ARCHIVÉE - Évaluation de la mise en oeuvre du Fonds d'infrastructure pour les Premières nations

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date : Février 2010

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Table des matières




Liste des acronymes

AINC
Affaires indiennes et du Nord Canada

APN
Assemblée des Premières Nations

CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats

CNS
Comité national de surveillance

CPM
Centre for Public Management

CR
Comité régional

CVFR
Cadre de vérification fondé sur le risque

DGEMRE
Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

F & E
Fonctionnement et entretien

FIMR
Fonds sur l'infrastructure municipale rurale

FIPN
Fonds d'infrastructure pour les Premières nations

FTE
Fonds de la taxe sur l'essence

INFC
Infrastructure Canada

PE
Protocole d'entente

PIE
Programme d'immobilisations et d'entretien

PN
Première nation

PTPNI
Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits

SIGI
Système intégré de gestion des immobilisations

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1. Résumé

Introduction

Le Fonds d'infrastructure pour les Premières nations (FIPN) offre du financement ciblé. Exécuté par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC), il affecte les fonds de trois programmes existants : le volet des PN du Fonds sur l'infrastructure municipale rurale et du Fonds de la taxe sur l'essence d'Infrastructure Canada, ainsi que des contributions du Programme d'immobilisations et d'entretien d'AINC. Un représentant d'Infrastructure Canada (INFC) siège au comité national de surveillance (CNS), et un représentant d'AINC assure la surveillance générale du programme. Le FINIF a pour but d'améliorer la qualité de vie et l'environnement des collectivités des PN en les aidant à améliorer les infrastructures.

Le présent rapport d'évaluation (formative) de la mise en œuvre vise à examiner les questions de gestion liées à la mise en œuvre du Fonds d'infrastructure pour les Premières nations (FIPN) plutôt que ses résultats; à déterminer le caractère adéquat de sa conception et de sa prestation; à vérifier si le FIPN est susceptible de produire les résultats escomptés; à vérifier si la stratégie de mesure du rendement fournit des données valides et fiables; à établir s'il y a lieu d'effectuer des ajustements; et à observer si des progrès sont réalisés en vue de l'atteinte des résultats.

Les efforts consentis dans le cadre de l'évaluation ont été axés en grande partie sur les études de cas effectuées auprès de collectivités des Premières nations (PN) à l'échelle nationale. Ces collectivités présentent des variations régionales en ce qui concerne la prestation de services, la taille et l'éloignement, ainsi que les ententes de financement différentes qui déterminent les exigences relatives aux programmes et à l'établissement de rapports. Les entrevues auprès des principaux sujets ainsi que l'examen des sources documentaires et des documents ont également permis à l'équipe d'évaluation de comprendre le cadre général des politiques et des programmes dans lequel les diverses collectivités fonctionnent et, dans la plupart des cas, luttent pour répondre aux besoins souvent uniques et exigeants des collectivités des PN.

Méthodologie

L'évaluation a fait appel à de multiples sources de données rassemblées au cours des activités suivantes :

Constations générales de l'évaluation

Le FIPN permet de fournir du financement ciblé en vue d'améliorer les infrastructures ou d'en créer de nouvelles, de même que d'améliorer les services connexes offerts aux PN. Selon la présente évaluation, le financement ciblé répond aux besoins en matière d'infrastructure, tout en fournissant certaines données sur le rendement. Ainsi, même si on peut en conclure que le maintien du FIPN dans le cadre des futures activités liées aux infrastructures présente de nets avantages, quelques collectivités ont indiqué qu'elles ont peu de capacité pour élaborer et gérer de tels projets en raison de leur emplacement.

Parallèlement à cela, et de manière générale, le programme continue de répondre aux besoins essentiels des PN en matière d'infrastructure.

Pertinence

Dans l'ensemble, il ressort clairement de l'évaluation que les activités du FIPN demeurent pertinentes puisque ses objectifs s'harmonisent à la fois aux priorités du gouvernement fédéral et au mandat d'AINC, ce qui s'explique particulièrement par l'importance qu'accorde le gouvernement du Canada au renouvellement des infrastructures. En outre, le gouvernement fédéral a un rôle nécessaire à jouer dans la prestation du FIPN et il est encore essentiel d'exécuter le programme dans les collectivités, car il répond à leurs besoins réels et parce que leurs membres y accordent une grande valeur. Selon toutes les sources de données, la plupart des projets n'auraient pas été entrepris sans la participation du gouvernement fédéral. De plus, il existe un écart évident entre le financement existant et les besoins des collectivités; le fait qu'on compte davantage de projets admissibles que de projets pouvant être financés au moyen des fonds disponibles illustre bien cette situation.

Conception

On considère généralement que le FIPN est structuré adéquatement pour réaliser ses objectifs actuels. D'après les sources de données, les objectifs, les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles du FIPN sont clairs et compris, mais il pourrait être nécessaire d'y apporter certaines améliorations puisqu'il semble y avoir quelques confusions. La conception et l'affectation budgétaire du FIPN correspondent en règle générale aux objectifs du programme, ainsi qu'aux besoins et aux priorités des PN.

En règle générale, on comprend la nécessité de mesurer le rendement. Tandis que le Guide du demandeur relatif au programme du FIPN énumère les avantages ou résultats possibles des projets et requiert que les PN qui soumettent des demandes déterminent des avantages « mesurables » qui devraient découler de leurs projets, on reconnaît qu'il manque actuellement la mise en œuvre d'une collecte de données pour mesurer les avantages.

Prestation

En majeure partie, les constatations générales indiquent que le FIPN semble être conçu de façon à pouvoir atteindre, d'un point de vue réaliste, les objectifs et les résultats prévus. De plus, tous les répondants ont convenu que le programme s'harmonise bien aux besoins des PN puisqu'il se concentre principalement sur les besoins locaux plutôt que sur les priorités nationales, comme dans le cas du Programme d'immobilisations et d'entretien (PIE).

Par ailleurs, l'évaluation a révélé que durant le processus d'approbation appliqué dans le cadre des deux premiers appels de propositions, une certaine confusion régnait entre les PN et les bureaux régionaux à l'égard de la terminologie, notamment le « financement approuvé », bien qu'on semble avoir résolu cette situation. De plus, en raison de problèmes liés à la prestation, le processus de sélection des employés semble avoir défavorisé certaines PN qui ne sont pas en mesure de soumettre de bonnes propositions. Cette constatation est un autre exemple du manque de connaissance des caractéristiques du programme qui s'est manifesté durant la phase du processus de présentation des demandes.

Dans l'ensemble, la plupart des activités du FIPN ont été mises en œuvre tel que prévu. Elles comprennent notamment la création de comités régionaux, le lancement d'appels de propositions, la communication de renseignements aux PN et l'établissement d'un processus d'examen conforme aux dispositions préalables. Malgré la mise en œuvre de ces activités, certains problèmes sont survenus dans le cadre de certaines d'entre elles. À titre d'exemple, le lancement d'appels de propositions n'était ni opportun ni uniforme, ce qui a nui à la qualité des propositions, car il n'accordait pas suffisamment de temps aux membres des PN pour établir des estimations prévisionnelles et budgétaires adéquates et détaillées.

Le FIPN a reçu tant de propositions admissibles qu'il a été aux prises avec des problèmes budgétaires découlant du financement existant limité.

La communication des caractéristiques du programme a également constitué un enjeu. La plupart des collectivités avaient appris l'existence du programme grâce à des invitations envoyées par leur conseil tribal, mais d'autres ne le connaissaient pas. L'équipe d'évaluation s'est aussi rendu compte que certaines PN comprenaient mal le programme et le processus d'évaluation. Il était évident aussi que le peu d'ouverture et le manque de transparence du processus de sélection (ou d'explications claires sur la sélection auprès des demandeurs des PN) dans certaines régions préoccupent grandement les responsables des PN.

Efficacité (rendement/succès)

En général, les constatations indiquent que même si l'évaluation n'a pas permis de déterminer la mesure dans laquelle les résultats escomptés du programme ont été atteints, à cause de lacunes en matière de mesure du rendement à un stade précoce du programme, le FIPN semble atteindre ses objectifs. Toutes les sources recueillies montrent que la flexibilité du programme et sa capacité de répondre aux besoins locaux ont contribué à son succès et ont eu un véritable impact sur les collectivités. Les projets entrepris ont permis d'améliorer la santé et la sécurité des résidants et d'y contribuer; ils tendent aussi à créer un environnement plus propre et sain, ainsi qu'à améliorer la prestation de services publics et gouvernementaux dans les collectivités des PN.

Recommandations générales de l'évaluation

Voici quatre recommandations qui s'appliquent au FIPN :

    1. Veiller à fournir suffisamment de temps lorsqu'on lance un appel de propositions, afin de créer un contexte dans lequel les PN ont des chances égales d'accéder au programme et de soumettre leur proposition; et
    2. Veiller à ce que les agents régionaux d'AINC disposent du temps et des ressources requises afin que les processus de sélection fonctionnent de manière efficace et transparente.
  1. Compte tenu du roulement élevé du personnel, mettre en place un mécanisme ou un processus pour veiller à ce que les connaissances et la mémoire de l'organisation soient dûment transmises aux successeurs de sorte que les renseignements clés sont communiqués aux PN en temps opportun.
  2. Mettre en place un processus de mesure du rendement afin de se conformer au protocole d'entente (PE) et en rendre compte à Infrastructure Canada (INFC).
  3. Négocier avec INFC dans le but d'utiliser les fonds du FIPN de manière plus stratégique, en tenant compte des priorités locales et régionales, en particulier parce que le nombre de demandes soumises par les PN est supérieur à la capacité de financement.
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Réponse de la direction et plan d'action

Nom du projet : Évaluation de la mise en œuvre du Fonds d'infrastructure pour les Premières nations

Projet no : 08045

Recommandations Mesures Gestionnaire responsable (titre/secteur) Dates de mise en œuvre et d'achèvement prévues
1. Veiller :

a) à fournir suffisamment de temps lorsqu'on lance un appel de propositions, afin de créer un contexte dans lequel les PN ont des chances égales d'accéder au programme et de soumettre leur proposition; et
a) Faire passer la durée da période d'appel de deux à quatre mois. a) La Direction générale du soutien aux opérations et à la planification 2011-03-31
b) à ce que les agents régionaux d'AINC disposent du temps et des ressources requises afin que les processus de sélection fonctionnent de manière efficace et transparente. b) Fournir de la formation, des conseils accrus et des ateliers aux bureaux régionaux. b) La Direction générale du soutien aux opérations et à la planification

La Direction générale des infrastructures communautaires
2011-03-31
2. Compte tenu du roulement élevé du personnel, mettre en place un mécanisme ou un processus pour veiller à ce que les connaissances et la mémoire de l'organisation soient dûment transmises aux successeurs de sorte que les renseignements clés soient communiqués aux PN en temps opportun. Archiver, de façon centralisée, la documentation générale sur les programmes, telle que les éléments justificatifs pour la sélection des projets et les ajustements et prises de décisions liés aux programmes conjoints d'AINC et d'Infrastructure Canada. La Direction générale des infrastructures communautaires

La Direction générale du soutien aux opérations et à la planification
2011-03-31
3. Mettre en place un processus de mesure du rendement afin de se conformer au protocole d'entente (PE) et en rendre compte à Infrastructure Canada (INFC). Intégrer les indicateurs du FIPN à la stratégie de mesure du rendement du Programme d'immobilisations et d'entretien. La Direction générale des infrastructures communautaires 2011-03-31
4. Négocier avec INFC dans le but d'utiliser les fonds du FIPN de manière plus stratégique, en tenant compte des priorités locales et régionales, en particulier parce que le nombre de demandes soumises par les PN est supérieur à la capacité de financement. Travailler avec Infrastructure Canada pour identifier les priorités du FIPN selon les régions. La Direction générale des infrastructures communautaires

La Direction générale du soutien aux opérations et à la planification
2011-03-31

La réponse de la direction et le plan d'action pour l'évaluation du Fonds d'infrastructure pour les Premières nations (FIPN) ont été approuvés par le Comité de l'évaluation, de lamesure du rendement et de l'examen le 24 février 2010.

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1. Introduction

1.1 Aperçu

1.1.1 Contexte de l'évaluation

Ce rapport a été rédigé pour répondre à l'engagement du Ministère visant à procéder à une évaluation formative du Fonds d'infrastructure pour les Premières nations (FIPN) et de jeter les bases d'une future évaluation sommative du programme. En conformité avec les exigences et les attentes du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) en ce qui a trait aux évaluations formatives, l'équipe d'évaluation a examiné la pertinence et le caractère adéquat de la conception et de la prestation du programme ainsi que les progrès accomplis dans l'atteinte des résultats attendus. Étant donné que le FIPN n'a été mis en place qu'en 2007, les auteurs n'ont pas cherché à mesurer les résultats à long terme.

Le FIPN est exécuté par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC). Il affecte les fonds de trois programmes existants : le volet des PN du Fonds sur l'infrastructure municipale rurale et du Fonds de la taxe sur l'essence d'Infrastructure Canada, ainsi que des contributions du Programme d'immobilisations et d'entretien d'AINC. Le comité national de surveillance (CNS) compte un représentant d'Infrastructure Canada (INFC), et un représentant d'AINC assure la surveillance générale du programme. Il a pour but d'améliorer la qualité de vie et l'environnement des collectivités des Premières nations (PN) en les aidant à améliorer les infrastructures. Une évaluation formative of the FIPN est requise en 2009, et une évaluation sommative est prévue en 2011.

Pour satisfaire à l'exigence visant à procéder à une évaluation, la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) du Secteur de la vérification et de l'évaluation d'AINC, après avoir déterminé les tâches pouvant être accomplies « à l'interne »et celles devant être confiées à l'extérieur, a donné en février 2009 le contrat de réaliser l'évaluation formative du FIPN au Centre for Public Management (CPM), société d'experts-conseils en services professionnels établie à Ottawa. Le CPM a effectué des parties de l'évaluation (p. ex. le travail de terrain) en collaboration avec les fonctionnaires de la DGEMRE; l'analyse des renseignements recueillis lors du travail de terrain a été effectuée à l'interne par les fonctionnaires de la DGEMRE.

