ARCHIVÉE - Évaluation de l'incidence des contributions aux bandes indiennes pour la gestion des terres dans les réserves

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Date : Septembre 2010
(Numéro de projet : 09068)

Format PDF (494 Ko, 97 pages)

 

Table des matières

Liste des sigles et abbres

53/60 Programme de délégation de la gestion foncière

AC Administration centrale

AINC Affaires indiennes et du Nord Canada

APN Assemblée des Premières Nations

AR Ajouts aux réserves

CEMRE Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

DFIT Droits fonciers issus des traités

DGEMRE Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

DGRP Direction générale des revendications particulières (AINC)

EES Évaluation environnementale de site

F et E Fonctionnement et entretien

GTPN Gestion des terres des Premières nations

LGTPN Loi sur la gestion des terres des premières nations

NALMA Association nationale des gestionnaires des terres autochtones

NEDG New Economy Development Group (New Economy Group)

PCED Plans communautaires d'environnement durable

PDGF Programme de délégation de la gestion foncière

PGETR Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve

PN Premières nations

PRAT Programme régional d'administration des terres

RNCan Ressources naturelles Canada

SETI Système d'enregistrement des terres indiennes

SNSAR Système national de suivi des ajouts aux réserves

STDE Secteur des terres et du développement économique (AINC)

 

 

Terminologie

Arpentage des terres. Ce thème peut avoir plusieurs sens, mais il s'entend principalement dans la présente évaluation du processus consistant à situer et à mesurer les limites de propriété dans une réserve indienne, et à en délimiter les bornes.

Bail au noir/pratiques de gestion foncière et lotissement de régime coutumier. Ce régime foncier se présente sous de nombreuses formes depuis les ententes non écrites jusqu'aux baux complexes énonçant clairement les rôles et les responsabilités de chaque partie. Contrairement aux intérêts juridiques, les tribunaux ne reconnaissent pas ces ententes.

Coûts de transaction. Ce terme, qui tire son origine de la théorie économique, s'entend des coûts que comporte un échange économique. Il s'entend dans le présent rapport des divers coûts associés au transfert des terres, notamment les coûts de recherche et d'identification, le temps et les ressources humaines nécessaires à la négociation, et les coûts d'acquisition monétaires.

Création d'intérêts juridiques. Ce terme s'entend de la création d'ententes de propriété foncière légalement reconnues tant entre des membres des bandes qu'avec des parties non membres. Il existe un certain nombre d'instruments de propriété foncière dans la Loi sur les Indiens, notamment les baux, les permis, les servitudes, les désignations et les cessions. Outre ce régime foncier découlant de la Loi sur les Indiens, il existe des pratiques de gestion foncière et des baux au noir de régime coutumier.

Gestion foncière/administration des terres. Selon un auteur, la gestion foncière est le processus par lequel les décisions au sujet du territoire sont prises et exécutées Note de bas de page 1. Les systèmes de gestion foncière sont le moyen par lequel1 les politiques relatives à la gestion et au contrôle des régimes fonciers sont appliquées. Ils peuvent comprendre des procédures servant à minimiser les litiges fonciers, à faciliter1 le règlement ordonné et à réglementer l'utilisation1 durable des terres et des ressources. Selon un rapport récent de la Direction générale des terres, le terme « gestion foncière » dans le présent rapport s'entend de l'aménagement économique, social et environnemental du territoire, ce qui comprend la gérance de l'environnement Note de bas de page 2.

L'administration des terres est le moyen par lequel la gestion des terres et des ressources est mise en œuvre ou facilitée Note de bas de page 3 notamment par les activités suivantes : arpentage et cartographie des parcelles cadastrales, transfert des terres, régime fiscal, création et attribution d'intérêts fonciers et enregistrement des terres. Dans le présent document, on entend généralement par « administration des terres » les obligations d'AINC envers les Premières nations, obligations qui sont inscrites dans la Loi sur les Indiens Note de bas de page 4.

Obligation fiduciale. Les obligations fiduciales de la Couronne envers les Premières nations reposent sur le fait que le gouvernement fédéral détient en fiducie les terres indiennes à l'usage et au profit de chacune des bandes. La portée de ces obligations et les relations entre elles ont été définies par diverses interprétations juridiques et y sont assujetties. Guerin c. R. (1984) est une décision de la Cour suprême du Canada faisant jurisprudence à la fois généralement pour l'interprétation des obligations fiduciales de la Couronne et en particulier dans le contexte défini de la gestion foncière dans la présente évaluation. Il y a eu par la suite d'autres décisions faisant jurisprudence, qui ont élargi la portée de la relation fiduciale du Canada avec les peuples autochtones et en ont clarifié certains aspects Note de bas de page 5.

Obligations d'origine législative. Ce terme s'entend des responsabilités d'AINC relativement à l'administration des terres selon la Loi sur les Indiens et la Loi sur l'arpentage des terres du Canada.

Stratégie de mesure du rendement. Selon la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor et la directive connexe, tous les programmes sont tenus d'établir une stratégie de mesure du rendement dans la conception même du programme (à l'étape de la présentation au Conseil du Trésor). Cette stratégie sert à décrire la logique du programme, à présenter les indicateurs clés des extrants et des résultats, et à établir les moyens de collecte des données, notamment les cibles, l'échéancier, les responsabilités et les méthodes.

Structure d'arpentage. Ce terme s'entend de l'étendue et de la qualité de l'arpentage des terres dans les réserves. On dit qu'une structure d'arpentage est solide si les bornes de la réserve sont claires et si le lotissement interne est bien fait. Il s'agit d'un moyen de mieux garantir la possession, de faciliter l'aménagement du territoire et d'éliminer les obstacles au développement économique.

Système d'enregistrement des terres indiennes. Le Système d'enregistrement des terres indiennes (SETI) est une base de données contenant les instruments relatifs aux transactions visant les terres de réserve. On peut l'interroger et l'utiliser pour produire des rapports sur chacune des réserves des Premières nations.

 

 

Résumé

Introduction

L'évaluation porte sur certaines activités menées en vertu de l'autorisation du Conseil du Trésor visant les Contributions aux bandes indiennes pour la gestion de leurs terres et de leurs successions, pour la période qui s'étend de 2005-2006 à 2009-2010. Son objectif est d'examiner le rendement du système de gestion des terres dans son ensemble, y compris la mesure dans laquelle les Premières nations ont accès aux terres.

Deux secteurs de programmes clés sont compris dans l'évaluation : les ajouts aux réserves (AR) et les programmes de gestion foncière liés à la Loi sur les Indiens, soit le Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR), le Programme régional d'administration des terres (PRAT) et le Programme de délégation de la gestion foncière (PDGF). L'évaluation traite également d'un certain nombre d'activités et de systèmes s'étendant à plusieurs aspects de la gestion foncière, notamment l'arpentage des terres, le Système d'enregistrement des terres indiennes (SETI), la création d'intérêts juridiques et d'autres activités connexes qui sont importantes pour appuyer les AR et la gestion des terres dans les réserves. Les questions environnementales sont examinées dans le cadre du PGETR, notamment les points touchant le financement des Premières nations pour la planification de l'aménagement des terres et la gestion environnementale.

Le total des dépenses en vertu de l'autorisation de contribution pour les activités évaluées s'élevait à 46,3 millions de dollars pour la période de cinq ans allant de 2005-2006 à 2009-2010. L'évaluation s'étendait également à une somme supplémentaire estimée à 76 millions de dollars affectée aux dépenses directes des programmes associés au soutien des gestionnaires des terres des Premières nations et des activités de gestion des terres menées par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) au nom des Premières nations ne participant pas aux programmes de renforcement des capacités et de transfert de responsabilités. Par conséquent, l'évaluation couvre au total 122,4 millions de dollars en dépenses de programme.

Méthodologie

Structure

L'évaluation est structurée autour de cinq questions principales, comme on l'énonce dans la politique et la directive sur l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor de 2009 : besoin continu du programme; conformité aux priorités du gouvernement; harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement; réalisation des résultats escomptés; démonstration d'efficience et d'économie.

Sources de renseignements
Diverses méthodes ont été utilisées dans le cadre de l'évaluation afin d'examiner tous les aspects des nombreuses activités visées par l'analyse.

  • La tenue d'une table ronde avec les aînés a permis de bien comprendre la relation spéciale que les Autochtones entretiennent avec la terre.
  • La réalisation d'un examen historique et juridique des lois, des règlements et des jugements des tribunaux applicables a fourni de l'information sur la gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens, et comprenait des entrevues avec des fonctionnaires du ministère de la Justice, qui ont donné leur point de vue sur les obligations fiduciales d'AINC à l'égard des Premières nations dans un environnement de plus en plus complexe.
  • Un examen des dossiers et des ouvrages spécialisés a permis d'établir le bien-fondé des programmes et leur harmonisation avec les priorités gouvernementales, ainsi que de préciser d'autres questions relatives à l'évaluation.
  • Des entrevues avec des intervenants clés, dont des représentants des Premières nations et d'AINC (des régions et de l'AC) et d'autres parties intéressées, ont rehaussé la compréhension des nombreux aspects du fonctionnement des programmes et de la mesure dans laquelle ceux-ci produisent des résultats.
  • Les études de cas ont ciblé des aspects importants de la gestion moderne des terres, notamment la planification intégrée de l'aménagement des terres, la structure de l'arpentage des terres, le partage des terres selon la coutume, le renforcement des capacités au sein des collectivités et la coopération entre les intervenants du processus d'AR.
  • L'examen des finances et du rendement, bien que d'application limitée, a permis d'analyser les tendances au fil du temps et de comprendre la manière dont les services votés du Ministère et le financement sous forme de contribution soutiennent les activités de gestion et de conversion des terres.

Contrôle de la qualité

Un groupe de travail formé de gestionnaires de programme, dont certains représentants régionaux, a été mis sur pied afin d'examiner et de vérifier les documents tout au long du processus d'évaluation, y compris la méthodologie, les résultats préliminaires et le projet de rapport. Le contrôle de la qualité a été mis au point à l'aide des conseils et du soutien d'un comité consultatif autochtone.

Résumé des constatations

Les constatations suivantes ont été organisées en fonction des points et questions exposés dans le mandat de l'évaluation.

Pertinence

1) Dans quelle mesure les programmes évalués répondent-ils à un besoin manifeste?
Tous les programmes qui ont été analysés répondaient clairement à un besoin manifeste. L'augmentation de l'assise territoriale des réserves est nécessaire et importante pour les Premières nations. Le Programme d'ajouts aux réserves vise à redresser les inexactitudes de longue date, à favoriser les possibilités économiques et à aider à soutenir la croissance de la population dans les réserves.

Les Premières nations ont besoin de ressources, de souplesse et de connaissances spécialisées afin de répondre aux exigences de la gestion foncière et de profiter des possibilités économiques. Les services de gestion foncière et les programmes de renforcement des capacités d'AINC visent à appuyer la gestion foncière moderne dans la mesure du possible dans le cadre de la Loi sur les Indiens.

2) Dans quelle mesure les programmes répondent-ils aux besoins des Autochtones?
Bien que les programmes ciblent les besoins criants des collectivités des Premières nations, ils n'y répondent pas complètement. Le processus d'AR est lent, complexe et axé presque entièrement sur les obligations légales du Canada envers les Premières nations.

Le PGETR répond aux besoins de certaines Premières nations, à savoir celles qui possèdent une grande capacité de gestion foncière et qui participent déjà au PRAT et au PDGF. Les conditions d'adhésion au PGETR nouvellement restructuré demeurent très restrictives. L'insuffisance des ressources financières et humaines limite la capacité des services de gestion foncière d'AINC de bien répondre aux besoins des Premières nations.

3) Dans quelle mesure les programmes sont-ils en harmonie avec les priorités du gouvernement du Canada?
L'évaluation a permis de constater que les programmes évalués sont en harmonie avec les priorités du gouvernement du Canada, en particulier les programmes qui visent à favoriser la participation des Autochtones à l'économie canadienne, à renforcer les capacités et l'autosuffisance et à remplir les obligations du Canada en vertu des traités. Cependant, les résultats suggèrent que des améliorations pourraient être apportées à la structure du Programme d'AR afin de lui permettre de mieux atteindre ses objectifs prioritaires en matière d'efficience.

4) Dans quelle mesure les programmes sont-ils en harmonie avec les résultats stratégiques et les priorités d'AINC?
Les programmes évalués font partie intégrante du résultat stratégique « Les terres » d'AINC, qui consiste à ce que les Premières nations tirent profit de leurs terres, de leurs ressources et de leur environnement de façon durable. Les programmes sont en harmonie avec les priorités d'AINC visant à améliorer le bien-être social et économique des collectivités des Premières nations, à favoriser les investissements et à promouvoir le développement.

5) AINC et le gouvernement du Canada ont-ils un rôle légitime et nécessaire à jouer dans les activités évaluées?
Le Canada a l'obligation de traiter les revendications légitimes. La plupart des AR traités durant la période d'évaluation appartenaient à la catégorie des obligations légales de la Politique sur les ajouts aux réserves (PAR). Le programme d'administration des terres d'AINC visent à satisfaire aux obligations imposées par la Loi sur les Indiens.

Conception et prestation

6) Dans quelle mesure la conception des programmes contribue-t-elle aux extrants et aux résultats?
La communication et la collaboration en matière d'AR sont déficientes à AINC, tant à l'interne (entre l'AC et les régions, au Secteur des terres et du développement économique (STDE) et à la Direction générale des revendications particulières) qu'entre les intervenants et les partenaires à l'extérieur du Ministère. Même si la conception de programme satisfait aux exigences de la PAR, la Politique en elle-même nuit à l'efficacité et à l'atteinte des résultats en raison de la lourdeur de ses processus. C'est pourquoi des discussions sont en cours avec l'Assemblée des Premières Nations pour simplifier le processus d'AR et obtenir des résultats plus rapidement.

Dans sa forme actuelle, le PGETR exclut les Premières nations ne possédant pas déjà une certaine capacité en matière de gestion foncière. Il serait utile d'étendre ce programme de manière à mieux répondre aux besoins des Premières nations en mettant davantage l'accent sur la formation en matière de protection de l'environnement. De manière plus générale, l'évaluation a permis de déceler des failles dans la conception des lois et des règlements à l'égard de l'administration des terres en vertu de la Loi sur les Indiens. En tant que simple entrepôt de données sur les transactions foncières, le Système d'enregistrement des terres indiennes (SETI) n'a pas été conçu pour répondre au besoin de disposer d'un registre sûr protégeant le régime de propriété foncière en garantissant les titres de propriété.

7) Dans quelle mesure les programmes ont-ils été mis en œuvre comme prévu?

  1. Compréhension des rôles et des responsabilités
    En plus des différences entre les provinces, les rôles et les responsabilités sont ambigus et ne sont pas bien compris. Il existe un manque d'outils en raison de l'application inégale des politiques, des procédures et de l'orientation.
  2. Harmonisation de la prestation et de la conception
    L'harmonisation de la prestation et de la conception des programmes n'est pas tout à fait réussie. Les pressions relatives aux ressources, notamment le roulement du personnel, le savoir organisationnel limité, les classifications de niveau inférieur et les restrictions budgétaires ont limité la capacité d'assurer la prestation des programmes comme prévu.

8) Dans quelle mesure y a-t-il des systèmes de mesure du rendement, de production de rapports et de responsabilité en place et contribuant au succès?
Les limites et les lacunes en matière de systèmes de mesure du rendement et de responsabilité rendent l'évaluation complète du succès difficile. Néanmoins, de nouveaux systèmes de mesure du rendement et de production de rapports ont été mis au point pour le PGETR et le Programme d'AR et sont maintenant mis en œuvre.

Rendement (efficacité)

9) Dans quelle mesure le programme progresse-t-il vers l'atteinte des résultats, notamment :

Résultats immédiats
Certains des résultats immédiats concernant le Programme d'AR ont été atteints. Des réserves ont été créées ou agrandies dans tout le pays. Cependant, beaucoup de ces nouvelles réserves sont créées dans le cadre du processus des droits fonciers issus des traités (DFIT), puisque les obligations légales du Canada l'emportent sur les autres catégories de la PAR. Bien que les obligations légales et réglementaires de la Couronne en matière de transfert de titre soient respectées, un lent et lourd processus basé sur une politique inefficace nuit à la réussite. De même, le succès relatif à la participation des intervenants reste mitigé, ce qui retarde encore davantage le processus d'AR. Des lois spéciales relatives aux AR adoptées dans les provinces des Prairies ont permis d'augmenter l'efficacité du processus.

Les programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités comme le PGETR améliorent les connaissances et les aptitudes des Premières nations et leur permettent d'exercer un plus grand contrôle sur la gestion de leurs terres. Dans la mesure du possible, AINC fournit un soutien technique et des conseils sur demande à toutes les Premières nations (y compris celles qui ne participent pas au PGETR) grâce à ses services d'administration des terres. Toutefois, la gestion foncière dans les réserves devient de plus en plus complexe en raison des normes plus strictes en matière d'aménagement du territoire et d'environnement, ainsi que des projets de baux commerciaux qui sont extrêmement spécialisés. Le niveau de ressources humaines et financières disponibles, ce qui comprend le savoir-faire et les connaissances spécialisées, pose des défis importants à cet égard. Avec un retard moyen de 67 % pour ce qui est des demandes d'arpentage en attente par rapport aux besoins d'arpentage satisfaits, le programme d'arpentage d'AINC ne soutient pas adéquatement la gestion foncière.

De plus, à l'heure actuelle, seulement 8 % de l'ensemble des Premières nations participant au PGETR, au PRAT et au PDGF gèrent leurs terres au niveau des pouvoirs délégués. Au total, 27 % soit en sont au niveau opérationnel, soit administrent entièrement leurs terres. Toutes les autres Premières nations participant à ces programmes en sont au niveau de la formation ou du développement ou fournissent des services de gestion foncière aux côtés des gestionnaires des terres régionaux d'AINC.

Résultats intermédiaires
À défaut de données sur les demandes classées selon la catégorie de la PAR et sans connaître le temps écoulé entre la réception de la demande d'AR et la fin du traitement de celle-ci, l'évaluation ne permet pas de bien estimer la mesure dans laquelle le programme améliore l'accès aux terres répondant aux intérêts et aux besoins des collectivités des Premières nations.

