ARCHIVÉE - Évaluation du Programme de logement dans les réserves d'AINC

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Date : Février 2011
Numéro de projet : 1570-7/07068

Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen
Secteur de la vérification et de l'évaluation

 

 

Table des matières




Liste des sigles et acronymes

AINC
Affaires indiennes et Nord Canada

APN
Assemblée des Premières Nations

CRPA
Commission royale sur les peuples autochtones

DGEMRE
Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

EFMPN
Entente de financement MAINC - Premières nations

EGF
Entente globale de financement

GEM
Garantie d'emprunt ministérielle

IBC
Indice de bien-être des collectivités

LNH
Loi nationale sur l'habitation

MAINC
Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien

PAREL
Programme d'aide à la remise en état des logements

RHDCC
Ressources humaines et Développement des compétences Canada

SCHL
Société canadienne d'hypothèques et de logement

SIGI
Système intégré de gestion des immobilisations

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Glossaire

Bande
Une bande est un groupe d'Indiens au profit duquel des terres ont été mises de côté ou dont les fonds sont détenus par la Couronne, ou un groupe d'Indiens déclaré comme étant une bande aux fins de la Loi sur les Indiens. Chaque bande possède son propre conseil de bande, qui joue un rôle de direction et qui est généralement formé d'un chef et de plusieurs conseillers. Le chef et les conseillers sont élus par les membres de la collectivité ou, parfois, selon la coutume de la bande. Les membres de la bande partagent généralement des valeurs, des traditions et des pratiques issues de leur patrimoine ancestral. De nos jours, de nombreuses bandes préfèrent être appelées Premières nations.

Caractéristiques d'un logement occupé
La définition d'un ménage autochtone de la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) a été utilisée pour établir les caractéristiques d'un ménage et d'un logement privé occupé dans le cas des populations d'identité autochtone.
La SCHL définit un ménage autochtone comme suit :

  1. tout ménage non familial dont au moins la moitié des membres se déclarent Autochtones; ou
  2. tout ménage familial qui satisfait à au moins l'un des critères suivants :

    • au moins un conjoint, conjoint de fait ou parent seul se déclare Autochtone; ou
    • au moins la moitié des membres se déclarent Autochtones.

Construction de nouvelles unités d'habitation
Le nombre total de maisons construites au fil du temps, ou le nombre moyen de maisons construites par collectivité.

Contrôle opérationnel local
Le contrôle opérationnel local désigne la capacité d'une bande à exercer la gestion de tous les aspects du logement à l'échelle locale dans la collectivité ou dans la région couverte par le conseil tribal dont la collectivité fait partie. Pour obtenir un contrôle accru de l'exploitation du parc immobilier local, les collectivités doivent acquérir les connaissances et l'expertise nécessaires en matière de logement et justifier d'antécédentsreconnus de gestion saine de projet et de bonne gouvernance.

Famille économique
Aux fins du recensement du Canada, un groupe de deux personnes ou plus qui habitent dans le même logement, et qui sont apparentées par le sang, par alliance, par union libre ou par adoption. Le couple peut être de sexes opposés ou de même sexe. Aux fins du recensement de 2006, les enfants en famille d'accueil sont inclus.

Gestion par un séquestre-administrateur
AINC nomme un séquestre-administrateur si la confusion règne dans les finances d'une collectivité des Premières nations, si la Première nation n'est pas en mesure de se conformer aux conditions d'un accord de financement conclu avec AINC ou si un vérificateur soulève d'importantes préoccupations au sujet de déficits très élevés.

Indice du bien-être des collectivités (IBC)
L'indice du bien-être des collectivités est un indice composé fondé sur des indicateurs sélectionnés à partirdu recensement du Canada. Le résultat pour chacun de ces indicateurs composites (revenu, éducation, logement et emploi) s'obtient sur un total de 100, alors que le résultat total représente la somme de tous les indicateurs composites divisée par quatre.

La cote IBC est déterminée au moyen des formules suivantes :

Indien inscrit ou Indien visé par un traité
Le terme « Indien inscrit » désigne des personnes ayant déclaré qu'elles sont inscrites au registre des Indiens en vertu de la Loi sur les Indiens du Canada. Les Indiens visés par un traité sont des personnes inscrites au registre des Indiens qui peuvent démontrer qu'elles descendent d'une bande signataire d'un traité. Le nombre d'Indiens inscrits peut différer du dénombrement administratif tenu à jour par Affaires indiennes et du Nord Canada, parce que certaines réserves indiennes et certains établissements n'ont pas fait l'objet d'un dénombrement complet et en raison par ailleurs des différences méthodologiques et conceptuelles entre les deux sources.

Logements adéquats dans les réserves
On entend par logement adéquat une unité d'habitation qui ne nécessite pas de rénovations importantes ou de remplacement et qui est dotée des installations élémentaires de plomberie, en particulier d'eau courante chaude et froide, de toilette intérieure et d'une baignoire ou d'une douche installée. Remarque : Le calcul d'un logement « adéquat » est fondé sur la formule suivante : Adéquat = nombre total d'unités - remplacements nécessaires - rénovations majeures nécessaires.

Logements privés
Dans le cadre du recensement de 2006, Statistique Canada a défini un logement privé comme suit : un ensemble de pièces d'habitation conçues ou transformées qu'occupe ou pourrait occuper une personne ou un groupe de personnes. De plus, un logement privé doit être doté d'une source de chauffage ou d'énergie et doit fournir un espace clos permettant de s'abriter des intempéries, comme en atteste la présence de murs d'enceinte et d'un toit ainsi que de portes et fenêtres offrant une protection contre le vent, la pluie et la neige.

Nombre de pièces par logement
Une pièce est un espace fermé à l'intérieur d'un logement, fini et habitable toute l'année (p. ex. cuisine, salle à manger ou chambre). Les salles de bains, les halls, les vestibules et les pièces utilisées à des fins commerciales seulement ne sont pas comptabilisés comme des pièces.

Population d'identité autochtone
La population d'identité autochtone est composée des personnes qui, selon Statistique Canada, se reconnaissent une appartenance à au moins un groupe autochtone, à savoir les Indiens de l'Amérique du Nord, les Métis ou les Inuits, ainsi que des personnes qui se déclarent Indiens visés par un traité ou Indiens inscrits en vertu de la Loi sur les Indiensdu Canada et/ou qui se déclarent membres d'une bande indienne ou d'une Première nation.

Travaux de réparation majeurs
Les travaux de réparation majeurs se rapportent aux systèmes de plomberie ou électriques défectueux, à la réparation structurale de murs, sols ou plafonds, et ainsi de suite.

Travaux de réparation mineurs
AINC estime que la réparation de carreaux, de briques ou de bandeaux décollés et manquants, de marches, rampes et bardages défectueux,etc. sont des travaux de réparation mineurs.

Responsable de haut niveau des Premières nations
Des entrevues auprès de personnes-ressources clés ont été menées avec plusieurs groupes comprenant des représentants des Premières nations qui travaillent avec des organismes provinciaux et territoriaux ou des conseils tribaux qui assument des responsabilités régionales. Leurs points de vue sont considérés comme émanant de « responsables de haut niveau des Premières nations ».

Responsable direct des Premières nations
Des entrevues auprès de personnes-ressources clés ont été menées avec plusieurs groupes comprenant des représentants des Premières nations qui vivent et travaillent dans les collectivités des Premières nations et assument une responsabilité directe par rapport au logement dans la réserve. Leurs points de vue sont considérés comme émanant de « responsables directs des Premières nations ».

Société d'habitation
Les sociétés d'habitation sont des organismes administratifs qui sont responsables de la gestion de la planification, des prévisions et des opérations quotidiennes autour du logement dans une réserve. Elles sont généralement responsables de la formulation de recommandations à l'intention du chef et du conseil, relativement à des politiques, des plans et des programmes de logement nouveaux ou révisés. Dans certaines réserves, elles peuvent également assumer la responsabilité des fonds d'allocation-logement en veillant à ce que ceux-ci soient appliqués aux factures de service public et au paiement des hypothèques sur les unités de location construites par la SCHL aux termes de l'article 95 de la Loi nationale sur l'habitation.

Surpeuplé
Selon Statistique Canada, un logement est surpeuplé lorsqu'il compte plus d'une personne par pièce.

Viabilisation des terrains
Viabiliser un terrain signifie faire en sorte qu'une canalisation d'eau et d'égout soit raccordée au terrain (à la maison), c'est-à-dire le raccorder aux services publics. La viabilisation des terrains peut également comprendre l'installation de puits et de fosses septiques individuels, lorsque la densité des logements n'est pas suffisante pour recourir à des systèmes de canalisation. Il convient aussi par ailleurs de prévoir des extensions de route. Un terrain doit être viabilisé afin d'être admissible à un financement de la SCHL aux termes de l'article 95 de la Loi nationale sur l'habitation.

Zone géographique
Une zone géographique est la distance qu'une bande des Premières nations doit parcourir pour atteindre un centre de services, à savoir un endroit où les membres de la collectivité peuvent accéder à des services gouvernementaux, des banques et des fournisseurs : Zone 1 : distance de 50 km ou moins accessible toute l'année, Zone 2 : distance de 50 à 350 km accessible toute l'année, Zone 3 : distance de plus de 350 km accessible toute l'année et Zone 4 : distances variables sans accès toute l'année.

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Résumé

La présente évaluation vise à examiner les répercussions du Programme de logement dans les réserves d'AINC et des politiques et processus connexes sur le logement dans les réserves, sous l'angle de la mise en œuvre de la nouvelle politique sur le logement pour la période d'étude s'étendant de 1996 à 2009-2010. L'évaluation est imposée par la Politique sur les paiements de transfert à l'appui de la demande de renouvellement des autorisations ministérielles relatives aux immobilisations et à l'entretien aux fins de la Politique sur le logement dans les réserves (2010). Il est à noter que l'évaluation ne porte pas sur les fonds répartis dans le cadre du Plan d'action économique du Canada (PAEC), puisqu'elle a eu lieu avant que les répercussions du PAEC puissent être validement évaluées.

Depuis leur création en 1960, ce programme et ces politiques et processus ont pour but d'apporter une aide financière et autre aux Premières nations pour que celles-ci disposent dans les réserves de logements sécuritaires à prix abordable selon des normes comparables à celles qui s'appliquent aux autres Canadiens. L'aide du gouvernement du Canada au logement dans les réserves passe par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) et la SCHL. Le gouvernement du Canada investit environ 272 millions chaque année pour aider les Premières nations à combler leurs besoins en matière d'habitation dans les réserves. Le Programme d'immobilisations et d'entretien (PIE) d'AINC reçoit 138 millions sur ce budget et la SCHL, 134. Dans le budget fédéral de 2005, on a aussi approuvé 295 millions de dollars à dépenser sur 5 ans, dont 192 pour AINC en financement de la construction, de la viabilisation de terrains et de la rénovation

L'évaluation lancée en 2008 par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) devait à l'origine être menée conjointement avec la SCHL. En décembre 2009, en raison de contraintes touchant les ressources, la SCHL s'est retirée du projet pour assembler l'information nécessaire à la reddition de comptes au Conseil du Trésor sur des questions particulières concernant les investissements du budget de 2005. Par conséquent, le champ de l'étude a été réduit pour ne plus comprendre que les programmes de logement d'AINC.

Le cadre méthodologique de l'évaluation, approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (CEMRE), fait appel à des moyens d'investigation multiples, dont des données primaires venant d'entrevues d'intervenants clés et d'études de cas et des données secondaires venant d'une analyse documentaire et d'un examen des données administratives et statistiques. Les évaluations consacrées au Programme des garanties d'emprunt ministérielles (GEM) et au Programme d'allocation-logement (AL) ont également éclairé l'étude.

L'évaluation a été réalisée par la DGEMRE, qui en a établi le cadre de référence et l'ébauche de rapport final en collaboration avec un certain nombre de bureaux d'experts-conseils. L'équipe de Donna Cona s'est chargée de l'analyse documentaire et des études de cas. En association avec le bureau d'experts-conseils DPRA, T.K. Gussman Associates Inc. a effectué les entrevues d'intervenants clés. KPMG a évalué les deux programmes précités (GEM et AL) dans le cas des logements dans les réserves. A.J. Doxtdator and Associates a procédé à une analyse rétrospective des évaluations d'état des logements des réserves menées dans le cadre des études de cas. Enfin, le rapport d'évaluation définitif a été élaboré par Karen Ginsberg Management Consulting Inc.

Voici les grandes constatations et conclusions de l'évaluation.

Pertinence

L'aide fédérale au logement dans les réserves demeure une nécessité. Il y a actuellement une pénurie de logements et on en appréhende sans cesse de nouvelles compte tenu de l'état du logement dans les réserves et des prévisions de croissance démographique dans un horizon de 25 ans. L'engagement de financer les logements dans les réserves s'accorde bien avec les engagements généraux du gouvernement et les priorités d'AINC.

Dès l'adoption de la Politique sur le logement dans les réserves en 1996, le gouvernement et les Premières nations convenaient qu'il manquait déjà de logements adéquats dans les réserves. Même si s'est poursuivie la construction de nouveaux logements dans les réserves, les pénuries persistent et paraissent plus gagner en importance que le contraire. Le surpeuplement des logements est aussi une réalité évidente dans les réserves. Malgré une réduction du tiers de la proportion de logements surpeuplés dans les 13 ans de la période d'étude, il en existe toujours six fois plus en milieu autochtone qu'ailleurs au pays.

Compte tenu des arriérés actuels et des prévisions de croissance démographique, il est essentiel d'améliorer l'état du logement. De nouveaux besoins apparaissent aussi rapidement qu'il peut se construire de logements.

Tous s'accordent à dire que, dans son état actuel, la Politique sur le logement dans les réserves est conforme aux objectifs du gouvernement du Canada et à ceux d'AINC. Il reste qu'un grand nombre d'intervenants ont réitéré ce qui a été déclaré dans le rapport d'étape du Bureau du vérificateur général (BVG) de 2003, à savoir que les rôles et responsabilités respectifs d'AINC et de la SCHL ne sont pas clairs, et ils ont demandé aux deux organismes de préciser leurs accords de collaboration et d'en informer les Premières nations. D'après le rapport d'étape du BVG de 2006, AINC et la SCHL, en collaboration avec l'Assemblée des Premières Nations et les organismes régionaux des Premières nations, ont élaboré un cadre de contrôle de gestion où sont définis leurs rôles et responsabilités respectifs pour pallier le manque de logements dans les réserves. Ainsi, dans l'évaluation du progrès accompli, le rapport d'étape indiquait que cette recommandation avait été complètement mise en œuvre. Cependant, tous les groupes rencontrés en entrevue ont déclaré que les rôles et responsabilités propres à AINC et à la SCHL ne sont pas clairs.

Rendement

Le tableau est très favorable sur le plan du nombre de logements construits et réparés par rapport aux objectifs d'affectation du budget de 2005. Toutefois, la croissance démographique et la demande de logements excèdent le rythme auquel il est possible de construire et de réparer. Il y a des gains absolus pour le nombre de terrains viabilisés et constructibles dans l'immédiat, mais les succès sont plus restreints sur le plan des gains absolus du parc immobilier par rapport aux besoins.

Les logements des réserves ne sont pas bien entretenus. Pour la plupart, les dirigeants des Premières nations jugent que les fonds sont insuffisants pour prendre un peu d'avance sur le constat des besoins. Dès que de nouveaux logements sont mis en service, ils exigent un entretien poussé à cause du surpeuplement et de toute l'usure qu'ils subissent. Les collectivités des Premières nations ne sont pas encore capables d'assurer cet entretien et les gens ont relativement peu d'argent pour payer les travaux d'entretien confiés à autrui. Les conséquences sont multiples : l'entretien du parc immobilier est coûteux, des logements mal entretenus manquent de sécurité et de salubrité, ce qui crée en soi des coûts supplémentaires.

Des membres de tous les groupes rencontrés en entrevue ont déclaré que les rôles et responsabilités respectifs d'AINC et de la SCHL en ce qui concerne le logement dans les réserves n'ont pas été exprimés clairement et que, par conséquent, la confusion demeure, surtout chez les Premières nations. Qui plus est, il n'y a ni compréhension ni acceptation de part et d'autre de ce que signifie une responsabilité partagée dans la gestion des logements des réserves. Malgré tout, les interviewés convenaient tous qu'un contrôle opérationnel à l'échelle locale constituait un facteur primordial de succès pour l'avenir du logement dans les réserves. AINC et la SCHL appuient les efforts en ce sens en étudiant les meilleures pratiques.

En ce qui concerne la reddition de comptes, une vérification récente du Programme de logement dans les réserves a fait voir la possibilité de renforcer la gouvernance dans le domaine de l'habitation sur le plan de la conception des programmes, de la gestion du rendement, de la prise en charge des risques et des orientations.

Treize ans après l'adoption de la Politique sur le logement dans les réserves, les Premières nations demandent toujours de l'aide pour développer leurs capacités. Rien n'indique vraiment que les efforts d'AINC aient encore porté fruit. L'évaluation n'a pas permis de relever d'indices d'une démarche stratégique concertée d'AINC et de la SCHL pour le développement des capacités.

Conception et exécution

Depuis le début du programme de subventions au logement au milieu des années 1960, rien n'avait évolué outre mesure jusqu'à l'adoption de la Politique sur le logement dans les réserves en 1996. Cette année-là, la nouvelle politique a été présentée aux Premières nations dans un manuel des procédures de logement national. La grande caractéristique de cette politique était que les Premières nations qui y adhéreraient pourraient jouir d'une plus grande latitude quant à la manière de dépenser les fonds accordés. Au départ, elles ont reçu un financement ponctuel pour leurs coûts initiaux, mais elles n'ont à peu près rien obtenu comme orientations et mesures de développement des capacités.

Dans sa conception et dans les programmes auxquels elle a donné naissance, la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 n'a pas bien tenu compte des vues des Premières nations et leur a aussi été mal communiquée. Aucun consensus n'existait en 1996, et il n'y en a toujours pas parmi les intervenants dans l'interprétation du principe de base de cette politique, celui de la responsabilité partagée. Le manque de soutien, par la suite, pour bien développer les capacités indique que, dans sa conception même, la politique laissait foncièrement à désirer. AINC et la SCHL n'en sont pas encore arrivés à un plan stratégique de développement des capacités en concertation avec les Premières nations. La confusion qui subsiste chez les Premières nations au sujet des rôles et des responsabilités des deux organismes compromet encore plus l'efficacité de cette conception.

Les Premières nations qui désirent accéder à la propriété paraissent capables d'obtenir des garanties d'emprunt ministérielles, lesquelles sont souvent un préalable pour qui veut acheter une maison. Pour les autres Premières nations, la propriété n'a rien d'une priorité dans l'immédiat et le défi est plutôt d'instituer un régime locatif juste et équitable.

Les questions de conception qui se dégagent de l'évaluation sont notamment les suivantes : les Premières nations ne pensent pas que la Politique sur le logement dans les réserves tient compte de leurs vues; autre aspect, le financement et la planification pluriannuels qui constituaient des éléments essentiels de cette politique ne se sont pas matérialisés.

Efficience et rapport coût-efficacité

Les données sur le rendement étant très limitées, il est à peu près impossible dans cette évaluation d'établir le rapport coût-efficacité du Programme de logement dans les réserves par des mesures normales. La récente vérification du programme montre clairement que, avec les mécanismes actuels de déclaration, il y a des problèmes d'attribution et que le gros de l'information sur les coûts n'est pas soumis à un examen critique. À mesure que les Premières nations assument la gestion de leur parc immobilier, elles ont elles-mêmes de plus en plus intérêt à pouvoir mesurer le rapport coût-efficacité. Comment en venir à une analyse fidèle du rapport coût-efficacité est une question sur laquelle il faudra se pencher bien avant la réalisation d'une nouvelle évaluation du programme.

Autres aspects

Garanties d'emprunt ministérielles

Dans une très forte proportion, les Premières nations ont bien mis à profit le régime ministériel de garanties d'emprunt qui aura permis la construction d'environ 26 000 logements entre 1996 et 2007. Le taux de défaut de remboursement est très bas, mais ce passif éventuel qui croît sans cesse risque de créer des problèmes de trésorerie et de limiter les futurs emprunts. Les Premières nations s'empressent d'explorer la voie de l'accession à la propriété, mais le recours aux garanties d'emprunt ministérielles semble privilégier largement les résultats quantitatifs en matière d'habitation, puisque la vaste majorité de ces garanties sont affectées aux logements relevant de l'article 95 de la SCHL [Note 1].

Allocation-logement

L'allocation-logement constitue une importante source de fonds pour les collectivités des Premières nations dans la prise en charge de coûts des logements relevant de l'article 95, qui tiennent une grande place dans la construction résidentielle récente. Le budget de ces allocations sert à accroître le parc immobilier dans l'ensemble, mais il n'est généralement pas consacré aux travaux de réparation ou d'entretien. Les entrevues menées auprès des intervenants, les études de cas et l'analyse des tendances du passé indiquent que l'allocation-logement ne couvre pas le loyer ou les mensualités hypothécaires, ni les frais de combustible ou d'électricité, ni les travaux de réparation et d'entretien. Ces allocations n'ont pas permis de mobiliser des fonds supplémentaires pour les logements des réserves en dehors des subventions en vertu de l'article 95.

Recommandations

Il est recommandé que, en collaboration avec les Premières nations et avec la participation active de la SCHL et des autres intervenants clés, AINC :

  1. élabore un énoncé de politique qui, s'inspirant de la politique de 1996 et des initiatives d'aide au logement dans les réserves, établit des objectifs clairs et prévoit une application assez souple pour qu'on puisse répondre aux besoins variés des collectivités des Premières nations;
  2. soutienne les Premières nations et travaille avec elles à clarifier et à renforcer les structures de reddition de comptes et de gouvernance, y compris les rôles et responsabilités, la mesure du rendement, la gestion financière et les plans de logement dans les collectivités;
  3. élabore une approche stratégique pour promouvoir des initiatives de développement des capacités afin d'assurer :

    • une gestion et un contrôle améliorés du parc immobilier (dans la mesure du possible, AINC devrait travailler avec d'autres ministères en vue de multiplier les ressources pour le développement des capacités des Premières nations),
    • un contrôle accru de l'exploitation du parc immobilier à l'échelle locale, et
    • le respect des exigences minimales du Code national du bâtiment (travaux de construction, de réparation et d'entretien de qualité, par exemple), de sorte que les logements construits soient plus durables et plus respectueux de l'environnement;
  4. soutienne les Premières nations et travaille avec elles à veiller à ce que les maisons soient bâties dans un double souci de prévenir le surpeuplement et la détérioration et à optimiser l'utilisation des ressources compte tenu des pressions qui s'exercent et s'exerceront sur le parc immobilier; et
  5. entreprenne des travaux de recherche, en partenariat avec les Premières nations et la SCHL, pour définir :

    • des options de conception rentables pour la construction et la rénovation d'habitations dans les réserves,
    • les répercussions des tendances démographiques sur les besoins de logement dans les réserves,
    • des options à l'égard de la gestion efficace du portefeuille du logement dans les réserves, et
    • des options à l'égard de la gouvernance efficace du logement dans les réserves.
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Réponse de la direction et plan d'action

Titre du projet : Évaluation du programme de logement dans les réserves d'AINC
Numéro de projet : 1570-7/07068

RecommandationsMesuresGestionnaire responsableDate d'achèvement prévue
Il est recommandé que, en collaboration avec les Premières nations et avec la participation active de la SCHL et des autres intervenants clés, AINC : Nous sommes d'accord avec la recommandation.

De concert avec les Premières nations, AINC préparera des options de politique pour le logement qui préciseront les rôles et responsabilités d'AINC, de la SCHL et des Premières nations.
Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T2, 2011-2012
1. élabore un énoncé de politique qui, s'inspirant de la politique de 1996 et des initiatives d'aide au logement dans les réserves, établit des objectifs clairs et prévoit une application assez souple pour qu'on puisse répondre aux besoins variés des collectivités des Premières nations; AINC évaluera le programme de logement sous l'angle de la conformité à la nouvelle approche ministérielle normalisée des accords de financement avec les Premières nations, plus exactement la nouvelle Politique sur les paiements de transfert qui, en tenant compte du risque et des différents besoins en développement des capacités des Premières nations dans le continuum du développement communautaire, confère de la flexibilité au financement. Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T2, 2011-2012
AINC travaille avec la SCHL à fixer et à appliquer des mesures pratiques et graduelles, entre autres la préparation et la mise en application d'une politique du logement et d'un plan de recherche, étapes initiales d'une approche de la gestion du changement qui mènera à une amélioration du logement chez les Premières nations. Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T1, 2011-2012
2. soutienne les Premières nations et travaille avec elles à clarifier et à renforcer les structures de reddition de comptes et de gouvernance, y compris les rôles et responsabilités, la mesure du rendement, la gestion financière et les plans de logement dans les collectivités; Nous sommes d'accord avec la recommandation.

Les nouvelles recommandations de politiques d'AINC (voir les mesures de la recommandation no 1) combleront le besoin de préciser les rôles, responsabilités et comptes à rendre d'AINC, de la SCHL et des Premières nations.
Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2011-2012
AINC crée et met au point des indicateurs du rendement pour tous les secteurs de financement relevant du Programme d'immobilisations et d'entretien, y compris le logement. Des références et des cibles seront fixées pour chaque indicateur du logement. Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2011-2012
AINC collaborera avec les Premières nations en vue de renforcer leur gestion du logement, y compris les structures de gouvernance et la gestion financière, et d'élaborer des plans de logement communautaire, au moyen de différents projets de développement des capacités (voir les mesures de la recommandation 3). Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2011-2012
3. élabore une approche stratégique pour promouvoir des initiatives de développement des capacités afin d'assurer :
  1. une gestion et un contrôle améliorés du parc immobilier (dans la mesure du possible, AINC devrait travailler avec d'autres ministères en vue de multiplier les ressources pour le développement des capacités des Premières nations),
  2. un contrôle accru de l'exploitation du parc immobilier à l'échelle locale,
  3. le respect des exigences minimales du Code national du bâtiment (travaux de construction, de réparation et d'entretien de qualité, par exemple), de sorte que les logements construits soient plus durables et plus respectueux de l'environnement;
Nous sommes d'accord avec la recommandation.

De concert avec les Premières nations, AINC poursuivra des objectifs stratégiques de développement des capacités afin d'aider les Premières nations à augmenter leur capacité en matière de logement, en collaboration avec la SCHL, d'autres ministères et des organisations des Premières nations. Ces initiatives comprennent :
Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2012-2013
la collaboration avec les partenaires engagés dans le développement des capacités relatives au logement dans la réserve (à savoir la SCHL et le Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations) afin de déterminer les services et les lacunes actuels dans le soutien à la capacité, et de dresser un plan qui présente une approche plus coordonnée et efficace; Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2012-2013
la collaboration avec l'Association nationale des agents du bâtiment des Premières nations en vue d'appliquer un système de permis, dans les collectivités des Premières nations, qui aidera la bande (chef et conseillers) à prendre le contrôle opérationnel du logement; Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2012-2013
le soutien au développement des capacités de logement des Premières nations au moyen du Fonds d'innovation de mesures spéciales, qui finance les projets à petite échelle conçus pour améliorer la gestion du logement, la promotion des logements du marché et la démonstration des innovations dans le logement ou l'infrastructure; Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2012-2013
la révision du guide communautaire général du logement sur la conception de stratégies communautaires efficaces en matière de logement pour les Premières nations, à l'appui d'une planification communautaire et d'une gestion du logement efficaces et de l'avancement et de la promotion du contrôle de l'exploitation du parc immobilier local des Premières nations. Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2012-2013
Selon les changements qui seront apportés au manuel de procédures des garanties d'emprunt ministérielles (GEM), dans le cadre d'une demande de GEM, les Premières nations devront attester que le projet fera l'objet d'une inspection par des inspecteurs compétents qui confirmeront que les normes du Code national du bâtiment (CNB), et autres normes pertinentes, seront respectées sinon dépassées. Les Premières nations devront également attester que, tant que la GEM demeure en vigueur, elles conserveront le dossier des inspections et celui de la conformité aux normes du CNB ou aux autres normes pertinentes. AINC poursuivra sa collaboration avec la SCHL pour améliorer la conformité au CNB. AINC prévoit terminer la révision du manuel et communiquer aux Premières nations les changements relatifs aux exigences des GEM au cours du premier trimestre de 2011-2012. Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T1, 2011-2012
La Direction générale des infrastructures communautaires (DGIC) fera un lien avec la stratégie ministérielle générale de développement des capacités, dirigée par la Direction générale de la gouvernance du Secteur des opérations régionales. Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2012-2013
4. soutienne les Premières nations et travaille avec elles à veiller à ce que les maisons soient bâties dans un double souci de prévenir le surpeuplement et la détérioration et à optimiser l'utilisation des ressources compte tenu des pressions qui s'exercent et s'exerceront sur le parc immobilier; Nous sommes d'accord avec la recommandation.

AINC étudie les options dans le continuum du logement, en quête des instruments qui aideront les Premières nations à faire la transition entre le logement social et les autres types de logement abordable, notamment les programmes de location avec option d'achat et les unités multiples, en vue d'augmenter le parc de logements et d'offrir un plus vaste éventail d'options de logement.
Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2011-2012
Les programmes de logement actuels des Premières nations seront examinés en vue de l'élaboration d'options de politique qui appuieront une utilisation plus efficace des fonds de crédit renouvelables et d'autres outils du marché, méthode qui s'est traduite par une augmentation démontrée des unités de logement disponibles grâce à une dépendance réduite sur le logement social et à une pression moindre sur le parc de logements actuel. Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2011-12
5. entreprenne des travaux de recherche, en partenariat avec les Premières nations et la SCHL, pour définir : AINC collaborera avec la SCHL à la collecte des recherches et publications actuelles traitant de la conception et de la construction du logement dans la réserve. Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2012-2013
des options de conception rentables pour la construction et la rénovation d'habitations dans les réserves, AINC et SCHL analyseront les données sur le logement et la population pour s'informer des pressions démographiques. Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2012-2013
les répercussions des tendances démographiques sur les besoins de logement dans les réserves; AINC recueillera des « pratiques exemplaires » pour réussir en matière de logement des Premières nations, en vue de leur inclusion dans le guide sur la conception de stratégies communautaires efficaces en matière de logement pour les Premières nations, outil qui sera mis à la disposition des Premières nations. Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2012-2013
des options à l'égard de la gestion efficace du portefeuille du logement dans les réserves, AINC collaborera avec les organisations de Premières nations engagées dans la recherche sur les incidences de la définition légale de « contrôle opérationnel local ». Directeur général, Direction générale des infrastructures communautaires T4, 2012-2013
des options à l'égard de la gouvernance efficace du logement dans les réserves.      
 

Je recommande l'approbation de la réponse de la direction et du plan d'action par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

Originale signé le 22 février 2011 par

Nom : Judith Moe
Poste : Directrice intérimaire, Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

J'approuve la réponse de la direction et le plan d'action ci-dessus

Originale signé le février 2011 par

Nom : Gina Wilson
Poste : Sous-ministre ajointe principale, Secteur des opérations régionales

La réponse de la direction/ le plan d'action pour Évaluation du Programme de logement dans les réserves d'AINC a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen le 22 février 2011.

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1. Aperçu

Le présent document est le rapport d'évaluation définitif du Programme de logement dans les réserves d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC). Les rapports d'évaluation définitifs des programmes d'allocation-logement (logement dans les réserves) et des garanties d'emprunt ministérielles (GEM) seront affichés avec ce rapport. L'évaluation ne porte pas sur les fonds distribués dans le cadre du Plan d'action économique du Canada (PAEC), puisqu'elle a été réalisée avant que les répercussions du PAEC puissent être validement évaluées.

Le but premier du programme de logement est d'apporter une aide financière et autre aux Premières nations pour que celles-ci disposent dans les réserves de logements sécuritaires à prix abordable selon des normes comparables à celles qui s'appliquent aux autres Canadiens. L'aide du gouvernement du Canada au logement dans les réserves passe par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) et la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL). Le tableau 2.1 décrit les programmes d'aide au logement dans les réserves d'AINC et de la SCHL.

C'est en 2008 que la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE), qui fait partie du Secteur de la vérification et de l'évaluation, a entrepris cette évaluation qui vise les activités de programme d'AINC de 1996 1997 à 2009 2010. La DGEMRE a mené sa démarche au moyen de ressources tant internes qu'externes. Deux associés du bureau d'experts-conseils Donna Cona ont réalisé une analyse documentaire et un ensemble d'études de cas. En collaboration avec les experts-conseils de DPRA, T. K. Gussman Associates Inc. a effectué les entrevues d'intervenants clés. Un autre bureau d'experts-conseils, KPMG, a évalué les programmes de GEM et d'allocation-logement dans le cas des logements des réserves. A.J. Doxtdator and Associates a procédé à une analyse rétrospective des évaluations d'état d'une sélection de logements des réserves. La SCHL a fourni divers travaux de recherche récents se rapportant aux enjeux d'évaluation. Le cadre de référence et l'ébauche de rapport final ont été produits à l'interne. Karen Ginsberg Management Consulting Inc. a établi la version définitive du rapport à laquelle la DGEMRE a apporté les dernières retouches.

La nécessité de mener l'évaluation découlait de la Politique sur les paiements de transfert, qui exige que l'on se penche sur l'ensemble des dépenses directes. En outre, l'évaluation devait appuyer le renouvellement des autorisations accordées à AINC pour le Programme d'immobilisations et d'entretien liées à la politique sur le logement dans les réserves en 2010 (voir le cadre de référence à l'annexe A). Le rapport est réparti en cinq parties : introduction et profil du programme, cadre méthodologique (comprenant la portée, le calendrier, les enjeux de l'évaluation et les méthodes employées), résumé des résultats, exposé des conclusions et présentation des recommandations.

Il devait s'agir au départ d'une évaluation menée conjointement avec la SCHL, ce dont témoigne le cadre de référence approuvé le 25 avril 2008 (annexe A) par le Comité ministériel de la vérification et de l'évaluation (CVE) d'AINC. Les premières activités ont été mises en route avec la SCHL dans l'idée que AINC se chargerait des coûts jusqu'à ce que la SCHL reçoive officiellement le feu vert de son comité de gestion.

De premières consultations ont eu lieu avec l'Assemblée des Premières Nations (APN), ce qui a mené à la tenue d'un atelier de deux jours en novembre 2008 avec le Comité des Chefs sur le logement et les infrastructures, secondé du Comité technique de l'APN. Au terme de ces consultations, l'APN a confirmé son intérêt pour l'évaluation et dit vouloir aider à en délimiter la portée. Les participants ont également accepté de charger deux comités de guider le processus d'évaluation, soit : 1) un comité consultatif, formé d'agents de programme et d'évaluation d'AINC, de la SCHL et de Santé Canada, de représentants du Secrétariat au logement et à l'infrastructure de l'APN et deux membres régionaux du Comité technique; 2) un comité d'évaluation stratégique, sous la coprésidence des chefs de l'évaluation à la SCHL et à AINC et formé du sous-ministre adjoint du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social d'AINC, des vice-présidents des secteurs des politiques et de la planification et de l'aide au logement de la SCHL et des coprésidents du Comité des Chefs sur le logement et les infrastructures à l'APN.

Le comité consultatif a contribué à l'élaboration du cadre de référence, de l'orientation générale et du cadre méthodologique et à l'interprétation des résultats. Le comité d'évaluation stratégique était là pour faire le lien le mieux possible entre l'évaluation et l'élaboration de politiques et de programmes.