1.1.2 Objectifs de l'évaluation

L'objectif de la présente évaluation formative consistait à :

  1. évaluer la pertinence du FIPN;
  2. vérifier son harmonisation avec les priorités gouvernementales;
  3. examiner la façon dont il est mis en œuvre;
  4. évaluer le caractère adéquat de sa conception et de sa prestation;
  5. établir s'il est susceptible de produire les résultats escomptés;
  6. vérifier si la stratégie de mesure du rendement fournit des données valides et fiables;
  7. déterminer s'il y a lieu d'effectuer des ajustements; et
  8. observer les progrès réalisés en vue de l'atteinte des résultats souhaités.

Les résultats attendus devraient entraîner des améliorations dans la prestation et l'incidence voulue des composantes du programme. Le Conseil du Trésor et Infrastructure Canada (INFC) exigent également des résultats, dans le cadre de la responsabilité d'AINC conformément à la section concernant l'établissement de rapports sur le FIPN du protocole d'entente entre INFC, AINC et le Programme des affaires indiennes et inuites.

1.1.3 Structure du rapport

Le présent rapport comporte sept sections, y compris l'introduction (section 1). La section 2 présente la méthodologie de l'évaluation; la section 3, les constatations de l'évaluation à l'égard de la pertinence; la section 4, les constatations de l'évaluation à l'égard de la conception; la section 5, les constatations de l'évaluation à l'égard de la prestation; la section 6, les constatations de l'évaluation à l'égard de l'efficacité (rendement/succès); et la section 7, les conclusions et recommandations.

1.2 Profil du programme

1.2.1 Contexte et objectifs du programme

En 2002, dans le discours du Trône, le gouvernement du Canada s'engageait à collaborer avec les gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux pour lancer une initiative visant le renouvellement de l'infrastructure, sur une période de dix ans, pour faire des collectivités canadiennes, petites et grandes, des centres de croissance économique et d'innovation durables, concurrentiels et salubres.

En août 2002, le premier ministre a annoncé la création d'INFC, organisation distincte qui relève du ministre des Transports, de l'Infrastructure et des Collectivités. En tant qu'organisation autonome, INFC a été créée comme point de convergence du leadership du gouvernement du Canada pour les questions et les programmes d'infrastructures.

Dans le budget 2003, le gouvernement du Canada a confirmé son engagement de dix ans en allouant un montant de 1 milliard de dollars devant servir à répondre aux besoins d'infrastructure au nom des plus petites collectivités. Cette nouvelle initiative s'appelait le Fonds sur l'infrastructure municipale rurale (FIMR).

Le budget de 2005 du gouvernement du Canada a souligné l'intention du gouvernement d'offrir aux villes et aux collectivités un montant équivalent à une partie de la taxe d'accise fédérale sur l'essence pour fournir une infrastructure municipale écologiquement viable afin d'appuyer les objectifs de durabilité environnementale en vertu d'un plan d'action pour les villes et les collectivités. Cette initiative s'appelait le Fonds de la taxe sur l'essence (FTE). Le ministre des Transports, de l'Infrastructure et des Collectivités est responsable de la mise en œuvre du FIMR et du FTE, y compris leurs volets pour les PN.

Le ministre des Transports, de l'Infrastructure et des Collectivités a la responsabilité de rendre compte de l'utilisation des fonds du FIMR et du FTE. La responsabilité redditionnelle associée aux volets du FIMR et du FTE destinés aux PN a été transférée au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien. AINC gère également un programme d'infrastructure, soit le Programme d'immobilisations et d'entretien (PIE), qui prévoit une aide aux PN pour l'établissement de collectivités saines, sécuritaires et durables.

Compte tenu de ces faits et des besoins particuliers des collectivités de PN en matière d'infrastructure, INFC s'est engagé à travailler en collaboration avec AINC pour exécuter les volets pour les PN du FIMR et du FTE dans les provinces. La mise en commun des trois fonds dans un nouveau programme qui sera exécuté à l'aide des mécanismes existants d'AINC respecte les pratiques exemplaires du gouvernement du Canada à l'égard de la prestation du programme tout en favorisant l'optimisation des ressources. Par conséquent, AINC et INFC ont convenu de créer un nouveau programme, le FIPN, administré par AINC. Ce programme, établi en 2007 dans le cadre des nouveaux programmes du gouvernement du Canada, obtient du financement de ces trois responsables de programmes existants. Un tel regroupement des fonds devrait maximiser les avantages que peuvent tirer les PN du fonds, tout en réduisant les contraintes administratives imposées aux collectivités des PN.

Le FIPN a pour but d'améliorer la qualité de vie et l'environnement des collectivités des PN (voir le modèle de logique à l'annexe B) en les aidant à améliorer les infrastructures situées sur les réserves, les terres de la Couronne, les terres mises de côté à l'usage et au profit d'une PN, ou encore à l'extérieur d'une réserve, dans le cas des projets à coûts partagés avec des partenaires ne faisant pas partie des PN, tels que les municipalités avoisinantes [Note 1]. Le programme comporte également un volet relatif à la planification et au développement des compétences, qui vise à favoriser le recours à la gestion intégrée des biens par les municipalités.

Selon les résultats stratégiques, le FIPN prend en considération et complète le but et les domaines d'intérêt particulier établis dans le PIE. Conformément aux conditions du FIPN (2007), le programme cherche particulièrement à :

Pour atteindre ses résultats ou ses objectifs stratégiques, le FIPN est divisé pour cinq catégories de projets :

1.2.2 Principaux intervenants, gestion et reddition de comptes

AINC et INFC partagent certaines responsabilités en ce qui a trait au FIPN. AINC est chargé d'exécuter le programme, de recueillir et de consigner des renseignements sur les résultats atteints et de rendre compte des progrès réalisés et des résultats du programme chaque année à INFC et au Parlement. INFC est responsable d'élaborer le programme. En collaboration avec AINC, INFC a facilité la conception des conditions, l'élaboration d'un protocole d'entente (PE) et la mise au point d'un cadre intégré de gestion et de responsabilisation axées sur les résultats et de vérification fondée sur le risque. Le PE traite de questions comme les rôles et les responsabilités, les rapports et la diligence raisonnable, les évaluations environnementales, la gestion de l'information et les communications.

En ce qui concerne la gouvernance et la reddition de comptes, il existe aussi un ensemble de responsabilités particulières qui s'appliquent à AINC et à INFC (une structure de comité de gestion en deux volets pour assurer la planification et la supervision du FIPN) qui comprend les intervenants suivants : un comité national de surveillance (CNS), des comités régionaux (CR), des membres de l'Assemblée des Premières nations (APN) comme observateurs, et des PN.

1.2.3 Bénéficiaires

Les demandeurs admissibles comprennent :

1.2.4 Prestation du programme

Le FIPN est un programme de financement ciblé, et AINC est le ministère fédéral responsable de sa prestation. C'est pourquoi les fonds alloués aux PN à partir du FIMR et du FTE sont transférés à AINC. Selon l'architecture des activités de programme actuelle, on gère le FIPN au sein d'AINC, dans le cadre du volet économique et, plus particulièrement, celui des infrastructures communautaires. La Direction générale des infrastructures communautaires est responsable de sa prestation et de sa gestion, tout comme de celles du PIE. Les fonds du FIPN sont répartis entre les sept bureaux régionaux d'AINC (situés au-dessous du 60e parallèle) qui fournissent du financement dans le cadre d'un processus fondé sur les propositions des bénéficiaires.

Le FIPN est assujetti à un PE entre INFC et AINC portant sur la gestion et à la mise en œuvre. Le PE traite de questions comme les engagements ministériels, les rôles et les responsabilités, la gouvernance, l'évaluation du programme et les communications.

Un comité national de surveillance (CNS), comportant deux coprésidents fédéraux au niveau du sous-ministre adjoint, dont l'un nommé par l'administrateur général d'INFC et l'autre par le sous-ministre d'AINC, assure une surveillance globale du programme. Le CNS est chargé notamment de vérifier la justesse, la transparence et l'efficacité des processus de demande, de sélection et de remboursement du FIPN et de promouvoir la cohérence dans l'administration et la gouvernance du FIPN en ce qui a trait aux programmes d'infrastructure d'AINC, d'INFC et d'autres organismes du gouvernement fédéral, s'il a lieu.

D'autres entités qui contribuent à la prestation du programme sont les comités régionaux (CR) établis par chaque bureau régional d'AINC. Les CR se composent de responsables des bureaux régionaux d'AINC, de représentants des PN et, s'il y a lieu, de représentants des provinces, des municipalités et d'organismes de développement régional. Ces comités sont présidés par le directeur général régional associé (DGRA) dans chaque région et, dans la mesure du possible, ils se composent d'organismes régionaux existants, tels que les Conseils régionaux de gestion des investissements ou tout autre comité régional formé pour le Programme infrastructure Canada.

Dans le cadre de leurs activités, les CR sont chargés entre autres d'établir les priorités régionales en fonction des plans communautaires, des évaluations des besoins et de toute exigence locale pressante liée à la santé, à la sécurité ou à un désastre; de fournir des conseils sur des questions relatives aux communications, le cas échéant; et d'examiner les demandes de modification de projets.

Les bureaux régionaux d'AINC sont responsables entre autres d'établir les CR ; de veiller à ce que les fonds du FIPN soient gérés conformément aux conditions du FIPN; d'évaluer et de vérifier l'admissibilité des coûts des projets; de fournir des services de secrétariat aux CR ; et d'examiner, de vérifier, d'approuver et de verser les paiements en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, de la Politique sur les paiements de transfert du SCT dans le cas des contributions et des accords de contribution et des politiques et procédures financières d'AINC dans celui des paiements de transfert; et ainsi de suite.

AINC administre le FIPN et canalise les fonds aux demandeurs des PN retenus dans le cadre de ses ententes globales de financement existantes conclues avec chaque PN. À ces fins, les bureaux régionaux émettent des lettres d'appel (comportant la même date de réception à l'échelle nationale) à toutes les PN pour les inviter à présenter des demandes de financement de projet une fois par année (en 2007-2008, 2008-2009 et 2009-2010). Un guide de présentation des demandes de financement de projet qui décrit le programme et l'ensemble des exigences relatives aux demandes est établi et distribué aux demandeurs potentiels.

Les critères de sélection prévoient la recommandation et l'approbation des projets d'infrastructure de petite et de grande envergure, y compris des projets ayant une incidence régionale. Afin d'atteindre les objectifs et les résultats escomptés du FIPN, les CR ont aussi établi les priorités régionales en fonction des plans communautaires, des évaluations des besoins et de toute exigence locale pressante liée à la santé, à la sécurité ou à un désastre. Toutes les demandes de financement de projet qui remplissent les critères de présélection obligatoires indiqués dans le Guide du demandeur relatif au programme seront ensuite mesurées en fonction des critères de sélection de la catégorie de projets visée, tout en tenant compte des priorités et des besoins locaux déterminés par le CR.

Les bureaux régionaux ont envoyé un avis d'approbation conditionnelle aux demandeurs aux fins de signature, laquelle fixe une date de début du projet, et aux fins de remboursement des coûts admissibles.

Afin de reconnaître la gamme des besoins en infrastructures dans les collectivités des PN partout au pays, les CR s'efforceront de s'assurer que toutes les parties de la région puissent bénéficier des projets, et dans le but de respecter ceci, limiteront la contribution du FIPN à 10 millions de dollars par projet.

1.2.5 Ressources du programme

Le Cabinet a approuvé un financement total de 131 131 000 $ sur cinq ans, dont 127 258 070 $ étaient alloués aux subventions et contributions et 3 872 930 $ au financement du fonctionnement et de l'entretien nécessaires à l'administration du FIPN.

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2. Méthodologie de l'évaluation

2.1 Portée et moment de l'évaluation

La présente évaluation, qui donnait lieu à l'examen des activités régionales, était d'envergure nationale et couvrait les exercices 2007-2008 et 2008-2009 ainsi que les catégories de projets suivantes (à l'exception de la catégorie « connectivité »), qui relèvent d'AINC :

En décembre 2008, le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AINC a approuvé les attributions, et le travail de terraina été réalisé entre avril 2009 et septembre 2009.

2.2 Enjeux et questions associés à l'évaluation

L'évaluation portait sur les enjeux suivants :

  1. Pertinence : Évaluation de l'harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral, de la nécessité de poursuivre la mise en œuvre du FIPN et de la conformité aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral.
  2. Conception (dans quelle mesure le FIPN est-il bien conçu?) : Évaluation de la faisabilité d'atteindre les objectifs du programme, de la compréhension des rôles, des responsabilités et des obligations redditionnelles des intervenants, de l'harmonisation des processus au but du programme, et de la pertinence des données sur le rendement recueillies et utilisées pour assurer la gestion efficace du programme.
  3. Prestation (dans quelle mesure le FIPN est-il exécuté de façon efficace?) : Évaluation de la mise en œuvre du FIPN et des modes alternatifs de prestation du programme.
  4. Succès : Évaluation de l'atteinte des résultats et des objectifs escomptés (immédiats, intermédiaires et finaux) du FIPN, détermination des facteurs qui ont nui au succès du programme et établissement des leçons apprises.
  5. Efficacité : Démonstration du rapport coût-efficacité et des solutions de rechange.

La matrice du cadre d'évaluation est présentée à l'annexe A.

2.3 Méthode d'évaluation

Dans le cadre de l'évaluation, le travail de terrain a eu lieu principalement entre avril 2009 et septembre 2009 et la recherche intégrée a été effectuée en partie par des experts-conseils et en partie par des agents de la DGEMRE; le rapport a été entièrement rédigé par le personnel de la DGEMRE.

La présente évaluation comportait une série d'activités, notamment :

Chaque série d'activité est brièvement décrite dans les sous-sections suivantes.

Consultations préliminaires

Au début de l'évaluation, l'équipe d'évaluation a consulté cinq représentants de l'administration centrale d'AINC. Parmi les personnes consultées, on comptait des employés de la Direction générale de l'évaluation d'AINC, ainsi que des personnes assumant les fonctions suivantes : analystes de la politique des programmes sociaux, agents principaux de la statistique et gestionnaires du financement et des opérations des programmes. Deux représentants d'Infrastructure Canada ont également été consultés durant cette étape.