Peu de Premières nations sont en mesure de gérer pleinement leurs terres et leur environnement de manière à répondre aux besoins de leurs collectivités après avoir participé aux programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités. Certains gestionnaires des Premières nations n'ont pas l'occasion d'appliquer les connaissances et les aptitudes acquises pour effectuer l'ensemble des activités de gestion foncière, ou ne le peuvent pas. Cependant, l'évaluation a permis de constater que les Premières nations participant au PGETR, au PRAT et au PDGF sont engagées dans un éventail d'activités d'administration des terres.

Résultats à long terme
Compte tenu du climat favorable au développement des ressources ou de l'emplacement urbain, il existe un potentiel d'augmentation des possibilités de développement économique au moyen des AR. Lorsqu'elles seront disponibles en 2011, les données de l'indice du bien-être des collectivités permettront d'établir une comparaison avec les données de 2006, ce qui aidera à déterminer si les Premières nations profitent des programmes fonciers. L'analyse révèle toutefois qu'il y a une relation positive entre l'indice du bien-être de la collectivité et la structure d'arpentage interne.

Il est difficile de déterminer le lien entre l'existence des programmes et les résultats à long terme en matière d'amélioration de la qualité de vie et de l'autosuffisance. Le nombre limité de Premières nations fonctionnant sous le régime du PGETR, du PRAT et du PDGF, ainsi que le fait que le PGETR a été projet pilote jusqu'à tout récemment, suggère qu'il faudra attendre encore un peu avant de percevoir des signes de progrès pour ce type de résultats.

Rendement (efficience et économie)

10) Dans quelle mesure la prestation des programmes a-t-elle été efficiente? L'efficience peut-elle être améliorée?
L'évaluation a révélé que l'efficience pourrait être améliorée en rationalisant la PAR et le processus d'AR, mais il pourrait être nécessaire d'apporter des modifications aux lois et aux règlements. Le renforcement de la capacité des agents d'AINC, des Premières nations et des autres intervenants engagés dans le processus d'AR pourrait également contribuer à améliorer l'efficience.

Le PGETR produit des résultats; toutefois, l'efficience de ce programme pourrait être améliorée en élargissant le rôle de l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (NALMA). De façon plus globale, l'absence de cadres législatifs, de politiques et d'outils répondant aux besoins d'un régime moderne de gestion des terres réduit l'efficience. La communication et la collaboration entre les équipes du STDE d'AINC ne sont pas maximisées.

Le financement d'AINC pour les services d'arpentage de RNCan entrave l'efficience. La dépendance à l'égard du financement de fonctionnement du Ministère à la fin de l'exercice nuit à la planification et à la mise en œuvre adéquates des arpentages par RNCan.

11) Les programmes sont-ils rentables? Comment pourrait-on améliorer leur rentabilité?
Puisqu'environ 68 % de toutes les Premières nations au Canada ne participent pas aux programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités en matière de gestion foncière d'AINC ou mènent des activités de gestion foncière à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens, cela permet d'établir deux constatations principales au sujet de la rentabilité. Premièrement, le soutien à long terme d'AINC est nécessaire pour répondre aux besoins des Premières nations qui requièrent de l'aide pour s'acquitter de leurs responsabilités en matière de gestion foncière. Donc, il est peu probable que le PGETR à lui seul, dans sa forme actuelle, soit rentable. Deuxièmement, le fait que plusieurs de ces Premières nations choisissent d'effectuer des activités de gestion foncière à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens suggère que le régime de gestion foncière actuel de la Loi sur les Indiens n'est pas efficace et ne répond pas à leurs besoins. De plus, AINC continue à jouer un rôle important en fournissant des services de gestion foncière aux Premières nations dans le cadre du PGETR, ce qui suppose que le programme n'a pas encore atteint la rentabilité.

Certains éléments de preuve mis à jour par l'évaluation laissent supposer que le droit de propriété en fief simple pourrait constituer une solution de rechange viable aux AR en favorisant le développement économique. Les tenures de terres en fief simple posent beaucoup moins de défis et entraînent moins de coûts de transaction; cependant, il est également important de souligner que les terres en fief simple demeurent sous le régime provincial, ce qui ne permet pas aux Premières nations d'exercer leur gouvernance. Les tenures de terres en fief simple n'offrent pas les avantages fiscaux qui sont associés aux AR et entraînent une obligation de verser des taxes municipales.

Recommandations

On fait les recommandations suivantes à AINC :

1) Poursuivre le travail relatif aux changements législatifs déjà amorcé et examiner la possibilité d'apporter des changements législatifs dans les domaines suivants :

  • lois nationales en matière d'AR qui intégreraient des améliorations au niveau du processus et de l'approbation afin de rationaliser le processus et d'améliorer l'efficience;
  • solutions de rechange législatives aux processus de désignation actuels des terres, qui sont lourds et inefficaces, et établissement d'une norme ne possédant pas d'équivalent hors réserve;
  • reconnaissance de certaines formes d'arrangements modernes de tenure foncière à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens; et
  • fondements législatifs et réglementaires d'un registre moderne des terres avec d'éventuelles ententes provisoires concernant les registres des terres provinciaux.

2) Examiner la possibilité d'étendre la disponibilité et l'accessibilité du Programme d'AR et du PGETR en :

  1. permettant la mise en œuvre d'un plus grand nombre d'AR appartenant à des catégories de la politique ne concernant pas les obligations légales; et
  2. étendant l'accès au PGETR aux Premières nations de divers niveaux de capacité de gestion foncière, en tenant compte de la politique sur la capacité de développement proposée par AINC.

3) Augmenter la capacité interne et l'efficacité des services de gestion foncière d'AINC par l'établissement de rôles et de responsabilités clairs, tant au sein du STDE qu'entre les intervenants et les partenaires dans la prestation, ainsi qu'élaborer des niveaux de classification, des activités de formation, des outils et des facteurs incitatifs appropriés afin de réduire le roulement du personnel.

4)

  1. Favoriser la collaboration simple ou multiple entre les Premières nations dont la capacité est restreinte, y compris fournir un soutien continu aux organisations autochtones (p. ex. la NALMA et les conseils tribaux) appuyant et facilitant le renforcement des capacités chez les Premières nations.
  2. Promouvoir une plus grande coordination et intégration entre les fonctions de développement économique et de gestion foncière, ainsi qu'entre les autres programmes d'AINC, notamment ceux d'immobilisations.

5) Améliorer les données financières et surveiller la mise en œuvre des stratégies de mesure du rendement du Programme d'AR et du PGETR.

 

 

Réponse de la direction et plan d'action

Évaluation de l'incidence des contributions versées aux bandes indiennes pour la gestion foncière dans les réserves
Numéro de projet : 1570-07/09068

Recommandations Suivi Gestionnaire responsable (titre) Date prévue demise en œuvre et d'achèvement
1)
a) Poursuivre le travail relatif aux :
  • lois nationales en matière d'AR qui intégreraient des améliorations au niveau du processus et de l'approbation afin de rationaliser le processus et d'améliorer l'efficience;
  • solutions de rechange législatives aux processus de désignation actuels des terres, qui sont lourds et inefficaces, et établissement d'une norme ne possédant pas d'équivalent hors réserve.
b) Examiner la possibilité d'apporter des changements législatifs dans les domaines suivants :
  • reconnaissance de certaines formes d'arrangements modernes de tenure foncière à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens;
  • fondements législatifs et réglementaires d'un registre moderne des terres avec d'éventuelles ententes provisoires concernant les registres des terres provinciaux.
Le Secteur des terres et du développement économique (STDE) poursuit son processus de mobilisation avec l'Assemblée des Premières Nations (APN) sur les ajouts aux réserves et les questions connexes de gestion foncière, conformément à l'entente politique de novembre 2007 signée par le ministre Strahl et le chef national. Le programme conjoint examinera la possibilité de proposer une législation nationale. Ces discussions porteront sur la possibilité d'élargir toute proposition législative pour inclure les domaines mentionnés par les évaluateurs et, plus particulièrement, pour assurer une solution de rechange optionnelle à certains des outils de gestion foncière de la Loi sur les Indiens. Tout nouvel outil visera surtout à offrir du soutien au développement économique et communautaire des Premières nations et à surmonter les obstacles de la Loi sur les Indiens qui entravent la gestion foncière efficace. Directeur général, Terres et environnement En cours, dépend du processus de mobilisation
2) Examiner la possibilité d'étendre la disponibilité et l'accessibilité du Programme d'AR et du PGETR en :

a) permettant la mise en œuvre d'un plus grand nombre d'AR appartenant à des catégories de la politique ne concernant pas les obligations légales;

a) Tel que mentionné précédemment, le STDE poursuit son processus de mobilisation avec l'APN sur les ajouts aux réserves. Le programme conjoint comprend la modernisation de la politique et du processus d'ajout aux réserves. Cette modernisation comporte un examen des catégories stratégiques et de la façon dont elles sont classées en ordre de priorité, et se concentre sur l'efficience et l'efficacité du processus. Les parties ont remarqué que la politique actuelle ne soutient pas les ajouts aux réserves entrepris à des fins de développement économique dans les cas où les ajouts ne constituent pas des obligations légales ou des ajouts aux collectivités. Directeur général, Terres et environnement En cours
b) étendant l'accès au PGETR aux Premières nations de divers niveaux de capacité de gestion foncière, en tenant compte de la politique sur la capacité de développement proposée par AINC. b) Des fonds supplémentaires ont été mis de côté pour les programmes de gestion foncière, dans le cadre du Plan d'action économique du Canada pour les Autochtones. AINC procède actuellement à la modernisation des programmes actuels afin de cerner des mécanismes plus efficaces pour combler les besoins des Premières nations quant à leur capacité de gestion foncière. Directeur général, Activités communautaires En cours
3) Augmenter la capacité interne et l'efficacité des services de gestion foncière d'AINC par l'établissement de rôles et de responsabilités clairs, tant au sein du STDE qu'entre les intervenants et les partenaires dans la prestation, ainsi qu'élaborer des niveaux de classification, des activités de formation, des outils et des facteurs incitatifs appropriés afin de réduire le roulement du personnel. Le STDE, en consultation avec les régions et les intervenants, élaborera des stratégies de communication et des produits connexes. Par exemple, le STDE a établi un partenariat avec l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (NALMA) pour produire un manuel sur l'ajout aux réserves à l'intention des Premières nations. Le manuel, qui sera déployé par la NALMA lors de sa réunion nationale d'octobre 2010, précise les rôles et les responsabilités des Premières nations, du Ministère et des autres parties prenant part au processus d'ajout aux réserves. Le STDE a également établi un partenariat avec le bureau de l'arpenteur général des terres du Canada, de Ressources naturelles Canada, pour travailler avec cinq Premières nations du pays à traiter de l'arpentage et de la structure parcellaire dans les réserves, dont la qualité est généralement très inférieure à celle relevée hors des réserves et qui entraîne de nombreux litiges frontaliers et autres différends. L'objectif consiste à élaborer des outils et des systèmes qui seront utilisés pour aider un plus grand nombre de Premières nations à régler les problèmes liés à l'arpentage et aux frontières. Des discussions sont également en cours avec la NALMA sur la possibilité de dispenser une formation sur la gestion foncière au personnel du STDE de tout le pays. D'autres possibilités de travail conjoint similaire seront explorées avec l'APN, la NALMA et d'autres partenaires des Premières nations. La question des niveaux de classification du STDE et du roulement du personnel fera l'objet d'une discussion avec les bureaux régionaux dans le cadre des activités de réorganisation en cours à l'administration centrale et au sein du Secteur des opérations régionales dans l'ensemble du pays. Les activités de réorganisation et les autres efforts susmentionnés sont déployés pour élaborer une approche plus cohérente de la gestion foncière en guise de réponse au cadre fédéral sur le développement économique des Autochtones. Directeur général, Terres et environnement Manuel sur l'agrandissement des réserves – distribution prévue aux Premières nations au cours de l'automne et de l'hiver 2010-2011

Formation de la NALMA en cours d'examen, prévue pour janvier 2011
4)

a) Favoriser la collaboration simple ou multiple entre les Premières nations dont la capacité est restreinte, y compris fournir un soutien continu aux organisations autochtones (p. ex. la NALMA et les conseils tribaux) appuyant et facilitant le renforcement des capacités chez les Premières nations.

a) Les initiatives mentionnées aux points 1, 2 et 3 se fondent sur la collaboration avec les Premières nations et seront avantageuses pour de très nombreuses Premières nations, notamment celles dont la capacité de gestion foncière est limitée. Ces efforts se poursuivront, tout comme l'exploration d'autres occasions permettant de travailler en collaboration avec l'APN, la NALMA et d'autres organismes des Premières nations. Directeur général, Terres et environnement En cours
b) Promouvoir une plus grande coordination et intégration entre les fonctions de développement économique et de gestion foncière, ainsi qu'entre les autres programmes d'AINC, notamment ceux d'immobilisations. b) Une étude indépendante a prouvé que le régime de gestion des terres des Premières nations permet le développement économique dans les réserves. Grâce à la force du programme actuel de gestion foncière, AINC donne l'occasion aux Premières nations ayant de l'expérience en gestion foncière d'effectuer une transition vers l'autonomie gouvernementale sectorielle. Le Ministère encourage les collectivités à utiliser un plan d'aménagement du territoire et leur offre des incitatifs. De plus, il explorera la faisabilité d'incorporer des plans de développement économique aux plans d'aménagement du territoire. Le STDE travaille également en collaboration avec les responsables des immobilisations du Secteur des opérations régionales et du Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social. Il a d'ailleurs mis sur pied un comité de travail à l'échelle du directeur général. Directeur général, Terres et environnement En cours
5) Améliorer les données financières et surveiller la mise en œuvre des stratégies de mesure du rendement du Programme d'AR et du PGETR. 5) Le Ministère élabore le cadre de mesure du rendement en se fondant sur le Rapport sur les plans et les priorités et les stratégies de mesure du rendement approuvées. La composante financière des programmes et la mise en œuvre des stratégies de mesure du rendement seront surveillées dans le cadre de rapports trimestriels, et des rajustements seront faits au besoin. Directeur général, Terres et environnement

Directeur général, Activités communautaires
En cours
 

La réponse de la direction et le plan d'action sur l'évaluation de l'incidence des contributions versées aux bandes indiennes pour la gestion foncière dans les réserves ont été approuvés par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen le 24 septembre 2010.

 

 

1. Introduction

Le 24 septembre 2009, le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (CEMRE) d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) a entériné le mandat d'une évaluation de l'incidence des programmes de gestion foncière d'AINC Note de bas de page 6. New Economy Development Group (NEDG), un cabinet d'experts-conseils établi à Ottawa et ayant des bureaux dans les régions de l'Atlantique et de la Colombie-Britannique, a été mandaté pour exécuter la recherche. La Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) d'AINC a fait l'analyse et a préparé le rapport. NEDG a commencé à travailler à l'évaluation en décembre 2009 après avoir délimité la portée de l'évaluation interne et avoir élaboré sa méthodologie initiale.

L'évaluation porte sur certaines activités menées en vertu de l'autorisation du Conseil du Trésor visant les Contributions aux bandes indiennes pour la gestion de leurs terres et de leurs successions, pour la période qui s'étend de 2005-2006 à 2009-2010 Note de bas de page 7. L'objectif principal de cette autorisation de transfert de paiement est d'élargir le contrôle exercé par les Premières nations sur leurs terres et leurs ressources conformément à la Loi sur les Indiens dans le cadre des programmes de renforcement des capacités pour la gestion foncière. Parmi les activités principales contribuant à cet objectif, mentionnons celle qui consiste à offrir aux Premières nations assujetties à la Loi sur les Indiens « la possibilité de faire des plans, de mettre en place des normes sur l'utilisation des terres, de déterminer les politiques et pratiques appropriées de développement durable, de faire des règlements pour la gestion des terres et de contrôler et d'enregistrer légalement les transactions [dans le Système d'enregistrement des terres indiennes] Note de bas de page 8 ». En outre, l'autorisation vise à renforcer la capacité des Premières nations d'approuver les ententes, d'élaborer et d'administrer des systèmes de gestion foncière, ainsi que d'administrer les transactions relatives aux terres de réserve et aux terres cédées. Plus les Premières nations sont en mesure de gérer elles-mêmes leurs terres, plus elles peuvent assurer leur développement économique.

Les programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités pour la gestion foncière, notamment le Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR), ont bénéficié de la plus grande partie des fonds de l'autorisation de contribution. Pour les besoins de l'évaluation, d'autres programmes qui ont obtenu de plus petits montants de l'autorisation, comme le Programme d'ajouts aux réserves (AR) et les activités qui y contribuent, comme l'arpentage des terres et la création d'intérêts juridiques, ont également été examinés.

Le total des dépenses en vertu de l'autorisation de contribution pour les activités évaluées s'élevait à 46,3 millions de dollars pour la période de cinq ans allant de 2005-2006 à 2009-2010 Note de bas de page 9.

L'évaluation s'étendait également à une somme supplémentaire estimée à 76 millions de dollars affectée aux dépenses directes des programmes associés au soutien des gestionnaires des terres des Premières nations et des activités de gestion des terres menées par AINC au nom des Premières nations ne participant pas aux programmes de renforcement des capacités et de transfert de responsabilités Note de bas de page 10. Par conséquent, l'évaluation couvre au total 122,4 millions de dollars en dépenses de programme.

1.1 Structure du rapport

Le rapport est structuré comme suit : la section un, l'introduction, explique pourquoi l'évaluation est nécessaire et décrit sommairement les programmes. La section deux porte sur l'approche méthodologique et les méthodes utilisées pour recueillir et analyser les données. La section trois expose le contexte culturel, historique et juridique dans lequel les programmes sont administrés. Les sections quatre et cinq présentent une analyse des constatations de l'évaluation, regroupées selon les facteurs de pertinence, de conception et de prestation, ainsi que de rendement. Dans la section six se trouvent les conclusions par rapport aux questions de l'évaluation. Finalement, la section sept contient les recommandations.

1.2 Justification de l'évaluation

Selon la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, il faut faire une évaluation complète de toutes les dépenses de subventions et de contributions. Les modalités des contributions aux bandes indiennes pour la gestion de leurs terres et de leurs successions devaient venir à échéance le 31 mars 2010. Le Conseil du Trésor les a prolongées pour un an jusqu'au 31 mars 2011 afin que l'évaluation puisse être faite.

1.3 Portée et moment de l'évaluation

L'évaluation porte sur la période allant de 2005 2006 à 2009 2010. Elle vise à examiner le rendement du système de gestion foncière dans son ensemble, ce qui comprend les répercussions de chacun des éléments des programmes les uns sur les autres et l'objectif à long terme de l'autorisation de contribution. Deux principaux secteurs de programmes sont compris dans l'évaluation : les ajouts aux réserves et les programmes de gestion foncière liés à la Loi sur les Indiens, soit le Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR), le Programme régional d'administration des terres (PRAT) et le Programme de délégation de la gestion foncière (PDGF). Comme il en est question ci après, l'analyse porte principalement sur le PGETR afin de mieux éclairer l'élaboration des programmes dans l'avenir.