À une réunion de ce dernier comité en juin 2009, les membres ont décidé de procéder à l'évaluation par étapes et de confier à AINC et à la SCHL la direction de chacun des volets retenus. En juillet 2009, AINC a lancé l'évaluation des programmes de GEM et de l'allocation-logement. En septembre, le Ministère confiait à la sous traitance l'analyse documentaire et les entrevues d'intervenants clés. En décembre, en raison de contraintes touchant les ressources, la SCHL s'est retirée du projet pour assembler l'information nécessaire à la reddition de comptes au Conseil du Trésor sur des questions particulières concernant les investissements du budget de 2005. Par conséquent, le champ de l'étude a été réduit pour ne plus comprendre que les programmes de logement d'AINC. La SCHL a toutefois accepté de faire partie du comité consultatif. Il a donc fallu modifier le cadre de référence pour tenir compte du retrait de la SCHL, ce qui a rétréci la portée de l'évaluation, dès lors limitée aux activités d'AINC en matière d'aide au logement dans les réserves.

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2. Description du Programme

2.1 Contexte, portée et activités

AINC soutient le logement dans les réserves des Premières nations par le truchement de trois programmes : logement dans les réserves, garanties d'emprunt ministérielles et allocation-logement. Au Ministère, la responsabilité de la gestion de cette aide relève du Programme d'immobilisations et d'entretien de la Direction générale des infrastructures communautaires du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social, ainsi que de la Direction des infrastructures – Opérations, de la Direction générale du soutien aux opérations et à la planification du Secteur des opérations régionales.

Dans les années 1960, AINC a d'abord instauré un programme d'aide à la construction et à la rénovation de logements dans les réserves, lequel subventionnait la construction résidentielle et la rénovation et la réfection de logements.

En 1996, il adoptait la Politique sur le logement dans les réserves afin de conférer aux Premières nations plus de latitude [Note 2] et d'autonomie en ce qui concerne les politiques ou les programmes de logement [Note 3]. Cette politique comprend quatre éléments :

Les Premières nations pouvaient adhérer ou non à cette politique. Si elles y adhéraient, elles avaient le loisir d'affecter les fonds d'AINC à l'exécution de leurs plans de logement communautaires, c'est-à-dire à l'entretien, à l'assurance, au service de la dette, à la formation, à la gestion et au soutien de la création d'une société d'habitation. Le budget de base de l'aide au logement en 1996 était de 138 millions de dollars par an. Les cinq premières années ayant suivi l'adoption de la politique, des fonds supplémentaires estimés à 160 millions ont été réservés aux Premières nations participantes en provenance de diverses sources : affectations du Cabinet aux initiatives Rassembler nos forces à la suite des travaux de la Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA), initiatives de programme en matière d'intégrité et de lutte à la détérioration des logements et, plus tard, Plan d'action économique du Canada (PAEC). En général, ces fonds supplémentaires visaient à accélérer la construction résidentielle ainsi que la réparation importante et la rénovation des logements.

Tableau 2.1 : Récapitulation des programmes d'aide au logement dans les réserves d'AINC et de la SCHL

Programmes d'AINCObjet
Programme de logement sans but lucratif dans les réserves,

Immobilisations et entretien,

Direction générale des infrastructures communautaires
Financement et autres moyens de soutien de la construction, de la rénovation et de la réparation des logements, de la viabilisation des terrains et du développement des capacités dans le domaine de l'habitation dans les réserves.
Garanties d'emprunt ministérielles Aide à l'obtention d'emprunts pour le logement dans les réserves.
Allocation-logement Allocations versées aux bénéficiaires de l'aide au revenu, à des taux largement établis par les gouvernements provinciaux, comme aide à l'acquittement des charges locatives et des frais de services publics.
Programmes de la SCHLObjet
Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95) Subventions visant intégralement la compensation des différences entre les charges et les produits admissibles des projets. Prêts directs en vue d'alléger les coûts d'emprunt dans tous les ensembles immobiliers visés par l'article 95.
Programme d'aide à la remise en état des logements (PAREL) Aide financière à la réparation de logements.
Logements adaptés : aînés autonomes (LAAA) Aide financière aux travaux légers de transformation des logements du troisième âge.
Programme d'amélioration des maisons d'hébergement (PAMH) Aide financière à la rénovation ou à la construction-acquisition de maisons d'hébergement destinées aux victimes de violence familiale.
Développement du potentiel des Autochtones
  • Aide aux professionnels de l'industrie, notamment par la création des services d'inspection autochtones;
  • ateliers de constructeurs, projets de démonstration de techniques de construction novatrices, diffusion des résultats de la recherche, formation aux métiers du bâtiment, utilisation de matériaux locaux, Code national du bâtiment (CNB);
  • aide aux administrateurs et aux occupants des logements des Premières nations : cours (modalités de l'article 95, assurance hypothécaire, etc.), services de consultation à la clientèle, gestion des arriérés de loyers, planification de la relève, communications, entretien ménager, etc.;
  • salubrité de l'habitation : diffusion des données de recherche, plus particulièrement sur la qualité de l'air intérieur;
  • initiatives de stages en habitation dans le cadre de la Stratégie emploi jeunesse;
  • transmission de l'information.
Produit pilote d'assurance prêt pour propriétaires-occupants vivant dans les réserves, sans garantie d'emprunt ministérielle Aide à l'acquisition, à la construction ou à la rénovation de logements dans les réserves par les collectivités admissibles des Premières nations; celles-ci peuvent ainsi faciliter l'obtention par les membres admissibles de la bande d'une assurance hypothécaire hors garanties d'emprunt ministérielles.
Assurance et prêts en vertu de la Loi nationale sur l'habitation (LNH) La SCHL a mis au point un nouveau produit d'assurance prêt hypothécaire pour les réserves sans recours aux garanties d'emprunt ministérielles.
Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations Le budget de 2007 réserve 300 millions de dollars comme fonds de garantie financière d'afin d'améliorer les possibilités d'accession à la propriété des membres admissibles des Premières nations dans les réserves, tout en respectant la propriété collective des terres.
 

Avec la latitude offerte par la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 venait l'obligation pour les Premières nations d'établir un ensemble de politiques, de programmes et de plans pluriannuels de logement. AINC a produit un guide [Note 4] pour les aider dans cette tâche. Au départ, l'incitation à cette planification était l'obtention de fonds supplémentaires d'immobilisations et, à plus long terme, l'accès à des accords de financement plus souples.

Les Premières nations n'ayant pas adhéré à la Politique sur le logement dans les réserves de 1996, soit toutes les Premières nations de Colombie-Britannique et environ 20 % de celles de l'Ontario, demeuraient assujetties aux dispositions du programme de subventions au logement. Ainsi, l'attribution de fonds d'immobilisations résidentielles pour un projet de construction, de réfection ou de rénovation s'effectuait au cas par cas, et non comme financement forfaitaire. Les collectivités en question pouvaient aussi être admises à un financement de services consultatifs et de soutien de programme pour la gestion et la planification du logement, l'assistance technique, la formation, l'inspection immobilière, la gestion de l'entretien et la protection incendie. Toutefois, les Premières nations qui décidaient d'adhérer à la politique après son adoption en 1996-1997 n'étaient pas admissibles aux fonds supplémentaires de 160 millions de dollars qui avaient été accordés au début de son application.

Dans le budget de 2005, on a affecté des fonds supplémentaires à l'aide au logement dans les réserves. Ceux-ci relevaient d'un cadre distinct de contrôle de gestion et le financement était octroyé selon les propositions présentées. Les rapports d'utilisation étaient distincts de la déclaration des autres sommes reçues dans le cadre du programme des subventions au logement ou de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996.

Garanties d'emprunt ministérielles (GEM)

C'est là un moyen d'aider les Premières nations à obtenir des prêts pour le logement dans les réserves. Les terres de réserve sont détenues par l'État à l'usage et au bénéfice des Premières nations, comme le prévoit la Loi sur les Indiens. Le paragraphe 89(1) de cette loiprotège les biens des Indiens contre toute saisie ou confiscation par des non-Indiens. Il empêche effectivement tout prêteur de saisir des biens immobiliers dans les réserves, ce qui constitue un obstacle pour les chefs et les conseillers, les particuliers et les entrepreneurs indiens qui cherchent à se financer par emprunt, c'est-à-dire à obtenir des prêts hypothécaires pour des projets – résidentiels notamment – dans les réserves. Pour parer à cette situation de risque pour les prêteurs, AINC accorde des GEM aux Premières nations de sorte qu'elles puissent financer le logement dans les réserves par le crédit. Les GEM peuvent servir à contracter des emprunts pour la construction, l'acquisition ou la rénovation de logement dans les réserves. Le rapport d'évaluation annexé au présent document fournit des détails sur l'administration de ce régime.

Allocation-logement

AINC verse une allocation-logement aux bénéficiaires de l'aide au revenu en tenant compte des besoins financiers et des taux établis par les provinces. Les taux pratiqués sont fondés sur la taille de la famille et son revenu. L'allocation-logement peut servir à payer le loyer, les frais de services publics en logement locatif et certains autres frais admissibles de l'occupation résidentielle. Les lois provinciales et territoriales exigent généralement que les bénéficiaires de l'aide au revenu fassent la preuve de leur occupation locative pour avoir droit à l'allocation au logement qui s'ajoute à la prestation d'aide au revenu. Cette preuve peut être le loyer, le bail, les reçus ou les factures. Il est alors nécessaire que les collectivités des Premières nations instituent et administrent un régime locatif si certains de leurs membres occupent des logements appartenant à la bande. Le loyer que demande la bande pour l'occupation locative doit être raisonnable compte tenu des besoins et de la taille des ménages, des conditions d'habitation et des pratiques locatives qui prédominent localement. Le rapport d'évaluation annexé au présent document comprend de l'information sur l'administration du régime d'allocation-logement.

Programmes de la SCHL

Le cadre de référence figurant à l'annexe A décrit les programmes d'aide au logement dans les réserves de la SCHL. La présente évaluation ne comprenait pas d'examen officiel des résultats des programmes de l'organisme.

2.2 Objectifs et résultats escomptés du Programme

Le guide de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 est ce qui fait le mieux voir les grands objectifs du programme. Les résultats recherchés y sont ainsi établis :

Il n'y a pas de modèle logique qui soit particulier à la Politique sur le logement dans les réserves de 1996, mais il en existe un de nature provisoire pour le Programme d'immobilisations et d'entretien où AINC ne fait pas directement mention de l'habitation, mais parle, comme résultats à court et à moyen terme, de l'amélioration des capacités techniques et de la diminution des risques pour la santé et la sécurité associés au manque d'entretien des logements. Le Ministère parle aussi de l'amélioration de la qualité de vie, des capacités des Premières nations et de l'accession à l'autosuffisance et de l'accroissement de la durée utile des biens comme résultats à long terme. Les questions posées dans le cadre de l'évaluation s'inspirent des résultats susmentionnés.

2.3 Direction du programme, intervenants clés et bénéficiaires

2.3.1. Direction du programme

Le Programme de logement dans les réserves est actuellement administré par deux organismes fédéraux, la SCHL et AINC. Dans le second de ces organismes, les activités en matière de logements dans les réserves relèvent de la Direction générale des infrastructures communautaires avec les volets « Innovation et partenariats », « Politiques, programmes et procédures » et « Initiatives stratégiques ». Dans le Secteur des opérations régionales d'AINC, il y a une Direction des infrastructures – Opérations qui se charge de l'exécution du programme à l'échelon régional. Le tableau 2.1 récapitule les programmes d'aide au logement dans les réserves d'AINC et de la SCHL. Les deux organismes comptent des bureaux régionaux; ceux d'AINC sont responsables de l'exécution des activités du Programme de logement dans les réserves conformément aux politiques, aux lignes directrices et aux procédures établies par l'administration centrale.

AINC finance l'habitation principalement par le volet « petits projets d'immobilisations » du Programme d'immobilisations et d'entretien. Il existe un double canal de financement, soit par des contributions d'immobilisations secondaires dans le cadre de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 et par des subventions de logement aux Premières nations non participantes selon les propositions directes reçues.

Selon la Politique sur le logement dans les réserves, les Premières nations reçoivent du financement par le truchement de crédits aux immobilisations secondaires qui dépendent avant tout d'une formule démographique. Une certaine souplesse d'utilisation est prévue, puisque les affectations peuvent servir aux travaux de construction ou de rénovation ainsi qu'à l'exécution de plans des collectivités des Premières nations, qu'il s'agisse d'entretien, d'assurance, de service de la dette, de formation, de gestion ou de soutien à la création de sociétés d'habitation.

Les fonds sont versés annuellement aux Premières nations par le truchement d'une entente globale de financement (EGF) ou d'une entente de financement MAINC-Premières nations (EFMPN) de cinq ans.

Le programme de subventions au logement prévoit le versement de subventions fixes par projet seulement pour des travaux de construction, de réfection ou de rénovation de logements. Les sommes varient de 19 000 à 45 000 $ et ne sont pas là pour couvrir tout le coût des travaux. Leur calcul se fonde sur des indices d'éloignement et de conditions locales où plusieurs facteurs entrent en jeu : coûts de construction et de transport, situation économique de la collectivité, etc. La subvention moyenne est d'environ 6 000 $ par unité de logement existant à rénover.

2.3.2. Intervenants clés et bénéficiaires

Les bénéficiaires visés par la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 sont les Premières nations ayant accès à l'aide financière et autre des programmes de logement dans les réserves. Ce sont notamment les bénéficiaires suivants :

Les Premières nations dans les réserves comptent certes parmi les intervenants, mais d'autres ont intérêt à ce que le Programme de logement dans les réserves soit efficace, fonctionne bien et connaisse le succès :

2.4 : Ressources du programme

Le gouvernement du Canada investit environ 272 millions de dollars chaque année pour aider les Premières nations à combler leurs besoins en matière d'habitation dans les réserves. Le Programme d'immobilisations et d'entretien d'AINC reçoit 138 millions de dollars sur ce budget et la SCHL, 134. Dans le budget fédéral de 2005, une somme de 295 millions de dollars sur 5 ans a été approuvée, dont 192 pour AINC en financement de la construction, de la viabilisation de terrains et de la rénovation [Note 5]. Le Plan d'action économique du Canada n'est pas visé par la présente évaluation, mais il importe de signaler que 400 millions de dollars ont été affectés en plus par ce canal aux Premières nations pour le logement dans les réserves. AINC a eu droit à 150 millions de dollars au titre de la viabilisation, de la rénovation, de la construction de « logements multiples à densité élevée » et des travaux de rénovation pour la privatisation des logements des bandes [Note 6]. Le tableau 2.2 décrit les dépenses d'AINC en habitation dans chacun des exercices de 1996 à 2009 avec les affectations supplémentaires au logement dans les réserves qui ont été annoncées dans le budget de 2009 pour les exercices 2009-2010 et 2010-2011.

Tableau 2.2 Ressources du programme

AnnéeFinancement total d'AINC pour le logement dans les réserves
1996-1997 161 000 $
1997-1998 166 000 $
1998-1999 198 000 $
1999-2000 169 000 $
2000-2001 175 000 $
2001-2002 153 180 $
2002-2003 164 170 $
2003-2004 136 784 $
2004-2005 136 317 $
2005-2006 165 155 $
2006-2007 254 526 $
2007-2008 155 000 $
2008-2009 117 000 $
2009-2010 150 000 $ [Note 7]
2010-2011 150 000 $

Les sources sont les suivantes :
Rapports ministériels sur le rendement de 1996-1997 à 2000-2001;
Direction générale des infrastructures communautaires de 2001-2002 à 2008-2009;
Budget 2009 (pour 2009-2010 et 2010-2011).

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3. Cadre méthodologique de l'évaluation

3.1 Portée de l'évaluation et calendrier

L'évaluation porte sur les répercussions de l'aide au logement dans les réserves offerte par AINC de 1996 à 2009-2010. Le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (CEMRE) en a approuvé le cadre de référence le 25 avril 2008. Les travaux de recherche sur le terrain ont duré de novembre 2009 à mai 2010.

En ce qui a trait à la portée, les évaluateurs ont examiné les autorisations du Programme de logement dans les réserves de 1996 à 2010, ainsi que les comptes à rendre au sujet des fonds supplémentaires accordés à AINC en 2005 pour le logement dans les réserves. Plus précisément, AINC devait évaluer les travaux de construction, de rénovation de logements et de viabilisation de terrains financés par le sous-programme des petits projets d'immobilisations, le soutien prêté aux conseils tribaux pour l'assistance technique au logement et le développement des capacités chez les membres, ainsi que les répercussions sur le logement dans les réserves des programmes d'allocation-logement et de garanties d'emprunt ministérielles [Note 8].

Comme il en a été question au chapitre 1.0 et comme en témoigne le cadre de référence établi à l'origine (voir l'annexe 1), au départ, l'évaluation devait être menée de concert avec la SCHL. Malgré son retrait du projet, la SCHL a pu apporter une abondance de données de recherche récentes en appui de diverses questions d'évaluation [Note 9]. En outre, lors des entrevues d'intervenants clés, les évaluateurs ont cherché à connaître les perceptions et le point de vue des divers intervenants au sujet des programmes de la SCHL dans les réserves.

3.2 Enjeux et questions d'évaluation

Conformément au cadre de référence, l'évaluation ciblait les enjeux et questions qui suivent :

3.3 Cadre méthodologique

Les constatations et conclusions présentées se fondent sur l'analyse et la « triangulation » des données issues de voies d'investigation multiples (voir la matrice d'évaluation à l'annexe B).

3.3.1 Sources de données primaires

Entrevues d'intervenants clés

T.K. Gussman and Associates a effectué avec les experts-conseils de DPRA 103 entrevues d'intervenants clés sur les 175 prévues, dont 17 % auprès de hauts représentants d'AINC, de la SCHL et de Santé Canada, 47 % auprès de représentants régionaux des mêmes ministères, 18 % auprès de dirigeants autochtones nationaux ou régionaux (désignés dans le rapport comme des « responsables de haut niveau des Premières nations ») et 13 % auprès de membres des collectivités autochtones ou de destinataires directs de l'aide financière fédérale (désignés comme les « responsables directs des Premières nations »). Les entrevues d'intervenants visaient à fournir des observations et des analyses approfondies sur la pertinence et l'incidence des initiatives de logement en cours, sur les changements qui se sont produits depuis 1996 avec leurs répercussions et sur la situation actuelle du point de vue des différents groupes d'intervenants.

Le comité consultatif a guidé le choix des gens à interviewer. Il a fourni les coordonnées d'éventuels intervenants clés pouvant livrer une connaissance directe et poussée de ce qu'est le logement dans les réserves. Sur une liste de 260 candidats, il avait été prévu qu'au moins 175 personnes seraient interrogées. Il a été difficile de joindre bon nombre de candidats, certains ont été pressentis, mais ont refusé de participer et d'autres encore ne se sont pas présentés à l'entrevue. Beaucoup de candidats qui ont refusé de participer ou ne se sont pas présentés provenaient des Premières nations. En définitive, 103 entrevues seulement ont eu lieu.

Voici comment se répartissaient les entrevues entre les divers groupes d'intervenants : 18 représentants gouvernementaux travaillant à l'administration centrale; 50 représentants gouvernementaux travaillant dans les régions; 19 représentants d'organismes des Premières nations (responsables directs des Premières nations); 14 représentants des Premières nations s'occupant directement de l'exécution de programmes de logement dans les réserves.

Études de cas

AINC a chargé Donna Cona Inc. de réaliser un petit nombre d'études de cas dans 10 collectivités des Premières nations choisies à l'échelle du pays [Note 10]. Il a aussi chargé la Division du logement et de l'infrastructure de l'APN d'apporter une assistance et des compétences techniques à l'élaboration et à l'analyse des études de cas, ainsi que de former les inspecteurs en habitation à une suite d'évaluations de conditions matérielles constituant une des trois voies d'investigation dans chaque étude de cas. Les études de cas visaient pour l'essentiel à fournir une information complémentaire et indépendante consistant en une évaluation rigoureuse (par l'emploi d'outils d'évaluation reconnus) de l'état de l'habitation dans un nombre choisi de collectivités des Premières nations. Il s'agissait aussi de s'enquérir de l'expérience des occupants de logements en s'adressant aux chefs de 10 ménages dans les 9 collectivités participantes. Enfin, les études de cas devaient livrer des observations et des analyses en profondeur sur la pertinence et l'incidence des initiatives de logement en cours à l'aide d'entrevues de gestionnaires du logement ou de chefs (en utilisant le guide d'entrevue de T.K. Gussman and Associates pour les responsables directs des Premières nations). Enfin, les études de cas devaient servir de banc d'essai tant pour l'outil d'évaluation des conditions matérielles d'habitation que pour l'enquête sur l'expérience des occupants des logements, tout comme de moyen d'amélioration pour les outils de contrôle de validité, de fiabilité et d'exploitation des données recueillies. La collecte des données – y compris pour les évaluations de conditions matérielles – a eu lieu en mars 2010.

Une fois l'enquête sur l'état matériel des logements terminée, AINC a demandé à A.J. Doxtdator and Associates [Note 11] de procéder à l'analyse des données. Un résumé technique des données d'évaluation de l'état des logements sélectionnés avec l'appréciation faite par Doxtdator des causes possibles des insuffisances constatées, à été développé.

Comme autre moyen de rendre plus représentatif le choix de logements pour l'évaluation de l'état de l'habitation, le gestionnaire du logement de chaque collectivité a désigné trois maisons construites entre 1996 et 1999 (dans le cadre du sous-programme des petits projets d'immobilisations), trois pour la période 2000-2004 (dans le même sous-programme), trois pour la période écoulée depuis 2005 (dans le cadre de la politique de logement de 2005) et une dernière devant représenter la catégorie où les logements de la collectivité étaient proportionnellement les plus nombreux. De plus, le gestionnaire était appelé à assurer une bonne représentation des logements dont l'état était respectivement satisfaisant, passable et médiocre. Il est important de noter que l'évaluation des conditions, dans le cadre des études de cas, n'était pas censée être applicable à d'autres cas ni représentative de la population en général; ces évaluations ont plutôt été réalisées à titre d'illustration.

Les travaux comprenaient neuf études de cas, avec neuf entrevues d'intervenants clés et 80 évaluations d'état des logements et entrevues d'occupants. Les études ont eu lieu dans sept provinces. En Ontario, elles se sont déroulées à la fois dans le nord et le sud de la province et, en Colombie-Britannique, dans l'île de Vancouver et la région continentale de la province.

La mise au point de l'outil d'évaluation des conditions matérielles d'habitation s'est fondée sur les normes de l'industrie, le but étant de déterminer si les logements étudiés étaient conformes ou non au Code national du bâtiment, si des réparations s'imposaient par mesure de conformité au Code et quel serait le coût estimatif à prévoir dans chaque cas.

Évaluation du programme d'allocation-logement

KPMG a évalué la mise en œuvre du programme d'allocation-logement à l'échelle du pays. Il s'agissait d'établir dans quelle mesure ce programme contribuait à la réalisation des objectifs d'ensemble en matière de logement dans les réserves. À cette fin, les évaluateurs ont fait une revue des documents, 40 entrevues d'intervenants clés (23 ou 57 % auprès de représentants d'AINC, 5 ou 12 % auprès de représentants de la SCHL, 9 ou 22 % auprès de représentants provinciaux et 3 ou 7 % auprès de représentants des Premières nations) ainsi que 9 études de cas, dont le but était de décrire la façon dont les bureaux régionaux d'AINC administrent l'allocation-logement destinée aux collectivités des Premières nations. Dans les études de cas, la sélection des collectivités rendait compte de la diversité de taille, de situation géographique, de profil d'habitation et de type d'accord de financement des collectivités. Les entrevues ont été menées auprès des services de logement, d'aide sociale et de finances et des chefs et des conseillers.

Garanties d'emprunt ministérielles

KPMG a évalué l'utilisation du Programme des garanties d'emprunt ministérielles. Il s'agissait d'établir si le programme atteignait l'objectif premier de la politique qui est de faciliter l'accès au financement de la construction, de l'acquisition et de la rénovation de logements dans les réserves. L'évaluation devait porter sur la pertinence et la raison d'être, la conception et l'exécution, le degré de réussite, les retombées et le rapport coût-efficacité du régime des GEM. Les évaluateurs devaient aussi analyser dans quelle mesure le programme réalisait l'objectif secondaire consistant à assurer et à promouvoir les prêts d'accession individuelle à la propriété dans les réserves. La démarche a comporté un examen des données administratives, 53 entrevues d'intervenants clés et 5 études de cas dans les Premières nations des diverses régions du pays avec, dans ce dernier cas, 34 autres entrevues d'intervenants clés. Sur les 53 premières, 18 ou 34 % ont eu lieu auprès des gestionnaires d'AINC, 11 ou 21 % auprès des représentants des politiques et des programmes du Ministère, 4 ou 7,5 % auprès des gestionnaires de la SCHL, 3 ou 5,5 % auprès des représentants des politiques et des programmes de cet organisme, 5 ou 9 % auprès des institutions financières et 12 ou 23 % auprès des représentants (particuliers et organismes) des Premières nations. Une analyse des données des rapports régionaux du Système de gestion des garanties d'emprunt (SGGE) d'AINC a aussi été effectuée (voir 3.3.2 Sources de données secondaires).

Analyse documentaire

Il s'agissait d'évaluer la documentation sur le logement dans les réserves au Canada, en considérant diverses questions, et de dresser un bilan comparatif des études consacrées par d'autres démocraties occidentales (États-Unis, Nouvelle-Zélande et Australie) à l'aide au logement autochtone sous l'angle de l'adaptation culturelle et de la rentabilité. Ont été réunies à cette fin les études universitaires, la documentation « grise » et la documentation gouvernementale, sans oublier les évaluations réalisées et les études commandées antérieurement.

Il a d'abord fallu examiner les caractéristiques des sources, soit la nature des travaux de recherche, les chercheurs et les thèmes traités, puis établir de grandes catégories thématiques. Il convenait ensuite d'examiner les caractéristiques des études sur le logement urbain et autochtone au Canada et de soumettre à une analyse entre pays les données de recherche sur le logement autochtone dans les démocraties occidentales susmentionnées. L'exercice a abouti à un tableau comparatif et à une analyse des lacunes de la documentation spécialisée et des possibilités qui s'offrent pour de futures recherches.

Voici les grands thèmes qui se dégagent de l'analyse documentaire : droits ancestraux des Premières nations au logement et à l'autonomie dans ce domaine; besoins de logements et état actuel de l'habitation; abordabilité; conception et construction; rapports entre l'habitation et la santé; occupation d'un logement ou itinérance dans les réserves; gouvernance de l'habitation et autonomie locale; liens entre l'habitation et le développement économique; éducation et formation; développement des capacités de gestion et de construction de logement dans les réserves; concepts culturels en matière d'accession à la propriété, etc.

Examen des données administratives

L'examen des données administratives englobait le Rapport annuel sur les logements et les infrastructures et le document « Changements dans les immobilisations : Rapport annuel » qui sont présentés l'un et l'autre à AINC par les Premières nations déclarantes au plus tard le 31 mars chaque année et qui sont versés dans la base de données du Système intégré de gestion des immobilisations (SIGI) [Note 12]. La Direction générale de la gestion de l'information d'AINC a fourni un extrait spécial de données brutes du SIGI et la DGEMRE a créé une base d'appariement des données des diverses collectivités des Premières nations en vue d'une analyse à l'aide du logiciel statistique PASW. Il est à noter que les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut et les collectivités inuites du Nord québécois sont exclus du SIGI, de même que les bandes qui sont régies par la Convention de la Baie-James et du Nord québécois depuis 1984 et les bandes autonomes du Yukon.

Les travaux comprenaient aussi l'examen d'extraits spéciaux de données des trois dernières périodes de recensement (1996, 2001 et 2006) dans la série « Variables du recensement du Canada pour les ménages et les logements ». Les variables particulières demandées étaient notamment les suivantes : nombre de personnes par ménage selon l'âge, fréquence des réparations importantes jugées nécessaires, revenu des familles économiques, taux de surpeuplement, composition en enfants, couples et adultes et âge de l'habitation (logements construits avant ou après 1991), Autochtones et non-Autochtones, habitation dans les réserves ou hors réserve (avec les variables région rurale-région urbaine).

3.3.2. Considérations, forces et limites

Considérations

AINC finance la plupart des collectivités des Premières nations par des EGF ou des EFMPN. Les Premières nations signataires d'une EGF doivent rendre compte à AINC de l'affectation des fonds prévus. Les Premières nations signataires d'une EFMPN n'ont généralement pas les mêmes obligations. Ces dispositions signifient que tous les renseignements sur le nombre de logements construits ou réparés ou de terrains viabilisés sont des données d'autodéclaration des Premières nations qui ne font l'objet d'aucune vérification indépendante.

L'adhésion à la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 comportait l'obligation pour les collectivités des Premières nations de se doter de plans de logement, mais la présente évaluation n'a pas cherché à contrôler l'existence de tels plans; il n'en a pas été question non plus dans les entrevues d'intervenants clés ni dans les discussions ayant porté sur les besoins en développement des capacités. Ces plans sont rassemblés à l'échelle régionale; AINC ne les utilise pas systématiquement de manière à ce que l'information puisse être extraite ou analysée. Ainsi, bien que les Premières nations soient tenues de produire ces plans pour recevoir le financement par l'intermédiaire des bureaux régionaux, l'analyse de leur contenu aurait nécessité l'analyse manuelle de milliers de rapports pendant la période de l'étude. L'Évaluation de la politique de 1996 sur le logement dans les réserves d'AINC (2008) souligne que « [d]'après les réponses obtenues au moyen du questionnaire et en fonction des entrevues réalisées avec les responsables du logement, la situation en ce qui a trait aux plans de logement communautaires varie beaucoup d'une région à l'autre. Dans certaines régions, les plans ne sont pas présentés au bureau régional, ou alors ils ne sont pas mis à jour ou mis en œuvre [Note 13] ».

Forces

Le recours à des voies d'investigation multiples constitue une force globale du cadre méthodologique de l'évaluation. En effet, les lacunes des données obtenues par une certaine voie ont pu être compensées, du moins en partie, par les données issues d'autres voies. Par exemple, il y a eu moins d'entrevues d'intervenants clés que prévu – 103 au lieu de 175 –, mais d'autres entrevues ont eu lieu dans les études de cas ainsi que dans les évaluations des programmes de garanties d'emprunt ministérielles et d'allocation-logement. Les guides d'entrevue étaient différents, mais les questions d'évaluation traitées étaient les mêmes en substance.

De même, des études de cas ont été utilisées pour les évaluations des conditions matérielles d'habitation en général dans les réserves, tout comme pour l'évaluation des garanties d'emprunt ministérielles.

Si le but était d'assurer la participation des Premières nations à la démarche d'évaluation, les occasions ont vraiment été nombreuses pour les dirigeants et les membres des collectivités autochtones d'apporter leurs vues et leurs compétences par le truchement du comité consultatif, du groupe de travail, des entrevues d'intervenants clés et des études de cas.

L'étude respecte la Stratégie de développement durable [Note 14] d'AINC en ce qui concerne les évaluations de programme.

Limites

Généralités

Que cette évaluation ait été envisagée comme un projet en coparticipation avec la SCHL – ce qui ne s'est pas réalisé – l'a finalement limitée en en réduisant la portée. Une évaluation commune aurait pu fournir des données sur les chevauchements et le double emploi, révéler des moyens de préciser les rôles et les responsabilités, permettre de déceler les lacunes des programmes et des services offerts par AINC et la SCHL et expliquer certaines préoccupations exprimées par la vérificatrice générale dans son rapport de 2003 (article 4.1.3) au sujet du manque de clarté des rôles et responsabilités liés au Programme de logement dans les réserves, au-delà de la mise à jour du rapport d'étape de 2006 [Note 15].

Les évaluateurs ont pu puiser dans toute la masse de données de recherche de la SCHL sur le logement dans les réserves. Ils ont pu interroger les représentants de l'administration centrale et des régions de la Société à titre d'intervenants clés pour ainsi profiter d'une partie du savoir, de l'expérience et des vues de cet organisme.

Il a été très difficile de vérifier le rapport coût-efficacité et, dans une large mesure, l'efficience, à cause des limites des exigences de rapport pour les Premières nations qui gèrent leur parc immobilier dans le cadre d'une EGF ou d'une EFMPN (en particulier parce que ces ententes ne permettent pas à AINC de surveiller systématiquement la façon dont les fonds sont dépensés, voir la section 7.1). Pour cette raison et à cause d'autres facteurs, il n'a pas été possible de mesurer empiriquement le coût d'une maison ou de travaux de rénovation dans les réserves.

Ces limites ont été les suivantes dans le cas des entrevues d'intervenants clés :

Les principales limites des études de cas ont été les suivantes :

Les limites de l'analyse après coup des données d'évaluation de l'état des logements étaient notamment les suivantes : l'expert-conseil A.J. Doxtdator avait à analyser des données dont il n'avait pas lui-même effectué ni surveillé la collecte; autre problème, la sélection de logements à évaluer n'était pas statistiquement valide et n'était pas nécessairement représentative non plus.

Dans le cas de l'analyse documentaire, les paramètres d'examen étaient peut-être trop étroits. Les données de recherche sur les conditions de logement des Samis de Scandinavie n'ont pas été prises en compte et il n'y a pas eu de référence aux conditions de logement autochtone en Alaska; il s'agit de deux régions où les conditions matérielles de logement offrent des similitudes avec le milieu physique où se trouve le gros des logements des réserves au Canada.

Un oubli à mentionner en particulier est celui de la Stratégie des partenariats de lutte contre l'itinérance (SPLI) auparavant appelée Initiative nationale pour les sans-abri. Ce programme national représente un investissement de 10 ans du gouvernement fédéral qui, en association avec les provinces, le secteur privé et les dirigeants municipaux de plus de 80 villes canadiennes, s'attaque au phénomène de l'itinérance en augmentant le nombre de refuges et de maisons de transition, en aidant à rompre le cercle vicieux de l'itinérance et en renforçant la capacité des collectivités de produire des logements à prix abordable. Dans les trois phases de cette initiative, une forte proportion des fonds alloués est allée aux problèmes de logement des Autochtones. Il y a un lien entre des mesures accélérées visant respectivement à répondre aux besoins de logement dans les réserves et à combattre l'itinérance dans les centres urbains, puisqu'un grand nombre de dirigeants des Premières nations ont dit subir les pressions de membres qui aimeraient sortir des villes où ils habitent et réintégrer leur collectivité autochtone. L'examen des données d'évaluation de la SPLI avec un regard particulier sur les pratiques exemplaires aurait pu éclairer la présente évaluation, plus particulièrement dans le cas de la gestion de la croissance démographique des réserves et du développement des capacités de planification du logement dans les collectivités autochtones.

En règle générale, la documentation spécialisée sur les questions de logement dans les réserves est limitée en quantité et en qualité et manque de profondeur. Comme il est difficile d'établir des comparaisons et d'autres liens dans la documentation actuelle, il l'est aussi de se prononcer sur la transférabilité des conclusions tirées des études spécialisées. Ce que l'analyse documentaire a toutefois permis de constater, c'est qu'il s'agit d'un nouveau domaine à explorer pour les chercheurs tant au Canada qu'ailleurs dans le monde.

Comme les données de recensement et les données administratives sur le logement des Premières nations sont autodéclarées, une marge d'erreur est foncièrement présente à cause des erreurs et omissions de l'autodéclaration et de l'absence de possibilités de vérification indépendante d'une partie de cette information. Il y a toujours aussi le risque d'erreurs de couverture, de traitement et d'échantillonnage. De plus, il n'y a pas de statistiques fiables sur la proportion de Premières nations bénéficiaires qui se plient à l'exigence de produire des rapports relativement au nombre de celles qui sont censées le faire. Dans le cas des réserves, des taux de réponse encore plus bas, l'obstacle de la langue et l'absence de participation de collectivités entières au recensement viennent aggraver la difficulté. Comme pour toutes les autres voies d'investigation, il a toujours un risque que la collecte de données soit restreinte ou compromise par une piètre compréhension des questions posées. Par sa nature même, le recensement produit des données à intervalles quinquennaux et le gros de l'évaluation fait appel aux données de 2006, les dernières disponibles.