Les consultations préliminaires visaient à :

Au début des consultations préliminaires, l'équipe d'évaluation a déterminé les principaux membres du personnel d'AINC, en collaboration avec le client, et obtenu les coordonnées de chaque personne désignée. Elle a ensuite rédigé une lettre d'invitation et élaboré un questionnaire, un guide d'entrevue et une grille de regroupement des données découlant des entrevues avant de procéder aux consultations préliminaires. L'équipe d'évaluation a par la suite communiqué avec chaque participant afin de fixer la date de l'entrevue et a mené celle-ci à la date convenue. Toutes les données découlant des consultations ont été inscrites dans la grille de regroupement.

2.3.1 Sources de données

L'ensemble des constatations et des conclusions se fondait sur l'analyse et la triangulation des données (méthode d'analyse des données qui met en rapport des données provenant de sources multiples et vise à examiner rapidement les données existantes afin de renforcer les interprétations et d'accroître la crédibilité et la validité des résultats) provenant des diverses sources suivantes (voir aussi l'annexe A – Matrice d'évaluation) :

Examen des sources documentaires :

L'examen des sources documentaires a porté sur plusieurs sujets concernant le PIE et le FIPN. Il a permis d'évaluer ce qui avait été publié sur ces sujets par les experts en la matière, y compris les travaux accomplis à AINC et ailleurs à l'échelle nationale et internationale. Les sources de données de l'évaluation ont permis de recueillir des renseignements sur un large éventail de questions d'évaluation (soit, la pertinence, la conception, la prestation, le succès et le rapport coût-efficacité/solutions de rechange) et ont généralement fourni un contexte détaillé des enjeux, des forces et des faiblesses des deux programmes, et ont déterminé les documents existants pour les pratiques exemplaires.

Examen des documents et des dossiers :

Dans le cadre de cette activité, l'équipe d'évaluation a recueilli des documents (imprimés ou électroniques) transmis ou désignés par le client et les participants aux consultations préliminaires, de même que des documents pertinents trouvés sur Internet. L'examen des documents a permis de recueillir des renseignements sur une vaste gamme de questions d'évaluation. Ces renseignements ont donné à l'équipe d'évaluation un premier aperçu des enjeux, des renseignements de base sur le programme et des sujets à aborder dans le cadre des modules d'entrevues et d'études de cas. Ils leur ont également permis d'établir un certain nombre de constatations préliminaires qui devront être évaluées et examinées à l'aide des autres modules d'évaluation. Les évaluateurs ont étudié d'autres documents durant la mise en œuvre de l'évaluation; les documents examinés sur place ont servi à guider les études de cas.

Voici les types des documents examinés :

Analyse des données :

Cette activité comportait l'analyse des données administratives et financières. Les données administratives ont été dépouillées pour en tirer des renseignements sur les extrants et les résultats des programmes, les budgets, le genre de données recueillies et les indications que celles-ci fournissent sur l'incidence du programme, le degré de réalisation des objectifs de ce dernier, etc. Toutefois, l'analyse des données se concentrait principalement sur les données financières et a donné lieu à un examen des budgets du programme, des rapports annuels et des données extraites du système Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits (PTPNI). L'analyse des données visait à déterminer la façon dont les bénéficiaires des PN dans l'ensemble du Canada utilisaient les fonds du FIPN.

Entrevues auprès des principaux sujets et études de cas :

Étant donné que parmi les participants aux études de cas, on comptait les répondants clés, l'équipe d'évaluation a profité de ce processus et les a interrogés; le résultat des entrevues est inclus dans les renseignements rassemblés pour cette section. En tout, l'équipe d'évaluation, en collaboration avec le chargé de projet, a réalisé environ 113 entrevues auprès des principaux sujets, y compris des représentants de l'administration centrale et des régions d'AINC et autres experts compétents, dans le but de déterminer les succès, les défis et l'efficacité générale du programme. Voici la répartition de l'ensemble des personnes interrogées :

Au total, les évaluateurs ont entrepris deux différents types d'études de cas. Le premier consistait en des études de cas de seize 16 projets dans 14 collectivités, dont au moins une effectuée dans chacune des huit régions. Dans la mesure du possible, ces études de cas ont fourni une bonne représentation des diverses réserves, y compris les petites et les grandes réserves situées dans les régions rurales, urbaines et éloignées, et des projets faisant partie de l'une ou l'autre des catégories de projets admissibles au FIPN. Les études de cas ont donné lieu à un examen des documents pertinents ainsi qu'à des entrevues auprès des responsables régionaux du programme, des chefs des PN, des administrateurs de bandes ou de membres du personnel responsable des projets. Afin de préciser les caractéristiques et le contexte des problèmes rencontrés dans le cadre du FIPN, les évaluateurs ont aussi utilisé les données recueillies lors des études de cas de l'évaluation du PIE, le cas échéant, pour dresser le présent rapport. Il convient de mentionner que, dans la mesure du possible, le calendrier de la collecte de données a également été coordonné à celui de l'évaluation sommative du PIE.

Sondage :

Le deuxième type d'étude de cas comprenait des entrevues et un sondage portant sur les initiatives de planification et de développement des compétences, et plus particulièrement celles entreprises par les PN dans la région de la Colombie-Britannique qui ont eu recours au financement provenant du FIPN en 2007-2008 et en 2008-2009. Dans cette région, toutes les PN qui ont reçu du financement du FIPN pour mettre en œuvre des initiatives de planification et de développement des compétences ont été invitées par courriel à participer à un sondage en ligne, consistant à la fois en questions fermées et ouvertes. On demandait aux participants de répondre à un sondage pour chaque initiative de planification ou de développement des compétences entreprise dans le cadre du FIPN. Des copies de ce sondage ont été envoyées par télécopieur aux participants des PN qui n'avaient pas d'adresse électronique.

Sur les 56 PN en Colombie-Britannique qui avaient reçu une invitation, 15 réponses au sondage ont été retournées, représentant 13 initiatives de planification et deux initiatives de développement des compétences. Au total, ce nombre correspond à un taux de réponse de 25 p. 100.

Groupes de discussion :

En juillet 2009, deux groupes de discussion se sont réunis : l'un était composé de membres des conseils tribaux de l'ensemble du pays et l'autre, de grands chefs de diverses associations indiennes. Les discussions portaient principalement sur le PIE, mais on a également abordé quelques questions concernant le FIPN. En tout, 11 personnes ont pris part à ces groupes de discussion, dont la plupart étaient des spécialistes, des techniciens et des gestionnaires. On les avait sélectionnées dans le cadre de consultations préalables avec des responsables des programmes et des politiques.

2.3.2 Points à examiner, forces et limites

La présente évaluation a été contrainte par certaines limites :

Points à prendre en considération

Comme nous l'avons mentionné plus tôt, l'équipe d'évaluation a entrepris deux évaluations simultanément, portant les deux sur des programmes d'infrastructure : une évaluation formative du FIPN et une évaluation sommative du PIE. On a adopté cette approche parce que les deux programmes soulèvent des questions identiques ou semblables et, dans une certaine mesure, ciblent la même population. En outre, cette façon de procéder permettait de réduire les contraintes que les évaluations imposeraient aux collectivités des PN, puisqu'il était possible de faire en même temps certaines des activités de collecte de données. C'était particulièrement ainsi dans le cas de l'examen des sources documentaires, des entrevues auprès des principaux sujets et des études de cas. Enfin, dans un souci de rentabilité, les deux évaluations ont été réalisées simultanément lorsque les circonstances le justifiaient.

Contraintes et limites

L'équipe d'évaluation a rencontré de nombreuses difficultés en ce concerne l'accès aux données administratives compte tenu du fait que le Système intégré de gestion des immobilisations (SIGI) n'est pas pleinement opérationnel et que les détails concernant les projets sont conservés aux bureaux régionaux. De plus, durant cette période, les responsables régionaux étaient occupés à établir le budget 2009; par conséquent, l'équipe d'évaluation a dû reporter la visite régionale; en retour, la région n'a pas permis à l'équipe d'accéder à des données supplémentaires. Finalement, il y a eu des retards dans l'analyse des données et l'établissement du rapport, dont le contenu porte principalement sur les données financières qu'on a pu obtenir par l'intermédiaire du système PTPNI.

Pour pallier cette situation, on a intégré des renseignements supplémentaires sur les projets dans le rapport sur les études de cas.

Un examen des documents sur place a révélé que les renseignements recueillis sur le projet par les responsables d'AINC concernent surtout les activités et les extrants. Le suivi des résultats obtenus, immédiats et intermédiaires n'était pas conforme puisqu'il s'est produit en grande partie durant l'étape de proposition et que les PN n'étaient pas tenues de rendre compte de données sur le rendement. Ces facteurs ont nui à la description du rendement du programme.

Pour pallier cette situation, on s'est servi des entrevues réalisées auprès des collectivités des PN pour avoir une idée de la mesure dans laquelle le FIPN a atteint ses résultats escomptés.

Par ailleurs, il faut signaler qu'il est possible que certains répondants des PN n'aient pas reconnu le FIPN en tant que programme distinct et indépendant du PIE; ainsi, une personne interrogée a pu avoir en tête le PIE en faisant des commentaires sur le FIPN. Un manque de connaissance des caractéristiques des deux programmes jumelé à un roulement des responsables des collectivités des PN chargés de la mise en œuvre du programme ont causé une telle situation. Quelques répondants des PN ont affirmé que c'était AINC qui fournissait le fonds, mais ils ne pouvaient pas nécessairement indiquer de quel programme ce dernier provenait.

Cette situation est atténuée par le fait qu'on considère que les renseignements recueillis dans le cadre des entrevues sont suffisants pour établir les principales constatations, plus particulièrement parce qu'on a interrogé un ensemble de personnes variées ayant différents points de vue sur le programme, et qu'ils s'appuient sur les études de cas particulières au FIPN.

Au Manitoba, les visites sur les lieux dans les réserves des PN ont dû se faire au téléphone, en raison d'une éclosion du virus H1N1.

Pour pallier cette situation, les études de cas réalisées dans cette région comportaient des entrevues au téléphone auprès des responsables régionaux du programme pertinents et des représentants des PN.

2.4 Rôles, responsabilités et contrôle de la qualité

La DGEMRE était l'autorité responsable du projet, et l'évaluation a été réalisée en vertu des lignes directrices établies par le SCT en matière d'évaluation afin de veiller à la qualité, à la neutralité et à l'utilité.

Conformément au processus et aux normes de la DGEMRE en matière de contrôle de la qualité et à sa politique sur la participation autochtone, un groupe de travail formé aux fins de la présente évaluation a apporté sa contribution en facilitant l'accès à l'information, ainsi qu'en examinant et en validant l'ébauche du rapport final. Le groupe de travail était composé de gestionnaires et d'agents de programmes (administration centrale et régions) provenant du FIPN et de l'APN. Une séance de validation des constatations préliminaires et du rapport final a été tenue avec des représentants du programme.

Aux fins de contrôle de la qualité, il convient également de mentionner que les évaluateurs de la DGEMRE ont participé à la plupart des études de cas.

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3. Constatations de l'évaluation - Pertinence

Dans l'ensemble, il ressort clairement de l'évaluation que les activités du FIPN demeurent pertinentes puisque ses objectifs s'harmonisent à la fois aux priorités du gouvernement fédéral et au mandat d'AINC, ce qui s'explique particulièrement par l'importance qu'accorde le gouvernement du Canada au renouvellement des infrastructures. En outre, le gouvernement fédéral a un rôle nécessaire à jouer dans la prestation du FIPN et il est encore essentiel d'exécuter le programme dans les collectivités, car il répond à leurs besoins réels et que leurs membres y accordent une grande valeur. Selon toutes les sources de données, la plupart des projets n'auraient pas été entrepris sans la participation du gouvernement fédéral. De plus, il existe un écart évident entre le financement existant et les besoins des collectivités; le fait qu'on compte davantage de projets admissibles que de projets pouvant être financés au moyen des fonds disponibles illustre bien cette situation.

Voici les questions sur lesquelles portait ce point d'évaluation :

3.1 Harmonisation avec les priorités du gouvernement et d'AINC

L'évaluation indique clairement que le FIPN est conforme aux priorités du gouvernement du Canada et aux objectifs stratégiques d'AINC. En particulier, le programme s'harmonise bien aux priorités suivantes du gouvernement fédéral :

  1. Engagement à accorder un financement stable et fiable aux provinces, aux territoires et aux municipalités, afin de les aider à satisfaire leurs besoins en matière d'infrastructure (en vertu du budget 2006)
  2. Adoption d'une « nouvelle approche » visant à réduire les inégalités entre les PN et les autres Canadiens (en vertu du budget 2006);
  3. Engagement envers la priorité de rendre l'environnement plus propre et sain pour l'ensemble de la population canadienne.

Le FIPN concorde avec chacune de ces priorités, puisqu'il vise à soutenir l'aménagement d'infrastructures durables dans les collectivités des PN dans le but de contribuer à améliorer la qualité de vie et à rendre l'environnement plus propre.

De plus, le FIPN s'harmonise avec plusieurs des résultats stratégiques d'AINC, en particulier celui qui a trait à la « participation accrue des peuples autochtones et des habitants du Nord à l'économie ». Il s'accorde également au résultat stratégique de « bonne gouvernance, institutions efficaces et relations de collaboration pour les Premières nations, les Inuits et les habitants du Nord », compte tenu de l'accent qu'il met sur la planification et le développement des compétences.

3.2 Besoin continu des PN envers le FIPN et conformité aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Toutes les sources de données indiquent que l'incapacité de la plupart des collectivités autochtones d'investir dans des projets d'infrastructure à l'aide de leurs revenus autonomes, le besoin grandissant d'infrastructure et l'insuffisance des fonds disponibles pour satisfaire les besoins des PN justifient le besoin continu envers le FIPN et le rôle légitime du gouvernement fédéral dans la prestation du programme.

3.2.1 Investissement limité dans l'infrastructure avec les revenus autonomes

D'après l'examen des sources documentaires et des documents, les collectivités autochtones rencontrent plusieurs obstacles lorsqu'ils cherchent à obtenir du financement à partir de revenus autonomes pour investir dans l'infrastructure. Comme on l'indique dans le rapport de 2007 du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones [Note 3], compte tenu des possibilités de financement souvent limitées, les collectivités sont incapables d'investir dans des améliorations d'infrastructure ou de participer à de grands projets de mise en valeur des ressources. Cette situation s'explique principalement par le fait que les capitaux ont tendance à se diriger vers des secteurs d'activités, des institutions et des emprunteurs déjà bien établis dans l'économie, ainsi que par un régime complexe « de questions de droit et de réglementation qui ont une incidence sur la fiscalité, l'offre de garanties et de cautionnement, l'enregistrement des biens, le régime de propriété et la gestion des terres et des ressources » [traduction] [Note 4]. Pour ces raisons, la répartition des crédits devient difficile et a généralement comme conséquence l'accès aux capitaux à un prix beaucoup plus élevé. Cette réalité devient l'un des enjeux majeurs des collectivités autochtones petites et isolées car leur statut et, dans certains cas, leur emplacement limitent la présence d'institutions financières.