L'évaluation traite également d'un certain nombre d'activités s'étendant à plusieurs domaines, notamment l'arpentage des terres, le Système d'enregistrement des terres indiennes (SETI), la création d'intérêts juridiques et d'autres activités connexes qui sont importantes pour appuyer les AR et la gestion foncière. Les questions environnementales sont examinées dans le cadre du PGETR, notamment les points touchant le financement des Premières nations pour la planification de l'aménagement des terres et la gestion environnementale.

Pour bien comprendre les services offerts par l'intermédiaire de la Direction générale des terres, l'évaluation porte également sur les fonds de fonctionnement (services votés) servant à l'administration des terres par AINC pour le compte des Premières nations et à subventionner les Premières nations participant au PGETR. Étant donné que l'évaluation portait principalement sur les contributions aux bandes indiennes pour la gestion foncière, les répercussions des fonds des services votés ont été prises en compte non pas en tant qu'objet principal de l'évaluation, mais plutôt en tant que point de comparaison pour le modèle de transfert des responsabilités.

Plusieurs programmes qui ont reçu de petits montants des Contributions aux bandes indiennes pour la gestion de leurs terres et de leurs successions ont été exclus du champ de l'évaluation parce qu'ils avaient déjà fait l'objet d'une évaluation récemment à AINC. Il s'agit des évaluations suivantes : la mise en œuvre de la Loi sur la gestion des ressources pétrolières et gazières des Premières Nations, le programme Investissements stratégiques dans le développement économique du Nord, le Programme d'adaptation au changement climatique et l'Initiative de gestion des terres des Premières nations. Le Programme d'administration des successions, qui relève de la Gestion des affaires des particuliers dans l'Architecture des activités de programme du Ministère, doit faire l'objet d'une évaluation en 2012 2013. Il a été exclu de la présente évaluation sous prétexte qu'il serait mieux évalué en même temps que les programmes de gestion de l'argent des particuliers. En outre, le volet de formation du PGETR a été exclu pour éviter qu'il y ait des chevauchements avec une autre évaluation récente d'AINC et une vérification récente par la vérificatrice générale du Canada Note de bas de page 11. Néanmoins, la conception et la prestation du PGETR est examinée en relation avec l'atteinte des résultats.

Les AR relatifs aux droits fonciers issus des traités (DFIT), qui constituent la très grande majorité des AR, ont été inclus partiellement dans l'évaluation. La politique et le processus relatifs aux AR en général, y compris le taux de succès en vue d'agrandir l'assise territoriale des réserves (en particulier par la voie des DFIT) ont été inclus. Le processus de revendication, dont les fonds proviennent d'une autre autorisation de contribution, a été exclu. AINC fait actuellement une évaluation de certaines revendications particulières.

Enfin, il est important de signaler que la vérificatrice générale du Canada a présenté en 2009 deux rapports qui portent tous deux sur les DFIT et sur la gestion des terres et de l'environnement dans les réserves Note de bas de page 12. Dans la mesure du possible, le but était d'éviter de refaire ce travail, tout en tenant compte des constatations importantes dans le contexte de la présente évaluation.

1.4 Profil des programmes

1.4.1. Contexte et description

a) Ajouts aux réserves
Ce programme porte sur le transfert de terres provinciales de la Couronne ou de terres de propriété privée à la Couronne fédérale. Par la voie du Programme d'AR, le statut de réserve est attribué à une terre qu'une Première nation acquiert ou à laquelle elle a droit dans le cadre de l'une ou l'autre de trois catégories de politique Note de bas de page 13 :

  • Obligations légales. Les obligations légales, catégorie selon laquelle la plupart des terres ont été ajoutées aux réserves pendant la période visée par l'évaluation, comprennent les obligations foncières découlant d'ententes sur les revendications territoriales particulières, d'ordonnances des tribunaux et de la réversion juridique d'anciennes terres de réserve.
  • Ajouts à la collectivité. Cette catégorie prévoit l'ajout de terres à une réserve existante pour procurer l'espace nécessaire à la croissance normale de la collectivité. Il s'agit d'un moyen de renforcer l'intégrité physique d'une réserve, le plus souvent en corrigeant une emprise routière. Cette catégorie s'applique également à la restitution de terres non vendues et non cédées à une réserve. Pour qu'une proposition soit acceptée en tant qu'ajout à la collectivité, l'AR ne doit pas imposer de coûts supplémentaires aux régions d'AINC.
  • Nouvelles réserves/autres politiques. La dernière catégorie comprend un certain nombre d'autres motifs d'ajout de terres aux réserves, comme procurer des terres à une bande qui n'en a pas, établir des réserves à des fins sociales ou commerciales, créer une réserve avec les terres provinciales disponibles et, dans le cas du règlement de revendications, offrir des terres au delà de l'engagement prévu dans l'entente.

Si une proposition d'AR est acceptée en vertu de l'une ou l'autre de ces trois catégories de politique, la terre choisie est assujettie à un processus d'examen et d'approbation en 12 étapes conçu de façon à garantir que le choix répond aux exigences juridiques et environnementales de base. Une condition juridique acceptable comprend plusieurs aspects. Le titre de propriété doit être établi en bonne et due forme. La terre doit être libre d'autres intérêts juridiques, sauf si des ententes acceptables au Canada et à la Première nation peuvent être conclues pour les régulariser après le passage au statut de réserve. Tout ce qui concerne les aspects juridiques, les services et la fiscalité avec la province ou, dans le cas des réserves urbaines, avec les municipalités voisines, doit être réglé au préalable, surtout dans les cas où il faut prévoir l'accès aux services publics ou aux infrastructures locales. Dans certains cas par exemple, lorsqu'il est nécessaire de respecter les dispositions de traités, la terre doit comprendre les droits tréfonciers, qui peuvent être maintenus de façon distincte et, si ces droits ne font pas partie de la réserve, il faut conclure une entente satisfaisante pour l'accès en surface s'il y a des droits d'exploitation minière Note de bas de page 14. En outre, la délimitation des terres doit être faite légalement par arpentage en bonne et due forme. L'état environnemental de la terre doit également être satisfaisant.

b) Gestion foncière/administration des terres selon la Loi sur les Indiens
Il y a plusieurs éléments nouveaux dans les programmes axés sur le transfert des fonctions d'administration des terres d'AINC aux Premières nations, plus expressément le PRAT, le PDGF et, plus récemment, le PGETR. Même si chacun de ces programmes a obtenu une partie de ses fonds de l'autorisation de contribution dans les cinq derniers exercices, l'évaluation porte principalement sur le PGETR, qui en a reçu la très grande partie. Cette approche devrait s'avérer plus utile pour éclairer l'élaboration des programmes dans l'avenir, en particulier du fait que le PGETR est le principal programme d'AINC qui aide les Premières nations à acquérir les capacités nécessaires à la gestion de leurs terres dans le cadre de la Loi sur les Indiens, maintenant que le PRAT et le PDGF sont en voie de disparition Note de bas de page 15.

Programme régional d'administration des terres (PRAT)
Le PRAT existe depuis que des fonds sont versés pour les activités d'administration des terres, soit depuis le début des années 1980. Le programme est fondé sur un modèle de cogestion de l'administration des terres par lequel les Premières nations collaborent avec les gestionnaires des terres régionaux d'AINC à la mise en œuvre des activités d'administration des terres exigées par la Loi sur les Indiens. Ensemble, la Première nation participante et AINC se conforment aux politiques, aux systèmes et aux lignes directrices de fonctionnement du Ministère.

Programme de délégation de la gestion foncière (PDGF)
Le PDGF a été lancé concurremment avec le PRAT. Il consiste pour les Premières nations à prendre en charge l'administration de leurs terres en conformité avec les articles 53 et 60 de la Loi sur les Indiens, ce qui leur donne une plus grande autonomie dans l'application des politiques et des procédures d'administration des terres d'AINC.

Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR)
Le PGETR a vu le jour en tant que projet pilote en juin 2005. Quinze Premières nations participant au PRAT et au PDGF ont été invitées à y participer. Offert aux gestionnaires des terres des Premières nations, le PGETR vise l'acquisition de nouvelles compétences et le renforcement des connaissances et des capacités pour la gestion foncière et environnementale dans le cadre de la Loi sur les Indiens, plus expressément en ce qui a trait à l'aménagement du territoire de la collectivité, à la gestion des terres de réserve et des ressources naturelles, à la gestion environnementale et à l'observation du cadre législatif et du cadre des politiques Note de bas de page 16. À cette fin, le PGETR offre des outils, des systèmes, des procédures, des modèles et des conseils pour la gestion et l'administration des terres et de l'environnement. L'un des buts principaux du PGETR consiste à transférer d'AINC aux Premières nations participantes les responsabilités en matière de gestion des terres et de l'environnement prévues par la Loi sur les Indiens Note de bas de page 17.

Les gestionnaires des terres des Premières nations commencent généralement à participer au PGETR au niveau de la formation et du perfectionnement. Deux organismes - l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (NALMA) et l'Université de la Saskatchewan - offrent le programme de formation et de perfectionnement professionnel sur deux ans comprenant des cours généraux sur la gestion des terres et de l'environnement et des cours techniques sur l'administration des terres dans le cadre de la Loi sur les Indiens. Après avoir réussi avec succès le programme d'attestation professionnelle en gestion foncière et avoir obtenu l'autorisation du bureau régional d'administration des terres d'AINC, les gestionnaires des terres passent au niveau opérationnel et peuvent offrir des services d'administration des terres. La dernière étape - la délégation - est franchie lorsque la Première nation reçoit des fonds, dans le cadre d'une transaction, pour exercer les fonctions d'administration des terres dans le cadre de la Loi sur les Indiens. AINC continue à exercer un rôle de consultation et de suivi.

L'administration des terres à AINC
Au total, environ 68 % des Premières nations au Canada ne font pas partie d'un programme en bonne et due forme de gestion foncière ou d'administration des terres d'AINC. Selon la Loi sur les Indiens, le Canada a l'obligation d'offrir certains services d'administration des terres à ces Premières nations, qui bénéficient effectivement de tels services de façon ponctuelle, grâce au budget des services votés des régions. Les activités courantes sont l'examen et l'approbation des transactions foncières entre les membres des bandes; l'approbation de l'attribution des lots à des particuliers; la préparation, l'exécution et le suivi des baux, des licences et des permis; et la coordination des cessions, des désignations et des expropriations dans les réserves. Il est important de signaler dès le départ dans le présent rapport que AINC ne gère pas les terres de réserve; le Ministère applique la Loi sur les Indiens dans la mesure où elle s'applique à ces activités.

c) Autres activités d'administration des terres
La première analyse de la portée de l'évaluation a révélé qu'il serait essentiel d'examiner non seulement le Programme d'AR et le PGETR d'AINC, mais aussi le rôle fondamental de diverses autres activités de gestion foncière dans le contexte du système de gestion des terres et des ressources dans l'ensemble (y compris le développement économique qui en découle). Ces activités ont un lien soit avec l'un ou l'autre des deux programmes principaux visés par l'évaluation, soit avec les fonctions d'administration des terres d'AINC pour le compte des Premières nations :

Arpentage des terres. L'arpentage est utilisé pour définir les limites d'une parcelle attribuée à des membres individuels d'une bande indienne, d'un bail, d'un permis ou d'un autre droit limité, d'une parcelle devant faire l'objet d'une aliénation ou il sert à en rétablir ou à en restaurer les limites Note de bas de page 18. Il faut faire l'arpentage au cours du processus d'AR pour délimiter la terre de réserve visée. Ressources naturelles Canada (RNCan) est un partenaire important de l'exécution de ce programme. Le Ministère est depuis toujours l'arpenteur officiel du Canada. Il exerce un rôle d'intendance du fait qu'il établit les normes d'arpentage, qu'il gère les travaux d'arpentage et de délimitation et qu'il veille au respect des normes et au maintien des registres officiels. Il remplit également un rôle de facilitateur du fait qu'il administre divers programmes.

Création d'intérêts juridiques et enregistrement des intérêts juridiques selon la Loi sur les Indiens. Il s'agit de favoriser les initiatives de développement économique en autorisant l'accès aux terres et aux ressources dans les réserves par la voie de divers instruments et ententes de propriété, notamment les baux, les permis, les servitudes, les désignations et les cessions. Des intérêts juridiques peuvent être établis pour les entités des Premières nations et d'autres entités. Mentionnons à titre d'exemple les permis d'exploitation minière et forestière, la location commerciale et les ententes avec des entreprises appartenant aux bandes. Parmi tous ces intérêts, seulement les fonds utilisés pour la location commerciale ont été tirés de l'autorisation de contribution soumise à l'analyse. Toutefois, l'évaluation aborde, dans une certaine mesure, la négociation et le transfert d'intérêts juridiques ayant un lien avec l'exécution des obligations de la Couronne pour le transfert de titres dans le cadre du processus d'AR Note de bas de page 19. La création d'intérêts juridiques se fait avec le concours du ministère de la Justice. Le SETI est une base de données contenant les instruments relatifs aux transactions visant les terres de réserve. On peut l'interroger et l'utiliser pour produire des rapports sur chacune des réserves des Premières nations.

1.4.2 Objectifs du programme

a) Ajouts aux réserves
Ce programme a les objectifs suivants :

  • Veiller à ce que toutes les étapes nécessaires au transfert effectif de terres soient accomplies et à ce que tous les intérêts des tierces parties soient dûment inscrits et pris en compte;
  • Veiller à ce que toutes les questions relatives à l'environnement soient recensées et prises en compte;
  • Favoriser de bonnes relations constantes avec les voisins, les tierces parties, les municipalités et les gouvernements provinciaux; et
  • Concilier les intérêts des Premières nations, des gouvernements, des tierces parties et du public.

b) Gestion foncière : Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve Selon le manuel du programme, les objectifs sont les suivants Note de bas de page 20 :

  • Renforcer la gouvernance chez les Premières nations et améliorer la reddition de comptes;
  • Offrir un programme intégré de formation garantissant l'acquisition de compétences et avec le soutien des organismes;
  • Élargir la participation des Premières nations pour toute la gamme des activités de gestion foncière et environnementale dans les réserves;
  • Créer des possibilités d'harmonisation avec le régime de gestion foncière des Premières nations (GTPN), les processus de traités et l'autonomie gouvernementale;
  • Établir des liens entre le financement, l'étendue des activités et les résultats, de même que la viabilité financière; et
  • Accroître la participation des Premières nations aux fonctions essentielles de l'aménagement du territoire collectif et de la protection de l'environnement.

c) Autres activités de gestion foncière
Arpentage des terres. Les objectifs et les résultats attendus du Programme d'arpentage des terres visent l'exécution des fonctions d'origine législative relatives aux intérêts dans les terres indiennes conformément à la Loi sur les Indiens et à la Loi sur l'arpentage des terres du Canada. Outre ces obligations, le programme suppose un certain nombre d'autres activités, comme offrir des services consultatifs; établir des lignes directrices pour le travail d'arpentage; assurer la diffusion de l'information sur l'arpentage, la cartographie, l'imagerie et l'enregistrement des terres; et veiller à ce que les bornes extérieures des réserves et les lotissements internes soient clairs, décrits sans ambiguïté et inscrits au SETI Note de bas de page 21.

Création d'intérêts juridiques/enregistrement des intérêts juridiques dans les terres de réserve. Selon les représentants de la Direction générale des terres, l'un des principaux résultats attendus de cette activité consiste à concourir aux objectifs des Premières nations en matière de développement économique, par l'exploitation de leur assise territoriale afin de produire des revenus soit directement par la location, soit indirectement en attirant des entreprises dans la réserve. L'enregistrement des intérêts juridiques contribue à garantir la possession.

1.4.3 Ressources du programme Note de bas de page 22

On trouve dans le tableau 1 ci après le montant total des contributions attribuées à chaque programme ou activité visé par l'analyse. Sur le montant total des fonds attribués aux activités de gestion foncière/administration des terres et d'AR (c'est à-dire le total des fonds des services votés et des contributions), le montant des contributions s'est élevé à 38 %, et les fonds des services votés (salaires, fonctionnement et entretien) se sont élevés à 62 %. Plus loin dans le rapport, les constatations illustreront que AINC joue encore un rôle important dans l'administration des terres tout en permettant aux Premières nations d'acquérir les capacités nécessaires, et qu'il s'efforce d'assurer le transfert de ses fonctions selon la Loi sur les Indiens.