En ce qui a trait à l'indice composé de bien-être des collectivités (voir le glossaire), l'intercorrélation est grande entre les quatre composantes, et il est difficile de les séparer. En ce qui concerne plus particulièrement l'indicateur composite du logement, il est seulement question du surpeuplement et du besoin de réparations importantes, ce qui n'épuise sûrement pas la liste des facteurs de bien-être dans le domaine de l'habitation.

Analyse comparative entre les sexes

Aucune analyse comparative entre les sexes n'a eu lieu dans cette évaluation. Un futur exercice pourrait viser à différencier les effets de l'état et de l'accessibilité des logements sur les hommes et les femmes d'une même collectivité.

3.4 Rôles, responsabilités et assurance de la qualité

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4. Constatations de l'évaluation - Pertinence

4.1. Principales constatations

Le besoin est toujours grand d'une aide du gouvernement du Canada pour faciliter la construction résidentielle dans les réserves, ainsi que la rénovation et la réparation du gros du parc immobilier en place.

La correspondance entre les initiatives d'aide au logement dans les réserves et les priorités du gouvernement fédéral et d'AINC est clairement démontrée. Comme AINC assume la responsabilité fiduciaire du bien-être des Premières nations, il n'y a aucun doute que l'apport de cette aide est un bon rôle pour le gouvernement fédéral.

4.1.1 L'aide au logement dans les réserves demeure-t-elle une nécessité?

Constatation : Il est clairement nécessaire de maintenir le soutien du gouvernement canadien aux programmes de logement dans les réserves.

La nécessité de cette aide peut être démontrée en examinant les rapports entre les taux respectifs, actuels et prévus, de croissance démographique, de construction résidentielle, de réparation du parc immobilier en place et de surpeuplement de l'habitation dans les réserves.

Figure 4.1 : Projection démographique des populations autochtones [Note 16] dans les réserves par groupe d'âge, de 2010 à 2026 [Note 17]

Cette figure montre la projection démographique des populations autochtones dans les réserves par groupe d'âge, soit de 0 à 18 ans, de 19 à 64 ans et 65 ans et plus, chacun représenté par une ligne distincte. La pente de la ligne du groupe d'âge des 19 à 64 ans se trouve plus ou moins à un angle de 15 degrés. Les pentes des lignes du groupe d'âge des 0 à 18 ans et du groupe d'âge des 65 ans ont plus ou moins 5 degrés. La projection démographique des populations autochtones dans les réserves est indiquée le long de l'axe des y et les années, le long de l'axe des x.

La projection démographique des Autochtones âgés de 19 à 64 ans en 2010 est d'environ 252 000 personnes en 2012; 260 000 personnes en 2014; 280 000 personnes en 2016; 290 000 personnes en 2018; 302 000 personnes en 2020; 320 000 personnes en 2022; 325 000 personnes en 2024; et 340 000 personnes en 2026. La projection démographique des Autochtones de 0 à 18 ans est d'environ175 000 personnes en 2012; 180 000 personnes en 2014; 190 000 personnes en 2016; 195 000 personnes en 2018; 199 000 personnes en 2020; 200 000 personnes en 2022; 205 000 personnes en 2024; et 210 000 personnes en 2026. La projection démographique des Autochtones de 65 ans et plus est d'environ 25 000 personnes en 2012; 30 000 personnes en 2014; 40 000 personnes en 2016; 45 000 personnes en 2018; 48 000 personnes en 2020; 49 000 personnes en 2022; 50 000 personnes en 2024; et 51 000 personnes en 2026.

Taux prévu de croissance démographique de 2010 à 2026

Ce que Statistique Canada prévoit comme taux de croissance de la population des réserves des Premières nations confirme d'emblée cette nécessité. Comme l'illustre la figure 4.1, l'organisme prévoit de 2010 à 2026 des taux respectifs de progression de 18,4 % et de 40 % pour la population enfantine de 0 à 18 ans et la population adulte de moins de 65 ans. Également, la population du troisième âge, c'est-à-dire des 65 ans et plus, devrait atteindre plus du double.

Il est important de noter que ces estimations ne reflètent pas nécessairement la croissance de la population des réserves qui ne participe pas au recensement du Canada.

Croissance démographique des réserves des Premières nations de 1996 à 2009

Selon les données du SIGI, la population totale des réserves qui produisent des rapports était de 372 297 personnes en 2008. C'est là une progression de 43 500 ou 11,6 % depuis 1996. Ces données se trouvent probablement à sous-estimer la croissance démographique réelle dans les réserves pour deux raisons : d'abord, ce ne sont pas toutes les Premières nations qui déclarent leurs données démographiques à AINC; ensuite, beaucoup de chefs, de conseillers et de gestionnaires du logement des Premières nations ayant participé à une entrevue à titre d'intervenants clés ont dit connaître des membres de leur collectivité hors réserve qui veulent réintégrer la réserve dès que des logements y deviendront disponibles. La progression pourrait toutefois aussi s'expliquer, du moins en partie, par une augmentation du nombre de collectivités des Premières nations ayant déclaré leurs chiffres à AINC entre 1996 et 2008 (le nombre de collectivités déclarantes est passé de 888 à 976 pendant cette période).

À l'heure actuelle, quelque 615 Premières nations et 977 collectivités membres [Note 18] déclarent leurs données à AINC. La figure 4.2 indique que, pendant la période considérée de 13 ans, la population moyenne était de 388 personnes par collectivité. S'il y a eu une certaine croissance démographique, la taille moyenne de la collectivité n'a pas changé outre mesure, puisqu'on sera passé d'une moyenne de 366 en 1996 à un maximum de 404 en 2007. Le gain moyen de population des collectivités aura été approximativement de 52 entre 1996 et 2008 [Note 19].

Figure 4.2 : Population moyenne, par collectivité de 1996 à 2008 [Note 20]

Axe vertical - Population moyenne
Axe horizontal - Année

La figure montre la population moyenne, par collectivité, par année de 1996 à 2008. La population moyenne se trouve sur l'axe des y et l'année, sur l'axe des x. Il y a une ligne sur le graphique qui comporte très peu de variation, à l'exception d'un gain relativement important de 1996 à 1997 et d'une baisse relativement importante de 2007 à 2008.

La population moyenne par collectivité était d'environ 359 personnes en 1996; de 385 personnes en 1997; de 360 personnes en 1998; de 380 personnes en 1999; de 385 personnes en 2000; de 386 personnes en 2001; de 386 personnes en 2002; de 390 personnes en 2003; de 398 personnes en 2004; de 400 personnes en 2005; de 402 personnes en 2006; de 403 personnes en 2007; et de 360 personnes en 2008.

Taux de construction résidentielle

La figure 4.3 indique que, dans l'ensemble, le nombre de logements a augmenté de 19 % de 1996 à 2009, passant en moyenne de 88 environ à 105.

Figure 4.3 : Moyenne des unités de logement, par réserve de 1996 à 2009 [Note 21]

Axe vertical - Moyenne des unités de logement
Axe horizontal - Année

Cette figure montre la moyenne des unités de logement par collectivité, par année, de 1996 à 2009. La moyenne des unités de logement se trouve sur l'axe des y et l'année, sur l'axe des x. Il y a une ligne sur le graphique qui augmente de façon constante de 1996 à 2009.

La moyenne des unités de logement augmente avec le temps. Elle s'établissait à environ 88 unités en 1996; à 90 en 1997; à 91 en 1998; à 92 en 1999; à 94 en 2000; à 94 en 2001; à 96 en 2002; à 97 en 2003; à 98 en 2004; à 100 en 2005; à 100 en 2006; à 102 en 2007; à 104 en 2008; et à 107 en 2009.

En ce qui concerne les logements construits dans les réserves pendant la période 1996 2009, les données du SIGI présentées à la figure 4.4 indiquent que la moyenne annuelle de logements construits par Première nation était de 2,3 environ, mais ce nombre a sans cesse décru au fil des ans. Si en moyenne chaque collectivité des Premières nations a vu sa population s'accroître de 52 personnes et son nombre de nouveaux logements, de 2,3 par année pendant ces 13 ans, la construction résidentielle suffit alors aux besoins créés par la croissance démographique. Comme il en sera question au chapitre 5 sur le rendement, tel n'a pas nécessairement été le cas. La question risque d'être beaucoup plus complexe.

Figure 4.4 : Nombre moyen de maisons construites, par collectivité de 1996 à 2009 [Note 22]

Cette figure montre le nombre moyen de maisons construites, par collectivité, par année de 1996 à 2009. Le nombre moyen de maisons construites par collectivité se trouve sur l'axe des y et l'année, sur l'axe des x. Il y a une ligne sur le graphique qui affiche une grande variation, mais qui généralement présente une diminution graduelle avec le temps.

Le nombre moyen de maisons construites par collectivité s'établissait à environ 2,7 en 1996; à 2,72 en 1997; à 3,1 en 1998; à 2,8 en 1999; à 2,4 en 2000; à 2,2 en 2001; à 2 en 2002; à 2 en 2003; à 2,2 en 2004; à 2 en 2005; à 1,6 en 2006; à 2,2 en 2007; à 2,3 en 2008; et à 1,7 en 2009.

Taux de réparation du parc immobilier en place

La figure 4.5 montre que la moyenne de logements ayant besoin de réparations majeures dans une collectivité s'est élevée de 10 % de 1996 à 2009.

Figure 4.5 : Nombre moyen de maisons ayant besoin de réparations majeures, par collectivité de 1996 à 2009 [Note 23]

Axe vertical - Nombre moyen de maisons ayant besoin de réparations majeures Axe horizontal - Année

La figure montre le nombre moyen de maisons ayant besoin de réparations majeures par collectivité, par année, avec le temps, de 1996 à 2009. Le nombre moyen de maisons ayant besoin de réparations majeures se trouve sur l'axe des y et l'année, sur l'axe des x. Il y a une ligne sur le graphique qui, généralement, augmente lentement entre 1996 et 2004 avant de s'élever rapidement entre 2004 et 2009.

Le nombre moyen de maisons ayant besoin de réparations majeures s'établissait à environ 13 en 1996; à 13 en 1997; à 14 en 1998; à 15 en 1999; à 13 en 2000; à 14 en 2001; à 15 en 2002; à 16 en 2003; à 17 en 2004; à 22 en 2005; à 22 en 2006; à 23 en 2007; à 24 en 2008; et à 25 en 2009.

La figure 4.6 brosse un tableau quelque peu irrégulier du nombre total de projets de rénovation menés à bien dans ces 13 ans au sein des collectivités des Premières nations. Les pointes et les creux de cette figure pourraient avoir bien des explications comme la hausse d'activité découlant d'une injection occasionnelle de fonds supplémentaires comme aide ponctuelle au logement dans les réserves (budget de 2005, par exemple).

Figure 4.6 : Total des rénovations réalisées de 1996 à 2009 [Note 24]

Axe vertical - Total des rénovations réalisées
Axe horizontal - Année

Cette figure montre le total des rénovations réalisées par année, de 1996 à 2009. Le total des rénovations se trouve sur l'axe des y et l'année, sur l'axe des x. Il y a une ligne sur le graphique qui affiche une grande variation à divers points dans le temps.

Le total des rénovations réalisées s'élevait à environ 3 200 en 1996; à 4 200 en 1997; à 2 900 en 1998; à 2 900 en 1999; à 3 200 en 2000; à 3 200 en 2001; à 4 200 en 2002; à 4 200 en 2003; à 3 800 en 2004; à 1 900 en 2005; à 2 400 en 2006; à 2 500 en 2007; à 3 100 en 2008; et à 2 700 en 2009.

D'après les données du recensement de 2006 sur l'âge de l'habitation au Canada, les logements qui, dans les réserves, ont été construits dans les 15 dernières années sont dans une proportion de 45 % comparativement à 22 % pour les logements correspondants en milieu non autochtone et à 17 % pour les logements des Autochtones hors réserve. Ces données donnent à penser qu'il se fait beaucoup de construction résidentielle dans les réserves comparativement à la situation à l'extérieur des réserves. Les données du recensement de 2006 sur l'habitation montrent aussi que la proportion de logements ayant besoin de réparations majeures a subi une diminution marquée tant chez les non-Autochtones (-5,8 %) que chez les Autochtones hors réserve (-7,5 %). Il reste que la proportion de tels logements s'est accrue dans les réserves de presque 4 %. Une telle évolution est digne de mention compte tenu que le parc immobilier est généralement plus vieux à l'extérieur qu'à l'intérieur des réserves. Cela signifie que les logements des réserves ne sont pas aussi durables qu'ils le devraient et sont à remplacer plus tôt qu'on ne peut se le permettre.

Un autre indice éloquent de la nécessité de maintenir l'aide au logement vient d'une comparaison de la proportion de logements ayant besoin de réparations majeures chez les non-Autochtones, les Autochtones dans les réserves et les Autochtones hors réserve, au Canada (figure 4.7). Si proportionnellement de tels logements sont de moins en moins nombreux chez les non-Autochtones et les Autochtones hors réserve, la proportion correspondante dans les réserves a progressé de 1996 à 2006, passant d'environ 37 % à un peu plus de 40 %.

Figure 4.7 : Comparaison des ménages non autochtones, autochtones dans les réserves et autochtones hors réserve à l'égard de la proportion de maisons ayant besoin de réparations majeures, pour trois périodes de recensement, 2006 [Note 25]

Axe vertical - Proportion (%) des logements nécessitant des réparations majeures 450, 400, 350, 300, 250, 200, 150, 100, 50, 0
Axe horizontal - Année
Non-Autochtones
Autochtones - réserve
Autochtones - hors réserve

Cette figure présente, dans un diagramme à bandes verticales, une comparaison des ménages non autochtones, autochtones dans les réserves et autochtones hors réserve à l'égard de la proportion de maisons ayant besoin de réparations majeures au cours de chacune des années 1996, 2001 et 2006. La proportion, en pourcentages, de maisons ayant besoin de réparations majeures se trouve sur l'axe y et les périodes de recensement, sur l'axe x.

Chaque année de recensement est représentée par un regroupement de barres; et les ménages non autochtones, autochtones dans les réserves et autochtones hors réserve sont représentés chacun par une barre distincte. La proportion de maisons ayant besoin de réparations majeures en 1996 s'élevait à environ 13 % pour les ménages non autochtones; à 37,5% pour les ménages autochtones dans les réserves; et à 21,5 % pour les ménages autochtones hors réserve. La proportion de maisons ayant besoin de réparations majeures en 2001 s'élevait à environ 8 % pour les ménages non autochtones; à 36 % pour les ménages autochtones dans les réserves; et à 16 % pour les ménages autochtones hors réserve. La proportion de maisons ayant besoin de réparations majeures en 2006 s'élevait à environ 7 % pour les ménages non autochtones; à 41,5 % pour les ménages autochtones dans les réserves; et à 14,5 % pour les ménages autochtones hors réserve.

La figure 4.8 démontre clairement que le fossé se creuse entre le nombre de logements ayant besoin de réparations majeures et le nombre de projets de réparation et de rénovation menés à bien. En 2009, cet écart était d'environ 20 000 logements, c'est à-dire que des réparations importantes s'imposaient dans ces 20 000 logements et qu'elles n'avaient pas encore été effectuées [Note 26]. Une réparation majeure vise notamment des défectuosités de plomberie, d'installations électriques et de charpente (murs, planchers et plafonds). Le fait de tarder à exécuter ces travaux incommode nttement les occupants et nuit souvent à leur santé et à leur bien-être, mais le décalage se trouve aussi à rendre les tâches de réparation encore plus lourdes et la facture à acquitter plus salée lorsque l'intervention finit par se faire.

Figure 4.8 : Total des maisons rénovées chaque année par rapport au total des maisons pour lesquelles la nécessité de réparations majeures a été signalée l'année précédente, de 1997 à 2009 [Note 27]

Cette figure montre le total des maisons rénovées chaque année par rapport au total des maisons pour lesquelles la nécessité de réparations majeures a été signalée l'année précédente, de 1997 à 2009. Le total des maisons se trouve sur l'axe des y et l'année, sur l'axe des x. Le graphique contient deux lignes. Une ligne indique le besoin de réparations majeures signalé l'année précédente et elle augmente graduellement entre 1997 et 2005 puis s'élève rapidement de 2005 à 2009. L'autre indique le nombre de maisons rénovées et montre une diminution générale lente, mais elle ne montre pas de changement prononcé avec le temps.

Le nombre de maisons pour lesquelles la nécessité de réparations majeures a été signalée l'année précédente s'établissait à environ 12 500 en 1997; à 12 700 en 1998; à 13 000 en 1999; à 14 000 en 2000; à 13 500 en 2001; à 14 000 en 2002; à 14 800 en 2003; à 16 000 en 2004; à 17 000 en 2005; à 21 500 en 2006; à 22 000 en 2007; à 22 100 en 2008; et à 23 800 en 2009.

Le nombre de maisons rénovées s'élevait à environ 4 900 en 1997; 2 700 en 1998; 2 700 en 1999; 3 000 en 2000; 3 000 en 2001; 4 800 en 2002; 4 800 en 2003; 4 700 en 2004; 2 000 en 2005; 2 400 en 2006; 2 500 en 2007; 3 000 en 2008; et 2 500 en 2009.

Degré actuel de surpeuplement des logements des réserves

Selon la figure 4.9, les Autochtones des réserves comptent au moins 1,5 fois plus de personnes par ménage que les non-Autochtones. Chez les non-Autochtones, la taille moyenne du ménage a été relativement stable à 2,5 personnes dans les 10 ans compris entre 1996 et 2006. Dans les réserves, cette même taille a très légèrement diminué au plus, passant de 4 personnes par ménage en 1996 à environ 3,75 en 2006.

Figure 4.9 : Comparaison de la taille moyenne des ménages (nombre de personnes par maison) des Canadiens non autochtones et des membres des Premières nations vivant dans les réserves et hors de celles-ci, sur trois périodes de recensement [Note 28]

La figure compare la taille moyenne des ménages (personnes par maison) des Canadiens non autochtones et des membres des Premières nations vivant dans les réserves et hors de celles-ci, sur les trois périodes de recensement de 1996, 2001 et 2006 au moyen d'un graphique à bandes verticales. La taille moyenne des ménages (personnes par maison) se trouve sur l'axe des y et l'année, sur l'axe des x. Chaque groupe de barres est représenté par une année de recensement, et les Canadiens non autochtones et les membres des Premières nations vivant dans les réserves et hors de celles-ci sont chacun représentés par une bande.

La taille moyenne des ménages (personnes par maison) en 1996 s'élevait à environ 2,6 personnes pour les non-Autochtones; à 4 pour les Autochtones vivant dans les réserves; et à 3 pour les Autochtones vivant hors réserve. En 2001, elle s'élevait à environ 2,5 personnes pour les non-Autochtones; à 3,7 pour les Autochtones vivant dans les réserves; et à 2,9 pour les Autochtones vivant hors réserve. En 2006, la taille moyenne des ménages (personnes par maison) s'établissait à environ 2,5 personnes pour les non Autochtones; à 3,7 pour les Autochtones vivant dans les réserves; et à 2,7 pour les Autochtones vivant hors réserve.

La figure 4.10 indique la proportion de logements surpeuplés chez les non-Autochtones par rapport aux Autochtones à l'extérieur comme à l'intérieur des réserves. En 1996, les logements en situation d'encombrement étaient proportionnellement environ neuf fois plus nombreux chez les Autochtones des réserves que chez les non-Autochtones. En 2006, cette supériorité n'était plus que de six fois. La situation s'est donc améliorée sensiblement, mais il convient aussi de noter que le gros du progrès observé a eu lieu entre 1996 et 2001 et que les taux de surpeuplement n'ont baissé que de 1,5 % environ de 2001 à 2006.

Figure 4.10 : Comparaison de la proportion de maisons surpeuplées chez les Canadiens non autochtones et les Autochtones vivant dans les réserves et hors de celles-ci, sur trois périodes de recensement [Note 29]

Cette figure compare la proportion de maisons surpeuplées chez les Canadiens non autochtones et les Autochtones vivant dans les réserves et hors de celles-ci sur les trois périodes de recensement de 1996, 2001 et 2006 au moyen d'un graphique à bandes verticales. La proportion de maisons surpeuplées (en pourcentages) se trouve sur l'axe des y et l'année sur l'axe des x; et les non-Autochtones, les Autochtones vivant dans les réserves ou les Autochtones vivant hors réserve sont chacun représentés par une bande.

La proportion de maisons surpeuplées (en pourcentages) en 1996 s'établissait à environ 1,9 % pour les non-Autochtones; à 18,1 % pour les Autochtones vivant dans les réserves; et à 4,2 % pour les Autochtones vivant hors réserve. En 2001, elle s'élevait à environ 1,6 % pour les non Autochtones; à 13,9 % pour les Autochtones vivant dans les réserves; et à 2,3 % pour les Autochtones hors réserve. En 2006, elle s'établissait à environ 1,7 % pour les non-Autochtones; à 12,1 % pour les Autochtones vivant dans les réserves; et à 2,1 % pour les Autochtones vivant hors réserve.

Aspect régional du maintien de la nécessité d'une aide au logement

La règle opérationnelle à l'administration centrale d'AINC est de répartir le budget de l'aide au logement et tout investissement supplémentaire du Cabinet dans le logement des réserves parmi les régions du pays selon une formule où la population des réserves régionales entre comme facteur de pondération.

Il y a peu de données pour décrire dans quelle mesure les conditions de logement dans les réserves varient selon les régions. Les auteurs du rapport de l'Évaluation de la politique de 1996 sur le logement dans les réserves d'AINC (2008) signalent que, « [s]elon des rapports de Statistique Canada, le pourcentage de membres des Premières nations vivant dans des logements surpeuplés dans les réserves a diminué au cours de la dernière décennie, passant de 33 % à 26 %, ce qui représente toutefois une valeur beaucoup plus élevée que le taux de la population non autochtone canadienne vivant dans des logements surpeuplés et qui est de 3 pour cent. Une amélioration des conditions de logement dans les réserves a été observée dans toutes les provinces et territoires, mais elle était plus marquée en Ontario et au Québec que dans les Provinces des Prairies. En 2006, environ 37 % des membres des Premières nations du Manitoba vivaient dans une résidence où l'on retrouvait plus d'une personne par pièce. Cette proportion s'établissait à 36 % en Saskatchewan et à 31 % en Alberta. Au Québec, ce taux s'élevait à 23 %, alors qu'en Ontario, il était de 19 pour cent [Note 30]. » Ils ajoutent : « En 2006, cette proportion était passée à 44 %, comparativement à 7 % pour la population non autochtone. Elle était beaucoup plus élevée dans les trois Provinces des Prairies, soit 54 % en Saskatchewan, 53 % au Manitoba et 52 % en Alberta. La proportion était moins élevée en Ontario (41 %) et en Colombie-Britannique (39 %) [Note 31]. » Ces données sont loin d'être concluantes quant aux effets différenciés des politiques et des programmes selon les régions, mais elles montrent le besoin d'approfondir l'étude de la question.

En ce qui a trait à la décision des Premières nations de la Colombie-Britannique et de certaines parties de l'Ontario de ne pas adhérer à la Politique sur le logement dans les réserves de 1996, rien ne montre nettement qu'il y ait eu des effets favorables ou défavorables à cette décision, et ce, en raison de la situation particulière de la Colombie-Britannique qui compte bien plus de collectivités autochtones plus faibles en population et se prêtant plus difficilement à des comparaisons. Cependant, les données du SIGI indiquent que toutes les régions sauf la Colombie-Britannique ont connu une hausse marquée de leur nombre de logements ayant besoin de réparations majeures ou devant tout simplement être remplacés et une baisse du nombre de logements construits et rénovés au fil des ans. Les valeurs correspondantes déclarées par la plupart des collectivités de la Colombie-Britannique sont demeurées inchangées pendant la même période.

Données de l'analyse documentaire sur la question du maintien de la nécessité de l'aide au logement

Enfin, l'analyse documentaire éclaire quelque peu la question du maintien de la nécessité de l'aide au logement. Selon l'examen effectué, la situation ne s'améliore pas dans les démocraties occidentales. Pour contrebalancer les gains dans la lutte au surpeuplement, il y a des pertes sur le plan des coûts de logement et de l'abordabilité. Dans ces démocraties, [Traduction] « [l]e coût élevé de l'entretien et la faiblesse des loyers empêchent d'améliorer le parc immobilier. Le besoin demeure important, mais ce dont conviennent les auteurs d'études spécialisées, c'est que les Autochtones doivent être associés au développement de leur propre parc immobilier [Note 32]. » 

Récapitulation et conclusions – Besoin continu de l'aide au logement

Au moment même d'adopter la Politique sur le logement dans les réserves en 1996, le gouvernement et les Premières nations en étaient à dire que, déjà, on manquait de logements de qualité dans les réserves sans pouvoir jamais préciser quelles proportions pouvaient prendre de telles pénuries. Depuis cette adoption, le gouvernement a financé en permanence le logement dans les réserves et ajouté des fonds considérables à ses affectations annuelles. Malgré une construction résidentielle qui ne se dément pas comme activité dans les réserves, le manque de logements persiste et paraît gagner en importance plutôt que le contraire. Divers facteurs évoqués plus loin dans le rapport expliquent la situation.

Le surpeuplement est sans aucun doute une réalité des réserves. Bien que la proportion de logements surpeuplés ait diminué du tiers dans la période considérée de 13 ans, le recul s'est surtout opéré entre 1996 et 2001. Le décalage est toujours de 6 fois entre Autochtones et non-Autochtones. Ce surpeuplement est préjudiciable tant aux occupants qu'à l'habitation même.

L'évaluation n'aborde pas directement la question à savoir s'il y avait un aspect régional à ce manque et au maintien de la nécessité d'une aide au logement. Les données qui existent sont trop limitées pour qu'il soit possible d'en tirer des conclusions. Dans de futures évaluations, il faudra peut-être pousser l'étude de la question.

Vu les arriérés actuels et les prévisions de croissance démographique, tout milite en faveur d'une amélioration future de l'habitation. Il se crée des besoins presque aussi vite que peuvent se construire les maisons. Compte tenu des ressources actuelles prévues pour le logement en liaison avec la forte augmentation du besoin de travaux de réparation majeurs et les projections de croissance de la population, auxquelles s'ajoutent des réductions marquées du nombre de maisons en construction et en rénovation, il est probable que l'écart entre le besoin d'habitations convenables et les logements convenables disponibles continuera à prendre de l'ampleur.

4.1.2 Les initiatives d'aide au logement dans les réserves sont-elles conformes aux priorités du gouvernement fédéral et d'AINC?

Constatation : La correspondance est clairement démontrée entre les initiatives d'aide au logement dans les réserves et les priorités du gouvernement fédéral et d'AINC.

Priorités du gouvernement fédéral et d'AINC

Les données administratives révèlent que, depuis 1996, le gouvernement fédéral a su démontrer que l'aide au logement dans les réserves était une priorité tant pangouvernementale que ministérielle à AINC. Dans l'annonce de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996, les objectifs à atteindre ont été énoncés :

En 1998, en réaction au rapport de la CRPA Rassembler nos forces, AINC a réaffecté à l'interne 20 millions de dollars à l'aide au logement dans les réserves en en destinant une partie aux technologies novatrices et à la formation dans le domaine de l'habitation. Le Ministère s'engageait aussi à travailler à des initiatives lancées en 1998-1999 avec l'Assemblée des Premières Nations (APN) et la SCHL en vue d'un examen des stratégies possibles d'investissement du secteur privé et de gouvernance du parc immobilier des Premières nations et d'une amélioration des rapports avec le développement économique, la création d'emplois et la formation, ainsi que d'activités de programme visant à répondre à une diversité de besoins de logements, notamment de logements spéciaux. Peu après, AINC demandait au Conseil du Trésor d'augmenter ses autorisations en matière de garanties d'emprunt ministérielles [Note 33]. Ont suivi en 2005 des engagements financiers mixtes de 295 millions de dollars sur 5 ans pour AINC et la SCHL en aide au logement dans les réserves. Ces fonds venaient des initiatives destinées à sauvegarder l'intégrité et à lutter contre la détérioration des logements (phase 1).

En 2007, devant le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord, le ministre a dit : « Le gouvernement reconnaît que la situation du logement dans de nombreuses réserves est inadéquate et que celle-ci peut contribuer à des résultats faibles sur les plans économique et social [...]. De toute évidence, une réforme structurelle et des mesures novatrices sont nécessaires pour le système de logement dans les réserves. » Le gouvernement a annoncé un Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations doté de 300 millions de dollars, le but étant d'aider à créer un marché de l'habitation dans les réserves. Ce fonds représentait un autre moyen d'aider les Premières nations à répondre à leurs propres besoins de logements. Le gouvernement s'attendait à ce que, par cette injection de fonds, jusqu'à 25 000 logements se créent dans un horizon de dix ans [Note 34].

En 2008, AINC a reçu des fonds supplémentaires à des fins d'investissement dans les infrastructures et les logements des Premières nations et de révision des modalités des paiements de transfert pour le PIE. Il a ainsi obtenu 150 millions de dollars sur deux ans, soit pour les exercices 2009-2010 et 2010-2011.

Ces engagements ont été suivis de la décision du gouvernement de hausser à 2,2 milliards de dollars les autorisations d'AINC en matière de GEM. D'après les intervenants clés, l'utilité du programme des GEM réside dans l'application d'un des grands principes de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996, celui de l'accès aux capitaux du marché privé. [Traduction] « Avec cette forte utilisation qui ne se dément pas, le besoin d'accroître les autorisations a toujours été là [Note 35] [...]. L'analyse de la progression des prêts avec GEM entre 1996 et 2008 montre une augmentation considérable de leur utilisation et rien n'annonce un ralentissement [Note 36]. »

Récapitulation et conclusions – Conformité aux priorités

Les intervenants conviennent largement que, sous sa forme actuelle, la Politique sur le logement dans les réserves est conforme aux objectifs du gouvernement du Canada et d'AINC.

4.1.3 L'aide au logement dans les réserves constitue-t-elle un rôle légitime pour AINC?

Après une vérification du Programme de logement dans les réserves d'AINC, la vérificatrice générale a recommandé, dans son rapport de 2003, de clarifier les rôles et les responsabilités des deux organismes fédéraux (AINC et SCHL) et les objectifs des interventions de chacun [Note 37]. Elle ne s'est toutefois pas interrogée sur le caractère approprié de ces rôles dans l'aide au logement dans les réserves. Dans son rapport Le Point de 2006, elle dit : « Ainsi, nous avons constaté une amélioration de l'intégration des programmes de logement et une gestion améliorée d'un grand nombre des volets de ces programmes par les organisations responsables. » (La section 5.3.1 traite d'autres mises à jour du rapport de la vérificatrice générale et de la vérification du dossier du logement en 2010.)

En ce qui concerne le logement dans les réserves, dans son rapport de 2003, la vérificatrice générale faisait les constatations suivantes :

Même s'il est indiqué dans le rapport de 2006 qu'un cadre de contrôle de gestion définissant les rôles et responsabilités de chacun pour remédier au manque de logement dans les réserves a été élaboré, les intervenants clés ont exprimé une confusion constante à ce sujet; ils ont affirmé plus particulièrement que les rôles et responsabilités ne sont pas définis clairement et qu'il en résulte de la confusion, surtout chez les Premières nations.

Les intervenants clés s'accordent à dire que AINC et la SCHL sont les organismes fédéraux à qui convient la mission de financer les logements dans les réserves. Chacun dispose d'un certain nombre de programmes et de mécanismes qui contribuent à l'obtention des résultats visés par la Politique sur le logement dans les réserves. Par ailleurs, les intervenants clés du gouvernement à l' administration centrale reconnaissent l'existence d'une certaine confusion des Premières nations quant aux rôles de l'un et de l'autre. De l'avis d'un de ces intervenants, la perception des gens est qu'il y a deux organismes aux mandats apparentés qui financent le logement dans les réserves et que les efforts administratifs se font en double. Les intervenants clés des régions s'accordaient généralement à dire que le gouvernement fédéral avait un rôle à jouer dans le domaine du logement dans les réserves. En dernière analyse, ils voyaient AINC comme responsable du financement de l'habitation, de la réparation des logements et du développement des capacités dans les Premières nations. À leurs yeux, la SCHL était là pour subventionner la construction et l'exploitation des logements sociaux de l'article 95, pour les assurances et les garanties d'emprunt hypothécaire, la remise en état des logements et certaines initiatives de développement des capacités. Quant aux intervenants clés des Premières nations (responsables de haut niveau et responsables directs), ils donnaient l'impression d'être au moins parfois en proie à une certaine confusion quant au partage des rôles et des responsabilités entre les deux organismes.

Voici comment les intervenants voient le rôle du gouvernement fédéral dans l'aide au logement dans les réserves : 80 % des intervenants clés du gouvernement à l'administration centrale et dans les régions ont déclaré que AINC avait un rôle clé de bailleur de fonds; environ 45 % des responsables de haut niveau des Premières nations considéraient de même que le gouvernement fédéral était là pour financer; un autre quart de ces mêmes répondants donnaient en outre comme tâches au gouvernement fédéral le soutien administratif et le développement des capacités dans le domaine de l'habitation; enfin, 62 % des responsables directs des Premières nations se contentaient d'attribuer au gouvernement fédéral le rôle primordial de bailleur de fonds.

Chez les répondants des études de cas, les perceptionsdu rôle que devrait jouer le gouvernement fédéral dans l'aide au logement dans les réserves étaient à la fois prescriptives et diverses. Voici des exemples de réponses : [Traduction] « Ils ont des obligations historiques envers nous », « L'habitation devrait être la première priorité du gouvernement fédéral », « Le gouvernement fédéral devrait appuyer la notion d'accession à la propriété privée », « AINC devrait jouer un plus grand rôle et mener un examen sur le plan régional », « Le gouvernement fédéral devrait liquider les arriérés », « Nous n'avons pas d'argent pour rénover nos maisons et pas assez de logements pour tous les membres », « Le gouvernement fédéral a une obligation fiduciaire envers les Premières nations, mais il importe que nos propres membres s'assument eux aussi. Si le gouvernement fédéral s'acquitte de ses obligations et responsabilise les membres par l'éducation et la formation, nous serons sur la bonne voie. À mon avis, le gouvernement fédéral devrait nous guider dans tout ce qui a trait à l'habitation. Je dis bien guider, non diriger ».

Récapitulation et conclusions – Rôle du gouvernement fédéral

Tous les intervenants conviennent que le gouvernement fédéral devrait avoir un grand rôle à jouer dans l'aide au logement dans les réserves, à titre de bailleur de fonds notamment.

Selon les intervenants clés, le partage des rôles et responsabilités entre AINC et la SCHL n'est pas énoncé clairement. Ceux-ci ont insisté sur la nécessité pour l'un et l'autre de clarifier le partage des tâches et d'en informer les Premières nations. Les intervenants clés des Premières nations ont exprimé confusion et frustration, ne sachant pas toujours bien lequel des deux organismes devrait les soutenir dans tel ou tel aspect de la gestion du logement.

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5. Constatations de l'évaluation - Rendement (résultats et réussite)

Ce chapitre en quatre parties vise à décrire les résultats du Programme de logement dans les réserves et à examiner les entraves possibles à l'obtention de résultats plus favorables. La première section porte sur le rendement du parc immobilier et la relation entre la construction de nouvelles unités d'habitation, la viabilisation de terrains et l'abordabilité de la construction comme facteurs déterminants des progrès quantitatifs et qualitatifs du parc immobilier des Premières nations au fil des ans. À la deuxième section, il sera question du rendement en travaux de réparation et de rénovation, à la troisième, des résultats en matière de gouvernance et, à la dernière, du rendement en développement des capacités.