Par ailleurs, les collectivités des PN (en prenant en considération la complexité et la grande diversité des collectivités des PN liée à l'emplacement, à la taille de la population et à la capacité) ne participent pas suffisamment à l'économie pour être en mesure de soutenir leurs propres besoins en matière d'infrastructure. De nombreux obstacles, comme les taux de chômage élevés, le manque de compétences et de formation pour profiter des possibilités économiques et l'éloignement qui cause des problèmes relatifs aux économies d'échelle entravent le développement économique communautaire et limitent la capacité de générer des revenus qui pourraient être réinvestis dans la collectivité. Comme l'ont mentionné la majorité des personnes interrogées, tant que plus de PN n'auront pas obtenu leurs revenus de financement de source autonome, les grands besoins d'immobilisations liées à l'infrastructure ne seront pas comblés sans un financement fédéral. Cette opinion était surtout partagée par les personnes interrogées dans les collectivités rurales et éloignées où les besoins en matière d'infrastructure sont en grande partie passés sous silence en raison du financement autonome limité ou inexistant.

3.2.2 Augmentation des besoins en matière d'infrastructure

L'évaluation a montré qu'il existe des lacunes en matière d'infrastructure chez les collectivités des PN. D'après l'examen des sources documentaires, le stock d'infrastructure actuel des PN se détériore plus rapidement que dans des collectivités hors réserve comparables. Les constatations indiquent également que si, comme mentionné plus tôt, la conjoncture économique est un facteur important qui pourrait expliquer l'état actuel de l'infrastructure des PN, il en existe d'autres, tels que : le taux d'accroissement démographique plus élevé dans les réserves; le manque de logement et d'infrastructure de soutien; la détérioration prématurée attribuable à l'éloignement, à la conception inadéquate et à la mauvaise construction; le manque de ressources techniques pour assurer le fonctionnement et l'entretien appropriés; et des conditions climatiques plus rigoureuses en moyenne.

Les constatations découlant de l'étude sur l'Enquête régionale longitudinale sur la santé des Premières nations 2002-2003 de l'APN (mars 2007) méritent d'être soulignées :

Si on se réfère à une étude réalisée par AINC en 2003, 39 p. 100 des systèmes d'aqueduc excédaient un ou plusieurs seuils d'indicateurs de risque de manière occasionnelle ou continuelle.

Les principaux sujets interrogés convenaient de façon unanime qu'il y a un déficit d'infrastructure évident dans les réserves et dans les différentes catégories, selon les collectivités; à titre d'exemples, ils mentionnaient habituellement l'investissement nécessaire dans le logement, les écoles, les réseaux d'eau et les routes.

3.2.3 Le FIPN complète d'autres mécanismes de financement

Selon les documents examinés, le FIPN fournit une source de financement pour les priorités en matière d'infrastructure qui ne sont généralement pas admissibles dans le cadre d'autres programmes de financement et qui n'ont pratiquement pas été financées par le PIE, même si de tels programmes sont tenus de répondre aux besoins d'infrastructure des PN.

Tandis que d'autres programmes sont axés sur les systèmes d'aqueduc et d'égout, le FIPN comporte un ensemble d'objectifs très différent : il vise à combler de telles lacunes sur le plan de l'infrastructure et à fournir des ressources aux projets qui n'auraient pas reçu de financement autrement. La majorité des répondants clés ont confirmé que le FIPN fournit en règle générale des fonds supplémentaires considérables pour aider les PN à satisfaire leurs besoins en matière d'infrastructure, qui ne le sont pas sinon par le biais du PIE; ceci justifie par conséquent la nécessité de la participation du gouvernement fédéral.

Par conséquent, la majorité des responsables des PN et d'AINC consultés considèrent que le FIPN représente une importante source de financement pour les grands projets d'immobilisations comme la gestion des déchets solides, les systèmes énergétiques, la planification communautaire et plus particulièrement les routes et les ponts qui n'auraient pas correspondu au système national de classement des priorités du PIE.

3.2.4 Le nombre de projets admissibles dépasse la capacité de financement

Les documents examinés et les entrevues réalisées indiquent que le nombre de projets admissibles dépasse le nombre de projets pouvant être financés au moyen des fonds disponibles. Beaucoup de propositions qui répondent aux critères d'admissibilité du FIPN ont été reportées en raison d'une insuffisance de fonds. Dans le cas des deux premières phases de réception, les projets totalisant 94,2 millions de dollars ont été approuvés, alors que le budget disponible pour les deux phases ne s'élevait qu'à 52,9 millions de dollars. Le 31 mars 2009, il restait environ 32,9 millions de dollars en fonds du FIPN à allouer; or, 184 propositions (cherchant à obtenir 178 millions de dollars) soumises lors des deux premiers appels de propositions sont restées impayées même si elles étaient admissibles pour recevoir du financement. Cette situation confirme la majorité des répondants des PN qui ont indiqué qu'ils ne considèrent pas que le financement obtenu dans le cadre du FIPN (ou du FIPN jumelé au PIE) est adéquat pour satisfaire aux besoins et priorités des collectivités.

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4. Constatations de l'évaluation - Conception

D'après les sources de données, les objectifs, les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles du FIPN sont clairs et compris, mais il pourrait être nécessaire d'y apporter certaines améliorations puisqu'il semble y avoir quelques confusions. La conception et l'affectation budgétaire du FIPN correspondent en règle générale aux objectifs du programme, ainsi qu'aux besoins et aux priorités des PN.

L'évaluation a permis de constater que la pénurie de ressources humaines dans les régions a nui à la capacité d'exécuter le programme de manière beaucoup plus efficace (c.-à-d. recueillir les données requises). Cependant, on comprend généralement la nécessité de mesurer le rendement. Tandis que le Guide du demandeur relatif au programme du FIPN énumère les avantages ou résultats possibles des projets et requiert que les PN qui soumettent des demandes déterminent des avantages « mesurables » qui devraient découler de leurs projets, on reconnaît qu'il manque actuellement la mise en œuvre d'une collecte de données pour mesurer les avantages.

Voici les questions sur lesquelles portait ce point d'évaluation :

Conception

4.1 Rien n'indique que les données sur les résultats ou le rendement sont recueillies

Il ne semble pas que les données sur le rendement liées aux résultats soient recueillies. Cette constatation ne s'appuie pas uniquement sur les données examinées, mais également sur les entrevues et les études de cas. Alors que dans une certaine mesure, les données sur les résultats du programme seraient recueillies et intégrées aux rapports annuels du FIPN et que la dernière page du Guide du demandeur relatif au programme du FIPN comporte une liste des avantages possibles des projets, les régions ne semblent pas être au courant de la nécessité de rendre compte de ces questions (tel que mandaté par le CGRR et le PE).

Les répondants d'AINC n'ont pas l'air de connaître l'exigence visant à recueillir ce type de données ou de rapports. De plus, personne n'a mentionné de stratégie prévue visant à recueillir des données sur les avantages découlant des projets et qui permettrait de fonder les prises de décisions à venir. On constate la même situation au niveau des collectivités des PN. Aucune d'entre elles n'a passé en revue les renseignements recueillis sur les résultats. De façon encore plus importante, cependant, les personnes interrogées aux bureaux régionaux ont indiqué que même si les PN devaient rendre compte des données sur les résultats (plutôt que seulement des données sur les extrants), AINC n'est tout simplement pas organisé pour les recueillir, les rassembler et les interpréter. Selon bon nombre de PN, AINC n'utilise déjà pas les rapports des PN (concernant habituellement les extrants). Les entrevues menées auprès des responsables régionaux confirment qu'il n'existe pas de système (opérationnel) de mesure des extrants; selon l'observation générale de l'équipe d'évaluation, qui s'appuie sur les études de cas, les bureaux régionaux ne disposent pas de ressources humaines suffisantes pour se concentrer sur la conformité.

Dans l'ensemble, toutefois, il semble qu'on comprend généralement la nécessité de mesurer le rendement. Certains répondants régionaux conviennent qu'il faudrait implanter un système de mesure du rendement plus rigoureux. En fait, le Guide du demandeur relatif au programme du FIPN énumère les avantages ou résultats possibles des projets et requiert que les PN qui soumettent des demandes déterminent des avantages « mesurables » qui devraient découler de leurs projets. La prochaine étape, qui manque actuellement, consisterait à mettre en œuvre la collecte de données pour effectivement mesurer les avantages.

Les sujets interrogées aux bureaux régionaux ont aussi indiqué que jusqu'à maintenant, on se sert très peu du SIGI et qu'il faudrait promouvoir son utilisation de façon importante et uniforme afin de l'intégrer aux opérations régulières. Étant donné l'état actuel des choses, des études spéciales seraient nécessaires pour comprendre ce qui a été accompli (par des moyens qualitatifs). En raison de l'absence d'un système de mesure du rendement, il sera difficile de trouver du soutien quantitatif, fondé sur les données, pour déterminer si le programme a atteint ses résultats escomptés.

4.2 Les objectifs du FIPN et les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles des principaux intervenants sont assez clairs et compris

D'après les sources de données, les objectifs, les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles du FIPN sont clairs et compris, mais il pourrait être nécessaire d'y apporter certaines améliorations puisqu'il semble y avoir quelques confusions.

Objectifs du programme

En ce qui concerne les objectifs du programme, l'examen des documents a montré qu'ils sont bien formulés dans la documentation, notamment dans le Guide du demandeur relatif au programme, qui a été envoyé aux PN et est facilement accessible aussi sur le site Web d'AINC. Par contre, sur les 787 propositions soumises pour obtenir du financement du FIPN, 461 n'ont pas été approuvées pour d'autres raisons que l'insuffisance de fonds (voir le graphique 1). De ce nombre, 43 p. 100 ne répondaient pas précisément aux critères. Cette situation illustre qu'il serait peut-être nécessaire de préciser les critères d'admissibilité et de présentation de demande.

Graphique 1 : Raisons de la non-approbation

Dans la figure 1 ci-dessus (page 19), le diagramme à secteurs indique surtout les « Raisons de la non approbation » des demandes, mais également la mesure dans laquelle les objectifs du FIPN sont bien articulés dans la documentation, incluant le guide du programme (qui a été envoyé aux Premières nations). Des 787 demandes de financement soumises au titre du FIPN, 461 n'ont pas été approuvées pour des raisons autres que l'insuffisance de fonds. De ce nombre, 43 % des demandes ne satisfaisaient pas exactement aux critères, ce qui indique qu'il y a peut-être lieu de clarifier les critères d'admissibilité et leur application. Les ventilations de la figure 1, représentées par différentes couleurs, sont les suivantes :

  1. Non durable : 1 %
  2. Admissible au financement : 1 %
  3. Hors du cadre du programme : 6 %
  4. Ne satisfait pas aux critères : 43 %
  5. Non admissible : 14 %
  6. Valeur limitée : 4 %
  7. Financement limité : 1 %
  8. Pas de RCB : 2 %
  9. Information insuffisante : 18 %
  10. Plan déjà financé : 4 %
  11. Coûts élevés : 4 %

Les entrevues et les études de cas appuient cette constatation. Les responsables régionaux d'AINC comprennent bien le programme puisqu'ils ont évalué les propositions (dans la plupart des cas) en fonction des objectifs du programme. Selon un certain nombre de répondants des PN, les collectivités qui dépendent d'un conseil tribal pour préparer les demandes plutôt que de s'en charger elles-mêmes ont un niveau de connaissance assez faible des caractéristiques détaillées du FIPN. Cependant, les répondants ont indiqué en général que les objectifs du FIPN sont clairement formulés et compris par l'ensemble des responsables et des bénéficiaires des PN qui ont un lien avec sa prestation. Même si on comprend généralement les objectifs, quelques personnes interrogées ne savent pas très bien quels programmes d'AINC financent leurs projets particuliers d'infrastructure; par conséquent, ils ne pouvaient confirmer qu'ils connaissaient les objectifs précis du FIPN. Lors de certaines entrevues, les répondants des PN ont affirmé que des experts des conseils tribaux ou des experts-conseils les avaient informés au sujet des caractéristiques du FIPN. Quelques-uns ont même mentionné qu'ils avaient dû se renseigner sur le programme par le biais d'Internet.

Rôles, responsabilités et obligations redditionnelle associés au programme

En général, on comprend les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles du programme, mais il existe un écart en ce qui a trait à la mesure dans laquelle ils sont compris à la fois par les responsables régionaux d'AINC et les PN. Au cours de l'évaluation, un certain malentendu entre les deux groupes est survenu, ce qui a constitué une source de frustration. Par exemple, dans quelques cas, les répondants des PN ont affirmé que les agents d'AINC responsables des immobilisations dans les régions n'indiquent pas toujours de façon précise ce que doivent faire les responsables des PN ou ce qu'on attend des bénéficiaires des PN. Il semble que ce problème était grandement lié au taux élevé de roulement qui existe dans de nombreux bureaux régionaux.

En outre, durant les phases initiales de l'évaluation, la confusion entourant la signification de« financement approuvé »s'est révélée être l'obstacle le plus important du processus. Du point de vue des PN, l'approbation d'un projet dans le cadre du FIPN correspondait à l'approbation du projet par AINC. Selon AINC, l'approbation du financement par le biais du processus du FIPN signifiait qu'un projet devait encore franchir les étapes d'approbation requises par les grands projets d'immobilisations ordinaires du PIE. C'est clair désormais pour les PN et même si cette situation s'est produite, aucun des projets à l'étude n'a été perturbé ou touché autrement de façon négative.