Tableau 1 : Ressources des programmes par activité principale pour la période 2005-2006 à 2009-2010
Activité 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 Total par activité
1. Ajouts aux
réserves
434 145 $
(4 % du total annuel)
758 692 $
(7 %)
1 022 461 $
(11 %)
118 900 $
(1 %)
364 840 $
(14 %)
2 699 038 $
(6 % du total des SC)
2. PGETR, PRAT, PDGF 9 725 360 $
(89 %)
9 079 155 $
(83 %)
7 876 230 $
(84 %)
10 588 481 $
(86 %)
1 985 870 $
(74 %)
39 255 096 $
(85 %)
3. Autres activités
Arpentage 608 929 $
(6 %)
766 531 $
(7 %)
0 $
(0 %)
615 430 $
(5 %)
0 $
(0 %)
1 990 890 $
(4 %)
Location commerciale 204 712 $
(2 %)
319 300 $
(3 %)
500 470 $
(5 %)
991 481 $
(8 %)
351 128
(13 %)
2 367 091 $
(5 %)
Contribution totale 10 973 146 $
(49 % des S et C +
F et E annuels)
10 923 678 $
(44 %)
9 399 161 $
(36 %)
12 314 292 $
(42 %)
2 701 838 $
(13 %)
46 312 115 $
(38 % des S et C +
F et E annuels) M)
F et E + montant des salaires régionaux 11 404 920 $
(100 %)
11 754 295 $
(86 %)
11 879 624 $
(72 %)
12 739 287 $
(76 %)
13 443 163 $
(77 %)
61 221 289 $
(81 %)
F et E + montant des salaires à l'AC S.O. 1 929 917 $
(14 %)
4 732 706 $
(29 %)
4 144 573 $
(24 %)
4 058 320 $
(23 %)
14 865 516 $
(20 %)
F et E + total des salaires 11 404 920 $
(51 %)
13 684 212 $
(56 %)
16 612 330 $
(64 %)
16 883 860 $
(58 %)
17 501 483 $
(87 %)
76 086 805 $
(62 %)
Total : Contributions + F et E 22 378 066 $ 24 607 890 $ 26 011 491 $ 29 198 152 $ 20 203 321 $ 122 398 920 $
 

a) Ajouts aux réserves
De 2005-2006 à 2009-2010, le Programme d'AR a obtenu 2,7 millions de dollars de l'autorisation de contribution pour des activités autres que celles liées aux DFIT. La plupart de ces fonds ont été attribués à des activités en Colombie-Britannique (820 k$), en Alberta (220 k$), en Ontario (720 k$), au Québec (110 k$), en Saskatchewan (330 k$) et au Manitoba (280 k$). Les autres fonds ont été attribués à 17 projets dans la région de l'Atlantique (10 k$) et à un projet dans les Territoires du Nord-Ouest (200 k$). Les fonds du Programme d'AR ont été versés à des Premières nations dont une proposition d'AR a été acceptée dans la catégorie des « Ajouts à la collectivité ». Ils leur ont ainsi permis de choisir les nouvelles terres de réserve, d'en faire l'arpentage et de mener des négociations relativement aux intérêts des tierces parties.

b) Gestion foncière : PGETR, PRAT et PDGF
De 2005-2006 à 2009-2010, le PGETR, le PRAT et le PDGF ont bénéficié de quelque 39,3 millions de dollars de l'autorisation. Les régions en ont reçu la plus forte proportion, c'est-à-dire la Saskatchewan (33 %), l'Ontario (23 %) et la Colombie-Britannique (18 %) Note de bas de page 23.

c) Autres activités de gestion foncière
Un montant relativement minime des fonds a été dépensé par l'entremise de l'autorisation de contribution pour l'arpentage (1,9 million de dollars) et la location commerciale (2,4 millions de dollars) de 2005-2006 à 2009-2010 pour le Programme d'AR et pour le développement économique dans les réserves. Toutefois, ces activités sont surtout financées par les fonds des services votés de RNCan et du ministère de la Justice (les chiffres ne sont pas disponibles). Comme il en sera question plus en détail ci-après, AINC a également transféré un montant de 4,9 millions de dollars à RNCan en fonds de fonctionnement ministériel supplémentaires vers la fin de chaque exercice pour des travaux d'arpentage au cours de la période visée par l'évaluation Note de bas de page 24. D'autres fonds servant à des activités du Programme d'AR et du PGETR sont versés à l'échelon régional par la voie du Programme de gestion de l'environnement d'AINC Note de bas de page 25.

1.4.4 Gestion, intervenants clés et bénéficiaires du programme

a) Ajouts aux réserves
La plupart des étapes du Programme d'AR sont réalisées à l'échelon régional en collaboration avec des Premières nations. Il appartient au directeur général de la Direction générale des terres, STDE, à l'administration centrale (AC), d'assurer la coordination nationale du programme, y compris l'autorisation des AR, soit par l'intermédiaire du ministre conformément à l'une ou l'autre des deux lois sur la mise en œuvre des accords relatifs aux revendications en vigueur, soit par décret du gouverneur général en conseil si la réserve a été créée en vertu de la prérogative royale.

Les principaux intervenants sont RNCan et Environnement Canada, la NALMA, les gouvernements provinciaux, les administrations municipales, la Fédération canadienne des municipalités et des tierces parties ayant des intérêts juridiques dans les terres. Le Programme d'AR peut aussi entraîner des coûts pour d'autres ministères, comme la Gendarmerie royale du Canada et Santé Canada, du fait qu'ils doivent offrir des services supplémentaires. Dans le cas de certains AR, Justice Canada exerce un rôle de facilitateur en offrant du soutien juridique et des conseils en matière de négociation et en contribuant à la conclusion d'instruments et de documents juridiques associés aux intérêts juridiques et aux servitudes. Pétrole et gaz des Indiens du Canada (PGIC) contribue à la création de baux dans les AR comportant l'exploitation des ressources et exerce un rôle éducatif tant auprès des Premières nations que des entreprises d'exploitation des ressources. Les principaux bénéficiaires sont les Premières nations qui reçoivent des terres de réserve supplémentaires dans le cadre du processus d'AR.

b) Gestion foncière : Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve
La surveillance et l'évaluation à l'échelon du programme relèvent des directeurs généraux régionaux et, à l'AC, du directeur général de la Direction générale des terres. De deux à trois ateliers avec le Comité directeur du Programme d'attestation professionnelle de gestion foncière (c.-à-d. AINC, la NALMA et l'Université de la Saskatchewan) ont lieu annuellement pour discuter de la situation et des résultats, des problèmes et des difficultés propres aux régions, et des problèmes nouveaux en gestion des terres, des ressources et de l'environnement. Pour ce qui est des ententes, il appartient aux régions d'assurer la surveillance des finances et des résultats du programme. Les bureaux des terres régionaux offrent des services consultatifs et techniques aux gestionnaires des terres des Premières nations.

Les principaux intervenants sont la NALMA, l'Université de la Saskatchewan et d'autres associations, soit des Premières nations, soit autres, qui s'intéressent principalement aux questions relatives à la gestion des terres, des ressources et de l'environnement. Les principaux bénéficiaires sont les Premières nations qui participent au PGETR.

c) Autres activités de gestion foncière
Arpentage. Les bureaux régionaux exécutent la plupart des activités relatives à l'arpentage, c'est-à-dire le recensement des besoins, le traitement des propositions d'arpentage et l'autorisation des plans. L'AC d'AINC offre des services consultatifs, exerce les fonctions d'assurance de la qualité et donne l'autorisation ministérielle requise pour les plans d'arpentage. Le partenaire principal pour l'exécution du programme d'arpentage est RNCan, plus expressément le Secteur des sciences de la Terre du Ministère, qui offre un soutien technique. Les principaux bénéficiaires de cette fonction sont les Premières nations et d'autres parties ayant des intérêts juridiques dans les terres de réserve, qui bénéficient ainsi d'une meilleure certitude quant à la possession.

Création d'intérêts juridiques/enregistrement des intérêts juridiques dans les terres de réserve. L'AC d'AINC établit la politique, en se fondant sur les exigences juridiques, pour la rédaction, la délivrance, l'annulation et l'enregistrement des intérêts juridiques, de même que pour l'administration des baux et des permis. Les régions d'AINC et le ministère de la Justice collaborent avec les Premières nations à l'administration des transactions. Les agents de gestion des terres régionaux d'AINC veillent au respect de la politique du Ministère pour la préparation, la conclusion et l'enregistrement des baux, et ils peuvent fournir de l'aide pendant les négociations Note de bas de page 26. Les avocats du ministère de la Justice offrent des conseils juridiques. Il appartient aux Premières nations opérationnelles dans le cadre du PGETR d'enregistrer les transactions. Les bénéficiaires de cette activité sont les Premières nations, qui peuvent ainsi assurer le développement économique de leurs terres, et d'autres parties intéressées (les locataires) qui ont ainsi la possibilité d'utiliser les terres de réserve.

1.5 Modèle logique

Un modèle logique sert à illustrer les liens entre les activités, les extrants et les résultats escomptés des programmes. Il procure un fondement conceptuel pour l'établissement des indicateurs de rendement. Faute de modèle logique intégrant toutes les activités envisagées dans la présente évaluation, la DGEMRE a élaboré le modèle figurant à la page suivante et a obtenu l'assentiment des gestionnaires des programmes. Il est structuré principalement en fonction des deux programmes principaux visés par l'évaluation.

Les activités et les extrants illustrent les efforts et les produits concrets qui entraînent des résultats. Les résultats immédiats sont ceux sur lesquels le Ministère a une grande influence et qui se produisent dans un court laps de temps. Mentionnons, à titre d'exemple relativement au PGETR, le renforcement des capacités des gestionnaires des terres des Premières nations pour la gestion foncière. Un ou plusieurs résultats immédiats contribuent aux résultats intermédiaires. Dans un même ordre d'idées, à la longue, grâce au soutien nécessaire et constant d'AINC, et compte tenu de l'influence de facteurs externes, le renforcement des capacités devrait amener les Premières nations à bien aménager leur territoire et leur environnement et à les gérer de façon viable pour répondre aux besoins de leur collectivité. Pour ce qui est du résultat à long terme, il s'agit de susciter un changement dans la situation des collectivités autochtones, ce qui peut se faire grâce à ces programmes et à d'autres. Les constatations des sections 4 et 5 ci-après sont structurées en fonction des résultats indiqués dans le modèle logique.

Figure 1 : Modèle logique pour l'évaluation de l'incidence des contributions aux bandes indiennes pour la gestion foncière
Modèle logique pour l'évaluation de l'incidence des contributions aux bandes indiennes pour la gestion foncière
La description de la figure 1

La figure 1 illustre le modèle logique pour l'évaluation de l'incidence des contributions aux bandes pour la gestion des terres dans les réserves. Le modèle montre les liens entre les activités, les extrants, les résultats immédiats, les résultats intermédiaires et les résultats à long terme. L'objectif du modèle est de démontrer comment l'incidence devrait provenir des activités et des extrants du programme. Règle générale, le modèle est organisé selon deux secteurs de programme clés : 1) le programme d'ajouts aux réserves (AR), et 2) le Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR) et les services de gestion foncière d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC).

Activités, extrants et résultats des AR

La moitié gauche du modèle décrit le programme d'AR. La première activité indiquée consiste à consulter les tierces parties, les accommoder et négocier les transferts fonciers avec elles pour le transfert des terres. Ensuite, il y a l'extrant de la contrepartie pour le transfert des terres, etc. Le résultat immédiat est que les intervenants du programme sont dûment informés et consentent au transfert des terres.

Le deuxième ensemble d'activités et de résultats liés au programme d'AR se compose des évaluations environnementales de sites, des EES, des travaux d'arpentage, des évaluations, de la recherche de titres, etc. Ces activités et d'autres contribuent au résultat immédiat de respecter les obligations légales et la politique de la Couronne dans le transfert des titres.

Le troisième et dernier ensemble d'activités et de résultats liés au programme d'AR comprend le processus en 12 étapes pour l'AR qui englobe toutes les activités faisant partie du transfert de terres. Ces activités et extrants devraient mener à la création et/ou à l'élargissement des réserves.

L'atteinte, en théorie, de ces activités, extrants et résultats de niveau inférieur entraînera le résultat intermédiaire suivant : les terres choisies répondent aux intérêts et aux besoins des collectivités des Premières nations.

Activités, extrants et résultats du PGETR et des services de gestion foncière d'AINC

La première activité indiquée dans le modèle lié au PGETR est l'évaluation de la capacité de gestion foncière des Premières nations. Ensuite, il y a l'extrant des ententes de gestion foncière entre les gestionnaires des terres d'AINC et des Premières nations, qui mène directement au résultat immédiat de délégation des pouvoirs aux Premières nations pour la gestion foncière.

Les deux prochaines activités, offrir une formation et un soutien constant pour la gestion, mènent aux extrants associés à l'exécution des programmes de renforcement des capacités de la gestion foncière aux Premières nations et à la prestation du perfectionnement professionnel en matière de gestion foncière. Ces efforts devraient accroître les capacités des Premières nations pour gérer leurs terres et leur environnement, ce qui représente le résultat immédiat dans le modèle logique.

La dernière activité menée dans le cadre des services de gestion foncière d'AINC est d'offrir un soutien technique et financier. Parmi les nombreux exemples d'extrants cités, on retrouve : des outils comme le Guide de la gestion des terres; des fonds pour le programme; et des activités d'administration des terres comme les EES, les baux, les arpentages, les évaluations, l'enregistrement des terres, etc. S'ils sont fournis de façon appropriée, ces activités et extrants combinés, devraient entraîner comme résultat immédiat l'appui d'AINC aux gestionnaires des terres des Premières nations.

Les trois résultats immédiats indiqués entraînent le résultat intermédiaire suivant : les Premières nations aménagent bien et gèrent de façon viable leurs terres et leur environnement pour répondre aux besoins de leur collectivité.

Résultat à long terme

Le résultat final indiqué dans le modèle logique devrait être atteint au fil du temps et avec la réalisation des résultats intermédiaires à partir du programme d'AR, du PGETR et du programme des services de gestion foncière d'AINC. Le résultat visé est que l'assise territoriale et l'aménagement du territoire contribuent à améliorer la qualité de vie et l'autosuffisance des collectivités des Premières nations.

Veuillez noter que les graphiques sont inclus dans ce document uniquement à titre de référence.

 

 

2. Méthodologie

2.1 Vue d'ensemble

Phase 1 : Établissement du groupe de travail et du comité consultatif sur l'évaluation. Un groupe de travail sur l'évaluation composé de six représentants de chaque direction associée à l'évaluation et comprenant des représentants des régions a été formé dès le départ pour agir à titre consultatif Note de bas de page 27. Le comité a offert un soutien inestimable tout au long de l'évaluation, à la fois pour clarifier certains points particuliers et complexes des programmes et pour définir la portée et la méthodologie de l'évaluation.

Outre le groupe de travail, la DGEMRE a établi un comité consultatif de cinq membres autochtones appartenant à l'un des groupes suivants : gestionnaires des terres autochtones, universitaires, aînés ou personnes ayant une connaissance de la gestion foncière dans les réserves. Le comité a joué un rôle essentiel dans la clarification de la relation que les Autochtones entretiennent avec la terre et des intérêts qu'ils manifestent pour la gestion foncière.

Phase 2 : Étude préparatoire et élaboration de la méthodologie. Tôt dans l'évaluation, la DGEMRE a examiné tous les documents relatifs au programme et a élaboré un modèle logique et une grille d'évaluation regroupant les questions d'évaluation et les indicateurs de rendement connexes. Après avoir ainsi délimité la portée de l'évaluation et élaboré la méthodologie, l'équipe d'évaluation a fait une étude préparatoire approfondie, notamment en consultant les fonctionnaires d'AINC à l'AC et dans toutes les régions et en sollicitant de nouveau la collaboration du groupe de travail. Cette étude préparatoire était essentielle pour concrétiser l'approche de l'évaluation, par exemple par l'élaboration de questions d'entrevue utiles à poser aux intervenants clés.

Phase 3 : Collecte des données. Un certain nombre de méthodologies, décrites ci-après, ont été élaborées afin de mieux comprendre tout l'éventail des programmes et des activités visés par l'évaluation.

Phase 4 : Rapport. Après la collecte des données, faite par NEDG, la DGEMRE et NEDG ont rédigé des rapports techniques comportant une analyse détaillée de chaque champ d'enquête. La DGEMRE a utilisé les renseignements provenant de ces rapports pour rédiger un projet de rapport qui a été examiné par les membres du groupe de travail avant d'être déposé à la réunion du CEMRE d'AINC le 24 septembre 2010.

2.2 Enjeux et questions de l'évaluation

La structure organisationnelle de l'évaluation est axée sur la pertinence et le rendement, et elle repose sur les cinq questions fondamentales qui sont décrites dans la politique et la directive sur l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor (2009) : la pertinence, à savoir le besoin continu du programme, la conformité aux priorités du gouvernement et l'harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement, et le rendement, soit la réalisation des résultats escomptés et la démonstration d'efficience et d'économie.

Dix questions d'évaluation principales ont été intégrées à une grille d'évaluation pour l'examen des enjeux fondamentaux. La grille comprend un ensemble d'indicateurs de rendement sur lesquels sont fondées les constatations, les conclusions et les recommandations du rapport d'évaluation, et décrit les diverses méthodes de collecte des données ayant servi aux questions de l'évaluation, de même que les sources des données.

2.3 Méthodes d'évaluation

L'évaluation était axée sur de nombreux champs d'enquête pour examiner en profondeur les principaux enjeux et questions de l'évaluation, y compris un examen de documents et d'ouvrages spécialisés, de l'information financière et des données sur le rendement, des faits historiques et juridiques; on a également mené des entrevues auprès d'intervenants clés, des études de cas et une table ronde avec les aînés. Voir la grille d'évaluation à l'annexe B pour en savoir davantage.

2.3.1 Sources des données

Examen des documents et des ouvrages spécialisés. Des documents portant sur les questions de l'évaluation ont été recueillis et analysés. Nous y avons trouvé des renseignements sur la justification des programmes, sur leur correspondance avec les priorités du gouvernement ainsi qu'avec les rôles et les responsabilités connexes d'AINC. Les documents ont aussi permis de comprendre le contexte historique et juridique de la gestion foncière et ont servi de point de départ pour les études de cas.

Plus de 300 documents au total ont été recensés pour la présente évaluation : rapports d'AINC (AC et régions); rapports d'autres ministères fédéraux (RNCan et Justice); vérifications, évaluations et examens de la gestion; articles universitaires; rapports des Premières nations et d'organismes des Premières nations. Les documents ont été fournis par les gestionnaires des programmes ou trouvés sur Internet.

Examen de l'information financière et des données sur le rendement. On a réalisé un examen des contributions financières versées aux Premières nations en vertu de l'autorisation de contributions aux bandes indiennes pour la gestion de leurs terres et de leurs successions, et l'examen des budgets salariaux consentis à la Direction générale des terres (AC et régions) et provenant du budget des services votés du Ministère. Il y a également eu un examen des données sur le rendement disponibles relativement aux activités du Programme d'AR et du PGETR.

Examen historique et juridique. Dès le départ dans l'élaboration de la méthodologie, l'équipe d'évaluation a jugé qu'il était essentiel de bien définir le contexte juridique et historique pour comprendre et apprécier la complexité, les limites et les possibilités de la gestion foncière en vertu de la Loi sur les Indiens. Cet examen historique et juridique porte sur les points mentionnés dans les commentaires sur la gestion foncière dans les réserves indiennes, et analyse les lois, les règlements et les décisions des tribunaux à ce sujet. Les renseignements recueillis à l'occasion de dix entrevues avec des fonctionnaires de Justice Canada dans tout le pays ont facilité cette analyse et donné une perspective sur l'obligation fiduciale d'AINC envers les Premières nations dans un contexte de plus en plus complexe.

Entrevues auprès d'intervenants clés. Une fois la portée de l'évaluation définie, huit groupes d'intervenants clés ont été formés, regroupant les participants suivants : hauts fonctionnaires d'AINC (AC et régions) (N=5); gestionnaires des terres de l'AC à AINC (N=13); gestionnaires des terres régionaux d'AINC (N=23); gestionnaires des terres des Premières nations (N=16); organismes autochtones (N=6); RNCan (arpentage) (N=5); Justice (N=10); autres administrations (provinces et municipalités) (N=13). Il y a eu 128 entrevues au total. Les chercheurs ont fait 91 entrevues auprès d'intervenants clés. Trente-sept autres intervenants ont été interrogés pour recueillir des données pour les études de cas. Se reporter à l'annexe A pour en savoir davantage sur les groupes interrogés.

