemple : l'inclusion des conjoints non Indiens comme admissibles à être inscrits en vertu de la Loi sur les Indiens et d'une règle d'un parent comme liée à l'admissibilité à l'enregistrement et l'appartenance.

D'autre part, les recommandations des Métis reflétaient les opinions et les points de vue des deux groupes généraux de Métis, à savoir les membres de la Nation Métisse, dont les recommandations ont été présentées par le RNM, et les autres groupes de Métis, dont les recommandations ont été soumises par l'ANCA, le CPA et leurs organisations affiliées respectives. Les recommandations au nom de la Nation Métisse portaient principalement sur la modification de la Loi sur les Indiens de manière à permettre aux Métis de demander à ce que leur nom ne figure plus dans le registre des Indiens. Les recommandations formulées par les autres groupes de Métis à l'intention du gouvernement fédéral étaient axées sur la reconnaissance des identités autochtones multiples.

Presque toutes les organisations qui ont formulé des recommandations à l'intention du Gouvernement du Canada ont souligné qu'il sera nécessaire d'établir les prochaines étapes et les processus conjoints en collaboration avec le gouvernement fédéral pour poursuivre les travaux sur les questions abordées dans le cadre du Processus exploratoire, et d'accorder un financement aux Gouvernements des Premières Nations, aux organisations des Premières Nations et des Métis (à tous les niveaux) de même qu'aux autres organisations autochtones et à leurs organismes affiliés respectifs pour qu'ils puissent poursuivre leurs travaux internes relatifs à l'inscription, à l'appartenance et à la citoyenneté.

2. Recommandations à l'intention des Gouvernements des Premières Nations, des dirigeants des Premières Nations et des Métis et leurs circonscriptions

En plus des recommandations à l'intention du Gouvernement du Canada, plusieurs organisations participantes ont également formulé des recommandations à l'intention des Gouvernements des Premières Nations et des chefs des Premières Nations, dirigeants des Métis, ainsi que leurs circonscriptions.

Les principales recommandations formulées par les organisations qui défendent les intérêts des Premières Nations, qui comprennent des Indiens inscrits et des membres des bandes vivant sur réserve et hors réserve, visaient la tenue d'autres discussions sur l'inscription, l'appartenance et la citoyenneté avec les collectivités des Premières Nations de manière à mieux faire connaître les questions d'intérêt. Ces organisations ont également recommandé aux Gouvernements et aux Chefs des Premières Nations d'entreprendre des processus d'élaboration et d'adoption de lois sur l'appartenance et la citoyenneté dans les collectivités.

Pour ce qui est des recommandations formulées à l'intention des dirigeants des groupes Métis et des adhérents à ces groupes, le RNM a mis l'accent sur l'avancement des travaux concernant l'adoption de la politique sur la citoyenneté de la Nation Métisse.

L'ANCA a formulé des recommandations sur les mesures et les politiques internes du Mouvement des centres d'amitié en ce qui a trait à l'enregistrement, à l'appartenance et à la citoyenneté.

Conclusion

Les constatations et les recommandations présentées par les organisations participantes dans le cadre du Processus exploratoire indiquent que les opinions et les points de vue respectifs des Premières Nations et des Métis sur les questions relatives à l'inscription des Indiens, à l'appartenance à une bande et à la citoyenneté ont évolué depuis la période qui suit l'apport de modifications à la Loi sur les Indiens par l'intermédiaire du projet de loi C-31 en 1985. En plus des problèmes qui avaient été relevés dans le cadre du processus législatif en 1985, les Premières Nations et les Métis sont désormais préoccupés par diverses questions en lien avec l'inscription, l'appartenance et la citoyenneté qui étaient peu débattues à l'époque. Plus particulièrement, les questions relatives à l'identité, à l'appartenance, à la citoyenneté et au statut de nation se sont révélées de premières importances et ont été abordées dans le contexte des répercussions des cadres stratégiques et législatifs actuels du gouvernement fédéral affectant les Premières Nations et les Métis, ainsi que des aspirations de ces groupes en ce qui touche l'auto-gouvernance, l'auto-détermination et leur relation avec la Couronne fédérale.

Vingt-sept ans après les modifications faites en 1985 aux dispositions de la Loi sur les Indiens sur l'inscription et l'appartenance a une bande, les résultats du Processus exploratoire continuent également à démontrer les complexités des questions, et que les points de vue et perspectives respectifs des Premières Nations et les Métis sur les prochaines étapes varient en fonction de nombreux facteurs, notamment les antécédents et la situation actuelle des particuliers, des collectivités et des nation, les capacités existantes et les répercussions des régimes et des structures juridiques et de gouvernance, courants et antérieurs, du gouvernement fédéral en matière d'enregistrement et d'appartenance. Dans ce contexte, le développement et la mise en oeuvre de solutions durable possibles pour aborder les questions relatives à l'inscription des Indiens, l'appartenance à une bande, et la citoyenneté sera un défi pour les Premières Nations, les Métis et le Canada.

Compte tenu de la complexité des questions en cause et de la quantité considérable de renseignements soumis par les organisations des Premières Nations et des Métis participantes, le Ministère continuera l'analyse des résultats du Processus exploratoire en vue d'informer les prochaines étapes possibles sur les questions relatives à l'inscription, à l'appartenance et à la citoyenneté.

Annexe A : Liste des organisations participantes

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