4.3 La conception du FIPN (y compris les processus d'approbation et de sélection) et l'affectation budgétaire s'harmonisent en général aux objectifs du programme et aux besoins et aux priorités des PN

4.3.1 Les catégories et la souplesse du FIPN s'accordent bien aux besoins et aux priorités des PN

Les catégories de projets admissibles du FIPN s'accordent bien aux priorités des PN. Dans certains cas, ces catégories correspondent davantage aux priorités des PN qu'aux priorités régionales. À titre d'exemple, les régions mettent beaucoup l'accent en général sur les projets d'aqueduc et d'égout, mais dans de nombreuses réserves, ce type de projets ne répond pas aux besoins les plus pressants (parce que ces besoins peuvent avoir été satisfaits auparavant), soit les routes. Plus de 60 p. 100 des fonds du FIPN ont été alloués à des projets de routes et de ponts chez les PN à l'échelle nationale. Ces projets répondent à des besoins distincts dans les réserves.

Par ailleurs, il a été mentionné que le FIPN fournit suffisamment de souplesse et de catégories de projets admissibles pour tenir compte de la diversité des besoins et des priorités des régions liés à l'infrastructure. Comme l'ont signalé certains agents régionaux, le FIPN permet le financement de plus petits projets comparativement au PIE et n'a pas besoin de se conformer aux priorités nationales (comme dans le cas du PIE); dans ce cas, il est plus facile ainsi de répondre aux besoins locaux. Le processus d'affectation de fonds du FIPN prend en considération les besoins et les priorités divergentes des régions en matière d'infrastructure en permettant aux membres des comités régionaux qui comprennent le plus en profondeur les priorités régionales de déterminer la meilleure façon d'utiliser les fonds disponibles.

La réponse aux deux appels de propositions dans le cadre du FIPN a été très importante. La première phase de réception des projets a eu lieu en décembre 2007 pour l'exercice 2007-2008 et la deuxième en janvier 2008 pour l'exercice 2008-2009. À l'échelle du pays, les PN ont soumis un total de 714 propositions de projets faisant partie des quatre catégories de projets : systèmes énergétiques, planification et développement des compétences, routes et ponts et gestion des déchets solides. Le coût total des projets approuvés atteignait 136 330 439 $, dont 94 244 629 $ étaient fournis par le biais d'ententes conclues entre les régions d'AINC et les PN et/ou du financement par projet.

4.3.2 La planification, le processus budgétaire et la gestion opérationnelle du FIPN s'harmonisent en général aux objectifs du programme et aux besoins et aux priorités des PN

D'après les entrevues et les études de cas réalisées, les processus de planification et d'établissement du budget du FIPN assurent, en grande partie, que le processus décisionnel approprié est conforme aux objectifs du programme et aux besoins et aux priorités des PN. Dans l'ensemble des régions, le programme a été exécuté au moyen d'appels de propositions officiels et de l'examen rigoureux et de l'approbation des projets particuliers en fonction des critères de présentation et d'évaluation des demandes. Tandis que certaines régions permettent l'attribution d'une partie des fonds du FIPN à chaque catégorie, d'autres préfèrent se concentrer sur les besoins les plus pressants. Voici un aperçu du processus d'examen et d'évaluation :

  1. Appel de propositions.
  2. Réception des demandes.
  3. Les agents régionaux examinent les propositions pour en vérifier l'intégralité et la conformité aux critères du programme et les envoient ensuite au comité régional.
  4. Le comité régional examine les propositions restantes et les classe en fonction des lignes directrices établies en collaboration avec les PN et approuvées par l'administration centrale.
  5. Le comité régional parvient à un consensus sur les propositions à recommander aux fins de financement à la suite de leur classement.
  6. Le directeur général régional prend la décision finale quant aux propositions qui seront financées.

Cependant, dans certaines régions, les responsables d'AINC disent parfois aux PN que les fonds alloués à un projet en particulier seront bloqués jusqu'à ce qu'AINC reçoive la soumission de la proposition. Pendant qu'on retient ces fonds, d'autres propositions des PN ne sont pas approuvées compte tenu du financement limité. Cette situation se produit surtout dans les régions qui préfèrent se conformer à leurs priorités et à leur plan. Comme l'ont indiqué quelques agents régionaux, les besoins en matière d'infrastructure sont si importants que bien avant de recevoir la proposition, ils savent déjà quel projet doit être financé. Le FIPN sert ainsi à accélérer, dans une certaine mesure, certains projets du PIE.

Il existait des différences entre les régions sur le plan du processus d'évaluation des propositions. La plupart d'entre elles se servent du modèle fourni dans le Guide du demandeur relatif au programme, bien qu'au moins une région ne s'appuie pas officiellement sur un quelconque ensemble évident de critères. En termes généraux, le modèle utilisé par la plupart des régions employait un système d'évaluation pondérée qui permettait d'évaluer les avantages probables du projet d'une part et la crédibilité (ou la probabilité de succès) de la proposition d'autre part. Il en résulte qu'au niveau opérationnel, les propositions sont apparemment approuvées ou rejetées en fonction de leur capacité de contribuer à l'atteinte des objectifs du FIPN.

4.3.3 Le système de demande défavorise certains besoins des PN

Bien que les opinions diffèrent quant à savoir si le système de demande défavorise un type de collectivités des PN en particulier (c.-à-d. petites/grandes, rurales/urbaines), les études de cas montrent que le processus de présentation des propositions favorise les propositions qui établissent le plus clairement la façon dont elles répondent aux critères d'évaluation (soit celles des PN qui possèdent de meilleures compétences en rédaction de propositions ou qui sont affiliées à des conseils tribaux qui en possèdent). Une personne interrogée dans le cadre des études de cas reconnaît franchement qu'il a dû être difficile pour les collectivités moins organisées ou financées d'obtenir des propositions préparées et soumises dans les délais fixés. Un autre répondant a fait remarquer que les collectivités n'avaient reçu aucun soutien de la part de leur conseil tribal et n'avaient tout simplement pas l'expertise ou le personnel en place pour dresser une proposition convaincante ou étoffée. Il est probable que beaucoup de projets potentiels sont tombés entre les mailles du filet. Il existe par conséquent une possibilité pour que le programme réponde davantage aux besoins de l'ensemble des PN en visant les collectivités qui sont moins en mesure de produire des propositions admissibles au processus d'évaluation du FIPN.

4.3.4 Fonds du FIPN

Dans toutes les entrevues réalisées, les répondants considéraient que les projets particuliers avaient une grande valeur et s'harmonisaient aux objectifs du programme; d'un autre côté, ils jugeaient que le financement constituait un enjeu primordial.

Lors des entrevues, les responsables régionaux ont fait part de leur frustration au sujet du transfert des fonds du PIE au FIPN. Comme il a été mentionné plus tôt, les sources de financement du FIPN étaient le FTE et le FIMR d'INFC, jumelés aux fonds du PIE d'AINC. La réaffectation des fonds du PIE au FIPN faisait partie de l'entente conclue avec INFC au moment de la création du FIPN. Si les fonds supplémentaires du FIPN étaient très bien accueillis et répondaient à un véritable besoin, on avait le sentiment que les fonds du FIPN devraient s'ajouter à 100 p. 100 au PIE; autrement dit, les personnes interrogées étaient d'avis qu'il est inapproprié de réaffecter les fonds du budget régional très serré du PIE au FIPN. Dans le même esprit, elles reconnaissaient que le transfert des fonds du PIE pour compléter le FIPN a eu comme conséquence l'augmentation du montant total du financement accordé à l'infrastructure des PN; par conséquent, le transfert a été assez profitable pour les PN.

Plusieurs responsables des PN qui connaissaient le FTE de manière approfondie ont affirmé qu'il serait possible d'améliorer la conception du FIPN en l'exécutant comme le FTE; ainsi, les PN recevraient automatiquement les fonds du FIPN en fonction de leur population, sans présenter une quelconque demande, et seraient tenues uniquement de rendre compte des fonds qu'elles ont dépensés afin de s'assurer qu'on ait financé uniquement des projets admissibles.

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5. Constatations de l'évaluation - Prestation

En majeure partie, les constatations générales indiquent que le FIPN semble être conçu de façon à pouvoir atteindre, d'un point de vue réaliste, les objectifs et les résultats prévus. De plus, tous répondants ont convenu que le programme s'harmonise bien aux besoins des PN puisqu'il se concentre principalement sur les besoins locaux plutôt que sur les priorités nationales, comme dans le cas du PIE.

Par ailleurs, l'évaluation a révélé que durant le processus d'approbation appliqué dans le cadre des deux premiers appels de propositions, une certaine confusion régnait entre les PN et les bureaux régionaux à l'égard de la terminologie, notamment le « financement approuvé », bien qu'on semble avoir résolu cette situation. De plus, en raison de problèmes liés à la prestation, le processus de sélection employé semble avoir défavorisé certaines PN qui ne sont pas en mesure de soumettre de bonnes propositions. Cette constatation est un autre exemple du manque de connaissance des caractéristiques du programme qui s'est manifesté durant la phase du processus de présentation des demandes.

Dans l'ensemble, la plupart des activités du FIPN ont été mises en œuvre tel que prévu. Elles comprennent notamment la création de comités régionaux, le lancement d'appels de propositions, la communication de renseignements aux PN et l'établissement d'un processus d'examen conforme aux dispositions préalables. Malgré la mise en œuvre de ces activités, certains problèmes sont survenus dans le cadre de certaines d'entre elles. À titre d'exemple, le lancement d'appels de propositions n'était ni fait en temps utile, ni uniforme, ce qui a nuit à la qualité des propositions, car il n'accordait pas suffisamment de temps aux membres des PN pour établir des estimations prévisionnelles et budgétaires adéquates et détaillées.

Le FIPN a reçu tant de propositions admissibles qu'il a été aux prises avec des problèmes budgétaires découlant du financement existant limité.

La communication des caractéristiques du programme a également constitué un enjeu. Alors que la plupart des collectivités ont appris l'existence du programme grâce à des invitations envoyées par leur conseil tribal, d'autres ne le connaissaient pas. L'équipe d'évaluation s'est aussi rendu compte que certaines PN comprenaient mal le programme et le processus d'évaluation. Il était évident aussi que le peu d'ouverture et le manque de transparence du processus de sélection (ou d'explications claires sur la sélection auprès des demandeurs des PN) dans certaines régions préoccupent grandement les responsables des PN.

Voici les questions sur lesquelles portait ce point d'évaluation :

5.1 Le FIPN est mis en œuvre tel que prévu, mais rencontre certaines difficultés

Les responsables des PN et d'AINC interrogés ont indiqué qu'à plusieurs égards, le FIPN est mis en œuvre tel que prévu en ce qui à trait à la conception générale, à l'affectation du financement et la gestion prudente des fonds dans le cadre des exigences relatives à l'établissement de rapports et à la responsabilisation. Comme il est décrit dans la section 4.3.2, le processus d'examen et d'évaluation et la création des comités régionaux se sont produits comme convenu. Or, dans certaines régions, le comité régional ne comprenait pas de représentants des PN comme on l'exigeait.

La mise en œuvre a également rencontré certaines difficultés. Comme nous l'avons mentionné dans la section portant sur la conception, il manque des données sur la mesure du rendement étant donné qu'on se concentre davantage sur les extrants que sur les résultats. On n'a pas réussi à exécuter le programme selon les calendriers prévus pour la soumission des propositions en raison de retards dans le lancement du premier appel de propositions ainsi que de la quantité élevée de soumissions qui provenaient des PN. De plus, tel qu'indiqué plus tôt, un problème survenu sur le plan de la communication et un manque de capacité ont eu des répercussions sur la prestation du programme. Cette situation est attribuable au fait que certaines PN n'ont pas été informées adéquatement.

5.1.1 Moment des appels de propositions et coûts estimatifs

Les entrevues et les études de cas révèlent que dans toutes les régions à l'échelle nationale, le FIPN n'a pas été mis en œuvre tel que prévu en ce qui a trait au moment et à la fréquence des appels de propositions officiels. Le plan initial consistait à émettre un appel de propositions chaque année, environ en septembre. Le moment choisi pour émettre les appels de propositions n'était pas conforme à ce plan. L'invitation à participer au FIPN pour les exercices 2007-2008 et 2008-2009 a été envoyée aux collectivités au même moment et dans la même lettre en décembre 2007.

Les responsables régionaux ont affirmé que ces appels n'ont pas été exécutés de la manière prévue et qu'un grand nombre de propositions ont été acceptées durant les deux premiers appels de propositions. Ainsi, il restait peu de fonds pour les appels suivants. En outre, dans le cadre du premier appel, les FN devaient réaliser leurs projets avant la fin de l'exercice, ce qui leur donnait environ quatre mois à partir de la date d'échéance pour présenter des propositions jusqu'à l'achèvement du projet. Cette mesure a réduit le genre de projets qui pouvaient être approuvés et a accéléré le traitement des projets reconnus comme admissibles. Par exemple, la Colombie-Britannique a décidé de mettre l'accent sur les projets de planification et de développement des compétences durant les premières années à cause des délais limités et de la rapidité avec laquelle ces projets pouvaient être réalisés.

Les répondants des PN ont exprimé une frustration commune à l'égard des courts délais de soumission fixés à partir de la date de l'appel de propositions initial. Bon nombre de PN et d'organisations des PN interrogées étaient d'avis que la qualité de leurs propositions en a souffert, en particulier dans les collectivités qui ont dû obtenir la capacité de préparer des propositions à l'extérieur. En plus, les courtes échéances pour soumettre des propositions auraient limité même les PN ayant la capacité interne appropriée pour préparer les soumissions et établir des estimations des coûts précises pour les projets proposés. Par conséquent, comme l'ont fait ressortir les entrevues, le financement proposé et ensuite alloué n'était pas, dans bon nombre de cas, suffisant pour réaliser les projets d'immobilisations (ou on en s'attendait pas à ce qu'il le soit); cette situation a pu occasionner des retards importants dans la prestation des projets dans les collectivités des PN qui manquaient de revenus autonomes adéquats.

Selon les entrevues menées, les responsables régionaux d'AINC admettent que certaines des estimations initiales des coûts étaient préliminaires, et comme dans le cas des estimations préliminaires, les coûts d'un projet financé par le FIPN peuvent augmenter à mesure qu'il progresse et que le travail de planification et de conception se précise. Les responsables régionaux ont expliqué qu'ils avaient prévu cette éventualité; ainsi, une partie des fonds disponibles du FIPN alloués à la région est bloquée (c.-à-d. non affectée à un projet particulier dans la région) afin de pouvoir financer les augmentations prévues des coûts des estimations préliminaires. Voilà un exemple de gestion prudente des risques par les responsables régionaux qui veillaient ainsi à ce que les fonds soient disponibles pour réaliser les projets approuvés tel que prévu.