Table ronde des aînés. Comme le comité consultatif a recommandé de s'adresser aux aînés pour comprendre la relation des Autochtones avec la terre, l'équipe d'évaluation a été invitée à participer à une table ronde avec six aînés représentant les Premières nations de partout au Canada. Cette réunion s'est tenue sur une période de deux jours, dans le respect des traditions, et a été coanimée par l'aîné qui était l'hôte de la réunion. Les résultats de cette table ronde constituent la base du présent rapport d'évaluation et établissent clairement l'importance de la terre pour les Autochtones, leur culture, leur économie et leur qualité de vie en général.

Études de cas. Cinq études de cas ont été examinées dans le cadre de l'évaluation. Ces études ont été retenues sur l'avis et les conseils à la fois du comité consultatif et du groupe de travail. Plusieurs critères ont servi à la sélection : les études devaient approfondir des questions fondamentales dans chacun des champs d'enquête, avoir une grande envergure et couvrir le plus possible l'ensemble des régions au sud du 60e parallèle. Plusieurs méthodologies ont été utilisées, notamment l'examen de documents (provenant à la fois des collectivités des Premières nations et d'AINC); des groupes de discussion et des entrevues auprès d'intervenants clés avec les fonctionnaires d'AINC, les Premières nations et d'autres parties.

  • Accélérer les AR grâce à la coopération des intervenants : examen de la façon dont une Première nation, AINC, la province, la municipalité rurale et d'autres intervenants ont travaillé de concert afin que la Première nation puisse tirer parti d'une occasion de développement économique.
  • Répercussions et avantages d'une solide structure d'arpentage sur l'aménagement du territoire et le développement économique : comment une Première nation utilise les outils de la gestion moderne des terres.
  • Répercussions et avantages du PGETR sur la planification environnementale et l'aménagement intégré du territoire : comment deux Premières nations ont résolu les problèmes relatifs à l'environnement et à l'aménagement du territoire.
  • Un modèle pour la prestation de services de gestion foncière à des Premières nations qui n'en ont pas la capacité : comment un conseil tribal collabore avec six petites Premières nations pour les aider à s'acquitter de leurs responsabilités en matière de gestion foncière et planifier l'avenir.
  • Vers l'autonomie gouvernementale : comment une Première nation conclut des transactions foncières indépendamment de la Loi sur les Indiens en vue d'accélérer le développement économique et d'accroître son autosuffisance.

2.3.2 Présentation des constatations

Les termes ci-après sont utilisés dans tout le rapport pour indiquer soit la proportion des intervenants clés qui sont d'accord, soit la fréquence selon laquelle une opinion a été exprimée Note de bas de page 28 :

Terme de proportion Terme de fréquence Échelle de pourcentage
Tous Toujours 100%
Presque tous Presque toujours 80-99%
Beaucoup Souvent, habituellement 50-79%
Une partie Parfois 20-49%
Quelques-uns Rarement 10-19%
Presque aucun Presque jamais 1-9%
Aucun Jamais 0%
 

2.3.3 Contraintes et stratégies d'atténuation

Il est important de souligner qu'un certain nombre de contraintes – tant dans la méthodologie que dans l'analyse –ont limité la présentation de certaines constatations.

Données sur la mesure du rendement. Étant donné l'insuffisance des données sur la mesure du rendement et les difficultés posées par les systèmes de mesure du rendement, il a fallu limiter l'analyse à certains égards Note de bas de page 29.

  • Système d'enregistrement des terres indiennes. Il a été difficile d'extraire des données utiles du SETI étant donné que le système recueille des renseignements selon les réserves et non selon les bandes. L'équipe d'évaluation n'a pu faire une comparaison des transactions enregistrées par les Premières nations du PGETR et AINC, ce qui aurait été une indication utile du succès du programme. L'analyse repose plutôt sur les totaux à l'échelle nationale.
  • Ajouts aux réserves. Le système de suivi du Programme d'AR présentait de sérieux problèmes de fiabilité jusqu'à il y a environ trois ans, et le nouveau système national de suivi des ajouts aux réserves (SNSAR) n'est entièrement opérationnel que depuis quelques mois. Il existe un indicateur utile de la mesure dans laquelle le Programme d'AR répond aux besoins des Premières nations, pour lequel les données ne sont pas disponibles, et il s'agit du nombre de propositions d'AR qui ne sont pas acceptées, notamment les motifs de refus. La plupart des données sur les délais de traitement, qui sont un indicateur clé de l'efficience de la prestation du programme, n'étaient pas disponibles au moment de l'évaluation. Ces données sont maintenant recueillies par l'entremise du SNSAR. Le Programme d'AR vient tout juste de terminer l'élaboration d'une stratégie de mesure du rendement.
  • Le PGETR et l'administration des terres par AINC. Le système de suivi du PGETR se limite à recueillir des données sur le nombre de gestionnaires des terres participant à chacun des programmes, le PRAT, le PDGF et le PGETR. Il ne recueille pas de données relatives aux activités de gestion foncière, comme le nombre et le type des transactions foncières. Il y a un indicateur utile de l'efficacité du soutien d'AINC pour la gestion foncière qui n'est pas actuellement colligé, soit le délai d'exécution d'un bail. Le PGETR a élaboré une stratégie de mesure du rendement dans le contexte du Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones.

Étant donné cette contrainte, les données sur le rendement ont été peu utiles pour l'analyse et ont plutôt servi d'outil descriptif. Il y a eu une autre incidence sur l'évaluation, soit la difficulté de faire l'analyse des tendances au fil du temps. Pour atténuer ces lacunes, on a eu recours le plus possible aux données utiles sur le rendement, et les lacunes ont été comblées au moyen d'autres méthodologies.

Données financières. Il est arrivé dans plusieurs cas que l'information financière d'AINC et d'autres ministères n'était pas disponible ou était imprécise. Comme les montants salariaux ne sont pas répartis par programme et que la structure organisationnelle de chaque région diffère, il a été difficile de recueillir des données salariales uniformes dans les régions. En outre, les données financières sur les budgets salariaux de l'AC, qui étaient disponibles pour 2006-2007 à 2009-2010, ne l'étaient pas pour 2005-2006, parce qu'il y a eu un changement dans les systèmes financiers à ce moment-là. L'information financière du budget des services votés de RNCan et de Justice Canada relativement aux travaux d'arpentage et à la création d'intérêts juridiques n'était pas disponible.

Étant donné ces lacunes, les données financières utilisées dans l'évaluation sont plus ou moins comparables et fiables entre les régions et entre les exercices. Il a également été difficile de ce fait d'établir le coût entier des activités relatives à la gestion foncière. Par exemple, faute de l'information financière sur le fonctionnement de RNCan et de Justice Canada, il a été impossible de déterminer le coût véritable des travaux d'arpentage et de la création d'intérêts juridiques pour le gouvernement du Canada. Il a aussi été possible d'amoindrir ces difficultés en faisant la collecte et l'analyse de toutes les données financières disponibles, comme les contributions d'AINC et les fonds de fonctionnement. Ces données, bien qu'imprécises à certains égards, ont permis d'établir certaines tendances dans le temps et selon les activités.

Résultats attendus. Peu de résultats attendus étaient disponibles au moment de la conception de l'évaluation, de sorte qu'il a été difficile de déterminer si des progrès ont été accomplis à la longue. Étant donné cette contrainte, il a été difficile d'évaluer les programmes et les activités par rapport aux résultats convenus recherchés depuis cinq ans. Pour amoindrir cette difficulté, l'équipe d'évaluation a élaboré un modèle logique complet et une grille d'évaluation comportant des résultats et des mesures du rendement fondés sur son interprétation du but et des objectifs des programmes. Les gestionnaires des programmes ont eu l'occasion d'exprimer leur avis et ont validé le modèle avant le début de l'évaluation. Cela a permis de mieux élaborerparallèlement des stratégies de mesure du rendement pour le Programme d'AR et le PGETR en vue de connaître certains élémentsde base au sujet du rendement dans la présente évaluation et d'en faire un suivi au fil du temps.

Collecte et validation des données. Bien que tous les efforts nécessaires aient été faits pour recueillir des données équilibrées pour chacune des questions d'évaluation, dans quelques cas, il a fallu se limiter à quelques champs d'enquête ou à quelques sources peu diversifiées dans un champ d'enquête pour examiner les questions d'évaluation. Le meilleur exemple à ce sujet est l'analyse servant à déterminer dans quelle mesure les intervenants, notamment les gouvernements provinciaux et les administrations municipales, d'autres Premières nations ayant des revendications se chevauchant et d'autres intervenants ont participé au processus d'AR avec un résultat satisfaisant. Comme il a été impossible de communiquer avec des représentants de ces groupes d'intervenants, à l'exception de quelques entrevues faites pour une étude de cas, l'analyse repose essentiellement sur les renseignements fournis par les fonctionnaires clés d'AINC et les gestionnaires des terres des Premières nations.

Une telle contrainte peut être une source d'erreur, car les points de vue de seulement quelques groupes ont été pris en compte dans quelques cas. Cette difficulté a été atténuée par l'examen approfondi de documents et la revue de la littérature portant sur la participation d'administrations municipales au Programme d'AR. Pour une étude de cas sur les DFIT en Saskatchewan, des intervenants provinciaux et municipaux ainsi que des tiers ont été interrogés afin de mieux comprendre le réseau de relations qui rend possible l'ajout de terres à la réserve.

Analyse comparative entre les sexes. Il a été impossible de faire une analyse comparative entre les sexes étant donné l'absence de renseignements sur le rendement et la difficulté inhérente d'adopter une telle optique dans la gestion foncière. La réalisation d'un examen des biens immobiliers matrimoniaux a été considérée, mais il a été conclu que cet aspect élargirait trop les limites d'une étude déjà assez ambitieuse. L'analyse comparative entre les sexes a été envisagée dans les stratégies de mesure du rendement à la fois du Programme d'AR et du PGETR et, récemment, on a fait une étude d'indicateurs sensibles à la spécificité des sexes pour le PGETR dans le cadre d'un partenariat avec la Direction des questions hommes-femmes d'AINC, la DGEMRE et le programme.

Développement durable. Les discussions avec la Direction du développement durable ont révélé que les principes du développement durable étaient en vigueur et que les gestionnaires des programmes peuvent s'en inspirer depuis 2007 (c.-à-d. à mi-parcours pendant la période visée par l'évaluation). C'est ainsi qu'il n'y a pas de données sur le rendement relatives au développement durable et peu d'indication que ses principes ont été envisagés au moment de la conception du programme. Le rapport comprend un examen limité du développement durable dans son analyse.

Difficultés relatives à l'attribution. Il est souvent difficile d'établir des liens entre les activités du gouvernement et les résultats dans les collectivités des Premières nations, surtout lorsqu'il s'agit de tirer des conclusions sur les résultats à long terme. Étant donné que la période d'essai du PGETR vient tout juste de prendre fin, il est difficile de conclure avec certitude qu'il y a eu des progrès relativement à certains résultats. Par exemple, les ententes de gestion conjointe pour les Premières nations du PGETR n'ont pas encore été mises en œuvre. Elles seront utiles dans l'avenir pour déterminer dans quelle mesure le transfert des responsabilités pour la gestion foncière s'est effectué. Il y a eu une autre difficulté à cet égard, soit l'établissement d'un lien entre le petit montant des fonds consacrés au Programme d'AR par la voie de l'autorisation de contribution – une fraction des sommes totales consacrées à la prestation du programme par des règlements de revendications particulières – et un résultat concret.

Étant donné ces contraintes, il n'a pas été facile de déterminer dans quelle mesure l'évaluation pouvait produire des conclusions définitives sur les progrès accomplis relativement aux résultats. Pour atténuer ce problème, les entrevues auprès d'intervenants clés ont joué pour beaucoup au cours des travaux pour déterminer les progrès accomplis relativement aux résultats attendus du PGETR. La portée de l'évaluation a été modifiée pour établir des liens entre les activités du Programme d'AR et ses résultats. C'est ainsi qu'une bonne partie de l'activité du Programme d'AR déclenchée par le versement de fonds relatifs à des revendications particulières a été incluse.

2.4. Contrôle de la qualité

Comme on l'a indiqué plus tôt, un groupe de travail et un comité consultatif ont été constitués pour tenir compte de la connaissance et du point de vue à la fois des programmes d'AINC et des Premières nations. Des membres des deux groupes ont examiné et commenté le rapport sur la méthodologie. Les constatations préliminaires ont été communiquées au groupe de travail et au programme pour qu'ils puissent les commenter et les valider, et au CEMRE à titre d'information. Un projet de rapport a été communiqué au groupe de travail et au comité consultatif avant le dépôt au CEMRE.

 

 

3. Contexte : Comprendre la gestion foncière

Pour mettre en contexte les questions relatives à la gestion foncière par les Premières nations, la présente partie du rapport décrit l'importance de la terre pour la population des Premières nations, le rôle que les tribunaux ont exercé depuis quelque temps et les nouvelles orientations relatives à la terre qui se sont dessinées depuis quelques décennies. Le présent exposé établit les assises permettant de comprendre le rendement des programmes visés par l'évaluation. Les aînés ont exprimé leur point de vue au sujet de l'autosuffisance, de l'assise territoriale des réserves, de la qualité de vie et d'autres questions qui sont examinées en tant que résultats plus loin dans le rapport. Un examen historico-juridique du contexte entourant la gestion des terres dans les réserves souligne les contraintes du régime actuel de gestion foncière dans le cadre de la Loi sur les Indiens et présente des possibilités pour l'avenir.

3.1 La relation des Autochtones avec la terre

La terre est l'un des biens les plus précieux des Premières nations, des points de vue tant économique que culturel. Les Autochtones de toutes les régions du Canada mettent l'accent sur leur relation particulière avec la terre, plus expressément leurs territoires traditionnels, qui s'étendent presque toujours au-delà des limites des réserves. Cette relation particulière s'exprime par le fait que la terre est le symbole des relations sociales et économiques, des relations avec tout ce qui vit, sans oublier l'importance spirituelle des terres traditionnelles Note de bas de page 30.

Pour bien comprendre l'importance de la terre pour les Autochtones et en tenir compte dans la présente évaluation, un groupe d'aînés a été formé Note de bas de page 31 dès le début de l'évaluation pour parler de la relation des Autochtones avec la terre. Les discussions ont porté principalement sur la protection des terres et des ressources des Premières nations et sur les façons de favoriser la gestion des terres et la protection de l'environnement pour l'avenir. Les aînés ont également exprimé leur avis sur la qualité de vie dans les terres de réserve des Premières nations. Le point le plus important soulevé a été la nécessité de favoriser la compréhension commune de ce que représente la terre pour les Autochtones et d'intégrer ce besoin dans les pratiques modernes de gestion foncière, tout en respectant entièrement la culture et les traditions autochtones.

Les aînés ont déclaré essentiellement que le concept de la gestion de la terre ne s'harmonise pas avec les modes du savoir traditionnels. Plutôt que de vouloir dominer la terre, les Autochtones entretiennent avec elle une relation sociale, culturelle et spirituelle sacrée. À cet égard, les aînés ont exposé quelques grands principes directeurs pour l'avenir. Il faut honorer et respecter les traités, « qui sont issus de la paix et du partage, et non de la défaite », et il faut assurer le partage juste et équitable des ressources. Il faut bien comprendre que l'épuisement des ressources va à l'encontre du mode du savoir traditionnel autochtone, qui met l'accent plutôt sur la protection de la terre et la responsabilité mutuelle pour la gestion de la terre. Les Autochtones se voient comme une partie de la terre de sorte que la notion de protection de la terre va beaucoup plus loin que la simple conservation : il s'agit aussi de protéger et de favoriser le bien-être spirituel des gens afin d'assurer leur survie. Les aînés affirment que « c'est la façon dont on traite la terre qui déterminera notre avenir et celui de nos enfants ». Cette idée est étroitement associée à celle de la viabilité sociale et environnementale. Le respect et le soin de la terre au sens traditionnel sont la seule voie vers un avenir durable.

Les aînés sont inquiets du fait que les Premières nationsn'atteindront jamais l'autosuffisance si la perspective étroite et limitée de la « gestion foncière » est maintenue. Par exemple, pour les aînés, le développement durable représente davantage que la bonne utilisation des ressources. Le développement durable, c'est plutôt le rétablissement de la relation des Premières nations avec la terre. En outre, les aînés reconnaissent l'importance d'apprendre aux membres des Premières nations les pratiques de gestion durable des terres parce que, à leur dire, « si nos terres ne sont pas saines, nous ne pouvons pas non plus être sains ». Cela comprend le soutien et les conseils d'AINC en matière juridique, environnementale et technique et surtout, pour la planification globale des collectivités. Les aînés sont d'avis que l'autosuffisance par la voie du développement économique ne peut se réaliser que dans les collectivités qui ont atteint un certain niveau de bien-être social. Selon ces aînés, étant donné que les Autochtones n'ont plus la liberté de se déplacer dans leurs territoires traditionnels (et de les gérer), la « gestion foncière » s'apparente beaucoup plus à la « gestion de la pauvreté ».

Selon les aînés, l'accès limité aux terres entrave davantage l'autosuffisance des Autochtones car ils n'ont pas la possibilité de jouir pleinement de l'abondance offerte par la terre. Ils font observer que la distribution originale des terres a été faite à un moment où la population des Premières nations était beaucoup moins nombreuse, de sorte que les réserves ne répondent plus aux besoins actuels. C'est ainsi que la réussite du Programme d'AR est essentielle pour répondre aux besoins culturels, spirituels, collectifs et socioéconomiques de la majorité des Premières nations qui n'ont plus accès à leurs territoires traditionnels et qui ne bénéficient pas de l'autonomie gouvernementale. Étant donné la densité démographique, les infrastructures locales, qui sont déjà limitées, ne suffisent plus à la tâche.

Essentiellement, les aînés envisagent l'évaluation comme une occasion d'exprimer leurs inquiétudes selon lesquelles le système actuel d'attribution des terres et de gestion des terres n'est pas en harmonie avec la vision du monde des Autochtones. L'amélioration de la qualité de vie n'est pas du tout inhérente aux activités du Ministère. Comment parler de « qualité de vie » lorsque les réserves autochtones sont « pleines à craquer »,a demandé l'un des aînés.