5.1 Le parc immobilier des Premières nations s'est-il amélioré au fil des ans?

Constatations : Le parc immobilier des Premières nations s'est constamment accru depuis 1996 par la construction et la réparation de logements sans que cela suffise à combler les besoins en habitation.

5.1.1 Construction de nouvelles unités d'habitation

Le manque actuel de logements de qualité et les prévisions de croissance de la population des réserves entraînent la nécessité de construire de nouveaux logements [Note 38]. Pour ajouter aux prévisions de croissance démographique, il y a, selon les responsables de haut niveau des Premières nations, le désir de membres hors réserve des collectivités de réintégrer la réserve dès que des logements y deviendront disponibles. Il faut aussi dire, comme l'illustre la figure 4.1, que la population de plus de 65 ans devrait doubler au cours des 15 prochaines années pour atteindre la valeur approximative de 25 000 représentants du troisième âge dans les réserves. Il y aura donc un plus grand besoin de diversifier la conception des logements en fonction des besoins d'une population âgée et atteinte d'invalidité.

La construction ne suit pas pour l'instant le rythme de l'évolution des besoins. La montée des coûts de la main-d'œuvre et des matériaux en est la principale raison. Le financement du logement dans les réserves n'a pas progressé, alors que les coûts augmentaient, eux. Pour un même niveau de financement, les Premières nations ont généralement moins construit de maisons que par le passé. Comme il en a été question dans le tableau d'ensemble dressé au chapitre 4 (pertinence), même si le parc immobilier croît globalement, le nombre de logements construits chaque année décroît et les maisons récentes ont besoin de réparations importantes plus tôt que prévu. Enfin, bien qu'il ait beaucoup baissé de 1996 à 2001, le taux de surpeuplement n'a diminué que très faiblement de 2001 à 2006.

Dans le cadre du budget de 2005, le gouvernement a accordé à AINC et à la SCHL 295 millions de dollars de plus à dépenser sur 5 ans en construction, en rénovation et en viabilisation dans les réserves. Le but était de stabiliser l'habitation dans les réserves par la construction de 6 400 logements, la rénovation de 1 500 logements et la viabilisation de 5 400 terrains de manière à maîtriser la déperdition croissante dans le parc immobilier et à commencer à liquider les arriérés. AINC devait introduire de nouveaux éléments de programme et la SCHL devait développer ses programmes en place. Les deux organismes devaient dépenser 200 millions de dollars les deux premières années. Le tableau 5.1 présente la ventilation de chaque catégorie de dépenses par organisme.

Tableau 5.1 : Résultats escomptés de l'investissement de 295 millions de dollars dans le cadre du budget de 2005 pour le logement dans les réserves

  Nombre prévu de nouveaux logementsconstruitsNombre prévu de logements rénovésNombre prévu de terrains viabilisés
AINC 2 000 389 5 400
SCHL 4 400 1 111  
Total 6 400 1 500 5 400
 

Le tableau 5.2 indique dans quelle mesure AINC a réalisé ses objectifs particuliers dans chaque catégorie d'activité.

Tableau 5.2 : Rendement visé et réel d'AINC par rapport à ses obligations découlant du budget de 2005

  Nombre viséNombre réelDifférenceÉcart en pourcentage
Nouveaux logements construits 1 696 1 493 (203) 88 % de l'objectif fixé au départ
Logements rénovés 369 1 003 +634 272 % de l'objectif de 369 fixé au départ
Terrains viabilisés 4 902 5 119 +217 94,8 % de l'objectif de 5 400 fixé au départ

Source : Direction générale des infrastructures communautaires d'AINC.

Malgré des efforts énergiques et des progrès manifestes pour AINC dans l'utilisation de sa part des 295 millions de dollars affectés à l'amélioration de l'habitation, les arriérés ont continué à croître, se situant dans une fourchette de 20 000 à 35 000 logements avec 16 900 ayant besoin de réparations majeures et 5 200 étant tout simplement à remplacer (selon les représentants des Premières nations, ces chiffres sont beaucoup plus élevés). Cette accumulation est particulièrement préoccupante, compte tenu surtout du taux de détérioration du parc immobilier actuel, facteur auquel s'ajoutent une population vieillissante et la croissance de la population prévue, comme il en a été question à la section 4.1.1.

5.1.2 Incidence de la viabilisation de terrains sur la création de logements

Pour pouvoir construire de nouveaux logements, il faut d'abord que les Premières nations disposent de terrains viabilisés. Un terrain est viabilisé s'il a des conduites d'adduction d'eau courante et d'évacuation d'eaux usées qui vont du réseau collectif à l'habitation du lot. Un terrain peut également être desservi par puits artésien et fosse septique si la densité résidentielle ne justifie pas une desserte par le service des eaux et des eaux usées. Un terrain doit être viabilisé pour être admissible au financement de la SCHL en vertu de l'article 95 de la Loi nationale sur l'habitation.

Comme l'indique la figure 5.1, de 90 à 92 % des logements des réserves pour lesquelles des rapports sur les infrastructures et les installations sont présentés à AINC ont été construits sur des terrains viabilisés. C'est en Ontario et au Manitoba que la proportion de logements construits sur terrain viabilisé a le plus progressé avec des hausses respectives de 83 à 94 % et de 81 à 95 % de 1996 à 2009. Des données de la Direction générale des infrastructures communautaires font voir que 5 119 terrains ont été viabilisés à un coût approximatif de 25 000 $ dans chaque cas, grâce aux investissements du budget de 2005. Des intervenants clés des Premières nations ont mentionné vouloir disposer d'un stock à court terme de terrains viabilisés pour la construction. L'absence de viabilisation disparaîtrait alors comme contrainte.

Figure 5.1 : Proportion moyenne du nombre de maisons sur des terrains viabilisés

Source : Rapport annuel sur le logement et l'infrastructure d'AINC à l'aide de la base de données du SIGI.

Axe vertical - Proportion moyenne des maisons sur des terrains viabilisés 1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50
Axe horizontal - Année

La figure indique la proportion moyenne du nombre de maisons sur des terrains viabilisés. La proportion moyenne des maisons sur des terrains viabilisés se trouve sur l'axe des y et l'année, sur l'axe des x. Il y une ligne sur le graphique qui se maintient généralement à une pente horizontale constante à une proportion d'environ 0,92 et qui varie très peu à divers points dans le temps.

La moyenne s'établit à environ 0,91 maison en 1996; 0,92 en 1997; 0,92 en 1998; 0,925 en 1999; 0,93 en 2000; 0,925 en 2001; 0,92 en 2002; 0,925 en 2003; 0,93 en 2004; 0,93 en 2005; 0,93 en 2006; 0,935 en 2007; 0,90 en 2008; et 0,91 en 2009.

5.1.3 Abordabilité de la construction

L'abordabilité de la construction influe sur la décision d'affecter l'aide financière pour l'habitation dans les réserves à la construction de nouvelles unités ou à d'autres besoins en matière d'habitation. Chaque dirigeant interrogé des Premières nations a dit que les fonds disponibles pour tous les besoins actuels dans ce domaine étaient insuffisants. Tous les jours, les dirigeants sont acculés à des choix difficiles : financer la construction pour accroître le parc immobilier communautaire et réduire le surpeuplement; financer la réparation pour que les occupants actuels des logements aient de meilleures conditions de santé et de sécurité; ou encore regarder en avant et viabiliser des terrains pour pouvoir exploiter les possibilités de demain. Il semblerait que, aux yeux des intervenants clés des Premières nations, le jugement porté sur l'abordabilité de la construction est souvent fonction de la situation d'une Première nation à tel ou tel moment.

Récapitulation et conclusions – Parc immobilier

Le constat est très positif quant au nombre de logements construits et réparés par rapport aux objectifs de dépenses du budget de 2005; le parc immobilier a constamment été en hausse. Des gains absolus ont aussi été constatés pour le nombre de terrains viabilisés et constructibles dans l'immédiat. Il reste que les taux de croissance démographique et la demande grandissante de logements excèdent le rythme auquel il est possible de construire et de réparer. Les succès sont également modestes du point de vue des gains absolus du parc immobilier par rapport aux besoins de logements. Un intervenant clé des Premières nations a parlé du dilemme de la poule et de l'œuf : [Traduction] « Les collectivités sont toujours en rattrapage sur les besoins; la demande est toujours supérieure à l'offre – c'est comme une roue qui va à reculons, le problème ne peut jamais être résolu car l'horizon d'un parc immobilier suffisant se fait de plus en plus lointain. »

5.2 Les politiques et les programmes d'AINC ont-ils assuré la protection et accru la durée utile des logements des réserves? Y a-t-il eu des répercussions sur la qualité de vie des occupants?

Constatations : Dans bien des collectivités des Premières nations, le parc immobilier en place n'est pas bien entretenu. Le gros du parc immobilier qui existe se détériore plus rapidement qu'il ne le devrait. Ainsi, la durée utile de beaucoup de logements est bien plus brève que prévu et le gros de ce qui existe devra aussi être remplacé plus tôt que prévu.

L'insuffisance du financement des travaux d'entretien et de réparation et le manque de connaissances et de capacités en matière d'entretien sont de grands facteurs explicatifs cités par les intervenants clés. L'analyse des études de cas fait voir que, s'il y a détérioration rapide, c'est aussi que les lieux sont mal aménagés, que les conditions locales, les matériaux de construction et les pratiques des constructeurs laissent à désirer et que les logements sont surpeuplés.

L'habitation mal entretenue impose des coûts de deux manières : il faut remplacer les maisons plus tôt que prévu, d'où une hausse des coûts de construction; le manque d'entretien nuit à la qualité de vie et à la santé des occupants et le traitement des maux engendrés par l'insuffisance de l'habitation a aussi ses coûts.

Comme Doxtdator l'a fait observer dans son analyse des données déjà recueillies d'évaluation des conditions matérielles d'habitation, un logement ne sera pas durable globalement une fois construit si un de ses éléments est affaibli ou tout à fait dégradé. Une maison délabrée est une charge pour une collectivité des Premières nations et, surtout, elle n'est plus salubre pour ses occupants.

5.2.1 : Protection et entretien des logements des réserves

Depuis 1996, d'importantes sommes ont été affectées à la réparation et à la rénovation des logements des Premières nations [Note 39].

Bien que AINC ait dépassé ses objectifs de 272 % dans le cas des réparations et des rénovations permises par le financement supplémentaire bien circonscrit dans le temps que prévoyait le budget de 2005, il semblerait que, dans leur cadence possible, les réparations dans les réserves accusent un retard sur les besoins. Si la moitié des répondants des Premières nations a dit des programmes de réparation et de rénovation du gouvernement fédéral qu'ils avaient des effets positifs sur la qualité de vie, la santé et la sécurité, plus de la moitié a aussi indiqué qu'on répondait à moins de 30 % des besoins en réparation. Un grand nombre de responsables de haut niveau des Premières nations ont avoué ignorer comment avoir accès aux fonds de réparation et de rénovation.

Bien que non tirées d'un échantillon statistiquement valide ou représentatif, les évaluations de conditions matérielles d'habitation semblent indiquer que les apports de fonds à la réparation-rénovation n'ont pas suffi aux besoins en réparations majeures. Elles illustrent à quel point il est difficile de ménager une bonne protection et une bonne longévité aux logements des réserves. Ces mêmes données révèlent que la presque totalité des 80 maisons étudiées exigeaient des réparations majeures sous une forme ou une autre. Le coût des réparations indiquées par les inspecteurs en habitation était estimé à 1 565 836 $.

Dans les observations présentées à AINC, Doxtdator explique qu'une maison est une chaîne d'installations. Si un système tombe en panne, les effets nuisent aux autres installations de la chaîne de l'habitation. Dans son analyse, il fait observer à propos de son évaluation de l'état de l'habitation dans les Premières nations que, si on considère qu'un certain nombre d'intervenants et de professionnels sont présents, il est difficile de comprendre comment 80 maisons ont pu accumuler des défauts pour une valeur de 1 565 836 $ depuis 1995. Il demande instamment l'affectation de ressources suffisantes au développement des capacités; l'augmentation du contrôle opérationnel des collectivités des Premières nations sur leur parc immobilier; le soutien de la création d'organismes communautaires d'habitation; la promotion des partenariats en habitation entre collectivités proches et la réalisation par AINC, la SCHL et chaque Première nation d'une analyse des lacunes de manière à concevoir des mesures propres à résoudre les problèmes de réparation et d'entretien.

Comme en témoignent les commentaires de responsables de haut niveau et de responsables directs des Premières nations,certains sont d'avis que la construction dans les réserves n'a pas toujours respecté les normes du Code national du bâtiment. Quelques observations présentées rendent bien compte de ces préoccupations : les installations électriques des maisons posent beaucoup de problèmes de sécurité; les codes et les normes n'ont pas toujours été respectés dans la collectivité; il faudrait faire des inspections dans les maisons pour s'assurer que des mesures de sécurité et de protection incendie sont en place et que l'infrastructure d'eau courante et d'eaux usées est bien entretenue; le Code national du bâtiment ne semble pas avoir été appliqué; les inspecteurs semblent appliquer une norme différente pour les Premières nations. Un certain nombre d'intervenants clés déclarent que les inspecteurs du bâtiment vont et viennent (dans leurs collectivités) sans qu'il y ait de conséquences pour les constructeurs qui continuent à arrondir les coins.

Les fonds annoncés dans le budget de 2005 devaient aider à rénover au moins 389 logements. Comme pour le programme de la SCHL, ils devaient être affectés à la rénovation de maisons ne satisfaisant pas à des normes minimales en santé et sécurité. Après rénovation, les maisons devaient être conformes à toutes les normes minimales. La priorité devait être accordée dans ce financement aux Premières nations qui appliquaient un régime de propriété ou de location de l'habitation rénovée. Les Premières nations devaient réaliser le programme dans le cadre de leur entente de financement avec AINC, mais l'accès à cette source de financement dépendait des propositions présentées et était assujetti à d'autres modalités, notamment en matière de production de rapports. Si le coût des réparations dépassait les fonds disponibles, les Premières nations ou les particuliers devaient trouver eux-mêmes des sources de financement avec tout apport du secteur privé et la capacité d'être admis au financement par emprunt. L'annexe C présente le détail de ces exigences.

Certains intervenants clés ont avoué que, avec ce genre de conditions liées au financement, celui-ci devenait essentiellement inaccessible. Un responsable de haut niveau des Premières nations a fait remarquer : [Traduction] « Il y a des programmes [comme ceux-ci] disponibles au niveau fédéral, mais s'il n'y a personne au bureau de la bande pour s'orienter dans ces programmes et faire le travail administratif permettant d'y avoir accès, rien ne se fait... le gros problème est celui des capacités au niveau local. » La section 5.4 sur le développement des capacités traite de la façon dont le rendement et l'exécution ont souffert, car les capacités nécessaires n'étaient pas toutes réunies.

Le tableau 5.3 présente par région le nombre de logements rénovés grâce aux fonds prévus dans le budget de 2005.

Tableau 5.3 : Travaux de rénovation (prévus et réels) par région réalisés au moyen de la partie des fonds du budget de 2005 attribuée à AINC

RégionFonds allouésNombre visé de logementsNombre réel de logementsDifférence*
Atlantique 432 000 $ 24 26 2
Québec 450 000 $ 25 25 -
Ontario 1 008 000 $ 56 56 -
Manitoba 1 548 000 $ 86 35 (51)
Saskatchewan 1 080 000 $ 60 60 -
Alberta 1 798 000 $ 62 539 477
Colombie-Britannique 972 000 $ 54 248 194
Yukon 36 000 $ 2 14 12
Total 7 324 000 $ 369 1003 634
 

2,72 fois l'objectif de 389 fixé au départ.
Source : Direction générale des infrastructures communautaires.

5.2.2 Abordabilité

La question à savoir si la bande ou l'occupant peut se permettre d'entretenir le logement n'est pas si différente des questions déjà traitées d'abordabilité dans le cas des coûts de main-d'œuvre et de matériaux de la construction, du remboursement des dettes ou du paiement d'un loyer raisonnable. En réalité, selon les données des études de cas, pour bien des collectivités des Premières nations, il n'y a guère d'emplois dans la réserve et les emplois qui s'offrent aux alentours apportent un revenu moyen de moins de 25 000 $ [Note 40]. Les données du recensement de 2006 indiquent en outre que, dans les réserves, le revenu total médian était d'environ 11 300 $ (revenu moyen de 16 160 $). Les membres des collectivités des Premières nations peuvent contribuer à l'entretien du logement, mais ils n'ont guère d'espèces à affecter à l'achat de matériaux et de fournitures ou à la rémunération d'un entrepreneur.

Avec son IBC, Statistique Canada mesure comment se conjuguent un certain nombre de facteurs – revenu, logement, niveau de scolarité, etc. – pour fournir un indice du bien-être d'une collectivité.

La figure 5.2 décrit la relation linéaire entre les résultats de l'IBC pour le logement en 2006 et le revenu moyen de la famille économique (voir la définition du terme dans le glossaire) pour cette année-là d'après le recensement pour les réserves participantes. Plus s'élève le revenu général dans une collectivité, plus s'améliorent les résultats communautaires en matière d'habitation. Cela semble aussi indiquer que l'état du logement se trouve lié à la capacité financière d'entretien du propriétaire là où existe cette relation linéaire. La figure fait voir que, dans les collectivités où le revenu global de la famille économique est supérieur, la cote de l'IBC pour le facteur du logement l'est généralement aussi.

Figure 5.2 : Corrélations linéaires entre la cote de l'IBC pour le logement et le revenu moyen de la famille économique [Note 41], [Note 42]

Axe vertical - Cote pour le logement
Axe horizontal - Revenu moyen total des particuliers en dollars
R2 linéaire = 0,318
0 $ 10 000 $ 20 000 $ 30 000 $ 40 000 $

La figure présente les corrélations linéaires entre la cote de l'indice du bien-être des collectivités (IBC) pour le logement et le revenu moyen des particuliers. La cote pour le logement se trouve sur l'axe des y et le revenu moyen total des particuliers, sur l'axe des x. Une ligne traverse un groupe de points sur le graphique. La pente de la ligne de régression est plus ou moins de 35 degrés et représente une cote de régression de R2 = 0,318.

5.2.3 Incidence des logements mal entretenus sur la qualité de vie et la santé

La figure 5.3 présente par région et pour trois périodes de recensement les résultats moyens à l'IBC pour le logement. L'inévitable conclusion est que, sur ce plan, il n'y a guère eu d'évolution au fil des ans dans le cas des collectivités des Premières nations. Il n'y a que dans les provinces de l'Atlantique et au Yukon pour la période du recensement de 2006 que les résultats aient été supérieurs à ceux de la période de recensement précédente. Dans l'ensemble des autres provinces et territoires, les résultats sont les mêmes ou inférieurs.

Figure 5.3 : Cotes moyennes de l'IBC pour le logement par région, pour trois périodes de recensement (1996, 2001 et 2006) [Note 43]

Axe vertical - Cote moyenne pour le logement
Axe horizontal - Code de la région
Qué, Ont, Man, Sask, Alb, C.-B. , Yukon, T.N-O., Atlantique
Les barres d'erreur indiquent des intervalles de précision de 95 %.

La figure présente la cote moyenne de l'IBC pour le logement par région sur les trois périodes de recensement de 1996, 2001 et 2006. La cote moyenne pour le logement se trouve sur l'axe des y et le code de la région, correspondant aux régions canadiennes, sur l'axe des x. Chaque région contient un groupe de trois barres dont chacune se rattache à l'une des trois années (1996, 2001 et 2006). Il y a des variations entre les régions, qui sont toutefois très limitées avec le temps à l'intérieur de chacune.

Au Québec, la cote moyenne pour le logement s'établissait à environ 73,5 en 1996; 76 en 2001 et 73 en 2006. En Ontario, elle s'élevait à environ 70 en 1996; 72 en 2001, et 72,5 en 2006. Au Manitoba, elle s'établissait à environ 60 en 1996; 62 en 2001, et 57 en 2006. En Saskatchewan, elle s'élevait à environ 61 en 1996; 62 en 2001 et 58 en 2006. En Alberta, elle s'établissait à environ 58 en 1996; 60 en 2001 et 59 en 2006. En Colombie Britannique, elle était d'environ 79 en 1996; 80 en 2001 et 78 en 2006. Au Yukon, elle s'élevait à environ 76 en 1996; 78 en 2001 et 81 en 2006. Dans les Territoires du Nord-Ouest, elle était d'environ 71 en 1996; 75 en 2001 et 74 en 2006. Dans la région de l'Atlantique, elle s'élevait à environ 76 en 1996; 76,5 en 2001 et 78 en 2006.

L'IBC est certes une mesure utile, mais sa voix n'est pas aussi éloquente que celle des gens qui sont les premiers touchés par la qualité de l'habitation.

Un certain nombre d'intervenants clés des Premières nations ont fait observer : [Traduction] « Nous avons beaucoup de besoins médicaux et bien des maisons ne conviennent pas à des gens ayant des problèmes respiratoires », « Bien des jeunes familles doivent cohabiter avec les parents, ce qui cause des problèmes sociaux », « Il nous faut plus de maisons sans moisissure. Notre population est en croissance. Trente bébés sont nés l'an dernier », « Les maisons sont trop petites : beaucoup de gens ont des bébés et continuent à habiter chez leurs parents », « Les maisons tombent en pièces », « Il y a eu deux morts dans notre collectivité à cause de l'électricité pour le chauffage. On se servait d'un appareil à sécher pour mettre plus de chaleur dans la maison », « En matière de qualité de vie, de santé et de sécurité, si vous êtes sans toit ou que vous pensez que votre maison n'est pas aussi bonne que celles des autres Canadiens tout en habitant dans une réserve qui, de toute manière, est considérée comme quelque chose de moins, tout cela mène à des conséquences sociales ». « Si le gouvernement fédéral nous versait une contribution assez importante pour que nous puissions enfin faire le rattrapage nécessaire et répondre à des besoins qui sont là depuis 5 à 10 ans, la dépense s'amortirait d'elle-même, parce que nous éviterions les problèmes qui se posent aujourd'hui. L'investissement en vaudrait la peine à comparer au financement insuffisant et à la pièce d'aujourd'hui. Les effets seraient très positifs sur la santé physique et affective de la collectivité. »

Récapitulation et conclusions – Travaux de réparation et de rénovation

Les logements sont mal entretenus dans les réserves. La plupart des dirigeants des Premières nations qui ont été interviewés ont donné à entendre que le manque de fonds les empêche de prendre quelque avance sur le constat des besoins. Dès que de nouveaux logements sont mis en service, ils exigent un entretien poussé à cause du surpeuplement et de toute l'usure qu'ils subissent. Les collectivités des Premières nations ne sont pas encore capables d'assurer cet entretien et les gens ont relativement peu d'argent pour payer des travaux d'entretien faits par autrui. Les conséquences sont multiples : l'entretien du parc immobilier est coûteux, des logements mal entretenus manquent de sécurité et de salubrité, ce qui crée en soi des coûts supplémentaires.

5.3 Comment le régime de gouvernance en place a-t-il influé sur les résultats dans le domaine du logement dans les réserves?

Constatations : De l'avis général,AINC et la SCHL ont et devraient surtout avoir un rôle de bailleur de fonds. Toutefois, les Premières nations s'attendent aussi à ce que les deux organismes les aident davantage à acquérir les capacités pouvant leur permettre d'être un jour autonomes dans la gestion du logement dans les réserves avec les responsabilités qui doivent s'y rattacher.

Les intervenants n'ont pas tous la même interprétation de ce qu'est la responsabilité partagée à l'égard du logement dans les réserves. Tant qu'il n'y aura pas consensus à ce sujet, les efforts des Premières nations en vue de se doter de structures locales de gouvernance pour la gestion du logement dans les réserves risquent d'être compromis.

Les Premières nations en viennent de plus en plus à bien comprendre en quoi elles doivent répondre de la gestion qui se fait des fonds qui vont à l'habitation.

5.3.1. La « responsabilité partagée » comme principe de base de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996

L'idée d'une responsabilité commune pour le logement dans les réserves tient une place de choix dans la Politique sur le logement dans les réserves de 1996. Celle-ci ne définit pas ce concept en termes exprès, mais dans son rapport, la CRPA signale, d'une part, que les Premières nations jugent que la fourniture de logements et de services relève d'un droit issu des traités, mais le gouvernement fédéral n'est pas d'accord et, d'autre part, que tant que les Nations autochtones ne pourront prendre le domaine de l'habitation en main, les gouvernements au Canada auront l'obligation de fournir des logements convenables à tous les Autochtones. La CRPA propose que les Autochtones aident à prendre en charge leurs coûts de logement et que le budget de l'habitation dans les réserves soit assumé aux deux tiers par le gouvernement et au tiers par les Autochtones [Note 44].

En règle générale, les intervenants clés avaient des avis tranchés sur la question. Les représentants du gouvernement à l'administration centrale se rangeaient dans deux camps égaux pour la question de savoir si on était bel et bien parvenu à un régime de responsabilité partagée. Comme l'a dit plus précisément un intervenant clé dans le cadre des études de cas, [Traduction] « AINC doit avoir à répondre des responsabilités qu'il exerce envers les Premières nations, lesquelles à leur tour devraient rendre des comptes à leurs membres au sujet de l'équité et de la transparence de leur gestion du logement et à AINC sur la façon de dépenser les fonds ». Pour un certain nombre de représentants des régions au gouvernement, la notion n'était pas claire. Ils croyaient que, en définitive, les responsabilités devraient se situer des deux côtés et que, pour l'instant, le partage demeurait partiel. Dans une proportion de 25 %, les responsables de haut niveau des Premières nations ont dit qu'une responsabilité partagée sous-tendait une autonomie accrue pour les Premières nations : [Traduction] « Au bout du compte, les collectivités doivent être chargées du contrôle de l'habitation, et ce n'est pas réellement ce qu'on observe, puisque ces mêmes collectivités ne peuvent pas déterminer le degré de financement dont elles ont besoin pour résoudre leurs problèmes de logement. » Pour 71 % des responsables directs des Premières nations, un régime de responsabilité partagée est un modèle où le gouvernement fédéral finance l'habitation et apporte les autres formes d'aide et où les Premières nations ont l'autorité et la capacité de fournir elles-mêmes les programmes de logement; 19 % de ces responsables ont décrit un modèle où le gouvernement fédéral et les Premières nations sont partenaires dans les tâches d'exploitation et d'entretien du parc immobilier des réserves.

Les interviewés dans le cadre des études de cas ont fait observer : [Traduction] « Les Premières nations veulent être vues comme les intendants des terres; le partage des responsabilités devrait tenir compte de cette aspiration, et nous ne devrions pas avoir à nous battre pour obtenir de l'argent », « Il n'y a pas réellement partage des responsabilités. Le gouvernement fédéral se contente de donner de l'argent à notre bande sans prendre la mesure de la responsabilité qu'exerce la bande envers la collectivité », « Le partage des responsabilités était absent de l'entente conclue à l'origine par l'État et les aînés. Le chef et le conseil se chargent des tâches administratives qui sont celles de l'État et, quand les gens n'obtiennent pas de logements, ils sont blâmés. Il devrait y avoir plus de contact entre les Premières nations et le gouvernement fédéral, et nous devrions être vus comme travaillant ensemble », « Le gouvernement fédéral a des politiques et nous veillons à ce que nos gens les respectent », « Je vois le partage des responsabilités de la manière suivante : la Première nation constate quels sont les programmes et aussi les besoins de la collectivité; elle fournit la structure en créant des comités du logement et en élaborant des politiques. Nous restons aussi en relation avec le gouvernement fédéral. AINC devrait continuer à fournir l'argent, puisque c'est là sa responsabilité fiduciaire. La SCHL devrait fournir les programmes que les Premières nations ont indiqués [et assurer la surveillance nécessaire], ce qui n'a pas été fait », « Un autre sens à donner à une responsabilité partagée, c'est que les réparations et les rénovations à faire devraient être une responsabilité commune des propriétaires et du service de logement avec l'argent du gouvernement fédéral », « AINC a versé une contribution pour la construction de maisons, mais les logements laissaient à désirer. Avec la SCHL, c'est une hypothèque que nous devons payer. Une partie du financement vient d'AINC et notre part de responsabilité est la contribution de la collectivité en matière hypothécaire ».

Compte tenu que la « responsabilité partagée » constitue un principe de base de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996, il est clair que l'absence de consensus qui perdure sur le sens que doivent donner les intervenants à cette notion influe sur les attitudes à tous les niveaux et chez tous les intervenants en ce qui concerne la gouvernance et ses structures. Si des partenariats doivent naître de la volonté de tous les participants d'assumer un tel partage des responsabilités, il faudra voir plus de ce que la vérificatrice générale a qualifié dans son rapport d'avril 2003 de « véritable consultation auprès des Premières nations ».

La vérificatrice a fait cette remarque, étant animée de la crainte que le manque persistant de clarté quant au partage des rôles entre AINC et la SCHL ne nuise à la participation aux programmes et à la gestion de l'habitation dans les réserves. « Nous nous attendions à ce qu'à la suite de l'approbation de la nouvelle Politique sur le logement en 1996, Affaires indiennes et du Nord Canada et la Société canadienne d'hypothèques et de logement aient défini clairement leurs rôles et leurs responsabilités, ainsi que les résultats escomptés, tant pour eux-mêmes que pour les gouvernements des Premières nations et les personnes touchées. Toutefois, nous avons constaté peu de consensus entre les parties sur ce qu'elles croyaient être leurs responsabilités et leurs rôles respectifs pour répondre aux besoins en matière de logement des personnes vivant dans les réserves. Nous avons aussi constaté que les programmes et les mécanismes de financement du Ministère et de la SCHL touchant le logement dans les réserves sont complexes et qu'ils ont besoin d'être simplifiés [Note 45]. » Dans son rapport Le Point de mai 2006, la vérificatrice évoque certains progrès, mais met immédiatement un bémol en disant : « Nous avons constaté qu'elles avaient fait des progrès insatisfaisants pour ce qui est de la mise en œuvre de 15 recommandations — en règle générale, celles qui pourraient contribuer davantage à améliorer la qualité de vie des membres des Premières nations [Note 46]. » Elle affirme par ailleurs : « Ainsi, nous avons constaté une amélioration de l'intégration des programmes de logement et une gestion améliorée d'un grand nombre des volets de ces programmes par les organisations responsables [Note 47]. »

Une vérification récemment faite par AINC de son Programme de logement dans les réserves vient confirmer ce que fait observer la vérificatrice générale au sujet des conséquences de ce manque de clarté qui perdure quant aux rôles et aux responsabilités [Note 48]. Selon les conclusions de cet exercice ayant porté sur une grande diversité de questions de gestion, des progrès ont été accomplis, mais il subsiste des lacunes importantes qui empêchent de donner l'assurance que les cadres de gouvernance, de gestion du risque et de contrôle permettent raisonnablement de croire que les fonds sont employés aux fins prévues et que le résultats escomptés seront obtenus.

5.3.2 Contrôle opérationnel du parc immobilier local

Selon l'analyse documentaire, une gouvernance efficace est ce qui contribue le plus à l'avancement socioéconomique et aux conditions générales de bien-être dans une collectivité [lien à insérer]. L'idée que les peuples autochtones devraient être autonomes dans l'exploitation de leur parc immobilier est ce qui ressortait le plus dans la documentation spécialisée. Dans ce bilan, il est question des travaux du comité sur le logement autochtone pour la Colombie-Britannique [Note 49], comité qui a examiné plusieurs modèles nationaux et internationaux de gouvernance pour une gestion autonome du parc immobilier local. Il a ensuite présenté ses constatations à des groupes de discussion des Premières nations sur tout le territoire provincial, le but étant de s'enquérir des vues des intéressés sur la création possible de sociétés d'habitation en Colombie-Britannique. Ces recherches font voir les facteurs critiques de succès suivants : contrôle des Autochtones sur le logement; sociétés d'habitation à l'échelle régionale ou à celle des conseils tribaux; ressources financières pour le bon fonctionnement de ces sociétés; accroissement des capacités en ressources humaines pour ce bon fonctionnement; éducation et communications auprès des collectivités; formation de partenariats entre organismes gouvernementaux et Premières nations pour la création de sociétés d'habitation.

Ailleurs dans l'analyse documentaire, les propos suivants sont prêtés à William Tilmouth, directeur général du Tangentyere Council en Australie : [Traduction] « Ce n'est pas une bonne politique publique que d'exclure les gens de toute forme de participation à la gestion de leurs logements. » L'intéressé se prononce en faveur d'un secteur de l'habitation diversifié, en propriété et gestion communautaires et aux prix abordables où les responsables sont à l'écoute des besoins locaux [Note 50].

Les données de recherche de la SCHL sur la création de sociétés d'habitation dans les réserves semblent indiquer que ce peut être là un moyen fort efficace de gestion du logement dans les réserves. « La recherche a fait ressortir quatre modèles génériques de structures organisationnelles et de relations qui pourraient être utiles pour la conception d'organismes d'habitation [voir le tableau 5.4] [Note 51]. »

Tableau 5.4 : Modèles et caractéristiques des organismes d'habitation

ModèlesCaractéristiques
1. Organisme d'habitation communautaire constitué en personne morale « L'organisme d'habitation est un organisme distinct qui a le pouvoir de signer des contrats et, même, d'assumer des dettes. Il relève d'un conseil ou d'un comité composé de membres de la collectivité [...]. Par l'intermédiaire de son conseil, l'organisme d'habitation rend des comptes au Chef et au Conseil, mais peut prendre des décisions importantes au sujet du programme de logement. L'organisme de logement peut être responsable de plus d'une réserve ou d'une collectivité, à l'intérieur d'une Première nation. »
2. Conseil tribal ou organisme d'habitation régional « Ce modèle est aussi autonome que l'organisme d'habitation communautaire constitué en personne morale, mais il est responsable d'un programme de logement régional et doit rendre des comptes à plus d'un Chef et Conseil. Il relève d'un conseil ou d'un comité de chefs des Premières nations membres du Conseil tribal. »
3. Organisme d'habitation communautaire non constitué en personne morale « Ce modèle est moins autonome sur le plan de la structure et ne possède aucune structure juridique qui lui permettrait d'agir de façon indépendante [...] Le Chef et le Conseil interviendraient dans certaines décisions. »
4. Service du logement de la Première nation « Ce modèle est, sur le plan structural, le moins autonome, en ce sens qu'il s'agit essentiellement d'un service du gouvernement de la Première nation [...] En pareil cas, le directeur du logement relève généralement du haut dirigeant de la Première nation, lequel rend des comptes au Chef et au Conseil. »

Source : Division de la recherche de la SCHL.

La Politique sur le logement dans les réserves de 1996 encourageait la création d'organes administratifs locaux de l'habitation appelés sociétés d'habitation. Le rôle prévu pour ces organes rappelait ceux du gestionnaire immobilier et du bureau de location. Ces organes avaient aussi pour fonction de gérer les activités quotidiennes et de recommander au chef et au conseil des politiques, des programmes et des plans nouveaux ou révisés.

Cependant, le point à considérer avant tout est que la gestion du logement dans les réserves est une fonction plutôt complexe même pour les Premières nations de moindre taille qui, dans chaque cas, devront réfléchir mûrement à la structure administrative dont elles se doteront pour gérer les activités jugées nécessaires. Dans le cadre actuel des EGF et des EFMPN, le choix d'une structure administrative est tout à fait du ressort de chaque Première nation.

5.3.3 Responsabilisation

Les intervenants clés au gouvernement ont évoqué la difficulté de gérer un partage des tâches entre deux organismes individuellement responsables d'aspects apparentés mais quand même différents du financement du logement dans les réserves. Le tiers de ces répondants a dit que le gouvernement devrait renforcer ses mesures de responsabilisation pour mieux faire appliquer les normes et s'assurer que les besoins sont satisfaits en matière d'habitation.