Les responsables des PN interrogés ont déclaré que pour les prochains appels de propositions, ils espèrent qu'ils auront un délai de six mois pour préparer leur proposition dans le cadre du FIPN.

5.1.2 L'accès au programme n'était pas conforme en raison de problèmes de communication

Même si les collectivités sélectionnées pour faire l'objet des études de cas ont certainement fait appel au programme, la collecte de données dans d'autres modules d'évaluation (dans le cadre de la présente évaluation et de l'évaluation sommative du PIE) confirme que les PN ne comprenaient pas le programme de manière uniforme. Dans un cas en particulier, l'administrateur de bande de longue date d'une PN relativement grande (interrogé aux fins de l'évaluation du PIE) ignorait ce qu'était le FIPN et les types de projets que ce programme pouvait financer. Une route principale de la PN était fortement détériorée et on peut penser qu'elle aurait représenté un dossier intéressant pour AINC puisque plusieurs milliers de résidants doivent emprunter cette route pour accéder au territoire de la collectivité.

Un autre thème majeur rencontré (particulièrement dans la région de l'Atlantique) avait trait à la mesure dans laquelle les affiliations aux conseils tribaux ont très probablement eu une incidence sur la qualité des propositions soumises et, par le fait même, sur la répartition du financement. Certaines PN sont très bien appuyées par des conseils tribaux expérimentés et capables de rédiger des propositions, et bon nombre d'entre elles ont proposé des projets qui ont été approuvés pour obtenir du financement du FIPN. Parmi les PN qui ne sont pas bien appuyées, plusieurs n'avaient pas présenté de demande de financement au FIPN ou encore n'avaient pas reçu d'approbation de financement. Du point de vue des comités d'AINC responsables des demandes de financement au FIPN, il est compréhensible que les propositions mieux établies obtiennent le financement.

En conclusion, en ce qui concerne la prestation du programme, il est indéniable que la mise en œuvre du FIPN s'est bien déroulée. Un processus d'approbation rigoureux est en place, quoique certaines régions aient signalé la nécessité de préciser processus d'examen. Le point à améliorer concerne les communications. La communication initiale des caractéristiques du programme durant la phase d'appel de propositions est primordiale pour veiller à ce que toutes les PN aient un accès égal au financement.

5.1.3 Manque de capacité au niveau régional

Lors des entrevues réalisées auprès des PN et des bureaux régionaux, on a mentionné la capacité au niveau régional comme facteur qui a eu des répercussions à la fois sur la mise en œuvre et le rendement du programme. Selon certaines PN, le roulement et la disponibilité des agents d'AINC dans les régions n'a pas facilité les choses. Un responsable des PN a même préféré prendre l'initiative et communiquer avec l'agent régional des finances pour savoir ce qui se passait avec son projet. Submergés de travail par le PIE et d'autres initiatives, les responsables régionaux ont convenu qu'ils ne pouvaient pas consacrer le temps requis à ces dossiers. On s'est également dit fortement préoccupé par le départ à la retraite imminent de responsables régionaux; la formation de nouveaux agents demandera du temps et la capacité est limitée.

D'après les données financières, les dépenses totales de fonctionnement pour la prestation du FIPN représentent près de trois pour cent du budget, soit le même pourcentage que d'autres ministères fédéraux ont reçu à l'aide du FIMR (une partie des fonds du FIPN provenait du FIMR). Il convient également de noter que le problème de capacité au niveau régional était signalé dans le CGRR et le Cadre de vérification fondé sur le risque comme risque qui pourrait entraver le rendement du programme. Selon certains responsables d'AINC, aucune ressource ou aucun fonds supplémentaires n'a été mis en place pour atténuer ce risque.

5.2 Suggestions et modes alternatifs de prestation du programme pour soutenir le FIPN et accroître sa viabilité et son autonomie

Durant les entrevues, des répondants ont proposé quelques suggestions et solutions de rechange à l'égard du programme afin d'améliorer sa prestation, ainsi que sa viabilité et son autonomie. On a formulé des commentaires sur le fardeau lié à l'établissement de rapports. Tandis que certains ont suggéré que les exigences à cet égard et les travaux d'écritures étaient excessifs et devraient être simplifiés (en vue de réduire les exigences), d'autres étaient d'avis que l'approbation au financement du FIPN devrait vouloir dire que le projet est prêt à être mis en œuvre sans que des approbations supplémentaires d'AINC soient requises, conformément aux étapes et au processus d'approbation du PIE.

En ce qui concerne la question du financement, les opinions divergeaient à l'égard de la réaffectation des fonds du PIE au FIPN. Quelques répondants ont dit qu'il était inapproprié de réaffecter les fonds essentiels du PIE au FIPN, tandis que d'autres étaient d'avis qu'il était préférable de réaffecter un plus gros montant des fonds du PIE au FIPN. On justifiait ce point de vue par le fait que les fonds pourraient ensuite être gérés dans le cadre du processus du FIPN dans le but d'obtenir d'autres projets admissibles qui sont plus harmonisés aux priorités des FN. On jugeait le processus du FIPN intéressant puisqu'il n'est pas limité de la même manière que le système de classement des priorités du PIE.

Quant à l'autonomie, des répondants ont suggéré d'attribuer plus de points d'évaluation aux propositions dans lesquelles les PN fournissaient des montants élevés de financement autonome. Une autre suggestion pour accroître la viabilité et l'autonomie du FIPN consistait à attribuer plus de points d'évaluation aux propositions qui prévoyaient du financement provenant d'autres sources pour soutenir un projet nécessaire. Certains répondants ont proposé d'accepter les propositions de projets de « conception-construction » et de « conception-construction-exploitation »afin de créer des mesures incitatives pour rajuster un projet donné de sorte qu'il soit conçu pour fonctionner à plein régime et selon des exigences moins élevées en matière de fonctionnement et d'entretien.

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6. Constatations de l'évaluation - Efficacité (rendement/succès)

À l'ensemble, les constatations indiquent que même si l'évaluation n'a pas permis de déterminer la mesure dans laquelle les résultats escomptés du programme ont été atteints à cause de lacunes en matière de mesure du rendement à un stade précoce du programme, le FIPN semble atteindre ses objectifs. Toutes les sources recueillies montrent que la flexibilité du programme et sa capacité de répondre aux besoins locaux ont contribué à son succès et ont eu un véritable impact sur les collectivités. Les projets entrepris ont permis d'améliorer la santé et la sécurité des résidents et d'y contribuer; ils tendent aussi à créer un environnement plus propre et plus sain, ainsi qu'à améliorer la prestation de services publics et gouvernementaux dans les collectivités des PN.

Voici les questions sur lesquelles portait ce point d'évaluation :

Il convient de noter que le succès, le rendement et l'efficacité du programme seront soigneusement étudiés dans l'évaluation sommative. Pour la présente section, des sources de données qualitatives et quelques données quantitatives ont été utilisées pour dégager des informations préliminaires sur les progrès réalisés en vue du succès, dans le but d'avoir une idée de la probabilité de réussite des projets du FIPN dans diverses catégories. Tel qu'il a été mentionné dans les sections sur les limites et sur la conception de la présente évaluation, ceci est dû au fait qu'il n'y a pas de données sur les résultats; les données quantitatives manquent donc pour affirmer que le FIPN exerce une influence positive dans les collectivités des PN. De plus, étant donné que deux appels de propositions ont été effectués en un mois et que la catégorie de la connectivité ne faisait pas partie de ces appels, il se peut que certains résultats ne soient pas pris en compte dans des projets approuvés. C'est pourquoi, en ce qui concerne les résultats, les constatations de la présente section doivent être considérées comme préliminaires.

6.1 Principales constatations

6.1.1 Extrants du FIPN

Le financement d'un nombre considérable de projets a été approuvé au cours des deux appels de propositions. Depuis mars 2008, un total de 262 propositions (sur 714 soumises) ont reçu une approbation de financement par le FIPN. À l'échelle nationale, le financement octroyé par le FIPN s'élève à 94,3 millions de dollars. Comme le montre le tableau 4, sur les 262 projets approuvés, 103 (39 p. 100) visent la région de la Colombie-Britannique, ce qui représente le plus grand nombre de projets approuvés (39 p. 100); suivent l'Ontario avec 56 projets (21 p. 100); le Québec avec 30 projets (11 p. 100); et le Manitoba avec 26 projets (10 p. 100). Toutes les autres régions obtiennent moins de 10 p. 100 à l'échelle nationale, à savoir l'Alberta (24 projets, soit neuf pour cent), la Saskatchewan (16 projets, soit six pour cent) et l'Atlantique (sept projets, soit quatre pour cent).

Planification et développement des compétences

Comme le montrent les tableaux 2 et 3, dans l'ensemble du pays, la catégorie de projet concernant la planification et le développement des compétences a obtenu un taux d'approbation de 72 p. 100 avec un total de 118 projets financés. Elle constitue la catégorie dans laquelle le plus grand nombre de projets ont été présentés, même si elle a reçu le moins d'approbations. À elle seule, la Colombie-Britannique a financé 72 projets (61 p. 100 des projets) dans la catégorie des projets de planification et de développement des compétences uniquement. Environ 9,9 millions de dollars ont été affectés à la planification et au développement des compétences, étant donné que les régions ont défini cette priorité comme élément crucial pour la poursuite d'objectifs d'infrastructure à long terme. Selon le sondage effectué en Colombie-Britannique sur la planification et le développement des compétences, les projets dans ces domaines sont très importants pour les collectivités :

Routes et ponts

La catégorie de projets concernant les routes et les ponts a obtenu le plus haut taux d'approbation. Au total, 79 projets ont été approuvés. Les PN ont cherché à recevoir plus de financement pour les projets de cette catégorie que pour toute autre. À l'échelle nationale, le financement demandé par les PN de toutes les régions pour cette catégorie de projets s'élevait à environ 95 millions de dollars; ces propositions de projet ont été acceptées à 65 p. 100, ce qui totalise 62 millions de dollars. Cette importante représente 66 p. 100 de l'ensemble des fonds et son importante s'explique particulièrement par le fait que ces projets sont les plus coûteux.

Gestion des déchets solides

La catégorie de projets concernant la gestion des déchets solides a obtenu un taux d'approbation de 81 p. 100. Cette catégorie représente 14 p. 10 du financement total approuvé, ce qui en fait la catégorie de projet qui a recueilli le deuxième plus grand nombre d'approbations, après celle des routes et des ponts.

Systèmes énergétiques

La catégorie de projets concernant les systèmes énergétiques a obtenu le plus faible taux d'approbation. Dans l'ensemble, 9 039 922 $ (soit 83 p. 100) sur les 10 908 022 $ de financement demandés par les PN ont été approuvés. Ce chiffre représente 10 p. 100 du montant national alloué au cours des deux phases de réception. En tout, 19 projets ont été acceptés. Seuls le Québec, l'Ontario et la Colombie-Britannique ont contribué au financement de ce type de projets.

Tableau 1 : Répartition des projets par région
Régions Nombre total de projets proposés Projets approuvés Pourcentage d'approbation par rapport au total des demandes par région
nbre % nbre % %
Atlantique 30 4 7 3 23
Québec 52 7 30 11 58
Ontario 174 24 56 21 32
Manitoba 91 13 26 10 29
Sask. 37 5 16 6 43
Alberta 91 13 24 9 26
C.-B. 244 34 103 39 42
Total 714 100% 262 100% 37%


Tableau 2 : Répartition des projets par région et par catégorie
Régions Nombre total de projets pour les deux phases de réception Catégories
Planification et développement des compétences Gestion des déchets solides Routes et ponts Systèmes énergétiques
nbre % nbre % nbre % nbre %
Atlantique 7 3 3% - - 4 5% - -
Québec 30 -   15 33% 13 16% 2 11%
Ontario 56 17 14% 12 26% 20 25% 7 37%
Manitoba 26 8 7% 4 9% 14 18% - -
Sask. 16 -   6 13% 10 13% - -
Alberta 24 18 15% 2 4% 4 5% - -
C.-B. 103 72 61% 7 15% 14 18% 10 53%
Total 262 118 100% 46 100% 79 100% 19 100%
 

Tableau 3 : Fonds alloués par catégorie

Catégorie de projets Montant demandé par catégorie de projet Montant alloué par catégorie de projet Pourcentage alloué à la catégorie sur le montant total alloué Montant moyen alloué à chaque projet dans la catégorie Pourcentage moyen de financement approuvé Nombre de projets approuvés Nombre moyen de projets par région ‡
Planification et développement des compétences 13 893 804 $ 9 949 044 $ 11% 84 314 $ 72% 118 12 ‡
Gestion des déchets solides 16 396 629 $ 13 250 988 $ 14% 288 065 $ 81% 46 8
Routes et ponts 94 973 170 $ 62 069 014 $ 66% 785 684 $ 65% 79 11
Systèmes énergétiques 10 906 022 $ 9 039 922 $ 10% 475 785 $ 83% 19 6
Total général 136 169 625 $ 94 308 968 $ 100% 408 462 $ 69% 262 35
 

6.1.2 Les résultats escomptés du FIPN sont en bonne voie d'être atteints

Cette section présente les progrès réalisés à ce jour dans le cas de chacun des résultats stratégiques du FIPN, en fonction des données qualitatives. En règle générale, le programme progresse vers l'atteinte des résultats escomptés et des objectifs généraux. La majorité des personnes interrogées considère le programme comme un succès global. Beaucoup de projets faisant partie des catégories du FIPN ont un effet positif et immédiat sur les collectivités.

Améliorer la santé et la sécurité des collectivités des PN

À ce jour, le programme a aidé les PN à améliorer davantage la sécurité et la salubrité des infrastructures communautaires, principalement grâce à la rénovation des routes et des ponts. Grâce à la réparation et au resurfaçage des routes, ainsi qu'à l'entretien des ponts, les études de cas ont montré que les PN auront un accès plus sécuritaire à leurs collectivités en toutes saisons.