3.2 Gouvernance des terres de réserve indiennes

La compétence fédérale sur les réserves est prescrite dans le paragraphe 24 de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui confère au Parlement la compétence législative exclusive sur « les Indiens et les terres réservées aux Indiens ». En revanche, pour la plupart des Canadiens, les terres et les ressources naturelles et les droits de propriété relèvent de la compétence législative provinciale. Les réserves sont une catégorie spéciale des terres de la Couronne fédérales. Les tribunaux ont décidé que, même si les lois provinciales d'application générale peuvent s'appliquer aux Indiens en tant que personnes, elles ne peuvent s'appliquer à l'utilisationdes terres de réserve Note de bas de page 32 parce que celles-ci relèvent exclusivement de la compétence fédérale.

Certains régimes fonciers des Premières nations sont régis par des ententes et des lois adoptées au XXe siècle, comme ceux qui concernent les terres des Cris et des Naskapis au Québec, les terres secheltes ou nisga'a en Colombie-Britannique, et les réserves qui relèvent maintenant de la Loi sur la gestion des terres des premières nations. La très grande proportiontoutefois est constituée par les régimes des Premières nations entièrement ou partiellement régis par la Loi sur les Indiens, dont l'architecture juridique fondamentale relativement aux terres remonte à la première Loi sur les Indiens de 1876 Note de bas de page 33.

3.3 La gestion foncière selon la Loi sur les Indiens et d'autres dispositions législatives

La Loi sur les Indiens actuelle est fondée sur une révision de 1951, avec des modifications importantes relativement aux terres et à d'autres questions en 1985, et indirectement, à titre facultatif, par la voie de dispositions législatives plus récentes Note de bas de page 34. L'une des pierres angulaires de la Loi sur les Indiens est la protection des terres de réserve par l'imposition de restrictions au transfert au marché immobilier privé Note de bas de page 35.

Sur le plan pratique, il y a deux grandes catégories de régimes fonciers au Canada : les terres de la Couronne détenues par le gouvernement fédéral ou par une province, et les terres détenues par des particuliers, des entreprises ou d'autres entités juridiques. Les terres privées relèvent de leurs propriétaires, qui peuvent les transférer. Toutefois, les réserves assujetties à la Loi sur les Indiens sont détenues par Sa Majesté du chef du Canada « à l'usage et au profit des bandes respectives pour lesquelles elles furent mises de côté Note de bas de page 36 ».

L'attribution des terres de réserve est déterminée en partie par AINC (ou dans certains cas par décret du gouverneur en conseil), en partie par les conseils de gestion successifs ou selon la décision par scrutin des membres des Premières nations, et parfois en partie par les membres des Premières nations qui ont acquis des intérêts individuels limités mais légalement reconnus dans certaines terres de réserve. Selon la Loi sur les Indiens et le Guide de la gestion des terres d'AINC, AINC ne détermine pas comment une terre de réserve est utilisée, mais s'en remet plutôt aux instructions du conseil de bande.

La Loi sur les Indiens n'est pas la seule loi fédérale pouvant s'appliquer à l'administration des terres de réserve. La Loi sur l'arpentage des terres du Canada et la Loi sur les arpenteurs des terres du Canada, la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux, la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale et la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, de même que la Loi nationale sur l'habitation s'appliquent aux terres de la Couronne fédérales, y compris les terres de réserve et les terres acquises pour devenir des réserves. Il y a une catégorie importante de lois qui ne s'appliquent pas aux terres de réserve, soit les lois provinciales Note de bas de page 37.

3.4 Décisions des tribunaux sur la gestion foncière et initiatives qui en découlent

Les décisions des tribunaux sont une autre source d'orientation juridique importante pour l'administration des terres de réserve. La décision peut-être la plus importante a été celle de la Cour suprême du Canada dans Guerin c. La Reine Note de bas de page 38. Cet arrêt de 1984 affirme que la Couronne est tenue de remplir des obligations fiduciales, une obligation de « loyauté absolue » envers la Première nation pour laquelle elle détient des terres de réserve, pour l'exécution des conditions selon lesquelles une cession à des fins de bail a été autorisée. Comme l'a fait observer le vérificateur général dans son rapport en 1986, « le ministère, jusqu'à ce que soit rendue cette décision, jugeait l'obligation qui lui était faite, en vertu des lois, comme constituant une obligation de fiducie « politique » […]. Il lui faut maintenant […] revoir ses procédés et politiques dans un certain nombre de secteurs afin d'assumer entièrement ces responsabilités » Note de bas de page 39.

Cette décision du tribunal a amené le Ministère et les Premières nations à entamer des pourparlers sur la façon d'élaborer de nouvelles options pour le contrôle local des affaires relevant de la Loi sur les Indiens Note de bas de page 40. Beaucoup d'initiatives lancées par les Premières nations, comme la Commission de la fiscalité des Premières nations, la Loi sur la gestion des terres des premières nations et la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes sont issues des pourparlers tenus pendant cette période.

Bien qu'il ait fallu un certain temps pour élaborer beaucoup de ces initiatives et pour les faire accepter par le gouvernement et par la collectivité autochtone, depuis deux décennies, un certain nombre de ces initiatives sont devenues des lois fédérales qui procurent des outils législatifs de gestion foncière en sus de ceux de la Loi sur les Indiens Note de bas de page 41. En outre, il existe des dispositions législatives relatives au Programme d'AR qui s'appliquent seulement aux nouvelles réserves dans certaines provinces Note de bas de page 42. Finalement, il existe des dispositions législatives récentes autorisant les Premières nations à choisir de ne plus être assujetties à la Loi sur les Indiens et de se conformer plutôt à des dispositions législatives plus récentes Note de bas de page 43.

3.5 Difficultés à l'horizon

Malgré ces changements récents et malgré les critiques répétées au sujet du caractère périmé et paternaliste des dispositions législatives sur les transactions foncières, le cadre juridique fondamental de la Loi sur les Indiens s'est révélé très résistant au changement Note de bas de page 44. Les modifications importantes qui se sont effectivement produites depuis 25 ans découlent essentiellement de la nécessité de respecter la Charte des droits, des décisions judiciaires relatives à l'appartenance à une Première nation ou, dans le cas des modifications sur la désignation en 1985, des cessions de terres de réserve. Les efforts des gouvernements précédents pour abolir ou modifier fondamentalement la Loi sur les Indiens au cours des années 1990 se sont révélés vains Note de bas de page 45. Au contraire, la tendance récente dans les modifications législatives a été d'ajouter des dispositions et de permettre aux Premières nations qui le demandent et qui remplissent les critères nécessaires de s'y assujettir Note de bas de page 46.

La difficulté de modifier la Loi sur les Indiens a entraîné l'adoption de deux approches très différentes en ce qui concerne l'administration des terres de réserve. Dans un premier cas, les avocats Note de bas de page 47 et les gestionnaires des terres, tant ceux d'AINC que ceux des Premières nations, ont su de plus en plus s'adapter aux diverses dispositions législatives, particulièrement celles qui portent sur les terres devant être cédées à bail pour le compte d'une Première nation ou d'un membre d'une Première nation, de même que sur les permis prévus par le paragraphe 28(2). La location de terres de réserve en facilite l'intégration dans le système économique et financier général, sans toutefois qu'elle perde en fin de compte son statut de réserve Note de bas de page 48. Les baux servent maintenant pour une grande diversité de fins commerciales, industrielles, agricoles, résidentielles et récréatives sur les terres de réserve Note de bas de page 49.

Dans le deuxième cas, dont il est question plus avant dans la section sur les résultats non escomptés ci-après, des Premières nations et des particuliers des Premières nations ont essentiellement choisi de ne pas tenir compte des exigences de la Loi sur les Indiens. Dans ces réserves, l'attribution interne des logements et les autres modalités d'utilisation des terres sont déterminées par la coutume locale ou par décision du chef et du conseil. En outre, il y a une utilisation généralisée des baux informels ou « au noir » pour la construction d'habitations, la production agricole et des activités commerciales dans diverses régions Note de bas de page 50.

Le paragraphe 28(1) de la Loi sur les Indiens stipule que ces modalités sont nulles. C'est pourquoi les tribunaux n'en ont pas exigé l'application Note de bas de page 51. Il s'agit toutefois de modalités pratiques qui sont moins difficiles à gérer et moins coûteuses à appliquer que celles de la Loi sur les Indiens exigeant l'autorisation d'AINC – un processus qui exige notamment une évaluation foncière, une évaluation environnementale et un arpentage avant qu'une transaction ne soit conclue, ce qui prend des mois ou même des années Note de bas de page 52.

Dans le cas des baux au noir, la bande ou le particulier titulaire d'un certificat de possession négocie les modalités directement avec le « locataire » au noir. De telles transactions peuvent être conclues sans qu'il soit nécessaire d'appliquer le processus complexe et fastidieux d'autorisation par AINC Note de bas de page 53. Ce n'est pas toutefois parce que ces procédures sont plus rapides que le risque que ces transactions soient jugées illégales plus tard s'en trouve réduit.

Bref, AINC est confronté à de singuliers dilemmes dans l'administration de la Loi sur les Indiens. Les programmes de gestion foncière sont dans une grande mesure établis par des dispositions législatives et, dans une même mesure, sont limités par ces dispositions. AINC est un fiduciaire relativement à l'intérêt bénéficiaire des Premières nations dans les terres de réserve, ce qui peut comprendre les aspects relatifs à l'environnement. De plus, AINC ne semble pas disposer des outils ou des ressources nécessaires pour exiger le respect des dispositions sur les terres dans la Loi sur les Indiens lorsqu'une Première nation ne souhaite pas s'y conformer, particulièrement dans un contexte où l'autonomie gouvernementale prend de l'importance. Les transactions foncières sur mesure et au noir sont probablement si nombreuses que ce serait une tâche colossale de les rendre toutes conformes à la Loi sur les Indiens et à d'autres lois fédérales connexes, notamment celles qui ont trait aux levés et à l'évaluation environnementale. La transition entre la Loi sur les Indiens et les modalités relatives aux titres fonciers de la Loi sur la gestion des terres des premières nations a été complexe tant pour AINC que pour les Premières nations qui ont accompli cette transition. La transition à partir des modalités au noir serait probablement encore plus complexe.

La plus grosse difficulté à venir consiste à reconnaître cette complexité et à agir en conséquence. Il est nécessaire de simplifier les modalités nombreuses et ponctuelles de l'administration des terres de façon à établir un plus vaste éventail d'options permettant d'aider toutes les Premières nations qui disposent de capacités différentes de gestion foncière, tout en réglant les problèmes de réglementation des terres et de l'environnement.

 

 

4. Constatations de l'évaluation - Ajouts aux réserves

4.1 Pertinence

4.1.1 Satisfaction des besoins en matière d'assise territoriale

Beaucoup d'intervenants clés, y compris ceux qui ont participé à la table ronde des aînés, ont affirmé que l'ajout de terres aux réserves est nécessaire et important pour les Premières nations, car l'assise territoriale actuelle est petite. Les répondants sont d'avis qu'une assise territoriale suffisante est importante pour obtenir des résultats économiques et sociaux et pour soutenir une population croissante dans les réserves. La terre constitue la base de l'identité autochtone. L'ajout de terres aux réserves sert à corriger des injustices historiques et contribue à la survie culturelle et spirituelle des collectivités autochtones Note de bas de page 54.

En 2005, au début de la période visée par l'évaluation, les réserves indiennes représentaient moins de la moitié d'un pour cent de la superficie terrestre totale des dix provinces du Canada Note de bas de page 55. Le rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones comporte une analyse en profondeur de l'insuffisance de l'assise territoriale des Premières nations, laquelle, y est-il affirmé, s'est rétrécie des deux tiers depuis la Confédération Note de bas de page 56. La population autochtone du Canada a augmenté constamment depuis le rapport de la Commission, soit de 45 %, pour atteindre 1 172 790 personnes dans la période de dix ans entre 1996 et 2006. De ce nombre, dans le recensement de 2006, 698 025 personnes ont déclaré faire partie des Premières nations Note de bas de page 57. Selon les projections d'AINC, la population des Premières nations au Canada devrait s'élever à plus d'un million en 2024 Note de bas de page 58. Il faudra donc plus de terres pour soutenir la population croissante des Premières nations.

4.1.2 Conformité aux priorités du gouvernement

Les auteurs de l'évaluation ont constaté que, si le Programme d'AR est conforme aux priorités du gouvernement du Canada, plus expressément celles qui ont trait à l'amélioration du développement économique dans les réserves et au respect par le Canada de ses obligations issues des traités, il pourrait être amélioré pour mieux atteindre ces priorités (voir la section sur la conception ci-après).

En mars 2007, le Comité permanent des affaires autochtones a établi que l'accès limité aux terres et aux ressources était une entrave importante au développement économique et a affirmé qu'il s'agissait là d'une « priorité urgente » Note de bas de page 59. En juin 2007, le premier ministre a annoncé l'adoption de plans pour accélérer le règlement des revendications particulières, et par le fait même, pour rendre justice aux requérants des Premières nations et procurer une certitude au gouvernement, au secteur privé et à tous les Canadiens Note de bas de page 60. Le Programme d'AR est nécessaire pour la réalisation de cet engagement : les fonctionnaires d'AINC prévoient que le processus accéléré de règlement des revendications pourrait augmenter le nombre de règlements exigeant des ajouts aux réserves.

Le traitement rapide des ajouts aux réserves reste une priorité du gouvernement et est jugé « essentiel au progrès économique » dans le Cadre pour le développement économique des Autochtones. Ce cadre préconise l'adaptation des mécanismes gouvernementaux pour accélérer le processus Note de bas de page 61.

4.1.3 Harmonisation avec les objectifs et les initiatives ministérielles

L'importance accordée aux DFIT (dont il est question en détail ci-après) par le Programme d'AR est parfaitement en harmonie avec les objectifs et les initiatives du Ministère. En août 2006, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien s'est engagé à ajouter 150 000 acres de nouvelles terres de réserve par année au Manitoba afin que le gouvernement s'acquitte de ses obligations relativement aux DFIT Note de bas de page 62. Le 27 novembre 2007, une entente signée par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et le chef national de l'Assemblée des Premières Nations (APN) a donné la priorité aux ajouts aux réserves touchées par les dispositions de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, que le Ministère a déposé à la Chambre des communes le même jour Note de bas de page 63. Dans la plupart des rapports d'AINC sur les plans et les priorités au Parlement pour 2005-2010, il est mentionné que les ajouts aux réserves sont un programme essentiel pour l'atteinte de son résultat stratégique sur les terres. Selon le rapport sur le rendement ministériel le plus récent, le Ministère favorise les investissements et fait la promotion du développement, tant dans les réserves que dans les collectivités voisines Note de bas de page 64.

Certains intervenants clés ont fait observer que le Programme d'AR doit être mieux harmonisé avec les priorités de développement économique d'AINC et du gouvernement du Canada, mais dans un examen des politiques et des processus du programme actuellement en cours avec l'APN, il est confirmé que le programme est de mieux en mieux harmonisé à cet égard Note de bas de page 65. Cette initiative est analysée de façon plus approfondie dans la section sur la conception ci-après.

4.1.4 Rôle légitime et nécessaire d'AINC dans le Programme d'ajouts aux réserves

Le Programme d'AR est nécessaire pour le respect des obligations en vertu des traités, qui sont des ententes solennelles, protégées par la Constitution, entre la Couronne et les Premières nations Note de bas de page 66. Les revendications peuvent être résolues par l'ajout de terres aux réserves. En 1992, le Canada a conclu l'Accord-cadre sur les droits fonciers issus des traités en Saskatchewan avec 25 Premières nations et le gouvernement de la Saskatchewan pour s'acquitter de ces obligations Note de bas de page 67. En 1997, une entente semblable a été conclue entre 19 Premières nations et le gouvernement du Manitoba Note de bas de page 68. AINC est le responsable principal de la mise en œuvre de ces ententes, avec l'appui d'autres ministères.

Certains ont exprimé l'avis que le Canada devrait régler les revendications particulières « valides ». En 2006, le Comité permanent du Sénat sur les affaires autochtones a réalisé une étude spéciale sur le processus des revendications particulières. Dans cette étude, le comité a souligné que la responsabilité du gouvernement fédéral en ce qui concerne le règlement des revendications particulières est une obligation et un impératif juridique qui ne peut être reporté Note de bas de page 69. Par ailleurs, le comité a fait état de la responsabilité du gouvernement fédéral dans son rapport intitulé Partager la prospérité du Canada – Un coup de main, pas la charité Note de bas de page 70. Enfin, les ajouts aux réserves sont exigés par le gouvernement du Canada lorsque les obligations légales d'un règlement ont été expressément inscrites dans une loi ou lorsque les tribunaux ont ordonné à la Couronne d'ajouter des terres à des réserves Note de bas de page 71.

4.2 Conception et prestation

4.2.1 Conception des programmes

L'acquisition de terres et l'harmonisation de divers régimes juridiques est une tâche compliquée. La conception du Programme d'AR a été examinée à plusieurs reprises depuis son origine afin de trouver des façons de faciliter le processus de transfert des terres. Des progrès ont été réalisés, mais les auteurs de l'évaluation ont constaté qu'il faut encore améliorer la conception de la politique et du processus d'ajout aux réserves.

Lacunes dans la conception de la politique et du processus antérieurs d'ajouts aux réserves
Dans une évaluation de la politique d'ajouts aux réserves en 1996, il a été établi que le processus était fastidieux et qu'il était possible de simplifier certaines étapes en en combinant certaines ou en en réalisant d'autres en parallèle Note de bas de page 72. Dans le projet conjoint d'élaboration de politiques APN-AINC en 2001, il est question de certains aspects de la conception de la politique d'ajouts aux réserves. Par exemple, les groupes de discussion des Premières nations ont allégué que la politique et le processus souffrent de la trop grande importance accordée à la responsabilité et au coût pour le gouvernement fédéral Note de bas de page 73. La politique a été modifiée en 2001 à la suite de cette initiative Note de bas de page 74.

Dans un rapport de 2005, le Bureau du vérificateur général (BVG) a mentionné qu'un grand nombre d'acres de terre associés aux droits fonciers issus des traités au Manitoba (790 000 acres) et en Saskatchewan (473 000 acres) avaient été choisis par les Premières nations, mais que peu de progrès avaient été réalisés pour résoudre les problèmes de longue date dans le processus de conversion des terres dans ces deux provinces Note de bas de page 75. Dans son rapport de 2009, le BVG reconnaît que le Programme d'ajouts aux réserves a fait des progrès importants depuis son rapport de 2005 pour la conversion des terres choisies par les Premières nations afin d'en faire des réserves en Saskatchewan et au Manitoba, mais que beaucoup des problèmes de conception restent irrésolus en particulier dans les autres provinces où il n'existe pas de loi spéciale concernant les DFIT Note de bas de page 76.