Dans une vérification récente du Programme de logement dans les réserves, AINC s'est largement fait l'écho des préoccupations exprimées par ces intervenants clés : [Traduction] « Les Premières nations qui ont adhéré à la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 (et qui forment la majorité des bénéficiaires des fonds d'AINC) ont toute latitude d'arrêter les priorités voulues dans l'utilisation des fonds de logement du Ministère. Les ententes quinquennales accordent encore plus de souplesse aux Premières nations en leur permettant d'affecter les fonds de logement à d'autres priorités de la collectivité. Il faut aussi dire que le sous-programme des petits projets communautaires d'immobilisations n'est pas la seule source de financement du logement dans les réserves. La SCHL finance pour sa part la construction et la réfection des logements des réserves et les Premières nations apportent aussi leurs propres fonds à l'habitation. »

[Traduction] « Les données sur le rendement qui sont recueillies et déclarées pour ces mêmes indicateurs de rendement portent sur tout ce qui est habitation dans les réserves, et non sur la seule partie qui est financée en propre par AINC. Le Ministère ne se contente pas de contrôler le rendement et les dépenses en habitation des réserves en fonction des seuls fonds qu'il verse. C'est pourquoi il est incapable de démontrer en particulier dans quelle mesure son propre financement contribue au rendement et aux résultats dans le domaine du logement dans les réserves [Note 52]. »

Les Premières nations qui ont les EGF et les EFMPN comme mécanismes de financement sont appelées à rendre compte annuellement de leurs activités de financement et à produire des états financiers vérifiés. En 2008, AINC a pris de nouvelles mesures de responsabilisation en ajoutant une clause de vérification dans ses ententes de financement. Par de telles dispositions, le Ministère acquiert le droit de vérifier l'exécution des ententes et de s'assurer que les contributions servent réellement aux programmes et aux services visés. De telles vérifications, qui se font dans un cadre de gestion du risque, orienteront l'élaboration de politiques et de programmes nouveaux, permettront de mieux voir les améliorations possibles et favoriseront la reddition de comptes au Ministère [Note 53].

En 2009, la Direction générale des infrastructures communautaires d'AINC a conçu pour le PIE une stratégie de mesure du rendement dont un des volets était le logement [Note 54]. Cette stratégie indique les résultats par rapport auxquels le Ministère sera évalué dans son aide au logement, mais laisse sans solution la question des difficultés de gestion des responsabilités entre les deux organismes. Elle ne tient pas compte non plus des circonstances suivantes : [Traduction] « L'information relative aux indicateurs de rendement dans le domaine de l'habitation s'obtient surtout par autodéclaration des Premières nations, lesquelles présentent chaque année des rapports sur les logements et les infrastructures avec l'information bien précise qui est exigée dans ce secteur. S'il est maintenant possible de vérifier l'exécution des ententes de financement, les données de mesure de rendement ne sont pas utilement soumises à l'examen critique des régions. Il y a un risque que les données de rendement en habitation que suit et présente le Ministère ne soient ni précises, ni complètes, ni fiables [Note 55]. »

Un autre aspect de la reddition de comptes qu'a mis au jour l'évaluation de 2008 de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 est que AINC était incapable d'établir dans quelle proportion les Premières nations avaient un « régime d'inspection » acceptable. À en juger par la vérification de 2010, il est probable que les bureaux régionaux d'AINC n'assurent pas un suivi fidèle des inspections, ni de la formation qui se fait dans les réserves, ni du taux de succès des programmes de création d'emplois ou de développement des entreprises qui sont liés aux activités en habitation dans les réserves.

Récapitulation et conclusions – Gouvernance

Les entrevues d'intervenants clés font voir la confusion qui subsiste au sujet des rôles et des responsabilités respectifs d'AINC et de la SCHL dans le domaine de l'habitation dans les réserves. Qui plus est, il n'y a ni compréhension ni acceptation de part et d'autre de ce que signifie une responsabilité partagée dans la gestion des logements des réserves. La responsabilité partagée demeure un mot d'ordre de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996. Tant que cette confusion n'aura pas été dissipée, il pourrait être difficile de régler les questions de gouvernance de l'habitation dans les réserves.

Malgré le problème encore sans solution de l'interprétation du partage des responsabilités, tous les intervenants conviennent que le contrôle local constitue un facteur primordial de succès pour l'avenir du logement dans les réserves. Les Premières nations continuent à envisager les structures administratives qui soient les plus propres à faciliter la gestion du logement dans leurs collectivités. AINC et la SCHL appuient les efforts en ce sens en étudiant les meilleures pratiques.

Les mécanismes redditionnels sont un ingrédient essentiel de toute bonne gouvernance. Une vérification récente du Programme de logement dans les réserves a permis de constater les possibilités de renforcer la gouvernance de l'habitation sur le plan de la conception des programmes, de la gestion du rendement, de la prise en charge des risques et des orientations.

5.4 Les politiques et les programmes d'AINC pour le logement dans les réserves ont-ils rendu les collectivités plus capables de gérer et d'administrer le logement?

Constatation : Bien que, indépendamment l'un de l'autre, AINC et la SCHL aient apporté de diverses manières en 13 ans leur aide au développement des capacités, ils semblent l'avoir fait sans clairement savoir quels genres de capacités étaient nécessaires et pour qui et sans avoir d'abord harmonisé leurs stratégies pour pouvoir concerter leurs efforts et ainsi obtenir de meilleurs résultats.

Rien dans l'évaluation n'indique que AINC ait fait les préparatifs stratégiques nécessaires pour aider les Premières nations à acquérir les capacités voulues et à tirer pleinement parti de ce qu'offrait comme possibilités la Politique sur le logement dans les réserves de 1996.

Ce qu'apportait avant tout comme changement cette politique est d'accorder aux Premières nations la latitude d'affecter leur allocation-logement à la construction et à la rénovation, tout comme à l'amélioration des programmes de logement qu'elles fournissent. Cette liberté nouvelle n'a pas nécessairement mené à des gains appréciables sur le plan des conditions d'habitation. Des choix difficiles s'imposaient aux dirigeants des Premières nations et ces derniers n'étaient pas tous suffisamment préparés à comprendre les conséquences de ces choix.

Selon les données recueillies dans les entrevues de chefs et de conseillers, de membres des collectivités, de propriétaires et occupants de logements et de gestionnaires et inspecteurs en habitation lors de l'évaluation de 2008 de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996, « [d]e l'avis général, il était clair que le renforcement de la capacité de toutes ces parties intéressées constituait toujours un besoin essentiel ». Les activités de développement des capacités d'AINC, qui sont gérées au niveau régional, varient considérablement [Note 56]. Les Premières nations peuvent déclarer des initiatives de formation comme partie de ce qu'elles ont à livrer comme information annuelle, mais de telles données ne se présentent pas sous une forme se prêtant aux extractions et à des analyses significatives.

Le commentaire suivant illustre bien le point de vue exprimé par les intervenants des Premières nations dans la présente évaluation : [Traduction] « Le grand défaut des mesures existantes de développement des capacités est qu'elles se prennent en réaction seulement, qu'il n'y a pas d'appréciation réaliste de ce que sont les besoins des collectivités dans ce domaine. La plupart des activités prennent la forme d'ateliers d'une journée alors qu'il faudrait des séances plus longues de formation, qu'il n'y a pas de plan général de formation en place, que rien n'est adapté aux besoins de chaque Première nation et que les fonds affectés à de telles activités sont insuffisants. »

Le problème paraît résider en partie dans ce que les besoins en compétences et en capacités n'aient pas été bien explicités. Il reste que, à en juger par l'examen des dossiers et autres documents, les entrevues d'intervenants clés et les études de cas, il importe, au minimum, de développer les capacités en gestion financière, en développement de l'économie et de la petite entreprise, en gestion des marchés, en formation dans les métiers du bâtiment et en administration des biens immobiliers, pour ne citer que ces domaines où les Premières nations ont encore besoin d'être soutenues.

5.4.1 Capacité essentielle : gestion financière

Pour gérer l'habitation dans les réserves, il faut une compétence tout à fait particulière en administration financière. Comprendre ce que sont les forces et les limites associées aux coûts de la promotion de l'accession à la propriété par rapport à l'instauration d'un régime locatif n'est qu'un des nombreux aspects financiers bien particuliers que le gestionnaire du parc immobilier d'une réserve se doit de comprendre et aussi de pouvoir faire connaître à autrui.

Selon ce qu'en conclut un examen de la formation en gestion immobilière à l'intention des Premières nations, peu de programmes de formation sont utilisés par les gestionnaires du logement dans les Premières nations. L'étude comporte des recommandations fort diverses : mettre en place un programme national de formation et d'attestation normalisées des gestionnaires du logement des Premières nations; revoir les échelles salariales de ces gestionnaires en fonction des compétences requises; envisager de faire du mentorat un critère obligatoire en matière d'agrément; constituer un comité consultatif de la formation en gestion immobilière à l'intention des Premières nations.

Il ne devrait pas être si difficile de répondre aux besoins d'acquisition de compétences financières en gestion de l'habitation. D'impressionnantes ressources existent déjà grâce aux banques, aux coopératives de crédit, aux organismes communautaires, aux écoles secondaires, aux groupements ethniques et aux organisations non gouvernementales. Il existe des outils tout aussi impressionnants et rapidement adaptables pour que l'apprentissage soit plus facile et que le contenu soit culturellement approprié et utile. Il faut peut-être voir une possibilité à exploiter dans le manque de programmes de formation ayant directement pour objet les besoins en compétences financières des gestionnaires du logement dans les réserves.

5.4.2 Capacité essentielle : développement économique et formation dans le domaine de l'habitation

L'administration locale du logement dans les réserves n'a pas suscité autant d'activité que prévu pour les Premières nations sur le plan du développement économique et de la création d'emplois.

Une attente raisonnable dans la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 était que, étant de plus en plus à même d'utiliser les fonds à leur manière, les Premières nations trouveraient une façon de développer l'économie et de créer des emplois par les activités en construction, en entretien et en rénovation. Pour que cette attente devienne réalité, il fallait toutefois que les capacités se renforcent bien davantage dans la plupart des collectivités. AINC a paru comprendre ce besoin, mais les moyens que le Ministère a trouvés d'appuyer le développement des capacités se sont révélés inefficaces et frustrants pour les Premières nations. Les entreprises ne démarrent pas de soi, les plombiers et les électriciens ne se forment pas de soi et les gestionnaires du logement dans les bandes n'apprennent pas nécessairement sans formation à instaurer des régimes locatifs ou à solliciter l'aide de la SCHL. Ce qui manquait, c'était une « analyse de situation » à caractère stratégique par laquelle chaque Première nation pourrait constater les lacunes des compétences en son sein et entreprendre d'y remédier. Le tout aurait pu avoir pour amorce l'élaboration d'un plan communautaire.

Selon une étude de 2006 de la SCHL sur l'incidence économique de la construction de logements dans les réserves, les chercheurs n'ont pu observer une corrélation positive entre le niveau de développement économique et les retombées économiques locales de la construction résidentielle [Note 57].

C'est un fait regrettable qui autorise à penser qu'une occasion a bel et bien été ratée. Avec 615 Premières nations et près d'un millier de collectivités comptant chacune 105 logements en moyenne, l'habitation a tout d'une industrie en soi pour les Premières nations. Compte tenu de la quantité de matériaux de construction que se procurent annuellement les Premières nations partout au pays, il est facile d'imaginer les possibilités et retombées des partenariats qui pourraient se former avec des intervenants de l'industrie du bâtiment. A.J. Doxtdator a évoqué de telles possibilités de collaboration dans son analyse d'une collaboration nationale et régionale des Premières nations avec une association comme l'Association canadienne des manufacturiers de portes et fenêtres et de son intérêt éventuel pour un accès aux genres de compétences propres à favoriser la longévité des investissements autochtones dans l'habitation.

Il faut du temps et de l'énergie pour former des partenariats, mais les avantages à en tirer pourraient être importants pour les Premières nations, car ils permettent de créer des possibilités de développement économique à proximité de leurs collectivités.

5.4.3 Capacité essentielle : formation

Un des quatre objectifs de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 était l'acquisition de compétences par un meilleur développement des capacités, plus particulièrement par l'apprentissage. Cette politique permet aux Premières nations de consacrer des ressources à la formation en habitation et encourage les collectivités à rattacher des programmes de formation aux plans de logement.

AINC et la SCHL ont offert une aide considérable aux Premières nations en formation et en développement des compétences dans le domaine de l'habitation.

Dans le cadre de Rassembler nos forces, AINC a créé le Fonds pour la formation en matière de logement afin d'aider les Premières nations à élaborer des politiques, des programmes et des plans communautaires en habitation. Ce financement était toutefois circonscrit dans le temps et la formation visée n'est plus disponible.

Le développement des compétences en habitation des Premières nations est également favorisé par l'Initiative d'innovation en matière de logement d'AINC où sont offerts des fonds supplémentaires de 2 millions de dollars par an (à hauteur de 75 000 $ par projet à frais partagés) aux Premières nations qui innovent en matière de construction, de rénovation ou de gestion de logement dans les réserves.

Inspecteurs des bâtiments des Premières nations

L'Association nationale des agents du bâtiment des Premières nations (ANABPN) a élaboré une norme professionnelle nationale pour ses agents et institué des normes de pratique et un code d'éthique. D'après l'évaluation de 2008 de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996, l'Association nationale des gestionnaires d'habitations des Premières nations (ANGHPN) et l'ANABPN, qui visent toutes deux à développer les capacités des Premières nations, ont été soutenues par AINC et la SCHL, mais ne reçoivent pas de financement de base qui serait garant de leur succès. Cela dit, AINC finance les services techniques des conseils tribaux et des Premières nations pour qu'ils puissent prêter un soutien technique, notamment en inspection de l'habitation.

Selon une étude sur le renforcement des services techniques, à mesure que AINC cède des responsabilités aux Premières nations, il importe de faire accéder des gens hautement qualifiés des Premières nations aux postes de commande (dans de tels organismes de services); toutefois, le manque d'engagement du gouvernement met en péril des organismes qui ne peuvent pas compter sur un financement de base. D'après une étude commandée par la SCHL, ces mêmes organismes ont besoin d'un financement stable à long terme pour pouvoir embaucher du personnel professionnel et acquérir une légitimité aux yeux des collectivités [Note 58].

Autres pratiques exemplaires dans les Premières nations

Des pratiques exemplaires en formation et en développement des capacités peuvent être observées chez les Mohawks de la baie de Quinte qui, en consultation avec d'autres Premières nations du pays et avec les représentants du gouvernement dans le domaine du logement, ont mis au point une trousse de formation en planification communautaire du logement en vue d'aider d'autres Premières nations à concevoir et à appliquer leurs propres politiques et programmes en matière de logement.

Insuffisance persistante par rapport aux besoins de formation

Malgré ces efforts, les entrevues d'intervenants clés et l'examen des documents (évaluations antérieures en particulier) montrent que la formation ne suffit pas aux besoins. D'après l'évaluation de 2008 de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996, les compétences et l'expérience du personnel responsable du logement varient beaucoup parmi les Premières nations. Des opinions exprimées par les représentants des Premières nations, il ressort par ailleurs que trop de formation portait sur le leadership et que la formation destinée aux gestionnaires du logement était limitée. Le roulement est grand chez les gestionnaires du logement dans les réserves et les Premières nations ont dit trouver difficile de maintenir en poste un gestionnaire « qualifié » [Note 59].

Le rapport final de l'Étude spéciale de 2008 sur les ententes de financement à AINC fait voir le besoin de donner une formation dans les domaines hautement spécialisés. Les auteurs y recommandent que les Premières nations reçoivent des services ciblés en développement des capacités par opposition à de simples éléments de renforcement des capacités dans une diversité de programmes sans coordination ni stratégie [Note 60].

L'évaluation de l'incidence de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 confirme la pénurie de personnel chargé du logement dans les réserves [Note 61]. Citant les données obtenues à l'occasion de visites locales, le rapport d'évaluation conclut que les Premières nations, voire les bureaux d'AINC manquent de personnel dans le domaine du logement.

Fait intéressant compte tenu de tout ce qui précède, les trois quarts environ des gens interviewés dans les Premières nations n'ont pas fait mention des programmes de développement des capacités dans leurs réponses.

Récapitulation et conclusions

Treize ans après l'adoption de la Politique sur le logement dans les réserves, les Premières nations demandent toujours une aide en développement des capacités. Rien ne montre vraiment que les efforts d'AINC aient porté des fruits dans ce domaine. L'évaluation n'indique en rien que AINC et la SCHL mènent une démarche concertée et stratégique pour développer les capacités des Premières nations.

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6. Constatations de l'évaluation - Conception et exécution

À en croire presque tous les intervenants clés et les auteurs de plusieurs documents examinés (voir plus loin), on a mal fait connaître aux Premières nations la Politique sur le logement dans les réserves. Plus important encore, les données semblent indiquer que, dans sa conception, ce programme ne tient pas compte de ce que les Premières nations auraient voulu pour leurs collectivités.

En ce qui concerne l'exécution du programme, les intervenants clés des Premières nations ont fait voir que tout reposait sur l'hypothèse d'une vie communautaire homogène dans les collectivités des Premières nations, ce qui n'est pas la réalité. C'est pourquoi cette politique adopte une approche uniformisée. Selon ces mêmes intervenants, il y aurait plusieurs façons d'améliorer l'application de la Politique sur le logement dans les réserves.

6.1 Dans sa conception, le Programme de logement dans les réserves convient-il aux besoins des Premières nations dans le domaine de l'habitation? Pouvait-on raisonnablement s'attendre à ce que le programme ainsi conçu contribue utilement à l'obtention des résultats visés?

Constatation : Dans leur conception, les programmes de logement découlant de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 n'ont pas tenu compte des points de vue des Premières nations et accusent toujours cette lacune. Le manque de soutien du développement des capacités a fait que, dans sa conception, le Programme de logement dans les réserves laissait foncièrement à désirer et n'aurait donc pas pu contribuer utilement à l'obtention des résultats escomptés.

En ce qui a trait à la conception de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996, les intervenants clés convenaient largement qu'un plan ambitieux avait été conçu pour le logement dans les réserves sans des ressources suffisantes pour l'appuyer ni une bonne prise en compte des nombreux besoins qui se créeraient en développement des capacités quand les Premières nations deviendraient plus autonomes dans la gestion du parc immobilier local. Comme il en a été question au chapitre précédent, rien ne dit que, au moment de passer de la politique à un programme, AINC ait conçu, séparément ou conjointement avec la SCHL, une stratégie de développement des capacités. Malgré plusieurs injections de fonds supplémentaires de 1996 à 2010, le manque de renforcement des capacités est au moins en partie responsable, d'après bien des personnes interviewées, de cet écart entre les objectifs de programme et les résultats effectivement obtenus. Plusieurs rapports, examinés ci-dessous, étayent de telles observations.

6.1.1 Évolution de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996

Il n'existe guère de documents qui décrivent la démarche ayant donné naissance à la politique de 1996. Une recension des archives d'AINC jusqu'en 1990 a mis au jour trois documents qui semblent avoir influencé cette démarche.

Au cours des années 1960, AINC a mis sur pied un programme de logements pour faciliter la construction et la rénovation d'unités d'habitation dans les réserves. Le programme offrait des subventions pour la construction de nouvelles résidences et pour la rénovation et la réfection de maisons existantes. En 1982, cette politique a fait l'objet d'une évaluation et un exposé de position a été préparé, document qui visait à préciser davantage les rôles des Premières nations et du gouvernement fédéral. Il a été souligné que le rôle du gouvernement dans la livraison de résidences était désormais "secondaire". Une importante évaluation du programme a été réalisée et a conclu que le logement dans les réserves était gravement inadéquat [Note 62].

Dans le rapport Indian Housing On-Reserves: Towards a New Federal Policy and Approach [Note 63], document produit en 1989 par un groupe de travail d'AINC chargé de l'examen du dossier de l'aide au logement, le groupe de travail a reconnu les limites qu'accusaient les orientations du moment : aide limitée à l'entretien, à la réparation et à la rénovation, montants de subventions peu réalistes, orientation universaliste par rapport aux besoins et à la capacité de payer, peu de contrôle exercé par les Premières nations sur la politique et sa conception, absence d'ententes de financement pluriannuelles, importance excessive accordée à l'habitation unifamiliale, etc. Les auteurs du document proposaient une politique fédérale susceptible d'aider les Premières nations à obtenir des logements de qualité à prix abordable selon ce que prévoient les normes canadiennes de base dans des conditions comparables [Note 64].

La même année, un autre groupe de travail présentait sous le titre On-Reserve Housing Policy: Summary of Recommendations, 1989 un tableau synoptique des documents produits par le Ministère, l'APN, la Fédération des nations indiennes de la Saskatchewan et le Conseil tribal des Dakota-Ojibway. Dans ce sommaire, le groupe de travail préconisait ce qui suit :

Dans un document de travail de 1990 intitulé « Assises d'un nouveau programme de logement dans les réserves », AINC prend acte des problèmes suivants du logement dans les réserves : absence de contrôle exercé par les Premières nations, insuffisance de l'offre de logements, piètre qualité du logement, coûts élevés, endettement croissant des bandes, manque de sécurité de l'occupation et insuffisance des retombées de la construction résidentielle dans les réserves sur le plan de l'économie et de l'emploi. Les auteurs du document plaidaient en faveur d'une collaboration du gouvernement et des Premières nations selon les trois principes suivants :

Dans ce même document, l'adoption d'une politique fédérale en matière de logement dans les réserves était prônée, par opposition à une situation de morcellement des responsabilités fédérales entre ministères et organismes.

Au lancement de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996, les éléments stratégiques de base étaient maintenus, mais des différences importantes se sont fait jour entre les orientations proposées par les groupes de travail internes et ce que devait être réellement cette politique. Dans le guide de la politique de 1996, rien n'était prévu pour le renforcement des capacités des Premières nations (bien qu'on ait vu dans le développement des capacités un principe fondamental avec le concept d'autosuffisance). Le guide était muet sur tout ce qui était clarification des responsabilités fédérales et amélioration de l'exécution et de la coordination des programmes fédéraux, mais y allait de vastes propos sur la nécessité pour les Premières nations d'élaborer des politiques, des programmes et des plans pluriannuels de logement local (avec des plans de travail liés à des plans de ressources bien dotés en argent). Un troisième principe était de faire le lien entre les activités en habitation et les initiatives de formation, de création d'emplois et de développement des entreprises. Le document de travail initial envisageait un financement pluriannuel rendant compte de la planification pluriannuelle, mais cela ne s'est pas concrétisé pour la plupart des collectivités.

6.1.2 Communication et soutien de la politique

À en juger par les indications fournies, plus particulièrement par les intervenants clés de tous les niveaux, il est clair qu'une partie des préoccupations exprimées par les intervenants des Premières nations dans la présente évaluation au sujet de la prise en compte des points de vue des Autochtones dans la politique de 1996 est à rattacher à l'opinion courante selon laquelle la politique de logement ne leur a jamais été clairement communiquée. Malgré la production d'un Guide pour l'élaboration de propositions de logement des Premières nationsavec des lignes directrices devant accompagner l'énoncé de politique et aider les Premières nations à comprendre comment celle-ci devait être mise en œuvre, il n'y a pas eu de document visant à exposer la politique dans l'ensemble.

Selon les représentants d'AINC à l'administration centrale, cette politique laissait plus un droit de regard et un pouvoir de décision aux Premières nations et un financement d'ordre incitatif était prévu pour les premières années. Ceux-ci ont indiqué par ailleurs que AINC ne peut pas démontrer qu'il y a eu responsabilisation, les ententes de financement en place n'obligeant pas les Premières nations à déclarer au Ministère comment elles dépensent leurs fonds de logement (il reste que l'exécution de ces ententes peut désormais faire l'objet d'une vérification). Les répondants ajoutaient que la politique exigeait une capacité plus complexe de décision et de planification locales que n'en possédaient la plupart des collectivités des Premières nations, que les fonds à affecter au développement des capacités étaient insuffisants et que la politique de 1996 supposait que les Premières nations étaient homogènes.

Les représentants d'AINC dans les régions ont dit qu'il fallait revoir les attentes de la politique quant au désir et à la capacité d'accéder à la propriété dans les Premières nations. Un certain nombre d'intervenants clés et de répondants dans les études de cas ont dit de l'accession à la propriété qu'elle convenait plus aux Premières nations « fortes » [c'est-à-dire solvables], mais qu'elle était carrément impossible dans le cas des petites collectivités éloignées. Ils souhaitaient que la collaboration s'accroisse entre les ministères fédéraux et qu'une interface collective soit créée pour les exigences fédérales de déclaration afin d'alléger le fardeau des Premières nations dans ce domaine.

Dans une proportion de 68 %, les responsables de haut niveau des Premières nations ont dit des programmes fédéraux en place qu'ils n'étaient pas le moyen le plus efficace et efficient de répondre aux besoins de création de logements; 47 % ont affirmé que la Politique sur le logement dans les réserves n'était ni bien définie ni bien communiquée; 53 % jugeaient qu'elle ne tenait pas compte des points de vue des Premières nations; 16 % ont déclaré que, dans certains cas, la politique et le programme tenaient compte de ce que pensaient les Premières nations en encourageant, par exemple, l'accession à la propriété grâce au Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations. Certains répondants ont dit que la politique était bonne, mais que le suivi laissait à désirer et qu'il y avait eu trop de changements de « régime ». Ils priaient instamment le gouvernement de revoir l'accord de Kelowna et les tableaux du logement de 2004.

Dans une proportion de 60 %, les responsables directs des Premières nations soutenaient que la Politique sur le logement dans les réserves ne leur avait pas du tout été communiquée; 71 % ont affirmé ne pas pouvoir réellement l'appuyer. [Traduction] « Ils sont venus chez nous et nous ont annoncé certains des programmes et des activités, mais pour ce qui est de la mise en œuvre, rien du tout en réalité, juste une période de questions, un processus où les Premières nations poseraient des questions au sujet des politiques et des procédures. »

Les résultats de la vérification d'août 2010 du programme d'aide au logement dans les réserves vont dans le même sens : [Traduction] « Il n'y a pas de lignes directrices nationales pour la gestion des logements financés par le sous-programme des petits projets communautaires d'immobilisations. Il est cependant à noter qu'un manuel de procédures de logement national a été mis en chantier pour ensuite demeurer en friche. Les régions connaissent et comprennent de la même façon les exigences générales en matière d'administration du financement de l'habitation. Il reste que, faute de règles nationales, une foule de régions ont conçu et adopté à des degrés divers leurs propres pratiques administratives dans ce domaine. Il existe donc des divergences entre régions pour ce qui est des pratiques de gestion et de déclaration dans le domaine de l'habitation [Note 67]. »

6.1.3 Incidence du manque de clarté quant aux rôles et responsabilités respectifs d'AINC et de la SCHL dans l'aide au logement dans les réserves

Il n'y a pas qu'une mauvaise communication de la politique, puisqu'un facteur qui a sans doute joué au détriment de la conception des programmes de logement est la confusion régnant chez les intervenants au sujet des rôles et responsabilités respectifs d'AINC et de la SCHL dans le domaine du logement dans les réserves.

Les résultats des entrevues d'intervenants clés dans le cadre des études de cas appuient les constatations de la vérificatrice générale (2003) à savoir que les organismes des Premières nations ne voient pas toujours bien ce que sont leurs tâches respectives, d'où une certaine confusion qui subsiste à la base au sujet des attributions de chacun dans le domaine du logement dans les réserves.

6.1.4 Plans de logement communautaires comme élément essentiel de la conception du programme d'aide au logement dans les réserves

Au moment où la politique a été adoptée, les Premières nations ont dû, pour être admissibles à des ententes de financement plus souples, se doter d'un ensemble de politiques, de programmes et de plans pluriannuels de logement. Cette planification était à trois volets : plan de travail pour l'entretien, l'assurance, la rénovation, la construction et la gestion; plan de ressources et plan liant les activités de logement aux initiatives de formation, de création d'emplois et de développement des entreprises. La politique ne prévoit ni mécanismes ni procédures pour traiter les cas de non-conformité ou de défaut d'exécution des plans. Les Premières nations sont tenues d'avoir un plan pour recevoir le financement, mais les régions n'utilisent pas toutes la même approche pour enregistrer ces plans et l'administration centrale d'AINC n'en assure pas la surveillance. Il y avait donc un défaut de conception du programme en ce qui concerne la responsabilisation à l'égard des plans de logement dans les collectivités.

Un guide pratique devait aider les Premières nations à élaborer politiques, programmes et plans. Ces plans pluriannuels visaient à permettre aux Premières nations de :

Les plans pluriannuels étaient les grands instruments de réalisation des objectifs de la politique. Au départ, l'incitation à cette planification était les fonds supplémentaires d'immobilisations offerts aux Premières nations et, à plus long terme, l'accès à des ententes de financement plus souples.

Dans l'évaluation de 2008, les questions bien précises posées aux intervenants clés ont permis de conclure que la situation variait considérablement parmi les régions pour ce qui est de la planification communautaire du logement. Dans certaines régions, les Premières nations ne présentent pas de plans au bureau régional ou les plans soumis ne sont ni mis à jour ni appliqués.

Dans son rapport Le Point de 2006, la vérificatrice générale dit : « Ainsi, pour faciliter la mise en œuvre de la politique de logement du Ministère, la SCHL a collaboré avec les Premières nations visées en vue d'élaborer des plans de logement communautaires qui lient l'aide financière destinée au logement et les programmes connexes à des programmes de formation, de création d'emplois et de débouchés économiques et à des activités en faveur du développement économique. En 2003, nous avons constaté que ces plans ne servaient pas aux fins prévues et que leur mise en œuvre n'était pas surveillée. Dans le cas de la présente vérification, nous avons constaté qu'Affaires indiennes et du Nord Canada et la SCHL se servaient désormais des plans de logement communautaires pour dresser l'inventaire du parc immobilier et pour prendre une décision concernant la construction et la rénovation d'unités de logement. Il s'agit de progrès notables, mais de graves problèmes persistent, en particulier celui de la contamination par la moisissure [Note 68]. »

La vérificatrice générale observe certes des progrès, mais les intervenants clés dans cette étude n'ont pour ainsi dire pas fait mention de l'élaboration, de la tenue et de l'utilisation de plans de logement communautaires. Au contraire, les représentants régionaux voyaient dans le manque de capacités des Premières nations la grande raison pour laquelle les collectivités ne préparaient ni n'actualisaient de tels plans et dans le manque de personnel dans les bureaux régionaux d'AINC la grande explication de l'absence de suivi des rapports. Un certain nombre de bureaux régionaux ont aussi évoqué leur propre incapacité d'assurer le suivi des plans. Ailleurs, les bureaux régionaux font le suivi nécessaire et la majorité des Premières nations en question sont considérées comme prenant au sérieux l'application de leurs plans [Note 69].

6.1.5 Accession à la propriété et régimes locatifs : possibilités offertes par le Programme de logement dans les réserves dans sa conception actuelle

L'objectif d'AINC de favoriser l'accession à la propriété est-il largement partagé par les Premières nations?

L'analyse documentaire offre des vues intéressantes sur la question de l'accession à la propriété dans les Premières nations. Alcantra soutient que beaucoup de Premières nations hésitent à s'engager dans cette voie, jugeant nuire de la sorte à leurs revendications à l'égard de droits issus de traités. Cet auteur fait en outre valoir qu'un régime de certificats de possession serait de nature à accroître la productivité et à élever les niveaux de vie [Note 70]. Brant souligne que bien des Premières nations s'interrogent sur le statut d'occupation de leurs logements [Note 71]. Au dire de Flanagan, n'ayant pas la fierté de la propriété, le locataire néglige l'entretien; sans l'aspect incitatif de la propriété, il y a un sous-investissement chronique dans l'habitation; les capitaux du marché privé ne sont pas mobilisés et la bande ne semble jamais en avoir assez pour répondre à ses besoins [Note 72]. Toutes les études examinées tentent à montrer que l'insécurité du statut d'occupation empêche les membres d'assumer plus de responsabilités et d'investir dans leurs logements, point que reprend A.J. Doxtdator dans son analyse des évaluations de conditions matérielles d'habitation.

Un grand nombre d'intervenants clés des Premières nations aimeraient bien que s'élève le niveau de propriété de l'habitation, mais d'autres jugent que l'accession à la propriété n'est ni pratique, ni abordable, ni même possible dans les circonstances qui sont les leurs; ils préfèrent s'en remettre aux régimes locatifs.

Les membres des Premières nations qui désirent devenir propriétaires de leur logement paraissent avoir plus facilement accès au financement par emprunt que par le passé. En 2007, 80 % des réserves des Premières nations (490/615) avaient eu recours aux GEM pour le logement dans les réserves. Le passif éventuel s'est donc constamment alourdi dans l'ensemble et s'établit aujourd'hui à 2,2 milliards de dollars. Le taux historique de défaut est cependant de moins de 1 % [Note 73].

Dans l'évaluation du programme des GEM, les intervenants clés ont indiqué que celui-ci peut contribuer à l'amélioration de l'habitation tant en quantité (nombre de logements abordables) par les prêts à l'habitation neuve qu'en qualité par les prêts à la rénovation [Note 74]. Les deux tiers des intervenants clés à AINCont dit de ce programme qu'il concourt à la réalisation des objectifs de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 et qu'il apporte plus de souplesse et plus de possibilités pour les capitaux du marché privé. Les intervenants clés des Premières nations jugeaient que la pénurie de compétences et le manque de continuité constituaient un frein pour les collectivités désireuses de recourir aux GEM pour l'habitation. [Traduction] « Un nombre appréciable de Premières nations n'ont aucune compréhension de base du recours au financement par emprunt dans les plans de développement du logement, et des facteurs comme les hauts taux de roulement, la lourdeur de la charge de travail et les lacunes des connaissances constituent nettement une menace pour l'efficacité de la gestion des GEM [Note 75]. »

Les intervenants clés dans les études de cas de l'évaluation du programme des GEM discernaient l'éventuelle difficulté pour les Premières nations de maintenir une bonne trésorerie. Sans revenus locatifs, les Premières nations pourraient avoir du mal à se tenir loin des arriérés. Celles qui ont des revenus autonomes trouvent plus facile de réinvestir les rentrées dans le logement communautaire. Celles qui comptent sur les transferts de l'État se rendent compte qu'il faut sacrifier d'autres besoins communautaires pour que l'argent suffise au remboursement des emprunts [Note 76].

Dans son analyse, Doxtdator fait voir qu'on a mis l'accent sur la notion de « fierté de devenir propriétaire » en y voyant une idée admirable et possible dans un certain nombre de collectivités. Il faut noter que, dans les collectivités des Premières nations comme ailleurs, les besoins sont variables et dépendent des caractéristiques démographiques locales. Le fait de donner accès aux capitaux nécessaires aux propriétaires insuffle ce que doit véritablement être la « fierté de devenir propriétaire », chose plus difficile lorsque ce sentiment de fierté doit venir des ressources obtenues par un programme social.

La solution de rechange à l'accession à la propriété pour une Première nation (ainsi qu'à la prise en charge des risques de défaut de remboursement des emprunts des propriétaires) est la construction de logements locatifs et l'institution d'un régime de location de l'habitation. Quiconque a droit à l'aide au revenu dans les réserves est admissible à une allocation-logement, mais il faut faire la preuve de ses coûts de logement pour y avoir droit, habituellement sous la forme d'un bail officiellement conclu avec la bande. Sans allocation-logement, beaucoup n'ont les moyens de payer ni le logement ni les services publics et la bande ne tirera aucun revenu de l'occupation des logements. Par ailleurs, il faut certaines capacités pour instaurer et gérer un régime locatif et, aux yeux d'un grand nombre de représentants des Premières nations et d'autres intervenants clés, c'est là une compétence communautaire qui, parfois, brille tout simplement par son absence.