À titre d'exemple ayant trait à la question de la santé, une collectivité de PN éloignée a reçu un financement du FIPN pour asphalter et drainer sa route principale. Cette collectivité était confrontée à un problème important parce que cette route subissait des inondations et dégageait beaucoup de poussière, ce qui provoquait des problèmes respiratoires ou de l'asthme chez des résidants. Maintenant que l'asphaltage et le drainage sont presque achevés, les personnes interrogées ont mentionné que les tranchées de drainage sont propres et exemptes de débris, et également que la teneur en poussière a considérablement diminué, ce qui a rendu l'air plus propre et plus facile à respirer qu'auparavant.

En ce qui concerne la sécurité, une collectivité qui a fait l'objet d'une visite au cours des études de cas a utilisé un financement dans la catégorie de la planification et du développement des compétences pour déceler des défauts matériels et déterminer l'état de son pont, qui était la seule voie d'accès entre la collectivité et le continent. L'inspection visuelle effectuée par des ingénieurs a permis de déterminer si des éléments présents pouvaient avoir un effet sur l'état du pont et d'estimer le coût des réparations nécessaires en cas de problèmes. L'inspection a montré que plusieurs éléments porteurs du pont devaient être réparés immédiatement, car ils présentaient un grand risque pour la sécurité des usagers. Les dommages étaient si importants que s'il n'y avait pas de réparations après l'inspection, l'usage du pont aurait dû être assujetti à des limites de poids (inférieures aux charges habituellement admises sur les routes). Cette situation aurait potentiellement posé des problèmes, car les camions et les autobus scolaires n'auraient pas pu traverser le pont. Les réparations ont été réalisées grâce à un autre fonds d'AINC, mais le FIPN a contribué à la sécurité des résidents puisque l'inspection a permis de déceler les risques.

Contribuer à rendre l'environnement plus propre et plus sain

L'objectif de rendre l'environnement des collectivités des PN plus propre et plus sain est appuyé par l'importance qu'accorde le FIPN à une énergie plus propre, à la réduction des émissions de gaz et à la durabilité. Les études de cas ont montré que le FIPN a contribué avec succès à l'atteinte de cet objectif grâce à des projets de gestion des déchets solides et de systèmes énergétiques.

À l'échelle du Canada, de nombreux projets ont été entrepris pour réduire les déchets solides et augmenter le recyclage. Certains l'ont été pour relever le Défi d'une tonne du gouvernement fédéral (par exemple le Manitoba) ou pour réaliser des initiatives provinciales. Au Québec, par exemple, de nombreux projets entrepris par les collectivités des PN étaient en lien avec la gestion des déchets solides (33 p. 100). Cette tendance peut s'expliquer par la mise en œuvre d'une politique de gestion des matières résiduelles, visant à réduire l'élimination des matières résiduelles et à augmenter le recyclage, par le gouvernement du Québec. Dans le cadre de cette politique, toutes les municipalités et les collectivités des PN doivent établir un plan de gestion des matières résiduelles qui comprend des initiatives de recyclage, avec pour objectif de recycler 65 p. 100 des matières résiduelles. De nombreuses personnes interrogées ont mentionné qu'il aurait été difficile de respecter cette réglementation sans le FIPN (dont les objectifs sont conformes à la politique du Québec), en particulier dans le cas des collectivités petites et éloignées.

Un projet en particulier de gestion des déchets solides a eu des impacts réels sur une collectivité de PN. Grâce au FIPN, une partie importante des déchets solides de cette collectivité est recyclée, ce qui contribue à rendre l'environnement plus propre et plus sain. Avant ce projet de recyclage, on ramassait environ sept tonnes d'ordures chaque semaine dans la réserve. Depuis juillet 2009, à la suite de ce projet de recyclage, la quantité d'ordures ramassées a été réduite à environ trois tonnes par semaine et l'on estime qu'elle le sera à deux tonnes d'ici six à douze mois. En plus de contribuer à rendre l'environnement plus propre, la capacité de recycler a aussi eu pour conséquence de réduire les coûts de gestion des déchets solides. En effet, l'envoi de déchets solides vers un site d'enfouissement coûte 150 $ par tonne, tandis que l'envoi de matières recyclables vers un centre de tri coûte 70 $ par tonne.

Les projets concernant les systèmes énergétiques financés grâce au FIPN ont aussi contribué à rendre l'environnement plus propre et plus sain en réduisant les émissions de gaz à effet de serre. Le FIPN a contribué au financement d'une importante initiative d'électrification consistant à implanter une usine hydroélectrique, ce qui a permis à une collectivité des PN de ne plus utiliser un groupe électrogène diesel qui consommait presque 1,5 million de litres de carburant et émettait ainsi 4 500 tonnes de gaz à effet de serre. On estime que la nouvelle usine hydroélectrique au fil de l'eau permettra de réduire l'empreinte carbone de la collectivité au même titre que si l'on avait retiré 1 600 automobiles des rues d'une ville. Il convient de souligner que ce cas est aussi un bon exemple du profit que l'on peut tirer d'autres sources de financement pour les projets d'infrastructure dans les collectivités des PN, dans le but d'accroître les partenariats entre les municipalités, les provinces et le secteur privé, ce qui constitue un autre objectif du FIPN des entreprises de développement économique des PN, ces dernières ont réussi à intéresser deux investisseurs/prêteurs. En outre, un accord a été conclu avec la société provinciale d'hydroélectricité, selon lequel cette société achète l'électricité produite par la collectivité et assure par la suite le service aux bâtiments et aux habitations de la collectivité.

Accroître la collaboration entre les collectivités des Premières nations, les municipalités et les provinces

Les études de cas ont permis de constater que l'objectif d'accroître la collaboration entre les collectivités des PN, les gouvernements municipaux et provinciaux et le secteur privé est atteint grâce au regroupement des parties intéressées pour l'établissement des priorités, la création de projets et la formation de partenariats pour certains projets. Comme nous l'avons montré plus tôt, les fonds du FIPN ont contribué à réunir différents partenaires et prêteurs autour d'un projet fructueux d'électrification. Le sondage sur la planification et le développement des compétences a aussi indiqué que plusieurs PN ont établi avec succès des partenariats à la suite d'un financement du FIPN visant une initiative de planification et développement des compétences.

En Colombie-Britannique, par exemple, la plupart des fonds alloués à la planification et au développement des compétences ont été utilisés pour soutenir des initiatives de planification globale, des plans d'immobilisation et d'infrastructure et des plans liés au développement économique et à l'utilisation des terres. Parmi ceux-ci, des projets fructueux montrent qu'une approche axée sur la collectivité, supposant l'engagement de la collectivité et un consensus entre les différents organismes à l'intérieur de celle-ci, était nécessaire. Certaines collectivités ont fait participer tous leurs résidents à des ateliers pour déterminer les buts à long terme ou les forces et faiblesses de la collectivité au cours de ce processus. Comme l'a mentionné un représentant des PN, le processus de planification communautaire globale a aidé les collectivités à se servir des travaux de planification antérieurs pour mieux s'organiser, ce qui en retour a facilité la création de partenariats et d'initiatives de développement économique.

La collaboration avec des organismes extérieurs découlait aussi de ces plans communautaires globaux. En déterminant leurs besoins, des collectivités ont tiré avantage de partenariats avec des municipalités et des aéroports environnants, tout comme, dans un cas particulier, avec un collège pour obtenir des services de soins dentaires qui faisaient défaut dans la collectivité.

Tirer profit d'autres sources de financement pour les projets d'infrastructure dans les collectivités de PN, dans le but d'accroître les partenariats entre les municipalités, les provinces et le secteur privé.

Les projets du FIPN ont permis à beaucoup de collectivités de PN de tirer profit, dans une moindre mesure, d'autres sources de financement pour leurs projets d'infrastructure. Les données ont montré qu'à ce jour, aux 94,3 millions de dollars de financement du FIPN qui ont été alloués à des projets d'infrastructure des PN (soit 262 projets), 129 millions de dollars ont été ajoutés par le biais de ces projets, par les collectivités de PN, les partenaires municipaux, provinciaux ou privés ou des bailleurs de fonds.

Parmi les collectivités des PN qui ont fait l'objet de visites, certaines ont mentionné qu'elles avaient réussi à tirer profit d'autres sources de financement, particulièrement de la part du gouvernement provincial. Une des personnes interrogées, qui avait reçu des fonds dans la catégorie de la planification et du développement des compétences, a fait remarquer que le financement du FIPN avait permis à la bande d'aller chercher des fonds supplémentaires auprès de sources plus diversifiées et qui n'auraient autrement pas été accessibles. Par conséquent, cette PN a pu tirer profit d'autres sources de financement pour que le processus de planification soit plus productif.

Améliorer la prestation des services publics et gouvernementaux, dont l'éducation et les soins de santé en ligne, dans les collectivités de PN

Cet objectif a surtout été atteint grâce à la catégorie de la planification et du développement des compétences. Plusieurs PN ont signalé que l'un des plus grands avantages et des plus grands succès du processus de planification a été d'offrir une perspective plus globale aux membres des collectivités, leur permettant ainsi d'avoir une vision d'ensemble. Cette perspective peut améliorer le processus de prise de décisions et assurer qu'une approche coordonnée sera adoptée à l'égard de prochains projets de développement, pour améliorer en retour la prestation des services publics et gouvernementaux.

Un des répondants au sondage a mentionné que le processus de planification a permis d'accroître la collaboration entre les services administrés par des PN. Cette collaboration peut entraîner l'amélioration de l'efficacité des programmes et de l'administration et l'utilisation plus rentable des ressources.

Au fur et à mesure que les PN avancent dans le processus de planification, l'intégration accrue des services administratifs des PN devrait leur permettre de devenir plus stratégiques et plus proactif à l'égard des services publics et gouvernementaux, afin que ces services répondent efficacement aux besoins de leurs collectivités.

Comme les projets concernant la connectivité ne sont pas visés pendant la période couverte par la présente évaluation, les évaluateurs n'ont pas été en mesure de déterminer si le FIPN a permis d'améliorer la prestation des services publics et gouvernementaux grâce aux volets des soins de santé en ligne et de l'éducation.

Accroître les capacités des PN

Les études de cas et le sondage sur la planification et le développement des compétences réalisés en Colombie-Britannique ont révélé que les projets concernant la planification et le développement des compétences ont été très utiles en améliorant la capacité de gestion des PN et la capacité des collectivités en général.

Environ 87 p. 100 des répondants au sondage ont mentionné qu'une initiative de planification et de développement des compétences a amélioré les pratiques de gestion et de planification de leur collectivité ou devrait les améliorer, puisque ces pratiques sont liées à l'infrastructure communautaire ou à d'autres programmes des collectivités. Les études de cas indiquent une amélioration de la capacité dans certains domaines, comme les exigences juridiques et démocratiques d'un gouvernement, par l'étude de différentes options de gouvernance et la création d'un organigramme du gouvernement; la communication, la gestion de projets et la gestion financière; la gestion des ressources naturelles, la cartographie, l'archéologie et enfin le respect de la législation en vigueur.

Le fait de participer au processus de planification a aussi renforcé les capacités des membres des collectivités. Ces derniers savent mieux désormais comment planifier et sont plus conscients de l'importance de la planification. Même dans les collectivités qui ne font que commencer leur planification, la participation communautaire a contribué à augmenter les connaissances dans les domaines de la gouvernance, du développement des infrastructures, de la santé, de la culture, des questions sociales, du développement économique et de l'utilisation des terres. On s'attend à ce que la capacité de planification des PN s'accroisse au fur et à mesure que ces dernières avancent dans le processus de planification.

6.1.3 Principales forces et principaux facteurs internes et externes qui ont une incidence sur le rendement du FIPN

De nombreux facteurs ont eu une incidence sur le rendement du FIPN. Parmi les facteurs internes, le plus important a été une interruption dans l'exécution du programme, déjà décrite dans une section précédente. Le cadre de mise en œuvre du programme n'était pas conçu pour permettre de répondre en temps opportun au grand nombre de demandes présentées par les PN. Par conséquent, il n'a pas été possible d'exécuter le programme selon l'échéancier prévu, en particulier dans les cas de la présentation, de l'examen et de l'approbation des demandes. Pour cette raison, bien que le FIPN ait atteint ses objectifs avec succès, un grand nombre de propositions n'ont pas reçu de financement. Dans ce sens, on peut dire que la mise en œuvre du programme a été affectée par les limites du financement.

Cependant, toutes les sources de données montrent que la flexibilité du FIPN et sa capacité de répondre aux besoins locaux tout en s'adaptant aux réalités des PN ont contribué à son succès. Le FIPN a pu faire ce que d'autres programmes n'ont pas pu, particulièrement le PEI à cause de ses priorités nationales.

De nombreux facteurs externes ont exercé une influence sur le rendement du programme. L'éloignement des PN par rapport à un centre urbain a constitué un facteur important en ce qui concerne leur capacité, le coût des matériaux, la disponibilité d'une main-d'œuvre qualifiée, le coût des transports et la logistique du transport pour obtenir des matériaux et des ressources humaines compétentes. Si l'on compare les réserves en milieu urbain avec les réserves en milieu semi-urbain, rural ou éloigné, on s'aperçoit que dans ces trois dernières catégories, les coûts sont proportionnellement plus élevés et le manque de capacité plus grand.

Un autre facteur qui a un effet sur le rendement est le revenu autonome des PN. Lorsqu'une PN a un revenu autonome, qu'il provienne des frais d'utilisation ou d'un développement économique, elle a alors une plus grande capacité à satisfaire ses besoins en infrastructure.

6.1.4 Le soutien que le gouvernement fédéral apporte au FIPN est nécessaire pour réaliser les objectifs du programme

Selon les études de cas, les entrevues et l'examen des documents, la plupart des projets étudiés n'auraient pas été financés en l'absence du FIPN. Les principaux répondants ont souligné que le soutien que le gouvernement fédéral apporte au FIPN est essentiel pour réaliser les objectifs du programme. Sans le soutien du gouvernement fédéral, les objectifs du FIPN ne seraient pas atteints puisque la majorité des PN interrogées n'ont pas de financement de source autonome adéquat pour soutenir leurs grands projets d'immobilisations liées à l'infrastructure. Il ont également remarqué que tant et aussi longtemps qu'un nombre accru de PN n'aura pas trouvé de sources de financement provenant de revenus autonomes, les grands besoins d'immobilisations liées à l'infrastructure ne seront pas comblés sans un financement fédéral.