Problèmes actuels de la politique et du processus du Programme d'ajouts aux réserves
De nombreuses indications soulignent que la conception actuelle du processus d'ajouts aux réserves découlant de la politique est fastidieuse, étant donné les étapes inutiles entraînant de longs délais qui compromettent la possibilité de développement économique. Beaucoup d'intervenants clés ont mentionné un certain nombre d'aspects pour lesquels des changements pourraient être justifiés, tout en précisant que le travail à cet égard est déjà en cours. Par exemple :

  • faire d'autres travaux de recherche et d'élaboration de politiques sur les droits tréfonciers;
  • autoriser l'approbation des ajouts aux réserves à l'échelon du directeur général régional plutôt qu'à celui du sous-ministre;
  • clarifier les définitions au sujet des ajouts aux réserves en milieu urbain et en milieu rural, et les aires de service;
  • assurer une meilleure collaboration avec les provinces pour résoudre une partie des difficultés relatives à l'ajout aux réserves en milieu urbain;
  • faire participer davantage les associations autochtones de gestion foncière (la NALMA et ses sections régionales);
  • améliorer les mécanismes de règlement des différends;
  • faire un meilleur suivi des normes de service pour les ajouts aux réserves; et
  • améliorer la trousse d'outils du programme d'ajouts aux réserves.

Des changements prometteurs
Beaucoup de ces obstacles et d'autres problèmes relatifs à la conception ont été examinés pour le règlement de revendications relatives aux droits fonciers issus des traités et d'autres revendications dans les provinces des Prairies. La Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications au Manitoba et la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications (Alberta et Saskatchewan) contiennent des procédures permettant aux conseils des Premières nations de demander, avant le transfert, des permis ou des désignations ayant force exécutoire. Les données recueillies indiquent qu'un obstacle important à d'autres ajouts aux réserves pourrait être éliminé si de telles dispositions législatives facultatives étaient étendues à toutes les régions, ce qui réduirait le nombre d'étapes et le temps nécessaire pour ajouter des terres aux réserves Note de bas de page 77.

AINC travaille de concert avec l'APN pour examiner la politique et le processus national du Programme d'AR en vue d'en arriver à réduire le délai et les étapes de traitement, d'accélérer de beaucoup le processus et de procurer une meilleure garantie aux tierces parties. Il est à prévoir que, en raison de la nouvelle orientation de la politique et du processus, il y aura une restructuration en harmonie avec les lois sur les règlements en vigueur dans les Prairies. Les intervenants clés de tous les groupes affirment que l'avis des gestionnaires de terres autochtones et de la NALMA a été pris en compte dans ces initiatives.

Clarté des rôles et des responsabilités, communication et collaboration
Nous avons constaté que les rôles et responsabilités dans le processus d'AR doivent être clarifiés. Il faut une meilleure communication et une meilleure collaboration à la fois à l'intérieur de la Direction générale des terres et avec d'autres secteurs d'AINC et les ministères afin d'assurer l'efficacité et l'efficience du processus d'AR et de favoriser les résultats en matière de développement économique.

Beaucoup de répondants ont affirmé qu'il faut une meilleure collaboration et une meilleure coordination entre la Direction générale du développement économique et la Direction générale des terres, particulièrement à l'échelon régional. On pense qu'il serait plus facile d'obtenir des résultats en matière de développement économique si les fonctionnaires régionaux du développement économique participent au processus d'AR dès le début, ou du moins sont mis au courant. C'est en particulier le cas lorsque des AR sont proposés afin de favoriser le développement économique.

Le rôle de RNCan au cours du processus d'AR consiste à gérer les contrats avec les arpenteurs, et à veiller à ce que les normes soient respectées, à ce que les levés soient dûment archivés et, en fin de compte, à ce que les terres soient légalement reconnues. Pour ce qui est de soutenir les AR, les répondants de RNCan ont indiqué que, même si on fait généralement appel à eux vers la fin du processus d'AR, ils constatent souvent qu'il y a des problèmes. C'est ainsi qu'on leur demande de plus en plus d'intervenir dans le processus avant qu'un AR soit accepté par AINC. RNCan ne reçoit pas de fonds pour ces activités, malgré le long processus d'AR.

Dans les entrevues avec les intervenants clés représentant le STDE et la Direction générale des revendications particulières (DGRP) du Secteur des traités et du gouvernement autochtone (STGA), nous avons constaté que les fonctionnaires d'AINC dans ces deux secteurs n'interprètent pas de la même façon les répercussions de la mise en œuvre des règlements relatifs à des revendications particulières lorsqu'ils s'appliquent à des AR Note de bas de page 78. En outre, les deux secteurs envisagent différemment la définition des priorités concernant les AR et les revendications touchant les terres en fonction de leurs obligations envers les Premières nations. Le STDE s'inquiète en particulier du fait que l'absence de classement des priorités à l'égard des revendications fondé sur le potentiel économique entrave l'atteinte des résultats. Les représentants du STGA ont expliqué que, selon les exigences du traitement, toutes les revendications sont prises en compte aussitôt qu'elles arrivent, sans établissement des priorités.

Les répondants du STDE et de la DGRP ont mentionné qu'il pourrait y avoir plusieurs possibilités d'améliorer la communication et la coordination entre eux, notamment par une approche plus systématique en vue d'informer le STDE de l'acceptation de revendications territoriales pour négociation et par la participation des gestionnaires des terres régionaux du secteur aux négociations des revendications territoriales plus tôt dans le processus.

Rien n'a été signalé au sujet des rôles et responsabilités de Justice Canada.

4.2.2 Prestation du programme

Nous avons constaté que AINC avait de la difficulté à mettre en œuvre rapidement les AR, en raison principalement des problèmes liés aux ressources humaines. En outre, beaucoup de personnes interrogées ont affirmé qu'il existe des mesures de soutien importantes – dont l'exécution ne relève pas directement d'AINC dans certains cas – qui doivent être prises pour mettre en œuvre les AR. La réalisation de chacune des activités ci-après prolonge le processus d'AR et peut dépendre de la capacité et de la collaboration des intervenants : consultation avec les tierces parties; arpentage; recherche de titres; évaluation; évaluation environnementale des sites; négociation; transfert.

Difficultés d'exécution internes
La pénurie de ressources humaines à AINC, ainsi que la lourde charge de travail, retardent la mise en œuvre des AR, de sorte que le transfert des terres prend de nombreuses années à se réaliser. Un certain nombre d'intervenants clés d'AINC ont affirmé que les gestionnaires des terres d'AINC ne disposent pas des moyens nécessaires pour mener des transactions complexes concernant les AR. Les motifs invoqués à ce sujet font écho à ceux qui ont été mentionnés dans la vérification du STDE par le BVG en 2005 : faible classification des emplois et formation limitée pour s'occuper de dossiers complexes. En outre, le programme offre peu de possibilités de perfectionnement pour que les gestionnaires des terres puissent acquérir les connaissances et les compétences nécessaires pour mener à bien la sélection des AR Note de bas de page 79.

Exemple d'activités du Programme des AR qui ne sont pas exécutées comme prévu
Des intervenants clés ont affirmé que plusieurs activités définies relativement aux AR n'ont pas été exécutées comme prévu. L'évaluation environnementale des sites et l'arpentage des terres – effectués pour préparer le transfert des terres – ont été difficiles à réaliser dans la plupart des régions en raison soit d'une pénurie de ressources, soit de la rigidité des modalités de financement. Il est de même pour la recherche des titres, le recensement des servitudes et le transfert des titres – activités relevant de Justice Canada. La pénurie de ressources, la difficulté d'obtenir des représentants de Justice Canada moyennant des honoraires qui ont été établis pour ces activités et la lourde charge de travail de Justice Canada, voilà autant de facteurs qui ont contribué aux retards dans le processus d'AR. Encore une fois, ces constatations correspondent à celles de la vérification du STDE par le BVG en 2005, qui a déterminé que des ressources insuffisantes sont attribuées à la sélection des terres Note de bas de page 80.

Presque tous les gestionnaires des terres d'AINC ont déclaré avoir de la difficulté à justifier les AR ne relevant pas du STDE en raison des coûts et des arriérés. D'autres catégories d'AR mentionnées dans la politique à ce sujet, comme les ajouts à la collectivité, sont rarement utilisées. Les conséquences de cette situation pour le rendement du programme, c'est-à-dire l'accessibilité à des terres supplémentaires pour les Premières nations, sont analysées plus en profondeur ci-après Note de bas de page 81.

Soutien des partenaires pour la prestation du programme des AR/Mesure dans laquelle AINC arrive à s'acquitter de ses obligations légales et réglementaires pour le transfert des titres Note de bas de page 82
Pour qu'un AR soit mis en place avec succès, les Premières nations doivent compter sur la collaboration des ministères, des provinces, des municipalités et d'autres intervenants. La coordination de cet ensemble complexe d'activités et de relations repose en grande partie sur le soutien d'AINC, mais il faut aussi compter sur la compréhension, la collaboration et la capacité des partenaires et des intervenants.

Les Premières nations jouent un rôle important et ont de nombreuses responsabilités relativement à la mise en œuvre des AR. Elles doivent bien connaître toutes les étapes du processus, et cette exigence alourdit la charge de travail des bureaux régionaux d'AINC étant donné que le Ministère leur offre un soutien technique et consultatif. La négociation avec les tierces parties intéressées dans le processus de transfert des terres et les compromis à faire avec elles ont engendré leur lot de difficultés. Ces activités incombent à la Première nation qui demande un AR; toutefois, il appartient à AINC de produire les instruments nécessaires au recensement des intérêts des tierces parties. Les délais dans la production de ces instruments retardent souvent le processus de compromis et de transfert. Nous examinons cette question et ses répercussions, non seulement sur les Premières nations, mais sur d'autres parties intéressées dans les terres des réserves, dans la prochaine section sur le rendement.

RNCan est un autre partenaire important dans la préparation des terres en vue des AR grâce aux conseils qu'il donne aux Premières nations pour l'embauche d'arpenteurs agréés du secteur privé. Il existe toutefois de nombreuses indications selon lesquelles il n'y a pas de planification à long terme et que les transferts de fonds à RNCan par AINC pour les travaux d'arpentage posent un problème (voir le tableau 5 ci-après). Il faut des professionnels chevronnés pour accomplir ce travail, de sorte que RNCan doit être en mesure de bien planifier les besoins à cet égard.

Les AR éventuels exigent l'évaluation environnementale des sites (EES), qui servent à déterminer le niveau de contamination des sites, avant qu'une décision ne soit prise pour accepter des terres devant servir à la création de réserves Note de bas de page 83. Il s'agit souvent d'une exigence complexe, longue et coûteuse. Il y a un facteur important à considérer, c'est-à-dire que chaque EES doit être faite au moment voulu, car elle devient souvent périmée et exige une mise à jour si le processus d'AR n'est pas achevé peu après. AINC a récemment atténué cette difficulté en faisant passer la période de péremption de deux à cinq ans Note de bas de page 84.

Données sur le rendement et systèmes
Même si, dans son rapport de 2009, la vérificatrice générale a constaté que le Ministère a fait des progrès satisfaisants dans la mise en œuvre de certaines de ses recommandations de 2005, elle a indiqué que le système d'information que le Ministère utilise pour faire le suivi du temps nécessaire pour transformer des terres en réserves n'avait pas amélioré ses délais de traitement depuis trois ans Note de bas de page 85. Un nouveau système (SNSAR) en est aux dernières étapes de développement, et les données actuelles au sujet des AR devraient être saisies d'ici l'automne 2010. Ce nouveau système permettra un meilleur suivi des divers types d'AR par catégorie, région et nombre total d'hectares. Un important ajout au système de suivi est le délai moyen de traitement des AR Note de bas de page 86. Dans le cadre de la mise en œuvre du SNSAR, l'AC d'AINC tiendra des consultations avec les régions dans l'année qui vient, notamment sur la façon de mieux coordonner la collecte des données dans toutes les régions et d'éliminer le double emploi dans les rapports.

4.3 Rendement

4.3.1 Résultats Note de bas de page 87

1er résultat immédiat : Mesure selon laquelle les provinces et les administrations municipales et d'autres intervenants et parties intéressées ont participé au processus de transfert des terres.

Outre le rôle central que les Premières nations et AINC jouent dans le processus des AR, le succès du processus exige la participation et l'accord de nombreux intervenants, notamment les provinces, les municipalités, d'autres Premières nations revendiquant les mêmes terres et les tierces parties qui ont des intérêts juridiques dans une terre de réserve éventuelle. La présente section énonce certains problèmes qui entravent la participation de ces groupes, ainsi que les négociations et les compromis avec eux, et comprend un examen des solutions possibles.

Problèmes et obstacles en ce qui a trait à la participation et à l'accommodement
Dans les vérifications et les évaluations antérieures de la politique et du processus des AR, des lacunes ont été relevées dans la conception et l'application de la politique, ce qui contribue à limiter la participation des tierces parties.

L'évaluation de la politique sur les AR en 1996 a révélé qu'il était difficile, dans son application, de tenir compte des intérêts des tierces parties, en particulier l'accès aux droits tréfonciers et la compatibilité avec les règlements des municipalités locales. Les conseils prodigués aux Premières nations et aux intervenants municipaux ont été jugés moins que satisfaisants et rien n'était dit sur la façon dont les Premières nations devraient s'occuper des relations avec les municipalités. Le même rapport recommandait que le programme veille à ce que les municipalités et les autres parties intéressées soient au courant des répercussions de la politique sur les AR Note de bas de page 88.

Les constatations de l'étude du BVG en 2005 au sujet des DFIT reprenaient celles de l'évaluation de 1996. Les auteurs du rapport ont constaté qu'il y a de longs délais en raison de la difficulté de tenir compte des intérêts des tierces parties. Même si le Ministère a peu à dire dans ces négociations, les auteurs de ce rapport et du rapport de suivi du BVG en 2009 ont constaté que AINC offre rarement des conseils et du soutien aux Premières nations pour régler les problèmes relatifs aux tierces parties. Par exemple, il n'y a pas de stratégie pour faciliter la négociation entre les Premières nations et les tierces parties Note de bas de page 89. L'étude de cas en Saskatchewan sur la collaboration avec les intervenants dans le cas d'un AR et beaucoup d'intervenants clés de divers groupes ont confirmé cette constatation, c'est-à-dire que les Premières nations n'ont pas les capacités ni les ressources nécessaires pour faire les consultations rapidement et de manière éclairée. En outre, les Premières nations ne comprennent pas toujours pourquoi AINC a l'obligation de consulter d'autres groupes autochtones dans le cas des terres corevendiquées, ni ne comprennent fondamentalement le processus des AR.

Rôle des municipalités
Les évaluateurs ont constaté que les relations d'AINC et des Premières nations avec les municipalités qui jouent un rôle dans le processus des AR peuvent devenir tendues en raison du manque d'information et de compréhension et, dans certains cas, en raison d'intérêts divergents. L'examen des documents et des ouvrages spécialisés nous a appris que les municipalités ont, au sujet des AR, des préoccupations communes qui doivent être prises en compte lorsqu'un processus d'AR est entamé. Beaucoup d'intervenants clés ont mentionné également ces problèmes :

  • possibilité de perte de recettes fiscales et possibilité d'avoir à offrir des services municipaux à une collectivité des Premières nations sans contrepartie suffisante;
  • compatibilité avec les règlements municipaux, observation et exécution de ces règlements;
  • absence apparente de mécanismes de règlement des différends;
  • normes environnementales et aménagement du territoire;
  • accès aux terres de réserve;
  • règlement des intérêts municipaux, comme les voies de circulation;
  • incertitude du processus des AR, notamment le manque de clarté des exigences de consultation;
  • négociation des ententes de service; et
  • manque de clarté des questions relatives à la compétence Note de bas de page 90.

La politique sur les AR exige des consultations avec les municipalités ainsi que des négociations entre les Premières nations et les municipalités sur des points tels l'aménagement conjoint du territoire et l'harmonisation des règlements municipaux, les aspects fiscaux, la fourniture de services et le règlement des différends éventuels Note de bas de page 91.

Participation et accommodement des autres tierces parties
Selon les constatations de l'étude de cas sur les DFIT et les entrevues avec les intervenants clés, les tierces parties n'ont pas intérêt en général à entamer des négociations à moins que les Premières nations n'offrent des stimulants économiques importants ou des modalités locatives favorables, comme l'augmentation de la durée des baux. Une fois les tierces parties engagées, selon les politiques d'AINC, il faut se conformer à tout un éventail d'exigences, sur les coûts, la location, la durée limitée, la restauration de l'environnement ou la mise hors service, ce qui complique indûment le processus. Selon toutes les indications, le processus pourrait être simplifié si une norme pour les transactions pouvait être élaborée.

En outre, il est souvent difficile de transposer les intérêts fonciers relevant de lois provinciales bien comprises dans le dispositif fédéral (p. ex. dans le cadre de la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux ou dans celui de la Loi sur les Indiens). Un changement de régime, p. ex. du dispositif provincial à la compétence fédérale, suscite généralement de la méfiance, surtout lorsqu'un tel changement entraîne la discrétion ministérielle Note de bas de page 92.

Stratégies visant à améliorer la participation des municipalités et des tierces parties
La documentation et les entrevues menées auprès d'intervenants clés ont mis au jour plusieurs solutions pour régler les impasses en matière de consultation, de négociation et d'accommodement. Beaucoup de ces constatations ont été confirmées dans l'étude de cas sur les DFIT en Saskatchewan :

  • meilleure coordination intergouvernementale et participation utile des administrations locales et d'autres parties et organismes touchés, comme les districts régionaux, tôt dans le processus des AR, au moment même de la proposition;
  • modalités de paiement à l'acte qui est environ égal aux recettes fiscales perdues au regard des terres Note de bas de page 93;
  • coordination de l'aménagement du territoire pour prévenir l'instauration d'une mosaïque de compétences Note de bas de page 94;
  • information des partenaires tiers et bonne définition du rôle que doit jouer chacune des parties;
  • mécanisme de règlement des différends et formation à ce sujet; et
  • cercle de discussion traditionnel comme première étape pour que les deux parties comprennent bien la position de l'une et l'autre.