Récapitulation et conclusions – Conception des activités de programme découlant de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996

Dans leur conception, la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 et les activités de programme qu'elle a fait naître ne tenaient pas suffisamment compte des points de vue des Premières nations. La politique même a été mal communiquée à celles-ci. En 1996, il n'y avait pas de consensus entre intervenants sur l'interprétation à faire du principe de base du partage des responsabilités. C'est toujours le cas aujourd'hui. Qui plus est, le manque de soutien du développement des capacités montre bien que cette conception était foncièrement lacunaire. AINC et la SCHL n'en sont pas encore arrivés à un plan stratégique de développement des capacités en concertation avec les Premières nations. La confusion qui subsiste dans les Premières nations au sujet des rôles et des responsabilités des deux organismes compromet encore plus l'efficacité de cette conception. Les Premières nations qui désirent accéder à la propriété paraissent capables d'obtenir des GEM, lesquelles sont souvent un préalable pour qui veut acheter une maison. Pour les autres Premières nations, la propriété n'a rien d'une priorité dans l'immédiat et le défi est plutôt d'instituer un régime locatif juste et équitable.

6.2 L'application du Programme de logement dans les réserves a-t-elle donné les résultats voulus?

Constatation : Les facteurs suivants ont nui à la bonne application de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 : manque de clarté et absence de large diffusion de la politique; absence de lignes directrices d'application assez souples pour favoriser la mise en œuvre de la politique dans des situations diverses; communication peu efficace de la politique par AINC aux Premières nations; manque de suivi de la part du Ministère lorsque certains aspects de la politique ont commencé à poser des problèmes. Le manque de capacités au gouvernement et dans les collectivités des Premières nations a également compromis la bonne application de la Politique sur le logement dans les réserves.

6.2.1 Incidence de la structure des ententes de financement sur l'application

La structure des ententes de financement a nui à l'application. La politique prévoyait des plans de logement pluriannuels annonciateurs d'un financement pluriannuel. Cette planification et ce financement ne se sont jamais matérialisés. Pour plusieurs intervenants clés tant chez les représentants du gouvernement que chez les dirigeants et les membres des collectivités des Premières nations, un financement pluriannuel de l'habitation aurait créé des conditions plus favorables à la réalisation des objectifs de la politique.

6.2.2 Problèmes opérationnels ayant nui à l'application de la politique

Les responsables de haut niveau et les responsables directs des Premières nations qui ont été interrogés à titre d'intervenants clés ont cité quelques exemples éloquents des questions opérationnelles qui, selon eux, auraient nui à l'efficacité du Programme de logement dans les réserves :

Selon les intervenants clés, l'assouplissement de l'application du programme permettrait de gagner en efficacité.

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7. Constatations de l'évaluation - Rapport coût-efficacité et efficience

7.1 Les politiques, les programmes et les initiatives de logement dans les réserves d'AINC ont-ils présenté un bon rapport coût-efficacité?

Constatation : Dans sa conception, la structure de financement du Programme de logement dans les réserves d'AINC ne se prête pas à une analyse méthodique ni empirique de son rapport coût-efficacité. Cela dit, les intervenants clés de l'étude sont d'avis que le mode actuel de financement et de soutien du logement dans les réserves au Canada est inefficace tant financièrement que socialement.

L'analyse coût-efficacité permet de déterminer si les moyens les plus appropriés et efficients sont utilisés pour réaliser les objectifs fixés et s'il n'y aurait pas de solutions de rechange moins coûteuses ou plus efficaces ou les deux. Son application dans la présente évaluation devrait viser à établir si, au regard des fonds dépensés, le nombre de logements créés, de maisons réparées et de terrains viabilisés était acceptable. L'analyse devrait aussi établir si et en quoi les investissements dans le logement ont amélioré la qualité de vie des Premières nations dans les réserves.

Sous l'angle financier – traitement aussi plus classique –, l'évaluation du rapport coût-efficacité est difficile en raison du mode de fonctionnement des ententes de financement entre AINC et la plupart des Premières nations. AINC transfère annuellement des fonds aux Premières nations dans le cadre d'EGF ou d'EFMPN. Il n'y a que pour les Premières nations de Colombie-Britannique et 20 % des collectivités autochtones ontariennes qu'il soit possible à AINC de vérifier l'utilisation des fonds. Dans le cadre des EGF et des EFMPN, les Premières nations, qui ont un contrôle local, sont en mesure d'affecter comme elles l'entendent les sommes reçues à leurs priorités communautaires. Les fonds de logement peuvent servir à la construction résidentielle, à la réparation, à la rénovation et à l'entretien de l'habitation ou à la viabilisation de terrains. Les collectivités des Premières nations peuvent aussi solliciter et recevoir des fonds de projet dans une diversité de programmes de la SCHL, dont certains peuvent faire l'appoint des fonds d'AINC. Le Ministère n'est pas renseigné sur les investissements de la Société. Dans toutes ces situations – compte tenu du peu d'information en provenance des Premières nations sur les dépenses d'habitation et de l'absence de renseignements sur les dépenses de la SCHL –, AINC est incapable d'établir comme point de repère ce que coûte une « intervention » en habitation et il lui est donc à peu près impossible de mesurer le rapport coût-efficacité.

Comme la SCHL n'a pas été associée à l'évaluation, il était exclu dans cet exercice d'analyser en profondeur où pouvaient se présenter des chevauchements et du double emploi entre les activités des deux organismes. Les intervenants clés au gouvernement fédéral ont évoqué leurs expériences dans ce qu'ils voyaient comme un chevauchement des activités entre AINC et la SCHL. La plupart ont aussi observé que les Premières nations se retrouvent souvent avec le fardeau de produire les documents administratifs pour les fonds à obtenir parallèlement des deux organismes. Beaucoup jugeaient que les exigences de l'un et de l'autre en matière d'information pourraient être mieux conciliées. Plusieurs intervenants se demandaient même s'il devrait y avoir deux organismes fédéraux dans ce domaine, chacun avec des responsabilités appréciables en matière d'aide au logement dans les réserves, ou s'il ne convenait pas mieux de n'en garder qu'un pour plus de rentabilité.

Comment mesurer le rapport coût-efficacité de l'aide financière au logement dans les réserves d'un point de vue social? Les observations sur place, les évaluations de conditions matérielles d'habitation et toutes les entrevues d'intervenants clés feraient voir que les résultats sont nettement négatifs sur le plan de la qualité de vie, qu'un grand nombre de familles autochtones dans les réserves sont mal logées, que les grands maux engendrés par l'insalubrité de l'habitation – sous forme d'affections respiratoires et d'accidents – sont physiquement d'un prix incalculable pour les enfants et d'autres, que le surpeuplement des logements nuit aux relations familiales et crée des problèmes de santé mentale et qu'un financement qui demeure annuel ne suscite pas l'espoir dans le changement. Il n'y a pas de données qui permettraient de croire que les résultats se sont améliorés au fil des ans ou avec les fonds supplémentaires accordés plusieurs fois dans la période étudiée de 13 ans. Au contraire l'analyse documentaire, les données administratives et censitaires, les études de cas et les entrevues d'intervenants clés mènent à un constat de non-amélioration. Pour contrebalancer les gains réalisés dans la lutte au surpeuplement des logements, il y a eu des pertes par hausse des coûts et recul de l'abordabilité de l'habitation.

À mesure que les Premières nations assument la gestion de leur parc immobilier, elles ont elles-mêmes de plus en plus intérêt à pouvoir mesurer le rapport coût-efficacité; comment en venir à une analyse fidèle de ce rapport est une question qui appelle toute l'attention des intéressés; il faudrait donc que, avant la tenue d'autres évaluations du programme, les Premières nations et AINC en viennent à une certaine entente sur l'information d'intérêt commun à recueillir pour la mesure de cette rentabilité.

7.2 Les systèmes administratifs et les pratiques opérationnelles d'AINC ont-ils assuré une exécution efficiente des activités de programme et des initiatives connexes?

Constatation : Compte tenu des limites des données, il n'est pas possible de livrer des constatations générales sur les questions d'efficience. Il y a cependant des résultats qui font entrevoir des pertes d'efficience dans les questions opérationnelles.

Il y a une faille dans la responsabilisation des bénéficiaires du programme puisque l'administration centrale d'AINC aurait dû avoir en place des systèmes appropriés pour recevoir et approuver les plans de logement dans les collectivités dès 1997. Les régions sont chargées de gérer ces rapports, sans que ceux-ci soient systématiquement enregistrés et gérés dans une base de données. Une telle situation risque d'avoir nui à la mise en œuvre de la politique de 1996. De plus, tous les intervenants clés ont évoqué ce qu'ils percevaient comme des pertes d'efficience liées aux périodes où se prennent certaines décisions opérationnelles. Ainsi, le cycle de financement empêche de prendre les décisions en construction au moment où elles devraient être prises et appliquées. Les ministères reçoivent leur budget le 1er avril de chaque exercice. AINC procède alors à la réaffectation interne de ses fonds à l'intention des régions qui, à leur tour, peuvent alors conclure des ententes avec les Premières nations et les conseils tribaux. Ce n'est qu'au terme de ce processus qu'il devient possible de retenir les services d'entrepreneurs en construction. Dans bien des cas, la saison estivale est bien engagée au moment où toutes ces activités ont eu lieu et que les travaux de construction peuvent commencer. Pour les Premières nations, cela peut vouloir dire que les chantiers se mettent en marche en octobre. Dans le cas d'une Première nation en région nordique, les travaux sont le plus souvent impossibles entre la fin d'octobre et la fin de mars en raison du froid.

7.3 Y a-t-il des solutions de rechange qui permettraient de parvenir plus efficacement aux résultats visés?

Constatation : Il y a bien des solutions de rechange conformes aux objectifs de la Politique sur le logement dans les réserves qui pourraient contribuer à améliorer les résultats en matière d'habitation. La taille des collectivités et l'éloignement de certaines nuisent à la viabilité de quelques-unes de ces solutions.

Facteurs critiques de succès
D'après l'analyse documentaire, il y a des facteurs critiques de succès qui se dégagent de l'expérience des collectivités ayant su adopter d'autres modèles de gestion de leur parc immobilier [Note 77] :

Lorsque ces facteurs clés sont tous réunis, le résultat en est notamment un plus haut taux de propriété de l'habitation, plus d'activité en construction, plus de travaux de rénovation et de retombées sur le plan du développement économique. Il y a aussi un sentiment de fierté individuelle et collective qui peut en naître.

Autres moyens financiers pour l'accès à la propriété

Voici des solutions de rechange auxGEMpour le financement du logement dans les réserves :

Améliorations à apporter à la conception de l'habitation

La presque totalité des intervenants clés et, plus particulièrement, ceux des Premières nations ont évoqué des plans d'habitation peu adaptés aux lieux où les logements devaient être construits. Il y a deux aspects à l'inadaptation de ces plans : sur le plan structural, ils ne tenaient pas compte des contraintes de l'environnement et, sur le plan culturel, ils détonnaient à bien des égards. Le Canada est membre de plusieurs organismes circumpolaires et, à la faveur de cette appartenance, il pourrait avoir accès aux recherches que font les autres pays membres sur l'adaptation de l'habitation au climat nordique.

Améliorations à apporter aux modes de planification

Nombre de répondants des Premières nations ont dit qu'ils aimeraient recevoir de l'aide pour développer leurs capacités de gestion d'un cadre de planification du logement. Grâce à la Stratégie des partenariats de lutte contre l'itinérance (SPLI) de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC), plus de 80 collectivités au Canada comptent chacune 10 ans d'expérience dans la création de plans communautaires avec l'apport de la population, l'adaptation de ces plans aux réalités locales et la constatation et la correction des lacunes des compétences. Les rapports d'évaluation rendus publics dans le cadre de cette initiative pourraient être riches en leçons à retenir et en pratiques exemplaires à adopter. Il n'y a pas que le recours aux compétences du Secrétariat du SPLI de RHDCC, puisqu'un grand nombre de dirigeants de ces 80 collectivités bénéficiaires pourraient aider les collectivités des Premières nations à mener leur planification.

Améliorations à apporter sur le plan du développement économiqueet de la création d'emplois par les activités dans le domaine du logement

Les intervenants clés des Premières nations aimeraient manier le levier des fonds de logement pour améliorer le développement économique et la création d'emplois. Ce serait favoriser les aspirations de ces Premières nations que d'apporter une aide au développement des capacités de création de modèles et d'exemples de modes de développement de la petite entreprise et de recours à la sous-traitance.

Améliorations à apporter aux communications et à la transmission des connaissances

Autre sujet d'inquiétude fréquemment évoqué par toutes sortes d'intervenants clés des collectivités, les Premières nations avaient l'impression que le gouvernement avait communiqué trop peu efficacement avec elles sur les questions de gestion de l'habitation. Les communications morcelées qui ont cours aujourd'hui ne semblent pas donner de bons résultats. Les statistiques recueillies dans le cadre des études de cas indiquent que les occupants des logements des réserves sont nombreux à avoir accès à un ordinateur et à Internet. La question pourrait être examinée plus avant, ce qui pourrait ouvrir de nouvelles perspectives de communication avec les collectivités sur des questions comme celle des meilleures pratiques à adopter dans l'entretien des maisons.

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8. Constatations de l'évaluation - Autres enjeux

8.1 Dans quelle mesure et de quelle manière l'allocation-logement contribue-t-elle au logement dans les réserves? Quelles sont les leçons à en tirer?

L'évaluation visait à établir si le régime d'allocation-logement pour les réserves permet d'utiliser les ressources de façon optimale, si la prestation du programme présente un bon rapport coût-efficacité et si ce volet de la Politique sur le logement dans les réserves a atteint ses objectifs en ce qui concerne le logement en général et le logement social en particulier.

Constatations :

Incidence

L'allocation-logement est un grand moyen pour les Premières nations d'acquitter les coûts des logements visés par l'article 95 du programme de logement de la SCHL. Ainsi, elle aide à accroître globalement le parc immobilier. Selon les intervenants clés et les études de cas, l'ordre de priorité dans la répartition des allocations est le suivant : frais d'électricité ou de mazout, paiements hypothécaires en vertu de l'article 95 et frais d'entretien et de réparation.

Si les intervenants clés d'AINC, de la SCHL et des provinces définissent de la même manière l'objectif du régime d'allocation-logement qui est de venir financièrement en aide aux gens ayant des besoins en matière de logement, ceux des Premières nations sont moins précis quant aux objectifs visés par le programme. Les intervenants à AINC savaient que les taux et les critères d'admissibilité du régime étaientfixés par les provinces, mais environ la moitié pensait que la chose avait été bien communiquée aux collectivités des Premières nations et qu'elle était bien comprise d'elles.

Contribution du programme

Les entrevues d'intervenants, les études de cas et l'examen des dossiers et autres documents montrent invariablement que les taux d'allocation-logement ne suffisent pas aux besoins des collectivités des Premières nations. Quelle que soit la collectivité, les taux ne couvrent vraiment ni les loyers, ni les mensualités hypothécaires, ni les frais de mazout ou d'électricité, ni le coût des réparations et de l'entretien.

Conception et application

Les bureaux régionaux d'AINC administrent le régime d'allocation-logement conformément aux critères d'admissibilité fixés par les provinces. Ces allocations forment un volet du régime d'aide au revenu et, dans la plupart des provinces, elles sont directement administrées par les bandes qui jouent à la fois le rôle de fournisseur de services et celui de locateur. Les destinataires doivent d'abord se qualifier pour l'aide au revenu s'ils veulent recevoir une allocation. Pour avoir droit aux allocations, les collectivités doivent se doter d'un régime locatif universel, c'est-à-dire d'un régime où elles touchent un loyer de tous, qu'il s'agisse ou non de bénéficiaires de l'aide sociale. Les études de cas montrent que cette condition n'a pas toujours été respectée. Les intervenants clés d'AINC et de la SCHL ont indiqué que des améliorations pourraient être apportées à la prestation du programme.

8.2. Dans quelle mesure et de quelle manière les garanties d'emprunt ministérielles contribuent-elles au logement dans les réserves? Quelles sont les leçons à en tirer?

Pertinence

Les objectifs des GEM sont conformes aux priorités gouvernementales en matière d'habitation pour les collectivités des Premières nations. L'accès aux GEM aura permis aux collectivités de créer quelque 26 000 logements entre 1996-1997 et 2007-2008. Les participants aux entrevues ont estimé que les solutions de rechange qui existent au régime des GEM sont accessibles à environ 15 % des Premières nations. Les conclusions tirées de l'examen des dossiers et des politiques est que, sans le régime des GEM, la plupart des collectivités des Premières nations n'auraient pas d'autres moyens de financement du logement dans les réserves [Note 83].

À l'heure actuelle, AINC ne mesure pas si les objectifs du programme sont bel et bien atteints, et n'a pas fixé non plus d'objectifs et de cibles de rendement dans ce cas. Toutefois, les représentants d'AINC interviewés ont dit que le Ministère surveille l'utilisation des autorisations de GEM, tout en recueillant des données et procédant à des mesures de rendement portant sur les résultats en habitation. L'étude des statistiques et des tendances révèle que les collectivités des Premières nations comptent sur ce régime pour leur accès au financement des projets et ensembles résidentiels dans les réserves.

La figure 8.1 décrit la progression du régime de GEM et ses objectifs pendant la période 1996-2009.

Figure 8.1 : Progression de l'augmentation et des usages variés des GEM entre 1996 et 2008

Cette figure représente la progression de l'augmentation des garanties d'emprunt ministérielles (GEM) entre 1996 et 2008 par emprunteur. Le graphique contient une ligne correspondant à l'article 95, une ligne correspondant aux projets de bandes et une ligne correspondant aux membres. Il contient également des bandes se rattachant au nombre d'unités et à la valeur moyenne du prêt par unité. Les exercices se trouvent sur l'axe des x et la valeur moyenne du prêt par unité et le nombre d'unités, sur les axes des y.

Pour l'exercice 1996-1997, la section des bandes du graphique montre que la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 50 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 1 800. Pour l'article 95, la valeur moyenne du prêt par unité s'établissait à environ 32 500 $ et le nombre d'unités, à environ 1 150. Pour les autres projets de bande, la valeur moyenne du prêt par unité s'établissait à environ 12 000 $ et le nombre d'unités, à environ 400. Pour les membres, la valeur moyenne du prêt par unité s'élevait à environ 500 $ et le nombre d'unités, à environ 10.

Pour l'exercice 1997-1998, la section des bandes du graphique montre que la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 54 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 1 900. Pour l'article 95, la valeur moyenne du prêt par unité s'élevait à environ 36 000 $ et le nombre d'unités, à environ 1 300. Pour les autres projets de bande, la valeur moyenne du prêt par unité s'établissait à environ 16 000 $ et le nombre d'unités, à environ 700. Pour les membres, la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 650 $ et le nombre d'unités, d'environ 20.

Pour l'exercice 1998-1999, la section des bandes du graphique montre que la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 59 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 2 200. Pour l'article 95, la valeur moyenne du prêt par unité s'élevait à environ 37 500 $ et le nombre d'unités, à environ 1 400. Pour les autres projets de bande, la valeur moyenne du prêt par unité s'établissait à environ 14 500 $ et le nombre d'unités, à environ 550. Pour les membres, la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 2 500 $ et le nombre d'unités, d'environ 80.

Pour l'exercice 1999-2000, la section des barres du graphique montre que la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 58 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 2 050. Pour l'article 95, la valeur moyenne du prêt par unité s'élevait à environ 28 000 $ et le nombre d'unités, à environ 900. Pour les autres projets de bande, la valeur moyenne du prêt par unité s'établissait à environ 17 000 $ et le nombre d'unités, à environ 700. Pour les membres, la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 5 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 250.

Pour l'exercice 2000-2001, la section des bandes du graphique montre que la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 64 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 2 250. Pour l'article 95, la valeur moyenne du prêt par unité s'élevait à environ 32 500 $ et le nombre d'unités, à environ 1 200. Pour les autres projets de bande, la valeur moyenne du prêt par unité s'établissait à environ 14 000 $ et le nombre d'unités, à environ 450. Pour les membres, la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 4 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 200.

Pour l'exercice 2001-2002, la section des barres du graphique montre que la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 65 500 $ et le nombre d'unités, d'environ 2 350. Pour l'article 95, la valeur moyenne du prêt par unité s'élevait à environ 28 500 $ et le nombre d'unités, à environ 1 000. Pour les autres projets de bande, la valeur moyenne du prêt par unité s'établissait à environ 6 000 $ et le nombre d'unités, à environ 300. Pour les membres, la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 4 200 $ et le nombre d'unités, d'environ 225.

Pour l'exercice 2002-2003, la section des bandes du graphique montre que la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 75 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 2 650. Pour l'article 95, la valeur moyenne du prêt par unité s'élevait à environ 30 000 $ et le nombre d'unités, à environ 1 500. Pour les autres projets de bande, la valeur moyenne du prêt par unité s'établissait à environ 7 000 $ et le nombre d'unités, à environ 350. Pour les membres, la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 4 200 $ et le nombre d'unités, d'environ 225.

Pour l'exercice 2003-2004, la section des barres du graphique montre que la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 78 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 2 800. Pour l'article 95, la valeur moyenne du prêt par unité s'élevait à environ 29 000 $ et le nombre d'unités, à environ 1 100. Pour les autres projets de bande, la valeur moyenne du prêt par unité s'établissait à environ 10 000 $ et le nombre d'unités, à environ 400. Pour les membres, la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 4 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 200.

Pour l'exercice 2004-2005, la section des barres du graphique montre que la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 76 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 2 750. Pour l'article 95, la valeur moyenne du prêt par unité s'élevait à environ 26 000 $ et le nombre d'unités, à environ 800. Pour les autres projets de bande, la valeur moyenne du prêt par unité s'établissait à environ 6 000 $ et le nombre d'unités, à environ 300. Pour les membres, la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 5 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 250.

Pour l'exercice 2005-2006, la section des bandes du graphique montre que la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 80 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 2 850. Pour l'article 95, la valeur moyenne du prêt par unité s'élevait à environ 30 000 $ et le nombre d'unités, à environ 1 500. Pour les autres projets de bande, la valeur moyenne du prêt par unité s'établissait à environ 14 500 $ et le nombre d'unités, à environ 475. Pour les membres, la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 6 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 300.

Pour l'exercice 2006-2007, la section des bandes du graphique montre que la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 83 500 $ et le nombre d'unités, d'environ 2 950. Pour l'article 95, la valeur moyenne du prêt par unité s'est élevée de façon spectaculaire pour atteindre environ 95 000 $, tandis que le nombre d'unités s'établissait à environ 3 300. Pour les autres projets de bande, la valeur moyenne du prêt par unité s'élevait à environ 4 000 $ et le nombre d'unités, à environ 200. Pour les membres, la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 4 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 200.

Pour l'exercice 2007-2008, la section des barres du graphique montre que la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 89 500 $ et le nombre d'unités, d'environ 3 200. Pour l'article 95, la valeur moyenne du prêt par unité s'est abaissée à environ 62 000 $, tandis que le nombre d'unités était d'environ 2 200. Pour les autres projets de bande, la valeur moyenne du prêt par unité s'établissait à environ 6 000 $ et le nombre d'unités, à environ 300. Pour les membres, la valeur moyenne du prêt par unité était d'environ 3 000 $ et le nombre d'unités, d'environ 150.

Conception et application

Les énoncés de politique exposent généralement bien ce que sont la portée, les objectifs et les critères d'admissibilité du régime. La procédure d'obtention d'une GEM est la même dans l'ensemble du pays, malgré de légères différences entre les régions. Des efforts sont actuellement déployés pour éliminer ces écarts, notamment en se dotant d'un nouveau guide opérationnel. Les rôles et responsabilités dans l'application du régime de GEM sont énoncés par écrit [Note 84] et sont aussi généralement bien compris et respectés. Le nouveau Module de gestion des prêts garantis pour le logement permettra de suivre l'utilisation générale du régime. Le gouvernement du Canada est peu exposé à des risques, les participants aux entrevues ayant dit que les défauts de remboursement étaient improbables et les taux de défaut de paiement ayant toujours été très bas (ils seraient d'environ 0,6 % pour les emprunts sur garantie ministérielle comparativement à une moyenne nationale de 0,5 %d'après une étude du DBRS) [Note 85].

Rapport coût-efficacité

Les données d'analyse de la progression du régime des GEM de 1996 à 2008 et les entrevues d'intervenants clés indiquent que le programme a facilité la construction de quelque 26 000 nouveaux logements entre 1996-1997 et 2007-2008, et ce, à un coût annuel de moins de 2 millions de dollars en défauts de remboursement, plus les charges administratives.

Résultats

Le programme des GEM semble atteindre l'objectif déclaré qui est d'apporter la sûreté financière nécessaire à l'obtention de fonds de logement et de donner accès au financement privé de l'habitation. D'après les participants aux entrevues, le régime des GEM donne de meilleurs résultats pour le logement qu'un programme d'immobilisations, car il est peu probable que ce qui serait versé en subventions égale ou dépasse le montant des autorisations des GEM. Le recours aux GEM semble privilégier largement les résultats quantitatifs en matière d'habitation, puisque la vaste majorité des GEM vont aux logements visés par le programme de la SCHL relevant de l'article 95. Des données d'entrevue portent à croire que la construction d'un plus grand nombre de maisons grâce aux GEM a eu des effets négatifs par des problèmes de trésorerie tenant à un alourdissement de l'endettement dans certaines collectivités des Premières nations et des effets positifs par un renforcement du développement économique dans d'autres collectivités. Rien ne permet vraiment de penser que les défauts de remboursement des emprunts sur GEM aient pour conséquence importante de faire mettre des collectivités en séquestre-administration ou en cogestion. Le taux de défaut de paiement en 42 ans s'établit à moins de 1 %.

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9. Recherche future

Un certain nombre de secteurs potentiels de recherche et d'analyse ont émergé des constatations de l'évaluation. Cette recherche pourrait aider à éclairer les décisions concernant le logement dans les réserves et à assurer la mise en œuvre intégrale des recommandations du chapitre 10.

Les secteurs clés sur lesquels devraient porter la recherche à l'avenir semblent se rapporter à la compréhension des coûts de la construction et du maintien des habitations dans les réserves et des incidences financières connexes afin d'améliorer de façon significative les conditions de logement et de finir par répondre aux besoins actuels et projetés.

Secteurs potentiels de recherche et d'analyse

  1. Trouver des moyens d'améliorer la qualité et l'accessibilité de l'information sur le rendement en matière de logement, notamment l'information financière, et les coûts de la construction et du maintien d'habitations dans les réserves. Sans amélioration de la production de rapports, ni le gouvernement ni les Premières nations ne sauront quels sont les types d'intervention qui fonctionnent le mieux et donnent le meilleur rendement. Le besoin d'une recherche plus poussée sur l'élaboration d'un moyen fiable d'évaluer l'état des unités de logement de manière empirique et solide revêt une importance particulière. Les rapports annuels utilisés dans le cadre de l'étude fournissent de bons éléments d'information lorsqu'ils sont ajoutés aux données des recensements, entre autres données empiriques. Cependant, une évaluation beaucoup plus approfondie pourrait contribuer à la recherche à l'avenir, notamment l'évaluation de l'état d'un échantillon valide de maisons des Premières nations à l'échelle du pays. De plus, cette recherche pourrait inclure une évaluation de l'incidence de la conception des logements sur la durée de vie des biens en tenant compte de variables environnementales uniformes d'une réserve à l'autre. À défaut d'améliorations à cet égard, les logements dans les réserves continueront à nécessiter des réparations majeures beaucoup plus tôt que ceux des Autochtones vivant hors des réserves. Enfin, il serait important de comprendre ces variables dans le contexte d'un besoin croissant relativement aux ressources existantes.
  2. Réaliser une évaluation détaillée des besoins de développement des capacités pour définir les écarts et les pratiques exemplaires. Sans une approche stratégique du développement des capacités, il est peu probable que les Premières nations acquièrent l'expertise nécessaire à la gestion du dossier du logement dans les réserves.

    L'évaluation devrait viser une compréhension approfondie du type de capacités requises et des conditions en place dans les collectivités dont la situation en matière de logement est solide, ce qui pourrait éclairer davantage les échanges à propos des politiques futures.
  3. Acquérir une compréhension accrue des moyens de gérer la responsabilisation, y compris les concepts de responsabilité partagée, de contrôle opérationnel local et de propriété. D'ici à ce qu'un consensus soit établi, il peut être difficile d'agir relativement aux enjeux liés à la gouvernance du logement dans les réserves. Les partenaires et les intervenants devront comprendre ces concepts pour mieux en saisir les incidences sur l'élaboration de programmes et de politiques à l'avenir.
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10. Conclusions et recommandations

10.1 Conclusions

Pertinence

L'évaluation confirme que l'aide fédérale au logement dans les réserves demeure une nécessité. L'engagement de financer le logement dans les réserves est tout à fait conforme aux engagements pangouvernementaux et aux priorités d'AINC. Un problème qui continue à se poser réside dans la confusion et l'incompréhension qui perdurent chez les intervenants au sujet des rôles et responsabilités respectifs d'AINC et de la SCHL; il y a aussi la question de savoir si ces tâches pourraient être mieux harmonisées. En outre, la notion de « responsabilité partagée » n'est bien comprise ni au gouvernement ni dans les collectivités des Premières nations. Le fait de clarifier la définition du partage des responsabilités pourrait améliorer les résultats.

Rendement

Parc immobilier
Construction

Malgré une certaine progression des taux de construction résidentielle, de viabilisation de terrains et de réparation de logements, le parc immobilier en place se détériore bien plus vite dans les réserves qu'à l'extérieur de celles-ci et, si les taux de surpeuplement étaient neuf fois plus élevés dans les réserves que hors réserve en 1996, ils étaient toujours six fois supérieurs en 2006. Les besoins de logement dans les réserves demeurent très grands et la qualité de l'habitation est loin de se comparer à celle des logements des non-Autochtones. Des choix difficiles s'offrent dans les réserves où il faut soit utiliser les fonds disponibles pour construire des maisons en fonction des besoins immédiats, soit rénover les logements qui existent pour que les familles soient plus en sécurité et que l'habitation soit plus durable.

Réparation et rénovation

AINC a produit bien plus de logements grâce à sa part des 295 millions de dollars investis dans le logement dans le budget de 2005. Il a dépassé d'environ 270 % ses objectifs pour les travaux de réparation et de rénovation, mais il s'avère que les logements neufs des réserves auront besoin de réparations majeures bien plus tôt que les logements des Autochtones hors réserve, sans doute en raison d'une mauvaise prise en compte des conditions ambiantes dans la conception de l'habitation et de lacunes de construction et d'entretien. Le manque d'entretien s'explique peut-être par deux réalités liées entre elles : les membres des Premières nations n'ont guère de revenu personnel à investir en réparations et en rénovation et, dans bien des cas, ils n'ont pas de sentiment de propriété et, par là, de fierté dans la possession de leur habitation. Dans l'ensemble, il y a de légers gains dans la lutte aux pénuries de logements. Il faudra déployer encore plus d'efforts qu'avec les fonds du budget de 2005 pour que le logement dans les réserves fasse son rattrapage par rapport aux besoins.

Gouvernance

Une interprétation commune de ce qu'est la « responsabilité partagée » devrait se situer à la base même de la structuration et de la mise en œuvre de la gouvernance en matière de logement dans les réserves. Tant que la négociation n'aura pas fait naître cette compréhension commune, AINC et les Premières nations seront encore là à évoluer en eau trouble dans la réalisation des objectifs de la Politique sur le logement dans les réserves.

Certaines Premières nations exercent différemment leur contrôle en gestion de l'habitation : ces Premières nations peuvent elles-mêmes décider à quoi elles affecteront les fonds de logement et se contenter de déclarer à AINC les résultats de leurs décisions dans les termes les plus généraux. En matière de gouvernance, les Premières nations semblent concevoir des modèles pouvant les aider à gérer au mieux leurs responsabilités en matière d'habitation. Un modèle fréquemment appliqué est une variante de la société ou de l'organisme d'habitation.

La reddition de comptes représente un principe de base dans toute décision que prend le gouvernement de céder aux Premières nations des responsabilités dans la gestion des affaires autochtones. La vérification récente du programme d'aide au logement dans les réserves a montré qu'il y avait amplement lieu tant pour AINC que pour les Premières nations d'améliorer la responsabilisation. Un sujet particulièrement préoccupant était la rareté relative des données permettant de vérifier les résultats obtenus par les dépenses en logement. Si une déclaration plus précise, ni le gouvernement ni les Premières nations ne sauront quels sont les types d'interventions qui donnent les meilleurs résultats et présentent le meilleur rapport coût-efficacité.

Développement des capacités

À en juger par le gros des données réunies aux fins de la présente évaluation, tous les partenaires ont encore fort à faire pour développer les diverses capacités dont ont besoin les Premières nations pour gérer efficacement leurs régimes de l'habitation. AINC a apporté une contribution appréciable depuis 13 ans à ce renforcement des capacités, mais sans avoir formé une vision claire ni s'être donné une stratégie pour regarder où tout cela devrait aller.

Conception et application

La conception de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 n'a pas suffisamment tenu compte des points de vue des Premières nations. L'interprétation à faire du principe de base de cette politique, celui du partage des responsabilités, demeure plus ou moins comprise chez les intervenants. Depuis 13 ans, AINC appuie le développement des capacités sous diverses formes sans obtenir de bons résultats. À l'avenir, le Ministère pourrait vouloir collaborer plus étroitement avec les Premières nations pour pouvoir mener une démarche plus stratégique dans ce domaine. Le manque de capacités est un grand obstacle à l'obtention des résultats visés par les Premières nations.

Tous les intervenants clés ont fait part de leurs idées sur la façon d'éliminer les sources d'irritation dans les pratiques d'application de la Politique sur le logement dans les réserves. En général, ces facteurs pourraient être éliminés par des changements de directives ou de pratiques administratives, plus de coordination et d'harmonisation entre AINC et la SCHL, de la bonne volonté et une plus grande souplesse au niveau régional.

Rapport coût-efficacité et efficience

Les données sur le rendement étant des plus restreintes, il est à peu près impossible de juger du rapport coût-efficacité du Programme de logement dans les réserves par les mesures habituelles. La vérification du programme ayant eu lieu récemment montre bien que le gros des données sur les coûts n'a pas été vérifié. À mesure que les Premières nations assument la gestion de leur parc immobilier, elles ont elles-mêmes de plus en plus intérêt à pouvoir mesurer le rapport coût-efficacité. Comment en venir à une analyse fidèle de ce rapport est une question sur laquelle doivent se pencher les intéressés, et ce, bien avant la tenue d'une autre évaluation du programme.

Autres aspects

Garanties d'emprunt ministérielles

Les Premières nations sont tout à fait désireuses d'explorer la voie de l'accession à la propriété. Dans une très forte proportion, elles ont bien mis à profit le régime ministériel de garanties d'emprunt qui aura permis la construction d'environ 26 000 logements entre 1996 et 2007. Le taux de défaut de remboursement est très bas, mais ce passif éventuel qui croît sans cesse risque de créer des problèmes de trésorerie et de limiter les futurs emprunts. Le recours aux garanties d'emprunt ministérielles semble privilégier largement les résultats quantitatifs en matière d'habitation, puisque la vaste majorité des GEM vont aux logements visés par le programme de la SCHL relevant de l'article 95.