Il convient de noter que certains projets auraient éventuellement pu être réalisés. Par exemple, selon quelques répondants, des projets de routes auraient pu être entrepris, même sans le FIPN; cependant, cela n'aurait pu être possible qu'à moyen ou long terme. À l'inverse, une autre PN n'aurait sûrement jamais pu financer l'acquisition d'une nouvelle génératrice non polluante, par exemple, sans un financement fédéral ou un revenu autonome.

6.1.5 La compétitivité du FIPN crée de l'efficacité

D'un autre point de vue, le FIPN est un programme axé sur les propositions qui a été très concurrentiel dans toutes les régions. La mesure dans laquelle un projet donné est plus rentable qu'une proposition concurrente a été un facteur dans ce processus concurrentiel. On peut en conclure que la nature du processus de sélection du FIPN et la façon de comparer et de classer les propositions reçues ont favorisé la sélection d'un ensemble de propositions rentables. De plus, les politiques sur l'approvisionnement qui favorisent la concurrence semblent avoir été respectées. Une fois qu'une proposition a reçu l'approbation pour une contribution financière du FIPN, le projet doit suivre les étapes en vue de l'approbation des grands projets d'immobilisation du PIE, ce qui constitue une mesure supplémentaire dans le but de s'assurer que le projet est mis en œuvre de façon appropriée.

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7. Conclusions et recommandations

7.1 Conclusions

Le message global à propos du FIPN est qu'il est exécuté adéquatement, fonctionne bien et répond de façon efficace aux besoins stratégiques en matière d'infrastructure, ce qui est conforme aux objectifs du programme et aux priorités d'AINC et du gouvernement du Canada. Cependant, le présent rapport a ciblé des éléments à améliorer, et les recommandations formulées permettront d'améliorer le programme, notamment la capacité de la direction d'administrer le FIPN.

Pertinence

Le FIPN demeure pertinent et continue de répondre à un besoin exprimé. L'évaluation a permis de constater que le programme est harmonisé et conforme au mandat et aux priorités du gouvernement du Canada et d'AINC. Les données recueillies indiquent qu'il est toujours nécessaire que le gouvernement fédéral exécute le programme. D'après les constatations de l'évaluation, la pertinence du FIPN à l'égard des besoins des collectivités des PN est évidente aussi. Les PN ont grandement besoin d'obtenir des fonds pour satisfaire leurs besoins en matière d'infrastructure étant donné que leurs revenus autonomes et leur capacité à obtenir des fonds de sources privées sont limités. Les PN se disent satisfaites des services qu'elles reçoivent et ont fait part de l'ampleur de leurs besoins envers l'ensemble des services fournis par le FIPN.

Toutes les sources de données examinées montrent qu'un manque de revenus autonomes a nui à la plupart des collectivités autochtones en ce qui concerne l'investissement dans les projets d'infrastructure. Comme l'ont mentionné la majorité des personnes interrogées, tant et aussi longtemps qu'un nombre accru de PN n'aura pas trouvé de sources de financement provenant de revenus autonomes, les grands besoins d'immobilisations liées à l'infrastructure ne seront pas comblés sans un financement fédéral. Le besoin grandissant d'infrastructure et l'insuffisance des fonds disponibles pour combler les besoins des PN justifient le maintien de la pertinence du FIPN, ce qui rend légitime le rôle du gouvernement fédéral dans la prestation du FIPN tout en respectant les priorités des PN.

Conception

En règle générale, on comprend qu'il est nécessaire de mesurer le rendement. Tandis que le Guide du demandeur relatif au programme du FIPN énumère les avantages ou résultats possibles des projets et requiert que les PN qui soumettent des demandes déterminent des avantages « mesurables » qui devraient découler de leurs projets, on reconnaît qu'il manque actuellement la mise en œuvre d'une collecte de données pour mesurer les avantages.

Les sources de données indiquent que les objectifs du FIPN sont bien formulés dans la documentation, notamment dans le Guide du demandeur relatif au programme, bien que des améliorations puissent s'imposer étant donné que dans certains cas, il y avait quelques confusions. Si les constatations montrent en général que le FIPN semble être conçu de façon à pouvoir atteindre, d'un point de vue réaliste, les objectifs et les résultats prévus, l'évaluation révèle en revanche que durant le processus d'approbation appliqué dans le cadre des deux premiers appels de propositions, une certaine confusion régnait entre les PN et les bureaux régionaux à l'égard de la terminologie, notamment le « financement approuvé », bien qu'on semble avoir résolu cette question. De plus, en raison de problèmes liés à la prestation, le processus de sélection employé semble avoir défavorisé certaines PN qui ne sont pas en mesure de soumettre de bonnes propositions. Cette constatation est un autre exemple du manque de connaissance des caractéristiques du programme qui s'est manifesté durant la phase du processus de présentation des demandes.

Prestation

Les entrevues auprès des PN ont fait ressortir que certaines PN ont de la difficulté à discerner le FIPN en tant que programme distinct et indépendant du PIE. Ainsi, une personne interrogée a pu avoir en tête le PIE en faisant des commentaires sur le FIPN. Un manque de connaissance des caractéristiques des deux programmes jumelé à un roulement des responsables des collectivités des PN chargés de la mise en œuvre du programme ont causé une telle situation. Dans quelques cas, les répondants des PN ont affirmé que les agents d'AINC responsables des immobilisations dans les régions n'indiquent pas toujours de façon précise ce que doivent faire les responsables des PN ou ce qu'on attend des bénéficiaires des PN. Il semble que ce problème était grandement lié au taux élevé de roulement qui existe dans de nombreux bureaux régionaux. Quelques répondants des PN ont affirmé que c'était AINC qui fournissait le fonds, mais ils ne pouvaient pas nécessairement indiquer de quel programme ce dernier provenait. Ce problème est lié à la conception du programme; toutefois, il y a lieu d'améliorer le FIPN, notamment en ce qui a trait aux communications entre les PN et les responsables régionaux, ainsi qu'à la description de la nature et du nom du programme. Le taux élevé de roulement du personnel et le transfert de connaissances insuffisant ont été signalés comme facteurs responsables des problèmes de communication.

De plus, l'ensemble des données recueillies indique que le FIPN a été confronté à des insuffisances budgétaires en raison du nombre élevé de demandes de financement de projet reçues. On a dépassé de 78 p. 100 le budget alloué aux deux appels de propositions, et tout le monde a convenu que cette situation aura un impact sur les prochains appels. Les répondants ont suggéré quelques solutions de rechange concernant le financement et exprimé des frustrations envers le transfert d'une partie des fonds du PIE au FIPN. Enfin, une lacune majeure du programme réside dans le fait que les résultats et les données sur le rendement n'étaient pas recueillis après l'achèvement des projets. Les résultats escomptés étaient établis uniquement durant la phase de propositions de projets. Ceci est attribuable en partie à la pénurie de ressources humaines dans les régions qui a entravé la capacité d'exécuter le programme de manière beaucoup plus efficace (c.-à-d. recueillir les données requises).

Efficacité [rendement/succès]

À l'ensemble, les constatations démontrent que même s'il n'a pas été possible de déterminer dans quelle proportion les objectifs escomptés du programme ont été atteints, et ce, à cause d'une insuffisance des mesures du rendement dans les premières étapes du programme, le FIPN semble atteindre ses objectifs. Toutes les données probantes recueillies démontrent que la flexibilité du FIPN et sa capacité à répondre aux besoins locaux ont contribué au succès du programme et ont eu un effet réel sur les collectivités. Les projets entrepris ont amélioré la santé et la sécurité des résidents et continuent à y contribuer. Ils tendent aussi à créer un environnement plus propre et sain, aussi bien qu'à améliorer la prestation des services publics et gouvernementaux dans les collectivités des PN.

Étant donné que certaines PN ont une capacité limité de générer des revenus et sont restreintes dans leur contribution aux projets d'infrastructure, le FIPN a aidé à accroître la collaboration entre les collectivités des PN, les municipalités et les provinces; il a également permis de tirer profit d'autres sources de financement. Il convient de souligner que les projets de planification et de développement des compétences ont contribué à l'amélioration de la capacité des PN dans ces domaines. Les données indiquent que ces objectifs n'auraient pu être atteints sans le soutien du gouvernement fédéral, en particulier parce que des facteurs comme l'éloignement nuisent à la capacité de certaines collectivités d'obtenir des ressources pour leurs projets d'infrastructure comparativement aux collectivités urbaines et rurales. Dans l'ensemble, le FIPN semble être efficace en raison du processus concurrentiel auquel il a donné lieu.

7.2 Recommandations

Nous recommandons à AINC de :

    1. Veiller à fournir suffisamment de temps lorsqu'on lance un appel de propositions, afin de créer un contexte dans lequel les PN ont des chances égales d'accéder au programme et de soumettre leur proposition; et
    2. Veiller à ce que les agents régionaux d'AINC disposent du temps et des ressources requises afin que les processus de sélection fonctionnent de manière efficace et transparente.
  1. Compte tenu du roulement élevé du personnel, mettre en place un mécanisme ou un processus pour veiller à ce que les connaissances et la mémoire de l'organisation soient dûment transmises aux successeurs de sorte que les renseignements clés sont communiqués aux PN en temps opportun.
  2. Mettre en place un processus de mesure du rendement afin de se conformer au protocole d'entente (PE) et en rendre compte à Infrastructure Canada (INFC).
  3. Négocier avec INFC dans le but d'utiliser les fonds du FIPN de manière plus stratégique, en tenant compte des priorités locales et régionales, en particulier parce que le nombre de demandes soumises par les PN est supérieur à la capacité de financement.
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Annexe A - Matrice d'évaluation

Questions de l'évaluation formative du Fonds d'infrastructure pour les Premières nations
Question d'évaluation Méthodologie
Examen des documents Examen des sources documentaires Données administratives Données financières Entrevues auprès des répondants clés - AC Entrevues auprès des répondants clés bureaux régionaux Entrevues auprès des répondants clés - PN Groupe d'experts Entrevues auprès des répondants - autres Études de cas (groupes de discussion)
(1) Raison d'être et pertinence du programme :
1.1 Dans quelle mesure le FIPN est-t-il conforme aux objectifs et aux priorités du gouvernement fédéral et d'AINC?            
1.2 Dans quelle mesure le FIPN répond-il aux besoins et aux priorités de ses bénéficiaires/clients ciblés (c.-à-d. les PN)?            
1.3 Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire à jouer dans le soutien du FIPN?        
(2) Conception du programme : le FIPN est-il bien conçu?
2.1 Les données sur la mesure du rendement du FIPN, dans le cadre du CGRR, sont-elles recueillies?
  • Sont-elles utilisées pour rendre compte des résultats et prendre des décisions?
     
2.2 Dans quelle mesure les objectifs du FIPN sont-ils clairement formulés et compris?        
2.3 Dans quelle mesure les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles des principaux intervenants sont-ils clairs et bien compris? Comprend-on clairement la terminologie employée?          
2.4 Dans quelle mesure le processus de planification du FIPN veille-t-il à ce que la prise de décisions appropriée soit conforme aux objectifs du programme?            
2.5 Dans quelle mesure existe-t-il un lien adéquat entre les besoins et priorités des PN d'une part, et le processus budgétaire et la gestion opérationnelle du FIPN d'autre part?      
(3) Prestation du programme : le FIPN est-il mis en œuvre de façon efficace?
3.1 Le FIPN est-il mis en œuvre tel que prévu?          
3.2 Existe-t-il des modes alternatifs de prestation du programme plus efficaces pour soutenir le FIPN?        
3.3 Comment peut-on accroître la viabilité et l'autonomie du FIPN?        
(4) Succès/rendement du programme : le FIPN atteint-il ses résultats escomptés?
4.1 Quels progrès ont été réalisés dans l'atteinte des résultats escomptés immédiats, intermédiaires et finaux du FIPN?      
4.2 Ces résultats contribuent-ils aux objectifs généraux du FIPN?              
4.3 Quels sont les principales forces et les principaux facteurs (internes et externes) qui ont une incidence sur le rendement du FIPN? Quelles leçons peut-on en tirer?      
(5) Rapport coût-efficacité/solutions de rechange :le FIPN est-il rentable?
5.1 Quelle est l'importance du soutien que le gouvernement apporte au FIPN pour qu'il atteigne ses objectifs?        
5.2 Dans quelle mesure les activités du FIPN auraient‑elles pu être menées en l'absence de financement fédéral?      
 
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Annexe B - Modèle de logique

Logique des résultats de base du programme FIPN
La description de la figure 1

La figure ci-dessous (Appendice B) montre le modèle logique des résultats de base du Fonds d'infrastructure pour les Premières nations. Il compte six flèches horizontales placées l'une à la suite de l'autre dans l'ordre suivant : les intrants pointent vers les activités, qui pointent vers les conséquences, qui elles pointent vers les résultats immédiats (directs), les résultats intermédiaires (indirects) et le résultat final. Les principaux secteurs de risque figurent sous les flèches horizontales.

Voici les principaux secteurs de risque :

Sous les principaux secteurs de risque, on retrouve les cases correspondant aux activités :

Infrastructure Canada (INFC)

Des flèchent relient ces activités à la case Conséquences, résultats immédiats (MAINC est indiqué comme responsable de la mise en œuvre) :

Responsable de la mise en œuvre (MAINC) - Contrôle

Cette case est reliée à la case Influence directe (résultats intermédiaires), dont le titre est Bénéficiaires (collectivités des PN) :

Bénéficiaires (collectivités des PN)

La case Résultats stratégiques (influence contributive), qui est reliée à la case décrite ci‑dessus, contient les éléments suivants :

Collectivités des Premières nations

Enfin, la case Résultats finaux, située à la droite du modèle logique, indique :

 
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Notes en bas de page :

  1. CGRR/CVFR, p. 7 (retourner au paragraphe source)
  2. Il convient de remarquer qu'aucun financement n'a été accordé aux projets de connectivité durant les exercices 2007-2008 et 2008-2009, mais qu'il en sera autrement dans le troisième appel. Ceci peut s'expliquer par le fait qu'AINC n'a pas obtenu le pouvoir d'exécuter ce volet avant 2009-2010. (retourner au paragraphe source)
  3. Collin, Dominique, Rice, Michael, Access to Capital Scoping for Business: Scoping out the First Nation and Inuit Challenge, mai 2009. (retourner au paragraphe source)
  4. Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, Partager la prospérité du Canada – Un coup de main, pas la charité, mars 2007. (retourner au paragraphe source)
 
 
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