Allocation-logement

L'allocation-logement constitue une importante source de fonds pour les collectivités des Premières nations dans la prise en charge des coûts de logements en vertu de l'article 95 qui tiennent une grande place dans la construction résidentielle récente. Le budget de ces allocations sert à accroître le parc immobilier dans l'ensemble, mais il n'est généralement pas consacré aux travaux de réparation ni d'entretien. Les entrevues menées auprès des intervenants, les études de cas et l'analyse des tendances du passé révèlent que l'allocation-logement ne couvre pas le loyer ou les mensualités hypothécaires, ni les frais de mazout ou d'électricité, ni les travaux de réparation et d'entretien. Ces allocations n'auront pas permis de mobiliser des fonds supplémentaires pour les logements des réserves en dehors des subventions en vertu de l'article 95.

10.2 Recommandations

Il est recommandé que, en collaboration avec les Premières nations et avec la participation active de la SCHL et des autres intervenants clés, AINC :

  1. élabore un énoncé de politique qui, s'inspirant de la politique de 1996 et des initiatives d'aide au logement dans les réserves, établit des objectifs clairs et prévoit une application assez souple pour qu'on puisse répondre aux besoins variés des collectivités des Premières nations;
  2. soutienne les Premières nations et travaille avec elles à clarifier et à renforcer les structures de reddition de comptes et de gouvernance, y compris les rôles et responsabilités, la mesure du rendement, la gestion financière et les plans de logement dans les collectivités;
  3. élabore une approche stratégique pour promouvoir des initiatives de développement des capacités afin d'assurer :

    • une gestion et un contrôle améliorés du parc immobilier (dans la mesure du possible, AINC devrait travailler avec d'autres ministères en vue de multiplier les ressources pour le développement des capacités des Premières nations),
    • un contrôle accru de l'exploitation du parc immobilier à l'échelle locale, et
    • le respect des exigences minimales du Code national du bâtiment (travaux de construction, de réparation et d'entretien de qualité, par exemple), de sorte que les logements construits soient plus durables et plus respectueux de l'environnement;
  4. soutienne les Premières nations et travaille avec elles à veiller à ce que les maisons soient bâties dans un double souci de prévenir le surpeuplement et la détérioration et à optimiser l'utilisation des ressources compte tenu des pressions qui s'exercent et s'exerceront sur le parc immobilier; et
  5. entreprenne des travaux de recherche, en partenariat avec les Premières nations et la SCHL, pour définir :

    • des options de conception rentables pour la construction et la rénovation d'habitations dans les réserves,
    • les répercussions des tendances démographiques sur les besoins de logement dans les réserves,
    • des options à l'égard de la gestion efficace du portefeuille du logement dans les réserves, et
    • des options à l'égard de la gouvernance efficace du logement dans les réserves.
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Annexe A - Cadre de référence

Cadre de référence de l'évaluation de la politique du gouvernement du Canada sur le logement dans les réserves

Avertissement : Le cadre de référence initial indiquait que la SCHL était partenaire dans l'évaluation. Comme il en a été question plus haut, la SCHL n'a pas participé à l'évaluation. Par conséquent, le cadre de référence est périmé, mais il est inclus conformément au protocole.

Introduction

Voici le cadre de référence d'une évaluation sommative consacrée, conjointement par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) et la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL), aux programmes, aux politiques et aux activités d'aide au logement dans les réserves. L'exercice vise à livrer des conclusions objectives au sujet de la pertinence, du succès et du rapport coût-efficacité dans l'examen de la façon générale dont les deux organismes abordent la question de l'habitation des Premières nations, ce qui éclairera aussi le renouvellement de cette démarche.

Besoin d'évaluation

Le gouvernement du Canada se donne une optique à long terme en vue d'une transformation fondamentale des mécanismes d'aide au logement dans les réserves. C'est reconnaître que, dans un grand nombre de réserves, la situation laisse à désirer dans le domaine de l'habitation et que le résultat peut en être de piètres résultats économiques et sociaux ainsi que des pertes de qualité de vie pour les Premières nations. C'est également reconnaître que de simplement mettre plus d'argent dans les programmes et les services qui existent n'est pas la solution à apporter aux problèmes du logement dans les réserves. Il est sûr qu'il faut innover et réformer les structures pour que le système se transforme. En s'attaquant aux causes profondes et aux difficultés d'ordre structurel et en mettant en place de solides structures de reddition de comptes et de gouvernance, les résultats pourront être concrètement améliorés.

L'évaluation doit consister en un examen systématique de l'ensemble des programmes, des politiques et des mécanismes qui influent sur le logement dans les réserves, ce qui orientera la conception dans ce domaine de stratégies neuves, novatrices et à caractère communautaire qui soient propres à améliorer nettement les résultats en matière d'habitation, qu'il s'agisse d'accroître la qualité ou la durabilité des logements ou de veiller à ce que les parcs résidentiels des réserves répondent généralement plus aux besoins. L'exercice fera aussi naître une meilleure compréhension des rôles, des responsabilités et des gestes de toutes les parties.

En 2005, AINC et la SCHL ont été autorisés à affecter 295 millions de dollars aux problèmes urgents de logement dans les réserves. Toute cette somme devait être dépensée les trois premières années. Dans leur présentation commune au Conseil du Trésor, les deux organismes fédéraux se sont engagés à évaluer l'incidence de ce financement et à déclarer si les objectifs et cibles étaient atteints ou non en 2008-2009.

En 2005, la SCHL a dressé un plan provisoire d'évaluation prévoyant un examen interministériel de tous ses programmes de logement et de ceux d'AINC par rapport aux responsabilités ministérielles, aux objectifs de programme et aux finalités définies par la Politique sur le logement dans les réserves de 1996. Ce plan devait permettre la collecte et l'analyse des données nécessaires à l'examen de la politique de 1996 par le gouvernement en 2006.

Toutefois, un certain nombre de facteurs ont influé sur le projet formé par la SCHL d'évaluer ses activités dans les réserves. Le Bureau du vérificateur général et les Services de vérification et d'évaluation de la Société (SVE) ont produit en 2003 des vérifications des programmes d'aide au logement dans les réserves. Dans les deux cas, on signalait des insuffisances des contrôles de gestion en faisant voir que les résultats de programme n'étaient pas ceux qui étaient attendus. Il faut aussi dire que, depuis 1987, la SCHL n'avait pas évalué la partie « logement locatif sans but lucratif » de ses programmes. Elle a révisé cette activité de programme en 1996. Une évaluation s'imposait donc du fait non seulement du temps écoulé mais aussi des changements de programme.

Depuis 1996, AINC a fait trois évaluations partielles portant sur l'application de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996. Dans le dernier exercice de 2008, il est parvenu à la conclusion, d'une part, que rien ne démontrait vraiment que les nouveaux mécanismes introduits en 1996 avaient eu des effets observables et, d'autre part, qu'une évaluation complète de l'utilité, de l'incidence et du rapport coût-efficacité de la démarche du gouvernement du Canada était de ce fait nécessaire.

Le gouvernement canadien songe à de nouvelles orientations dans le domaine du logement et la présente évaluation est l'occasion d'examiner le système en place pour l'améliorer. Il s'agit de reconnaître qu'il existe un continuum de capacités des Premières nations dans le domaine du logement et que AINC a surtout pour rôle d'améliorer l'aide apportée aux gens ayant les plus grands besoins, et ce, à l'aide du parc immobilier appartenant aux bandes.

Cette évaluation éclairera l'exercice de renouvellement en 2010 des autorisations du Ministère dans son Programme d'immobilisations et d'entretien.

Portée de l'évaluation

L'évaluation portera sur les aspects suivants :

Exigences redditionnelles selon la présentation au Conseil du Trésor de 2005 où des fonds supplémentaires étaient demandés.

Ensemble des activités et des éléments de politique des programmes de logement en cours d'AINC depuis 1996 :

Comparaison entre le programme de subventions au logement, la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 et la stratégie de mise en œuvre de l'investissement supplémentaire prévu dans le budget de 2005.

Programmes d'aide au logement dans les réserves de la SCHL :

Le Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations, qui a été annoncé dans le budget de 2007, est exclu de l'évaluation. Ce programme n'est toujours pas fonctionnel et nous ne disposons donc pas de données à son sujet. Nous intégrerons au rapport d'évaluation des renseignements sur la mise en place, les critères et la finalité du programme et cette information s'ajoutera comme éclairage pour les recommandations et l'établissement des orientations futures.

* L'allocation-logement est un volet du régime d'aide au revenu qui a pour but de répondre aux besoins essentiels de logement, qui sera évalué avec le reste des volets de ce régime, et les résultats seront intégrés au rapport d'évaluation d'ensemble de l'aide au logement selon les exigences de déclaration et de production de rapports. Si la portée de cette évaluation est sans lien avec le logement, elle sera intégrée à l'évaluation du Programme d'aide au logement dans les réserves.

Le but sera d'éclairer le renouvellement de l'ensemble de la démarche d'aide au logement dans les réserves.

Profils de programme

En 1996, le gouvernement du Canada a redéfini sa politique d'aide au logement dans les réserves des Premières nations. Les objectifs de la Politique d'aide au logement de 1996 étaient les suivants :

Ces objectifs de politique publique sont communs à AINC et à la SCHL, qui sont l'un et l'autre chargés de réaliser des programmes devant aider les Premières nations à répondre aux besoins de logement dans les réserves. Ils seront à la base de la présente évaluation.

Investissement d'AINC dans les logements des réserves

AINC apporte son aide à l'habitation dans les réserves des Premières nations par son Programme de logement dans les réserves et les programmes des garanties d'emprunt ministérielles et d'allocation-logement.

Aide au logement et politique à AINC

Dans les années 1960, AINC s'est doté d'un programme de logement devant aider à la construction et à la rénovation des logements des réserves. Celui-ci prévoyait des subventions à la construction résidentielle et à la rénovation et à la réfection des logements.

En 1996, AINC a adopté la Politique sur le logement dans les réserves pour conférer aux Premières nations plus de souplesse et d'autonomie dans leurs politiques ou leurs programmes de logement. La politique de 1996 comportait quatre éléments :

Les Premières nations avaient le choix d'adhérer ou non à la politique de 1996. Si elles y adhéraient, elles avaient toute latitude d'affecter les fonds de logement d'AINC comme elles l'entendaient dans l'application de leurs plans de logement communautaires, c'est-à-dire de les affecter à des éléments comme l'entretien, l'assurance, le service de la dette, la formation, la gestion et le soutien à la création de sociétés d'habitation. Les cinq premières années suivant l'adoption de la politique, des fonds supplémentaires estimés à 160 millions de dollars ont aussi été octroyés aux Premières nations participantes.

Pour être admises aux ententes de financement plus souples de la politique de 1996, les Premières nations étaient tenues d'établir un ensemble de politiques, de programmes et de plans pluriannuels de logement. Le plan de logement était à trois volets : plan de travail portant sur l'entretien, l'assurance, la rénovation, la construction et la gestion; plan de ressources; lien à faire entre les activités en habitation et les initiatives de formation, de création d'emplois et de développement des entreprises. Un guide pratique a été produit pour les aider à élaborer ces politiques, programmes et plans (Guide, 1996). Selon ce même guide, les plans de logement pluriannuels devaient permettre aux Premières nations d'atteindre les objectifs de la politique de 1996. Au départ, l'incitation était les fonds supplémentaires d'immobilisations et, à plus long terme, l'accès à des ententes de financement plus souples.

Si des Premières nations n'adhéraient pas à la politique, elles demeuraient assujetties aux dispositions du programme de subventions au logement; leurs fonds d'immobilisations devaient uniquement servir à la construction, à la réfection ou à la rénovation des logements et ils étaient affectés selon les projets présentés, et non dans un financement forfaitaire. Des fonds pouvaient aussi être mis à la disposition de ces collectivités pour des services consultatifs et un soutien de programme sur le plan de la gestion et de la planification de l'habitation, de l'assistance technique, de la formation, de l'inspection immobilière, de la gestion de l'entretien et de la protection incendie. Les fonds supplémentaires prévus lors de l'adoption de la politique en 1996 n'étaient plus offerts à ces Premières nations si elles décidaient d'adhérer plus tard.

AINC finance la conception et l'application des plans par son programme d'immobilisations. Les Premières nations exécutent et gèrent les activités dans leurs collectivités en administrant les fonds gouvernementaux et aussi en trouvant un financement complémentaire à d'autres sources comme les institutions financières.

Les fonds supplémentaires de 2005 étaient administrés dans un cadre de contrôle distinct et étaient octroyés selon les propositions présentées. La déclaration de ces fonds était aussi distincte de celle des autres fonds obtenus par le programme de subventions au logement ou la Politique sur le logement dans les réserves de 1996.

Programme des garanties d'emprunt ministérielles (GEM)

Le programme des garanties d'emprunt ministérielles pour les réserves existe depuis 1966. Pour la plupart, les Premières nations ont besoin de telles garanties pour se financer par emprunt dans le domaine de l'habitation à cause de la nature du régime de propriété des terres et des lois fédérales. Le 4 novembre 1999, la gouverneure générale en conseil a officialisé la révision des modalités applicables. AINC a élaboré des procédures détaillées de gestion des autorisations de GEM dans ce cadre d'application révisé.

La procédure s'amorce par une manifestation d'intérêt d'un acheteur (et d'un prêteur) à l'adresse du conseil de bande. Ce dernier fait une demande au ministre qui ne garantira pas un prêt à l'habitation pour une période d'amortissement de plus de vingt-cinq (25) ans ni pour des terres désignées jugées admissibles à des hypothèques sur intérêt à bail sauf si les membres occupants de la bande attestent par écrit s'être vu refuser une hypothèque ou une assurance prêt en vertu du paragraphe 89(1) de la Loi sur les Indiens. Pour réduire au minimum les risques de défaut de remboursement des emprunts et prévenir les pressions indues sur les bandes indiennes et les difficultés financières pour le gouvernement fédéral, les diverses demandes de garantie d'emprunt à l'habitation sont évaluées et approuvées en fonction de critères comme la fiabilité du projet et la capacité qu'a la bande de le gérer. Si la garantie d'emprunt va à un projet résidentiel où la SCHL prête, assure ou subventionne (Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95)), la Société doit confirmer l'admissibilité de l'emprunt ou du projet.

Le ministre a délégué à des représentants régionaux désignés le pouvoir de fournir des garanties d'emprunt à l'habitation sur les terres admissibles. Toutes les régions sont appelées à établir et à maintenir des mécanismes pour la gestion et l'administration de leur portefeuille de GEM. En cas de défaut de remboursement d'un prêt hypothécaire, le ministre recouvre les fonds de garantie sur les paiements futurs à la bande et celle-ci devient propriétaire du bien-fonds. Si la maison en question est d'une valeur inférieure au solde de l'emprunt en souffrance, la collectivité paie au moins une partie de l'indemnité d'assurance. Aucune prime d'assurance hypothécaire n'est perçue et le passif sur pertes est assumé conjointement par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et les conseils de bande. Cette assurance hypothécaire est donc plus un moyen de facilitation de l'achat de maisons qu'un programme pouvant activement stimuler ou freiner les dépenses dans le domaine de l'habitation.

L'examen du programme des GEM visera à déterminer s'il influe ou non sur les résultats dans le domaine de l'habitation.

Programme d'allocation-logement

AINC verse une allocation-logement aux bénéficiaires de l'aide au revenu en se fondant sur les taux de prestation financière et les critères d'admissibilité fixés par les provinces. Les taux maximaux sont fonction de la taille de l'unité familiale et visent le loyer, les frais de services publics et les autres frais de logement admissibles. Les lois provinciales et territoriales exigent généralement que les bénéficiaires de l'aide au revenu aient un bail pour être admissibles à une allocation-logement. Il faut notamment la preuve des frais supportés sous forme de reçus, de factures ou de baux; la collectivité doit percevoir ordinairement le loyer. Le montant du loyer doit être raisonnable compte tenu des besoins et de la taille du ménage, de l'état du logement et des pratiques locatives qui prédominent dans la collectivité. En réalité, ces critères imposent à une Première nation de se doter d'un régime locatif pour pouvoir avoir droit à l'allocation-logement.

La vérificatrice générale (2003) a observé que l'application du régime d'allocation-logement était peu uniforme parmi les régions et les provinces. Dans un certain nombre de régions, il était impossible par insuffisance des fonds de verser une allocation à toutes les personnes admissibles à cette aide. Le programme d'allocation-logement a fait l'objet d'une évaluation en 2007 comme volet du régime d'aide au revenu. Cet exercice a permis de constater que le programme était intégralement appliqué pour le volet « habitation » de l'aide au revenu en Colombie-Britannique, en Ontario, au Québec et au Yukon. Dans les régions des Prairies et de l'Atlantique, des allocations n'étaient versées que dans les collectivités dotées d'un régime locatif et aux gens qui payaient un loyer.

On réévaluera le régime d'aide au revenu en 2008-2009; les résultats de l'évaluation du programme d'allocation-logement seront intégrés à l'évaluation de la Politique sur le logement dans les réserves.

Profils des programmes d'aide au logement dans les réserves de la SCHL

La SCHL finance la construction, l'acquisition, la réfection et la rénovation de logements sociaux dans les réserves dans le cadre du Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95). Elle finance aussi la réparation des logements par le Programme d'aide à la remise en état des logements (PAREL), les travaux légers de transformation des logements du troisième âge par le programme Logements adaptés : aînés autonomes (LAAA) et la rénovation, la construction et l'acquisition de maisons d'hébergement pour les victimes de violence familiale par le Programme d'amélioration des maisons d'hébergement (PAMH). La Société appuie aussi les activités de développement des capacités des Premières nations et autres activités liées dans le domaine de l'habitation. Depuis 1997, le Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95) subventionne intégralement la compensation des différences entre les retombées et les dépenses admissibles de projet. Pour aider à alléger les coûts d'emprunt, des prêts directs sont consentis à tous les projets visés par l'article 95 qui existent.

Les programmes de la SCHL qui sont visés par la présente évaluation sont le Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95), le PAREL locatif, le PAREL pour propriétaires-occupants, le Programme de développement du potentiel des Autochtones et le régime d'assurance prêt de la Loi nationale sur l'habitation.

Programme de logement sans but lucratif dans les réserves

Le Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95) de 1997 aide les Premières nations à fournir des logements de qualité à bas loyer aux ménages à faible revenu des réserves. On s'attend à ce que les projets et ensembles résidentiels aient amélioré leur viabilité financière par rapport aux règles de 1997 et que le programme ait favorisé la responsabilisation et la fierté de chacun dans l'habitation. AINC avise la SCHL de la répartition régionale de son budget annuel de programme. La procédure d'affectation des budgets régionaux aux diverses Premières nations varie selon les régions. La répartition peut se faire selon les droits, un appel de propositions en concurrence, les besoins ou toute combinaison de ces critères. Une fois les fonds engagés, les Premières nations (bande ou conseil tribal) sont responsables de la planification, du financement, de la construction, de la location et de l'administration de l'ensemble résidentiel. Des propositions peuvent être élaborées en empruntant au fonds prévu d'aide au développement des capacités, les emprunts étant recouvrés sur les avances de prêts de construction. Le financement prend habituellement la forme de prêts directs de la Société, mais les bandes peuvent s'adresser à des prêteurs autorisés si ceux-ci offrent des taux d'intérêt concurrentiels. D'ordinaire, les prêts hypothécaires sont sur assurance de la SCHL et sur garantie du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien.

Le coût de la partie résidentielle d'un projet qui est admissible à la subvention ne doit pas dépasser le prix maximum des logements (PML) établi par la SCHL par région et secteur. La construction doit être conforme aux normes du Code national du bâtiment du Canada. Le PML tient compte des aménagements d'accessibilité pour les personnes handicapées. L'article 95 a principalement servi à subventionner la construction, mais il s'applique aussi à la rénovation. La Première nation et la Société concluent un accord d'exploitation qui vient régir nombre d'aspects de la gestion d'un ensemble (sélection des clients, services de consultation à la clientèle, paiement de la subvention, fonds de réserve, rapports financiers, surveillance du portefeuille, etc.). L'accord ne détaille pas les critères de sélection des clients, mais le mécanisme des subventions a été modifié pour pouvoir cibler plus efficacement la population à faible revenu et accroître la viabilité des ensembles résidentiels.

Le versement de la subvention s'étend sur la période d'amortissement de l'emprunt qui peut être de 15 à 25 ans. Le montant correspond à ce qui est à rembourser, plus les frais approuvés d'exploitation, moins la contribution minimale sous forme de recettes. Les frais d'exploitation et la contribution minimale sous forme de recettes sont constants pour la période d'application de l'accord d'exploitation. Les recettes peuvent venir des loyers versés par les occupants ou des autres ressources de la bande. Les excédents de recettes peuvent être conservés dans un fonds de réserve d'exploitation pour l'acquittement de charges ultérieures (entretien, montée des frais généraux d'exploitation, services de consultation à la clientèle pour toute partie du parc immobilier de l'article 95 après 1996). Les contributions sous forme de recettes sont fixées comme partie du régime des coûts communautaires de logement. Les engagements sont au « coût de subvention » pour la durée d'amortissement de l'emprunt, ce qui vient limiter les dépenses de la SCHL, le nombre de logements produits étant une variable qui dépend des apports de capitaux propres des Premières nations pour la réduction des coûts en immobilisations, ainsi que des recettes locatives tirées des ensembles résidentiels.

Programme d'aide à la remise en état des logements dans les réserves (PAREL et PAREL pour personnes handicapées)

Dans le cas des réserves, le PAREL aide à réparer les logements qui laissent à désirer ou à les améliorer pour qu'ils respectent des normes minimales de santé et de sécurité. Le PAREL pour personnes handicapées est un programme distinct qui finance les aménagements d'accessibilité des logements. Les prestations du PAREL et du PAREL pour personnes handicapées sont cumulables à condition que le prestataire satisfasse à tous les critères d'admissibilité.

Les deux programmes accordent des « prêts susceptibles de remise » aux demandeurs admissibles à l'égard de réparations ou d'agrandissements eux-mêmes admissibles. Le prêt maximal est de 16 000 $ dans les régions du Sud, de 19 000 $ dans les régions du Nord et de 24 000 $ dans le Grand Nord ou l'Arctique. Le prêt n'est pas à rembourser si le logement est occupé pendant cinq ans et si les modalités de prêt sont respectées.

Les demandeurs peuvent être des bandes qui louent les logements leur appartenant aux ménages membres ou des ménages titulaires d'un certificat de possession ou d'un titre semblable d'occupation permanente d'un logement. Le revenu du ménage occupant doit être inférieur au plafond de revenu pour remise (PRR) dans la région.

Les logements admissibles à ce programme de réfection doivent être inférieurs aux normes ou défectueux, exiger d'importantes réparations à une installation essentielle ou présenter un danger pour la santé et la sécurité des occupants. Les logements surpeuplés sont admissibles aux prêts d'agrandissement. Si un logement est admissible parce qu'inférieur aux normes, tous ses défauts importants doivent être réparés. Les travaux de réparation doivent permettre d'accroître d'au moins 15 ans la longévité du logement. Les frais de main-d'œuvre, de matériaux, de permis et de plans d'aménagement et les taxes sont également admissibles. Certaines restrictions s'appliquent selon l'âge des logements ou le nombre d'approbations successives de prêts du PAREL. Les logements recevant des subventions en continu dans le cadre de programmes de logement de la LNH comme le Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95) sont inadmissibles. Pour être admis au PAREL pour personnes handicapées, un logement doit avoir besoin d'aménagements d'accessibilité. Les transformations pour personnes à mobilité réduite sont des plus fréquentes, mais les transformations pour déficience de la vue, de l'ouïe ou autre sont admissibles.

La SCHL collabore avec AINC à la répartition régionale du budget de programme. Des comités tripartites des Premières nations, de la SCHL et d'AINC recommandent les affectations régionales. Dans les réserves, ce sont les conseils qui arrêtent les priorités de programme. Les activités de programme peuvent être exécutées par la SCHL ou les agents des conseils tribaux ou des bandes. Les principales interventions du programme sont la publicité, l'examen des demandes, les recommandations d'approbation et les inspections.

Programme de développement du potentiel des Autochtones

Les activités de la SCHL en matière de développement des capacités des Autochtones ont pour but de faciliter le développement des capacités appropriées de gouvernance des infrastructures et du logement afin de permettre aux Autochtones de diriger leurs propres systèmes et de veiller eux-mêmes à la durabilité du produit final. Les initiatives clés sont les suivantes :

Aide aux professionnels de l'industrie

La Division de l'aide au logement a affecté une partie appréciable des ressources en développement des capacités à la mise en œuvre de l'Initiative des services d'inspection autochtones (ISIA). La tâche était double : constituer un personnel qualifié en inspection immobilière et fournir de l'information sur les conditions aux propriétaires et aux occupants, d'une part, et élaborer des politiques et des procédures de passation de marchés de services techniques avec des Autochtones dans le cadre de l'administration des programmes de logement social, d'autre part. La SCHL a ainsi passé des contrats pour plus d'un million de dollars pour les inspections dans le cadre du PAREL et du Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95). Une association professionnelle des inspecteurs des Premières nations et autres inspecteurs autochtones a vu le jour.

Pour ce qui est de l'industrie de l'habitation en général dans les réserves, les activités de développement des capacités prennent notamment la forme d'ateliers de constructeurs, de projets de démonstration de techniques novatrices du bâtiment et d'une diffusion des résultats de la recherche. La SCHL collabore aussi à la formation portant, entre autres thèmes, sur les métiers du bâtiment, l'utilisation de matériaux de construction locaux et le Code national du bâtiment. Dans certaines régions, il y a des cours pour la formation des femmes aux métiers de la construction. L'Association nationale des agents du bâtiment des Premières nations participe à beaucoup de ces initiatives.

Aide aux administrateurs et aux occupants des logements des Premières nations

Les Premières nations veulent assurer une planification et une administration efficaces de leur parc immobilier, tâche exigeant qu'elles dressent des plans de logement communautaires, conçoivent des politiques, élaborent des projets, exploitent leur parc immobilier et produisent des rapports. Les activités de développement des capacités prennent notamment les formes suivantes : formation (initiation aux modalités de l'article 95, cours sur l'assurance hypothécaire, etc.), conception de politiques, activités opérationnelles (services de consultation à la clientèle, gestion des arriérés de loyers, consommation de bois comme combustible, etc.), planification de la relève, communications, etc. Les cours destinés aux ménages portent sur l'entretien et la propriété de l'habitation. Parmi les autres activités figurent les tâches de liaison, la production de bulletins d'information, les services de consultation en gestion de fonds renouvelables, etc.

Salubrité de l'habitation :

Cette activité vise en grande partie à diffuser les résultats de la recherche sur la salubrité de l'habitation et la qualité de l'air intérieur. Des ateliers sont consacrés dans la plupart des régions à l'amélioration de la qualité de l'air intérieur ou aux techniques antimoisissure. Dans les projets antérieurs, on a notamment mis au point le matériel de formation qui est actuellement utilisé.

Initiatives de stages en habitation :

Depuis 1997, une partie du budget de la Stratégie emploi jeunesse de RHDCC va à l'Initiative des stages en habitation où les jeunes chômeurs des réserves acquièrent une expérience d'emploi. Les stages se font dans les professions du bâtiment et aident donc à accroître l'offre de travailleurs d'expérience. Toutes les professions du bâtiment sont admissibles (planification administrative, élaboration de politiques, construction, etc.), mais la plupart des Premières nations se servent de ces stages pour subventionner les emplois en construction.

Transmission de l'information :

La SCHL fait de la recherche et produit de l'information et des publications sur de nombreux thèmes de l'habitation, qu'il s'agisse de la salubrité du logement, des méthodes de construction, de l'infrastructure résidentielle en région éloignée ou des pratiques administratives, pour ne citer que ces exemples. Une partie des documents en question ont été produits ou adaptés pour le traitement des problèmes d'habitation dans les réserves. La promotion et la présentation de cette information et de cette documentation devraient venir enrichir la connaissance de la technologie et de l'administration de l'habitation et constituent à ce titre une activité de développement des capacités.

Assurance et prêts en vertu de la Loi nationale sur l'habitation (LNH)

Les Canadiens accèdent le plus souvent à la propriété en acquérant à titre privé une habitation par financement hypothécaire. L'assurance hypothécaire de la LNH permet d'acheter une maison moyennant une mise de fonds d'aussi peu que 5 % et un emprunt hypothécaire à hauteur donc de 95 % du prix d'achat. La Politique sur le logement dans les réserves de 1996 exige que la SCHL et AINC améliorent l'accès des ménages des réserves aux capitaux du marché privé.

L'assurance prêt que prévoit la Loi nationale sur l'habitation est actuellement le grand moyen de réduire les entraves à l'accès au financement privé dans les réserves. Ce moyen est disponible depuis 1966. Le Programme des garanties d'emprunt ministérielles (GEM) tient la SCHL à couvert à l'égard des indemnités à verser aux prêteurs pour défaut de paiement. Ainsi, les emprunteurs n'ont pas de primes à payer, mais acquittent des frais de demande. L'assurance sous sa forme de GEM est toujours disponible, mais la SCHL a mis au point pour les réserves un nouveau produit d'assurance prêt hors GEM.

La Société appuie aussi l'accession à la propriété dans les réserves par son Produit pilote d'assurance prêt pour propriétaires-occupants vivant dans les réserves sans garantie d'emprunt ministérielle. Ce produit facilite l'achat, la construction ou la rénovation de logements dans les réserves au profit des collectivités admissibles des Premières nations. Les Premières nations admissibles peuvent à leur tour hors GEM faciliter le financement sur assurance hypothécaire de leurs membres qui se qualifient.

Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations

Dans le budget de 2007, le gouvernement a réservé 300 millions de dollars au Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations. Il s'agit de procurer une sûreté financière aux membres admissibles des Premières nations pour l'obtention de prêts à la propriété, à la location ou à la rénovation résidentielle sans que les terres visées des réserves soient retirées des bien-fonds communaux. Les collectivités des Premières nations pourront présenter leurs demandes et, si elles satisfont aux critères d'accès, les ménages membres pourront solliciter des prêts des institutions financières.

Le Fonds sera initialement administré par la SCHL et dirigé par un conseil de neuf fiduciaires choisis à la suite d'un appel public de manifestations d'intérêt. Trois de ces fiduciaires viendront des collectivités des Premières nations et seront désignés par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien en consultation avec le ministre de RHDCC (qui est responsable de la SCHL) et l'Assemblée des Premières Nations. Quant aux autres, trois viendront du secteur privé des finances et trois, du gouvernement fédéral; ils seront nommés par le ministre de RHDCC en consultation avec le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien.

Les Premières nations devront se qualifier pour avoir accès aux facilités d'emprunt du fonds. Les critères d'accès sont en cours d'élaboration. D'après la SCHL, ils pourraient être les suivants :

Les Premières nations candidates qui sont incapables de satisfaire aux critères d'accès pourront recevoir de l'aide en vue de renforcer leur gestion du logement et d'ainsi se qualifier. Les travaux se poursuivent dans le but de fixer le cadre d'accès à l'aide au développement des capacités, les niveaux de financement dans ce domaine et les orientations à adopter. Le Fonds devrait devenir opérationnel en 2008.

Financement

Le tableau qui suit décrit le financement de l'habitation assuré par AINC entre 1996-1997 et 2007-2008. Il tient compte de l'augmentation des fonds disponibles après l'adoption de la Politique sur le logement dans les réserves et des hausses de financement qui ont suivi la présentation du budget de 2005.

Figure 1 - Annexe A : Dépenses d'AINC en matière de logement

Source : Données de la section du logement à AINC.

La figure représente les dépenses d'AINC en matière de logement. Les dépenses se trouvent sur l'axe des y et les exercices, sur l'axe des x. Il y a une ligne sur le graphique qui varie relativement peu, à l'exception d'une énorme augmentation rapide à compter de l'exercice 2005-2006 qui culmine entre 2006-2007 et qui s'abaisse à nouveau en 2007 2008.

Entre les périodes de 1996-1997 et 1997-1998, les dépenses se sont élevées légèrement pour passer d'environ 160 000 000 $ à 165 000 000 $. Entre 1998-1999 et 1999-2000, elles se sont accrues à 200 000 000 $ et se sont ensuite abaissées à environ 170 000 000 $. De 2000-2001 à 2001-2002, les dépenses ont diminué pour passer à environ 150 000 000 $. Entre 2002-2003 et 2003-2004, elles se sont accrues pour atteindre environ 160 000 000 $, puis elles se sont abaissées à environ 149 000 000 $. Entre 2003-2004 et 2004-2005, les dépenses se sont maintenues à environ 149 000 000 $. De 2005-2006 à 2006-2007, elles se sont mises à augmenter rapidement pour passer à environ 300 000 000 $. De 2006-2007 et 2007-2008, les dépenses ont culminé autour de 390 000 000 $ et se sont abaissées rapidement jusqu'à environ 190 000 000 $.

Par ses programmes, ses activités de développement des capacités et ses subventions permanentes dans le portefeuille en place de l'aide au logement, la SCHL apporte chaque année 123 millions de dollars (en indexation annuelle).

Enjeux d'évaluation

Dans toute évaluation des programmes et des politiques du gouvernement fédéral, il faut notamment s'attacher aux aspects de la pertinence, du succès et du rapport coût-efficacité. Les programmes pertinents sont ceux dont on peut démontrer qu'ils répondent à un besoin d'intervention publique et épousent la politique publique applicable au domaine d'intervention. Les programmes réussis sont ceux qui ont des effets positifs sur la clientèle visée et qui atteignent leurs objectifs. Les programmes qui présentent un bon rapport coût-efficacité sont ceux dont on peut démontrer qu'ils produisent leurs résultats en coûtant moins cher ou aussi peu cher que les mécanismes de rechange.

Pertinence

Dans l'évaluation de la pertinence des programmes d'aide au logement d'AINC et de la SCHL, il s'agira d'examiner si les différentes stratégies adoptées en matière d'habitation (parfois à l'intérieur même des programmes) sont conformes à la Politique sur le logement dans les réserves du gouvernement fédéral et dans quelle mesure ces mêmes programmes répondent en tout réalisme aux besoins qui existent.

Nécessité de programmes de logement

Combler les écarts

La justification des programmes d'aide à l'offre de logements, qu'il s'agisse du Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95) et du PAREL de la SCHL ou de l'aide au logement dans le cadre du Programme d'immobilisations et d'entretien d'AINC, a longtemps été l'insuffisance des conditions d'habitation et des conditions sociales dans les réserves par rapport à celles de l'ensemble de la société canadienne. Les nouveaux programmes de construction et de réfection sont jugés complémentaires, puisque en principe ils sont là pour combler des besoins en matière d'habitation qui sont créés à la fois par la croissance démographique et la détérioration des logements. Quels que soient les niveaux de logement, il reste à se demander si le rythme actuel de production est assez élevé pour satisfaire les besoins dans l'avenir prévisible. Il faudra alors tenir compte des prévisions de croissance de la population et des ménages, des taux actuels de production de logements et des taux de rendement et de détérioration de l'habitation.

Développement des capacités

Les activités de développement des capacités ont pour raison d'être les pénuries de personnel qualifié en élaboration de politiques, en planification, en construction ou en administration ou les faiblesses observées des pratiques administratives. Un enjeu dans ce domaine s'est ajouté en 2005, celui de l'entretien des maisons par le personnel de logement et les occupants pour que ces derniers soient bien logés pendant au moins 25 ans. Vu la petite taille et l'éloignement d'un grand nombre de Premières nations, des pénuries de personnel sont probables à bien des endroits. Une évaluation par la SCHL du logement sans but lucratif en milieu urbain en 1998 a démontré que les organismes de parrainage de l'habitation sans but lucratif étaient moins susceptibles en milieu autochtone qu'ailleurs de disposer d'un personnel qualifié de gestion immobilière et de recourir à des travailleurs très expérimentés.

Les activités de développement des capacités d'AINC font partie intégrante de tous ces programmes. Il est donc difficile de les séparer comme activité distincte ou programme. Le développement des capacités est géré à l'échelon régional et des différences considérables existent entre les régions.

Accès au financement

Des contraintes de financement sont présentes dans les réserves pour la construction ou la rénovation de l'habitation, puisqu'il est impossible de garantir les prêts des institutions financières par la prise d'hypothèques ou de privilèges en faveur de prêteurs non indiens. Ainsi, les acquisitions ou les rénovations s'y font probablement avec plus de capitaux propres et moins de capitaux d'emprunt que pour les mêmes opérations hors réserve. Le recensement de 2002 indique que 34 % du territoire habitable des réserves est en propriété privée; c'est en gros ce à quoi on pouvait s'attendre compte tenu de la répartition du revenu des ménages des Premières nations. Ce pourrait être l'indice que l'absence de garanties d'emprunt n'a pas pour effet d'abaisser les taux d'accession à la propriété. Il est probable par ailleurs que les maisons soient plus petites dans les collectivités des Premières nations que dans les autres collectivités, et que, en moyenne, elles sont en moins bonne condition. Cette évaluation devrait permettre de préciser l'ampleur et l'incidence des contraintes de financement auxquelles se heurtent les emprunteurs des réserves.

Harmonisation avec les priorités

Les évaluateurs passeront en revue les énoncés de politique, les budgets, les discours du Trône et autres documents au gouvernement pour établir dans quelle mesure les activités d'AINC et de la SCHL aident les Premières nations à améliorer leurs résultats en matière d'habitation dans les réserves.

Mesure du succès

Il y a lieu de s'attendre à ce que, en combinaison avec d'autres ressources (administration et budget des bandes, bénévolat ou apport de capitaux propres des clients), les activités et les ressources de programme contribuent à la réalisation des objectifs de la Politique sur le logement dans les réserves de 1996 et aient à plus long terme des effets positifs sur les ménages clients et la société tout entière. Les méthodes de mesure de cette incidence sont décrites ci-après.

Incidence sur le parc immobilier

Les programmes et les activités d'aide au logement dans les réserves d'AINC et de la SCHL contribuent à la production de nouveaux logements, ce qui comprend la viabilisation de nouveaux terrains d'habitation, la réfection des logements inférieurs aux normes et l'amélioration des compétences et capacités administratives de l'industrie. De tels éléments de programme devraient avoir pour conséquence un accroissement du nombre de logements, une amélioration des conditions d'habitation et des normes d'occupation, de construction et d'inspection, une rentabilisation des décisions de construction et de rénovation et une gestion plus efficace du parc immobilier.

Dans l'analyse d'incidence, il faudra aussi attribuer les effets aux programmes d'AINC et de la SCHL. Une telle analyse est plus complexe à cause des sources de financement à la disposition des Premières nations. La Politique sur le logement dans les réserves de 1996 et le guide qui l'accompagne incitent les Premières nations à apporter des capitaux propres provenant de toute source disponible. Par ce moyen, elles peuvent abaisser la subvention jugée nécessaire, construire plus de logements, réduire la période d'amortissement, pourvoir à leur contribution minimale sous forme de recettes ou entreprendre des projets de rénovation plus ambitieux. Quelle que soit l'option retenue, de tels facteurs signifient que les effets sur le parc immobilier ne peuvent être attribués en bloc à la SCHL et/ou à AINC. Dans l'évaluation, les apports respectifs de financement des Premières nations, d'AINC, de la SCHL et d'autres organismes seront examinés dans la mesure du possible.

La mesure de l'incidence sur l'état des logements se fondera sur l'inspection des échantillons de logements, visés par les programmes ou non, dans les collectivités des Premières nations et sur la comparaison des normes du bâtiment appliquées avec les conditions d'habitation observées. Il faudra alors employer une version quelconque des instruments d'inspection à des fins d'évaluation de programme ou encore appliquer la procédure d'étude des conditions matérielles de la SCHL.

Les lignes directrices de programme d'AINC et de la SCHL indiquent que les logements construits à l'aide de leurs programmes doivent respecter les normes du Code national du bâtiment ou des normes supérieures, s'il y a lieu. Ils doivent convenir aux besoins des occupants visés, observer les normes locales de taille, d'installations et d'efficacité énergétique et se révéler durables. Les directives de programme prévoient une contribution aux réserves de remplacement comme partie des frais d'exploitation admissibles. Il faudra comparer les fonds de réserve de remplacement avec les frais de réparation pour juger de la capacité des collectivités de résoudre les problèmes de conditions matérielles d'habitation.

La Politique sur le logement dans les réserves de 1996 impose aux Premières nations de se doter de politiques et de plans pluriannuels de logement. L'évaluation déterminera dans quelle mesure des pratiques de conformité aux codes du bâtiment et aux normes d'inspection, notamment, sont prévues dans ces politiques et ces plans.

Lorsqu'il a reçu des fonds supplémentaires en 2005 pour répondre à des besoins urgents des réserves dans le domaine du logement, AINC s'est engagé à faciliter par ce financement la construction d'un nombre estimatif de 2 000 nouveaux logements, la viabilisation de quelque 5 400 nouveaux terrains sur trois ans et la rénovation d'environ 389 logements existants sur deux ans. La SCHL s'est engagée pour sa part à faciliter la construction d'un nombre estimatif de 4 400 nouveaux logements sans but lucratif sur trois ans et la rénovation de quelque 1 111 logements existants sur deux ans. Les deux organismes ont promis de faire construire ou rénover des maisons durables qui pourraient être d'un bon fonctionnement pendant au moins 25 ans.

Dans l'Évaluation de la politique de 1996 sur les logements dans les réserves, les répondants des Premières nations ont dit que les maisons de la SCHL étaient construites selon des normes supérieures à celles des maisons d'AINC. L'évaluation comportera un examen des normes appliquées aux maisons construites à l'aide des mécanismes de financement des deux organismes afin d'établir, le cas échéant, pourquoi des différences existent.

Cibles et objectifs en matière de logement social

Il s'agit d'examiner dans quelle mesure les ménages occupants sont à faible revenu et présentent d'autres caractéristiques socioéconomiques d'intérêt. Depuis 1986, les programmes de logement social de la SCHL ne sont destinés qu'aux ménages à faible revenu (qui sont définis par la méthode des besoins impérieux de logement). Les critères d'admissibilité actuels du Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95) et du PAREL ne visent pas uniquement les ménages ayant de tels besoins impérieux, mais en 1996 le mécanisme des subventions au logement sans but lucratif a été modifié pour mieux cibler les ménages à faible revenu.

L'allocation-logement compte parmi les prestations aux besoins impérieux de logement du régime d'aide au revenu. C'est là une aide financière supplémentaire qui varie selon les besoins et la taille de la famille pour la prise en charge du loyer, des frais de services publics et des autres frais de logement admissibles. Pour y être admis, il faut avoir un besoin démontré d'aide au revenu sans pouvoir par ailleurs compter sur d'autres sources financières.

En 2005, AINC et la SCHL ont pris l'engagement de destiner les logements qu'ils faisaient construire ou rénover aux seuls ménages aux besoins impérieux, c'est-à-dire ayant des problèmes d'abordabilité ou de qualité du logement.

L'évaluation emploiera les seuils de revenu pour besoins impérieux (avec les autres mesures du revenu qui s'emploient en analyse socioéconomique) comme indicateur de faiblesse du revenu, et non pas comme indicateur d'admissibilité. Il s'agira aussi d'examiner la taille et la nature des ménages bénéficiaires des programmes.

Une autre tâche sera d'examiner les modèles de fourniture de logements sociaux et communautaires qui sont appliqués au Canada et dans d'autres pays afin de juger de leurs forces et de leurs faiblesses comme solution de rechange possible aux modèles de programme actuels.

Incidence sur les occupants

Le Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95) et le PAREL de la SCHL et le Programme d'immobilisations et d'entretien et les activités en assurance prêt d'AINC donnent lieu à une production de logements neufs ou rénovés qui sont censés offrir plusieurs avantages aux ménages occupants. Les effets produits par la construction résidentielle ou l'amélioration de l'habitation sont des changements qui peuvent être attribués à ces programmes.

En 2005, AINC et la SCHL se sont engagés à déclarer les mesures prises afin que les occupants des logements aient les connaissances et les capacités voulues pour entretenir leur habitation et y être bien logés pendant au moins 25 ans.

L'administration de l'aide au logement à AINC et la gestion des fonds de logement ministériels par les Premières nations feront l'objet d'une évaluation pour voir si cette aide cible bien les gens ayant les plus grands besoins en matière d'habitation.

Développement des capacités

Des données relatives aux collectivités ou aux activités pourraient servir à mesurer l'amélioration des connaissances et des capacités. Le premier cas permettrait surtout de mesurer le degré de participation locale aux activités de développement des capacités et de faire le lien avec les résultats en matière d'habitation. Le second cas vise avant tout à mesurer l'efficacité des mesures particulières de formation qui développent les connaissances et les capacités des participants. Le tout peut être considéré comme des voies parallèles d'investigation ayant pour objet l'efficacité des activités de développement des capacités.

Dans la recherche à prévoir aux fins de l'évaluation, il faudra séparer la contribution en développement des connaissances et des capacités de la contribution d'autres facteurs. Les données de recensement sur l'emploi, le revenu et les conditions d'habitation peuvent être rapportées aux taux de participation aux activités de formation et aux mesures relatives aux pratiques administratives des bandes; les conditions socioéconomiques générales étant alors tenues pour constantes.

Capitaux du marché privé et accession à la propriété

Si les activités de la SCHL, d'AINC et des Premières nations en vue de renforcer le secteur de l'habitation hors programme portent fruit, une certaine hausse de la proportion de logements n'appartenant pas aux bandes dans le territoire des réserves devrait être observable. Ce sont des chiffres que peut fournir le recensement. Une diminution proportionnelle des logements appartenant aux bandes dans les réserves indiquerait que le parc immobilier appartenant à d'autres est en progression (et vice versa).

Si la combinaison « assurance hypothécaire classique et garanties d'emprunt ministérielles (GEM) » est le grand moyen d'accès au financement privé, le programme a pour unique fonction de pourvoir à l'exécution des ententes qui interviennent entre les bandes et AINC. L'initiative de l'utiliser revient aux bandes. Le fonds d'assurance hypothécaire de la SCHL est mis à couvert à l'égard de toute perte subie par AINC et l'assurance octroyée est administrativement à la charge du Ministère. L'équipe d'évaluation examinera le degré d'utilisation du produit existant en assurance hypothécaire à l'étape de la planification de l'évaluation.

Le Programme de prêts directs de la SCHL accorde des prêts de financement et de refinancement pour les ensembles admissibles de logements sociaux et offre le taux de financement moyen le plus bas disponible. Le même taux est applicable à tous les prêts qui sont financés ou renouvelés en même temps et pour le même terme, quel que soit le montant du prêt ou l'emplacement de l'ensemble. La SCHL a mis en œuvre le Programme de prêts directs pour financer les nouveaux engagements et les renouvellements de prêt dans les ensembles de logements sociaux, afin de réduire les frais de subventions et d'utiliser au mieux les ressources financières.

Développement économique

La Politique sur le logement dans les réserves comporte l'objectif d'un lien à établir entre les activités en habitation et les initiatives de formation, de création d'emplois et de développement économique. Les évaluateurs interprètent cette finalité en faisant de la formation et de la création d'emplois des résultats intermédiaires de l'adoption de pratiques administratives particulières. Ces facteurs devraient à leur tour mener à un développement économique soutenu à plus long terme. Il est relativement simple de mesurer les efforts en vue de relier les activités en habitation à la formation et à la création d'emplois, par exemple en enquêtant auprès des conseils et du personnel d'habitation et en se renseignant sur les procédures qu'ils ont adoptées pour que le lien se fasse entre l'habitation, d'une part, et la formation et la création locale d'emplois, d'autre part. Dans la mesure où ces procédures sont suivies dans le Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95) et dans le PAREL ou peuvent être manifestement rattachées aux activités de développement des capacités, les résultats peuvent être attribués aux initiatives de la SCHL.

En dernière étape d'une mise en correspondance des activités en habitation et des initiatives de développement socioéconomique, il faudrait une étude économique spécialisée. La Division de la recherche de la SCHL a réalisé un certain nombre d'études qui traitent de l'incidence économique des investissements en habitation et autres dans les réserves et cette documentation sera incluse dans la présente évaluation.

Rapport coût-efficacité

Pour mesurer le rapport coût-efficacité de programmes, il faut constater leurs coûts et les mettre en comparaison avec ceux d'autres moyens de production d'une unité normalisée de service. L'analyse coût-efficacité portera uniquement sur les activités de programme; seront exclues les activités de développement des capacités et la mise en place de mécanismes de financement du marché privé.

Comparaison entre AINC et la SCHL

Pour le financement des Premières nations, il faudrait comparer le Programme d'immobilisations et d'entretien d'AINC avec le Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95) et le PAREL de la SCHL dans le cas de la construction et de la rénovation résidentielles.

À l'heure actuelle, les deux organismes emploient des mécanismes qui aident les gens ayant des besoins particuliers à se loger dans les réserves. Quelle est la différence entre les deux, entre leurs programmes, leurs critères et leur administration? Est-il rentable que deux organismes soient là pour faciliter l'obtention des mêmes résultats par une même population? Tout ce qui est logement dans les réserves ne devrait-il pas relever d'un seul organisme et, si tel est le cas, quel devrait être cet organisme?

Comparaison entre les collectivités des Premières nations

Certaines collectivités des Premières nations sont assujetties aux dispositions du programme de subventions au logement tandis que les autres ont adhéré à la politique plus souple de 1996. Une comparaison des collectivités relevant des deux régimes permettra de juger du rapport coût-efficacité et de l'efficience. Il se peut aussi que les politiques, les programmes et les plans de logement (pratiques de gestion) diffèrent grandement au pays dans le cas des Premières nations ayant adhéré à la politique de 1996. Ces collectivités seront aussi mises en comparaison en vue de définir des pratiques exemplaires.

Études internationales

Pour établir si le Canada a adopté ou non la meilleure stratégie d'aide au logement dans les réserves sous l'angle du rapport coût-efficacité et de la pertinence, il y aura comparaison des logements fournis dans les réserves au Canada, d'une part, et aux États-Unis, en Australie (aborigènes) et, si l'information est disponible, en Nouvelle-Zélande (Maoris), d'autre part.

Participation des Premières nations

La Politique sur le logement dans les réserves de 1996 accorde aux Premières nations plus de latitude dans l'utilisation des fonds. Un des principes de base est le contrôle de la gestion de l'habitation par les Premières nations.

Selon la présentation au Conseil du Trésor de 2005, il y a lieu de s'interroger à savoir si la SCHL et AINC ont fourni des logements « avec » les Premières nations plutôt qu'« aux » Premières nations.

L'exécution du Programme de logement dans les réserves se fait en conjonction avec des comités régionaux de liaison du logement (CRLL) qui planifient, examinent et coordonnent le financement de l'habitation et de l'infrastructure dans les réserves, diffusent l'information aux collectivités des Premières nations et surveillent les résultats par rapport aux objectifs.

Mécanismes de contrôle interne

La SCHL et AINC ont-ils été de bons intendants des deniers publics?

Cadre d'évaluation

Voies d'investigation

Pour aborder les questions mentionnées et mesurer empiriquement les indicateurs, les évaluateurs prendront les voies d'investigation suivantes :

Gestion de projet

Rôles et responsabilités

Le cadre de référence sera présenté au Comité ministériel de la vérification et de l'évaluation d'AINC et un plan d'évaluation coproduit, au comité de gestion de la SCHL. Le rapport final sera déposé auprès des deux comités.

Le projet d'évaluation aura lieu sous la direction de la SCHL à titre de spécialiste du domaine et AINC y collaborera comme organisme ayant la responsabilité première du dossier du logement dans les réserves.

L'équipe du projet d'évaluation sera formée d'évaluateurs principaux des deux organismes. Les décisions s'y prendront par consensus. L'équipe se chargera de la gestion du projet, c'est-à-dire de la planification, de la passation de marchés et de la révision des produits livrables et des rapports provisoires. Elle consultera au besoin les représentants ou les secteurs de programme de l'un et l'autre des organismes. Chaque secteur sera appelé à obtenir les renseignements nécessaires de ses responsables de programme, ce qui garantira l'objectivité et la fidélité de l'information présentée.

Un comité directeur, composé des chefs de l'évaluation des deux organismes, surveillera le projet.

Un comité consultatif, où seront représentés l'Assemblée des Premières Nations (APN), AINC et la SCHL (au minimum), sera associé à la démarche d'évaluation à tous ses stades, notamment à celui de l'élaboration du plan d'évaluation.

Les tâches de collecte et d'analyse des données seront confiées en majeure partie à des experts-conseils à l'externe. L'équipe d'évaluation pourra envisager diverses stratégies de passation de marchés (recours à un ou plusieurs entrepreneurs pour la collecte des données).

Produits livrables

L'évaluation se déroulera en trois étapes :

  1. La première étape comprend l'élaboration d'un plan d'évaluation conjointement avec la SCHL et la réalisation d'autres activités de préparation et de planification :

    • recrutement d'experts-conseils appropriés à l'extérieur;
    • évaluation de l'information disponible et de l'efficacité possible des diverses voies d'investigation;
    • élaboration d'un plan d'évaluation détaillé avec une liste d'indicateurs, d'éléments de mesure et de sources d'information.
    • Cette étape se terminera lorsque le plan détaillé d'évaluation aura été approuvé par le comité directeur.
  2. En deuxième étape, il y aura notamment des activités de collecte et d'analyse de données :

    • examen et analyse de la documentation stratégique des politiques et des programmes;
    • examen et analyse de la documentation publique disponible (données de recensement, analyses et prévisions de besoins, etc.);
    • enquêtes sur les ménages;
    • enquête sur les conditions matérielles d'habitation;
    • enquêtes sur les bandes et l'industrie;
    • enquêtes sur le personnel de la SCHL et d'AINC.
    • L'étape 2 se terminera lorsque seront présentés au comité directeur les résultats des activités de collecte de données et les conclusions provisoires au sujet des enjeux de l'évaluation. Le comité directeur pourrait exiger que les produits livrables soient révisés par des spécialistes de l'extérieur. Il aura aussi à décider si les résultats et les conclusions provisoires seront communiqués aux intervenants de l'extérieur.
  3. En troisième étape, il y aura les activités d'analyse et de déclaration :

    • évaluation de la pertinence, de l'incidence et du rapport coût-efficacité des politiques et des programmes de logement;
    • production du rapport provisoire;
    • production du rapport final.
    • La troisième étape se terminera lorsque le comité directeur acceptera le rapport final. Celui-ci pourrait exiger que le document soit révisé par des spécialistes de l'extérieur. Il aura aussi à décider si le rapport provisoire sera communiqué aux intervenants de l'extérieur. Le rapport final sera déposé auprès des comités d'évaluation de l'un et l'autre des organismes.

Budget et calendrier

On a estimé à 1,2 million de dollars le budget initial à prévoir pour cette évaluation et les coûts devaient être assumés à parts égales par AINC et la SCHL. Ils devaient être pris en charge avec les niveaux de référence existants.

Tableau en annexe A 1 :

ActivitéDatePourcentage
Étape I : Planification et passation de marchés mai-décembre 25%
Étape II : Collecte des données janvier-juin 50%
Étape III : Analyse et rapports* juin-septembre 25%
 

** Un rapport provisoire sera prêt en juin ou juillet.

Le cadre de référence a été approuvé à la réunion du 25 avril 2008 du Comité de la vérification et de l'évaluation (aujourd'hui appelé Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen).

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Annexe B - Matrice d'évaluation

Enjeux et questions d'évaluation Méthodes et sources de données
Analyse documentaire Examen des dossiers et autres documents Entrevues d'intervenants clés Études de cas (évaluation des conditions matérielles) Données de programme (SIGI) Données statistiques (IBC, recensement) Rapport sur l'allocation- logement Rapport sur les garanties d'emprunt ministérielles
Pertinence
1. Les initiatives d'aide au logement dans les réserves sont-elles conformes aux priorités du gouvernement fédéral et aux objectifs d'AINC?        
2. L'aide au logement dans les réserves demeure-t-elle une nécessité?    
Conception et exécution
3. Dans sa conception, le Programme de logement dans les réserves convient-il aux besoins des Premières nations dans le domaine de l'habitation? Pouvait-on raisonnablement s'attendre à ce qu'il contribue utilement à l'obtention des résultats visés?        
4. L'application de programmes de logement dans les réserves a-t-elle influé sur l'obtention des résultats visés en matière d'habitation?        
Résultats et incidence
5. Le parc immobilier des Premières nations s'est-il amélioré au fil des ans?    
6. Les politiques et les programmes d'AINC ont-ils assuré la protection et accru la durée utile des logements dans les réserves?      
7. Le régime de gouvernance a-t-il influé sur les résultats dans le domaine du logement dans les réserves?      

8. Les politiques et les programmes d'AINC pour le logement dans les réserves ont-ils rendu les collectivités plus capables de gérer et d'administrer le logement?

       
Efficience et économie

9. Les politiques, les programmes et les initiatives de logement dans les réserves d'AINC ont-ils présenté un bon rapport coût-efficacité?

   

10. Y a-t-il des solutions de rechange qui permettraient de parvenir plus efficacement aux résultats visés?

     
Autres enjeux
11. Dans quelle mesure l'allocation-logement contribue-t-elle au logement dans les réserves? Quelles sont les leçons à en tirer?              
12. Dans quelle mesure les garanties d'emprunt ministérielles contribuent-elles au logement dans les réserves? Quelles sont les leçons à en tirer?              
 
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Annexe C

Conditions d'accès aux fonds prévus dans le budget de 2005 :

Le financement est accordé aux Premières nations qui satisfont aux critères suivants de programme :

En cas d'accession à la propriété :

En cas de logements locatifs :

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Notes en bas de page :

  1. Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL), Programme de logement sans but lucratif dans les réserves (article 95) (retourner au paragraphe source)
  2. Il est à signaler que les programmes de la SCHL sont les mêmes, que les collectivités aient adhéré ou non à la politique de 1996. La SCHL ne permet aucune souplesse dans l'utilisation des fonds par les Premières nations qui ont adhéré à la politique. (retourner au paragraphe source)
  3. Les données sont limitées en ce qui concerne l'ampleur du besoin de logements dans les réserves en 1996. Cependant, selon l'évaluation de la Politique sur le logement dans les réserves (1996) menée par AINC en février 2008, en 1996, 36 % des Premières nations vivaient dans des logements nécessitant des réparations majeures tandis que seulement 52,07 % des maisons des réserves étaient considérées comme adéquates (pas de réparation majeure ni de remplacement, plomberie de base), page 12. (retourner au paragraphe source)
  4. Guide pour l'elaboration de propositions de logement des Premières Nations (retourner au paragraphe source)
  5. Une somme de 103 millions de dollars a été attribuée à la SCHL comme aide à la construction et à la rénovation (budget 2005). (retourner au paragraphe source)
  6. La somme de 250 millions de dollars a été attribuée à la SCHL pour deux ans : 125 millions de dollars pour la construction de nouvelles habitations dans les réserves et 125 millions de dollars pour les travaux de réparation et de rénovation d'unités de logement existantes bénéficiant d'une aide du gouvernement fédéral. Affaires Indiennes et du Nord Canada. Survol du financement du Plan d'action économique du Canada pour le logement (retourner au paragraphe source)
  7. Le gouvernement a annoncé dans le budget de 2009 l'attribution à AINC de 150 000 $ pour deux ans aux fins du logement dans les réserves. (retourner au paragraphe source)
  8. Les activités et répercussions du Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations, annoncé dans le budget 2007, sont exclues de l'évaluation parce que le fonds n'est devenu opérationnel qu'en 2008, et qu'il n'est pas encore possible d'en discerner les répercussions sur le logement dans les réserves. (retourner au paragraphe source)
  9. SCHL. Establishing Strong First Nations Technical Services organizations: Framework Modeling, juin 2002; Plan d'évaluation du Programme d'amélioration des maisons d'hébergement, avril 2000; Création d'organismes d'habitation dans les réserves, 2006; Plan d'amélioration du Programme d'amélioration des maisons d'hébergement, 2007; Rapports de recherche sur le logement autochtone - bibliographie, mars 2003; Études spéciales sur les données du recensement de 1996 : conditions de logement des ménages autochtones, janvier 2001; résumé : Examen des options pour la formation des Autochtones dans le domaine de l'habitation, juillet 2004; résumé : L'architecture et la santé des aînés dans des régions éloignées de la Colombie-Britannique, octobre 2005. (retourner au paragraphe source)
  10. Dix collectivités provenant de toutes les régions du pays devaient initialement participer aux études de cas. Au bout du compte, aucune collectivité de l'Alberta n'a accepté de prendre part à ce volet de l'évaluation. (retourner au paragraphe source)
  11. M. Doxtdator a un diplôme de génie civil du Mohawk College (Hamilton) et diverses attestations de RNCan (R2000 et Énerguide) et de l'Institut canadien du chauffage, de la climatisation et de la réfrigération (perte thermique, gain de chaleur, ventilation (design et installation)). Il est également technicien agréé en ingénierie de l'Ontario Association of Certified Engineering Technicians and Technologists. Il a joué un rôle clé dans la formation de l'Association des agents du bâtiment des Premières nations de l'Ontario et de l'Association nationale des gestionnaires d'habitations des Premières nations. (retourner au paragraphe source)
  12. Pour consulter le Guide de présentation des rapports des bénéficiaires. (retourner au paragraphe source)
  13. AINC. Évaluation de la politique de 1996 sur le logement dans les réserves, Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen, Secteur de la vérification et de l'évaluation, février 2008, page 23. (retourner au paragraphe source)
  14. AINC. Développement durable. (retourner au paragraphe source)
  15. Rapport de la vérificatrice générale du Canada d'avril 2003; paragraphe 6.32 (retourner au paragraphe source)
  16. Il est à noter que, comme c'est le cas pour toutes les données de recensement, toutes les collectivités des Premières nations ne sont pas incluses dans cette projection puisqu'un grand nombre d'entre elles refusent de participer au recensement. (retourner au paragraphe source)
  17. Projection de Statistique Canada fournie par la Direction de la recherche stratégique et de l'analyse d'AINC. (retourner au paragraphe source)
  18. Certaines Premières nations comptent plus d'un site, dans leur réserve, où se sont établies des collectivités. (retourner au paragraphe source)
  19. La figure est fondée sur les données démographiques des collectivités ayant produit des rapports sur leur population de 1996 à 2008. En conséquence, elle ne tient compte que de 844 des 977 collectivités. (retourner au paragraphe source)
  20. Extrait du rapport annuel sur le logement et l'infrastructure d'AINC, à l'aide de la base de données du SIGI. (retourner au paragraphe source)
  21. Ibid. (retourner au paragraphe source)
  22. Ibid. (retourner au paragraphe source)
  23. Ibid. (retourner au paragraphe source)
  24. Ibid. (retourner au paragraphe source)
  25. Extrait des résumés des caractéristiques des ménages du recensement canadien (Statistique Canada). (retourner au paragraphe source)
  26. Bien que l'écart semble se creuser au fil du temps entre le nombre de maisons ayant besoin de réparations majeures et le nombre de maisons rénovées, il est difficile de savoir si cela découle d'un accroissement absolu du taux de détérioration des maisons ou d'exigences accrues en matière de rapports, comme ce qui a eu lieu lors de l'affectation des fonds budgétaires de 2005, ou encore d'une combinaison des deux explications. (retourner au paragraphe source)
  27. Extrait d'une interrogation personnalisée de la base de données du SIGI. (retourner au paragraphe source)
  28. Extrait des résumés des caractéristiques des ménages du recensement canadien (Statistique Canada). (retourner au paragraphe source)
  29. Ibid. (retourner au paragraphe source)
  30. AINC. Évaluation de la politique de 1996 sur le logement dans les réserves, février 2008, projet 07/050, p. 14. (retourner au paragraphe source)
  31. Ibid. (retourner au paragraphe source)
  32. Analyse documentaire, page 41 (document anglais). (retourner au paragraphe source)
  33. Rassembler nos forces. Le plan d'action du Canada pour les questions autochtones, le 16 février 2000. (retourner au paragraphe source)
  34. Réponse du gouvernement au septième Rapport du Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord, « Logement autochtone », 2007. (retourner au paragraphe source)
  35. Rapport sur les garanties d'emprunt ministérielles, p. 14 (document anglais). (retourner au paragraphe source)
  36. Ibid., p. 17 (retourner au paragraphe source)
  37. Rapport de la vérificatrice générale du Canada d'avril 2003; paragraphe 6.32. (retourner au paragraphe source)
  38. Voir la figure 4.1 de la section sur la pertinence. (retourner au paragraphe source)
  39. Selon AINC, une réparation majeure comprend la correction d'un important défaut de structure (pourriture ou fléchissement des fondations), la réalisation d'importantes réparations structurelles aux murs, aux planchers, aux plafonds ou au toit ou le remplacement ou la réfection d'une plomberie défectueuse ou du câblage électrique. Une réparation mineure correspond plutôt aux travaux de réparation ou de remplacement de carreaux de sol, de briques ou de bardeaux qui manquent ou qui bougent ou de marches, de rampes ou de revêtement extérieur défectueux. (retourner au paragraphe source)
  40. Données des sondages menés auprès des occupants dans le cadre d'études de cas. (retourner au paragraphe source)
  41. Données tirées des variables du recensement du Canada de Statistique Canada. (retourner au paragraphe source)
  42. R2 (corrélation linéaire rajustée) = 0,415; p = 0,000 pour l'IBC - revenu et IBC - logement, et R2 (corrélation linéaire rajustée) = 0,125; p = 0,000 pour le revenu moyen de la famille économique et l'IBC - logement (retourner au paragraphe source)
  43. Extrait de la base de données de l'indice du bien-être des collectivités. (retourner au paragraphe source)
  44. CRPA, Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones (retourner au paragraphe source)
  45. Rapport de la vérificatrice générale du Canada d'avril 2003; paragraphe 6.32. (retourner au paragraphe source)
  46. Rapport Le Point de la vérificatrice générale du Canada, mai 2006, paragraphe 5.13 (retourner au paragraphe source)
  47. Ibid., page 166. (retourner au paragraphe source)
  48. AINC, Vérification du Programme de logement dans les réserves, août 2010, dirigeant principal de la vérification et de l'évaluation, Secteur de la vérification et de l'évaluation, page i (document anglais) (retourner au paragraphe source)
  49. Aboriginal Housing Committee for British Columbia. Bringing Housing Home: Aboriginal Housing Authorities Models and a Strategy for Implementation in British Columbia. Centre de développement des entreprises autochtones (juin 2005, texte cité dans l'analyse documentaire) (retourner au paragraphe source)
  50. Tilmouth, William, Working Together, Architecture Australia v.97, Issue. 5 (Sept/Oct 2008): 87-89. (retourner au paragraphe source)
  51. Scoiété canadienne d'hypothèques de de logement. Création d'organismes d'habitation dans les réserves, 2007, page 2. (retourner au paragraphe source)
  52. Op. cit., page 9 (document anglais). (retourner au paragraphe source)
  53. CANADA. Annonce : « Affaires indiennes et du Nord Canada continue de renforcer sa gestion financière et sa responsabilité », 2008. (retourner au paragraphe source)
  54. AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD CANADA, Stratégie de mesure du rendement du Programme d'immobilisations et d'entretien, 2009, page 15 (document anglais). (retourner au paragraphe source)
  55. AINC. Vérification du Programme de logement dans les réserves, août 2010, page 9 (document anglais). (retourner au paragraphe source)
  56. AINC. Évaluation de la Politique de 1996 sur le logement dans les réserves (retourner au paragraphe source)
  57. Scoiété canadienne d'hypothèques de de logement. Le Point en recherche. Les Retombées économiques de la construction résidentielle dans les réserves, avril 2006, page 2. (retourner au paragraphe source)
  58. Scoiété canadienne d'hypothèques de de logement, Establishing Strong First nations Technical Services Organizations: Framework Modeling, Romanow, Bear and Associates, juin 2002. (retourner au paragraphe source)
  59. AINC, Évaluation de la Politique de 1996 sur le logement dans les réserves, Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen, 2008, p. 24-26. (retourner au paragraphe source)
  60. Canada. Étude spéciale sur les ententes de financement d'AINC, 2008, p. 56. (retourner au paragraphe source)
  61. Koeck, Norbert. On-Reserve Housing Policy Impact Assessment 1996-2000, octobre 2000, [page]. (retourner au paragraphe source)
  62. Ekos Research Associates Inc. Technical Report of the Study of On-Reserve Housing Conditions, Ottawa, mars 1986, p. 4, cité dans l'Évaluation de la Politique de 1996 sur le logement dans les réserves (AINC, février 2008). (retourner au paragraphe source)
  63. INAC Housing Review Working Group. Indian Housing On-reserves: Towards a new Federal Policy and Approach, Highlights of a Working Paper, 1989. (retourner au paragraphe source)
  64. Ibid., p. 25. (retourner au paragraphe source)
  65. Ibid., non paginé. (retourner au paragraphe source)
  66. Canada/Affaires indiennes et du Nord Canada. Assises d'un nouveau programme de logement dans les réserves : document de travail, 1990, p. 14-15. (retourner au paragraphe source)
  67. Vérification de 2010, p. 11-12 (document anglais). (retourner au paragraphe source)
  68. Rapport Le Point de la vérificatrice générale du Canada, mai 2006, paragraphe 5.23, p. 184-185. (retourner au paragraphe source)
  69. Évaluation de 2008, op.cit., p. 22-25. (retourner au paragraphe source)
  70. Alcantra, Christopher. « Certificates of Possession and First Nations housing: A Case Study of the Six Nations Housing Program », Revue canadienne de droit et société = Canadian Journal of law and Society, vol. 20 (2005), p. 183-205. (retourner au paragraphe source)
  71. Brant, Daniel. « Programmes de logement efficaces dans les collectivités des Premières nations : rapport d'études de cas », document en cours d'élaboration, 2000, cité dans l'analyse documentaire, p. 29 (document anglais). (retourner au paragraphe source)
  72. Flanagan, Tom. Premières nations? : seconds regards. Sillery, Septentrion, p. 116, cité dans l'analyse documentaire, p. 30 (document anglais). (retourner au paragraphe source)
  73. Rapport sur les GEM, p. 41 (document anglais). (retourner au paragraphe source)
  74. Ibid., p. 34. (retourner au paragraphe source)
  75. Ibid., p. 36. (retourner au paragraphe source)
  76. Ibid., p. 37. (retourner au paragraphe source)
  77. Des auteurs se sont penchés sur beaucoup de ces facteurs. Cela dit, le meilleur résumé des facteurs se trouve dans la recherche récemment menée par la SCHL sur la création d'organismes d'habitation dans les réserves dont fait mention l'analyse documentaire (p. 19 du document anglais). (retourner au paragraphe source)
  78. Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations. Participer les Premières nations. (retourner au paragraphe source)
  79. Document d'orientation de l'Association nationale des sociétés autochtones de financement, mai 2005, p. 6 (document anglais). (retourner au paragraphe source)
  80. Scoiété canadienne d'hypothèques de de logement. Profil de l'ensemble - La politique du logement des Mohawks de la baie de Quinte. (retourner au paragraphe source)
  81. Conseil canadien pour les partenariats public-privé (retourner au paragraphe source)
  82. Ibid., p. 7. Pour d'autres renseignements (retourner au paragraphe source)
  83. Canada/Conseil du trésor du Canada, 2008. (retourner au paragraphe source)
  84. Canada/Affaires indiennes et du Nord Canada. Systèmes des guides ministériels. Approbation et gestion des garanties d'emprunt ministérielles pour le logement, 2000. (retourner au paragraphe source)
  85. DBRS, Canadian Securitization Market Overview, September 2009. (site Web non disponible en français) (retourner au paragraphe source)
 
 
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