Progrès accomplis
Selon l'étude de cas sur les DFIT, les négociations avec les intervenants et les tierces parties ont été plus efficaces lorsqu'il y avait des lois spéciales réglementantle processus Note de bas de page 95. Il y a quelques cas de réussite, c'est-à-dire des ajouts aux réserves qui ont été bénéfiques à lafois pour les Premières nations et pour les intervenants municipaux. Selon une publication de l'Agence de développement économique de l'Ouest, les relations étroites entre les municipalités et les Premières nations ont contribué à l'établissement de neuf réserves en milieu urbain en Saskatchewan Note de bas de page 96. La Fédération canadienne des municipalités fait état de plusieurs partenariats entre des municipalités et les Premières nations dans le cadre d'AR qui ont entraîné des conséquences économiques favorables pour les deux collectivités Note de bas de page 97.

Dans son rapport de 2009, le BVG a constaté que AINC consacrait plus d'efforts pour informer et éduquer les tierces parties par la voie de séances d'apprentissage Note de bas de page 98. En outre, des intervenants clés ont mentionné que la NALMA est en voie d'élaborer une trousse d'outils à l'intention des Premières nations afin de clarifier leurs rôles et responsabilités et ceux du Ministère relativement aux AR. La trousse aidera les Premières nations à adopter une approche d'« acheteur diligent » dans l'acquisition de terres. Toutes ces mesures devraient accélérer beaucoup les délais de traitement des AR.

Pour favoriser le renforcement des capacités des Premières nations, AINC et la NALMA ont élaboré ensemble une trousse d'outils pour la phase I du processus des AR afin de clarifier les rôles et responsabilités des Premières nations et du Ministère. La trousse aidera les Premières nations à adopter une approche d'acheteur diligent dans l'acquisition de terres, et toutes ces mesures devraient accélérer beaucoup les délais de traitement des AR. La NALMA a pris l'initiative en formant deux groupes de discussion (à l'est et à l'ouest) et a invité les Premières nations, le personnel régional d'AINC et des tiers à élaborer le processus et à y ajouter des pratiques exemplaires. La NALMA a l'intention d'imprimer et de diffuser ces documents à toutes les Premières nations au Canada au cours du présent exercice. En outre, l'organisme a l'intention d'utiliser la trousse d'outils pour la formation de divers intervenants, selon la disponibilité des fonds d'AINC.

3e résultat immédiat et 4e résultat intermédiaire : Mesure dans laquelle des réserves sont créées ou élargies pour répondre aux intérêts et aux besoins des collectivités des Premières nations.

En 2005, au Canada, les terres de réserve indiennes s'étendaient sur une superficie de 3 221 212,70 hectares. Au cours de la période de cinq ans visée par l'évaluation, cette superficie a augmenté de 294 281,483 hectares, soit de 9,14 % Note de bas de page 99. Bien qu'il y ait eu des progrès importants dans l'ajout de terres aux réserves, seulement 112 Premières nations (moins de 20 % de toutes les Premières nations au Canada) ont obtenu des terres supplémentaires Note de bas de page 100. En outre, le programme met l'accent sur le respect des obligations en vertu des traités; des terres sont rarement ajoutées en fonction des autres catégories de la politique sur les AR.

Le tableau 2 ci-après illustre le nombre d'AR par catégorie au cours de la période visée par l'évaluation. Au cours de cette période, la plus grande partie de l'expansion, selon le nombre total d'hectares, s'est produite au Manitoba, où un peu plus de 48 % du nombre total d'hectares ont été ajoutés à des réserves au Canada Note de bas de page 101. Il y a eu une augmentation importante du nombre d'hectares dans plusieurs autres régions, en particulier en Saskatchewan avec 21 % du total national sur cinq ans, en Ontario (12 %), en Alberta (9 %) et dans les Territoires du Nord-Ouest (8,6 %). Bien qu'il y ait eu une certaine augmentation dans toutes les régions, c'est en Colombie-Britannique et au Québec qu'il y a eu le moins d'activités d'ajout aux réserves Note de bas de page 102.

Quatre-vingt pour cent de tous les AR sont classés dans la catégorie des obligations légales, ce qui confirme les allégations des intervenants clés selon lesquelles cette catégorie est la plus utilisée. La plus grande partie du total (80,3 %) a été ajoutée en vertu des lois relatives aux DFIT en Saskatchewan et au Manitoba. Il s'agit là probablement d'une forte indication que l'importance accordée dans l'initiative La Justice, enfin, à la résolution de certaines revendications a amené le programme des AR à s'occuper en priorité des AR classés dans la catégorie des obligations légales. C'est pourquoi il y a un écart entre les provinces. Ainsi, pour des raisons historiques, les provinces des Prairies sont assujetties à un nombre beaucoup plus élevé d'accords de DFIT que la Colombie-Britannique, région où peu de traités historiques ont été signés.

Sur les 20 % d'AR qui ont été ajoutés dans la catégorie des ajouts à la collectivité, la plupart étaient situés au Québec, en Colombie-Britannique, dans la région de l'Atlantique et en Alberta. La catégorie des nouvelles réserves/autres politiques n'a pas été utilisée au cours de la période visée par l'évaluation. Comme 95 % des AR se sont produits dans les régions rurales, il est plus facile de négocier des terres en milieu rural, comme l'ont soutenu généralement les intervenants clés, car les terres en milieu urbain intéressent plus d'intervenants et ont des répercussions économiques plus importantes pour ces derniers. Toutefois, certains intervenants clés ont allégué qu'il est difficile de faire des AR en milieu rural lorsqu'il est question d'accès aux ressources minérales, et que cela est même impossible dans certaines provinces. Ces chiffres doivent être interprétés avec prudence, car comme bon nombre de fonctionnaires d'AINC l'ont indiqué, il y a un manque d'uniformité dans la définition des AR en milieu rural et en milieu urbain.

Tableau 2 : Ajouts aux réserves selon les catégories et selon le milieu urbain ou rural, par région, du 1er avril 2005 au 30 juin 2010
Région Catégorie de la politique Nombre total d'AR* Hectares Milieu urbain** Milieu rural**
Obligations légales Ajouts à la collectivité Nouvelle réserve/
Autre politique
Atlantique 0
(0 % du total provincial)
17
(100%)
0
(0%)
17
(5 % du total national)
2 464,324
(1 % du total national)
2
(12 % du total prov.)
15(88%)
Québec 0
(0%)
5
(100%)
0
(0%)
5
(2%)
247,748
(0.08%)
4
(80%)
1
(20%)
Ontario 4
(44%)
5
(56%)
0
(0%)
9
(3%)
35 138,240
(12%)
0
(0%)
9
(100%)
Manitoba 63
(98%)
1
(2%)
0
(0%)
64
(19%)
141 966,100
(48%)
2
(3%)
62
(97%)
Saskatchewan 192
(94%)
12
(6%)
0
(0%)
204
(61%)
61 665,330
(21%)
7
(34%)
197
(97%)
Alberta 7
(54%)
6
(46%)
0
(0%)
13
(4%)
26 496,750
(9%)
0
(0%)
13
(100%)
Colombie-Britannique 0
(0%)
20
(100%)
0
(0%)
20
(6%)
977,361
(0.3%)
0
(0%)
20
(100%)
Territoires du Nord-Ouest 1
(100%)
0
(0%)
0
(0%)
1
(3%)
25 272,950
(9%)
1
(100%)
0
(0%)
Yukon 0
(0%)
1
(100%)
0
(0%)
1
(3%)
52,690
(0.02%)
0
(0%)
318
(95%)
Total 267
(80%)
67
(20%)
0
(0%)
334
(100%)
294 281,483
(100%)
16
(5%)
318
(95%)

Source : TDE/AR AINC « Liste des demandes de décrets et d'ordonnances ministérielles approuvées », 28 juillet 2010.
* Un AR est fondé sur le numéro de décret ou d'ordonnance ministérielle et peut comprendre plus d'un ajout ou d'une création de réserve.
** La définition de milieu urbain et milieu rural diffère dans selon la province ou le territoire.

Accès aux terres qui correspondent aux intérêts et aux besoins des collectivités des Premières nations
Faute de données sur le nombre de propositions d'AR pour chaque catégorie et de renseignements au sujet des raisons pour lesquelles des propositions n'ont pas été acceptées, il a été impossible de déterminer si les terres choisies correspondent aux intérêts et aux besoins des collectivités des Premières nations Note de bas de page 103 Plus tard, la stratégie de mesure du rendement des AR, qui vient d'être élaborée, permettra d'examiner ce résultat intermédiaire grâce à l'évaluation des propositions d'AR ou de DFIT Note de bas de page 104.

9e résultat à long terme : Mesure dans laquelle l'assise territoriale et l'aménagement du territoire dans les réserves contribuent à améliorer la qualité de vie et l'autosuffisance des Premières nations.

La plupart des répondants ont allégué qu'il n'existe pas de preuve directe indiquant que les AR, en particulier ceux qui ne sont pas liés à des DFIT, contribuent au développement durable, au développement économique ou à l'autosuffisance des Premières nations. Les répondants nous ont appris que très peu de Premières nations ont été en mesure d'acquérir des terres de valeur importante (p. ex. dans des centres urbains) pour améliorer le bien-être économique et l'autosuffisance globale de leur collectivité. Les délais de traitement des AR sont, de l'avis général, l'obstacle principal au développement économique. Les répondants ont mentionné que rien ne se produit rapidement, contrairement à ce qui se passe dans l'entreprise. En outre, comme il a été mentionné dans la section sur la prestation ci-dessus, les résultats en matière de développement économique pourraient être améliorés grâce à une communication meilleure et plus rapide et à une meilleure sensibilisation à la fois des Premières nations qui veulent obtenir des AR et des programmes de développement économique et des programmes des terres. Enfin, un certain nombre de répondants ont mentionné que l'accès aux droits tréfonciers augmenterait les possibilités de développement économique, quoique cette question relève de la compétence provinciale Note de bas de page 105.

L'étude de cas en Saskatchewan et la documentation portant sur cette question révèlent que les AR sont en mesure d'offrir des avantages socioéconomiques aux collectivités autochtones s'ils ciblent les bonnes terres pour les bonnes raisons. L'exploitation des ressources rendue possible grâce à l'AR a amené la collectivité examinée dans l'étude de cas à devenir la Première nation la plus riche dans la province. Les AR en milieu urbain procurent aux collectivités des Premières nations l'occasion de participer à l'économie et de devenir de plus en plus autosuffisantes Note de bas de page 106. Grâce aux terres supplémentaires, il est possible de créer des entreprises autochtones et de produire des revenus autogénérés qui réduisent la dépendance par rapport au soutien du gouvernement fédéral. Le développement économique découlant des AR augmente les possibilités d'emploi pour les personnes qui vivent dans les réserves ou à l'extérieur de celles-ci, comme il a été démontré. C'est ainsi que le niveau de vie augmente Note de bas de page 107. L'emplacement stratégique des réserves dans les régions permettant l'accès au marché est crucial pour garantir les résultats en matière de développement économique Note de bas de page 108.

4.3.2 Résultats non escomptés

L'évaluation a révélé certains résultats non escomptés, favorables et défavorables.

La documentation indique qu'il peut effectivement y avoir des résultats favorables non escomptés pour les municipalités et les collectivités voisines lorsqu'un AR est établi. Les réserves qui ont obtenu du succès en milieu urbain en Saskatchewan ont procuré des avantages économiques aux populations voisines grâce à l'augmentation de la valeur immobilière, aux retombées du développement et à l'emploi Note de bas de page 109. Par ailleurs, il y a des indications selon lesquelles les AR favorisent la création de collectivités et le renforcement des capacités non seulement au sein des Premières nations, mais aussi au sein des municipalités voisines. Il y a de nombreux autres avantages, comme le renforcement des infrastructures et la réduction du coût des services Note de bas de page 110.

En revanche, les répondants sont d'avis que le processus fastidieux des AR dissuade les collectivités de faire une demande d'ajout à la réserve et constitue un frein à leur participation au processus. Des répondants ont signalé que, étant donné les pressions dans le cas de certaines parcelles, certains aspects du processus n'ont pas été pris en compte, ce qui établit un précédent défavorable pour les AR à venir.

4.3.3 Pratiques exemplaires et leçons retenues

Voici les pratiques exemplaires et les leçons retenues de l'étude de cas relative aux DFIT menée en Saskatchewan – un exemple dans lequel de nombreux partenaires et intervenants se sont concertés pour réaliser rapidement un AR présentant de fortes possibilités.

Pratiques exemplaires

Renforcement des capacités. Étant donné le roulement du personnel des Premières nations, il y a encore des lacunes sur le plan des connaissances et des capacités dans le processus de réalisation d'un AR. Comme pratique exemplaire, la région de la Saskatchewan a tenu en 2009 une conférence sur le thème des AR à l'intention des techniciens des terres autochtones. Dans les années à venir, il y aura aussi à l'occasion de cette conférence des ateliers portant sur les AR. Une seconde pratique exemplaire a été recensée dans une autre étude de cas, soit un modèle de renforcement des capacités et de soutien dans le processus des AR offert par l'entremise d'un conseil tribal.

Intérêt et innovation. L'étude de cas relative aux DFIT en Saskatchewan a montré qu'à de nombreuses reprises, les fonctionnaires fédéraux, provinciaux et municipaux ont fait beaucoup plus que ce qui était exigé d'eux pour contribuer au succès du processus des AR. Par exemple, ils ont aidé les représentants des Premières nations à rédiger des lettres, ont lancé les divers processus concurremment plutôt que consécutivement là où c'était possible et ont trouvé des solutions novatrices à des problèmes.

Leçons retenues

Rôle actif de la province. L'évaluation faite de l'étude de cas relative aux DFIT en Saskatchewan a révélé que le ministère provincial des Relations avec les Premières nations et les Métis a joué un rôle essentiel dans la liaison avec les autres ministères de la province et la coordination des efforts. En outre, le Ministère a joué un rôle important dans la définition des intérêts juridiques. Il examine les terres devant être choisies et transmet aux Premières nations des renseignements au sujet de la propriété des terres, des baux, des droits miniers, des emprises, des permis et des servitudes pour les services publics et du patrimoine archéologique.

Scrutin préliminaire sur la désignation. Lorsqu'un AR est lié à une exploitation commerciale, l'une des plus principales préoccupations, en ce qui a trait aux intérêts de tierces parties, est la nécessité d'un scrutin sur la désignation par les membres des Premières nations. Il arrive souvent qu'il n'y ait pas quorum pour le premier scrutin et qu'un deuxième scrutin soit nécessaire, ce qui alourdit considérablement un processus déjà coûteux et fastidieux. La tenue d'un scrutin sur la désignation avant que des terres soient ajoutées à la réserve (dans le cas d'AR comportant des baux avec des tiers) éviterait des complications et faciliterait les relations entre les Premières nations et leurs partenaires commerciaux.

Coordination du processus. Bien que le résultat final de l'étude de cas relative aux DFIT en Saskatchewan ait été favorable, les répondants ont signalé le manque de coordination dans le processus. Par exemple, certaines parties ne disposaient pas de l'information dont elles avaient besoin au sujet des exigences du processus. Une façon de remédier à ce manque consiste à établir un plan de travail qui explique clairement le processus, précise les parties intéressées et les responsabilités de chacune, de même que l'échéancier prévisible.

4.3.4 Efficience

La plupart des intervenants clés ont affirmé que la politique et le processus relatifs aux AR ne sont pas efficaces tels qu'ils sont actuellement structurés. En l'absence de données sur le délai de traitement à chaque étape du processus, il a été impossible de déterminer au-delà de l'information fournie par les intervenants clés dans quelle mesure le processus n'est pas efficient. Les intervenants ont déclaré que le processus entier a duré de deux à sept ans. Dans son rapport de 2005, la vérificatrice générale a indiqué que le délai était de cinq à sept ans Note de bas de page 111. Selon les renseignements limités du SNSAR, il s'écoule au total 2,91 années entre la réception de la résolution du conseil de bande au bureau régional et la date d'autorisation du décret Note de bas de page 112.

Toutefois, le témoignage des intervenants clés a permis de conclure que les améliorations apportées à la loi et à la politique en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba avaient contribué à un accroissement de l'efficience Note de bas de page 113. Par exemple, des répondants ont affirmé que, du fait que le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, plutôt que le gouverneur général en conseil, a le pouvoir d'approuver les demandes d'AR, les délais de traitement pour la phase III se sont beaucoup améliorés. Cette constatation s'appuie également sur les renseignements sur le rendement recueillis de 2008 à aujourd'hui par le SNSAR. La comparaison des deux méthodes d'autorisation a révélé que l'autorisation ministérielle s'obtient 68 jours civils (56 %) plus rapidement que le décret. Il n'y a pas de données sur les tendances en matière d'efficience, mais la vérificatrice générale a fait observer récemment que, depuis 2006, les délais pour la phase III en Saskatchewan ont presque triplé, passant de 76 à 210 jours Note de bas de page 114. Comme il a été mentionné plus tôt, les améliorations de la politique et du processus des AR seront examinées conjointement avec l'APN et la NALMA. Si ces changements intègrent les améliorations du processus et de l'autorisation énoncées dans les lois sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications dans les Prairies, il sera possible d'obtenir une meilleure efficience dans toutes les régions, toutes catégories d'AR confondues.

Il y a des indications selon lesquelles des normes de service contribuent à augmenter l'efficience. Par exemple, selon un rapport du Bureau de reddition de comptes du gouvernement des États-Unis, faute d'échéancier précis pour rendre une décision sur les demandes relatives aux fiducies foncières et faute d'une définition claire de ce qui est acceptable, le délai de traitement des demandes augmente et donne lieu à un manque d'uniformité notable. Le rapport indique que l'établissement de normes de service claires et d'une certaine uniformité dans la collecte des données est le gage d'une plus grande transparence pour les intervenants et d'un délai de traitement accéléré Note de bas de page 115. Il existe des normes de service pour le programme des AR depuis avril 2008 pour la phase III du processus (autorisation par le ministre d'AINC ou par le gouverneur général en conseil). La norme est de 75 jours civils pour les Premières nations des DFIT en Saskatchewan et de 100 jours ouvrables pour les autres nations engagées dans le processus d'AR. Il y a maintenant un suivi à ce sujet dans le SNSAR.

4.3.5 Rentabilité

Les entrevues menées auprès d'intervenants clés ont révélé dans une certaine mesure que la propriété de terres en fief simple peut être une solution de rechange viable aux AR pour garantir le développement économique, mais seulement à la discrétion d'une Première nation – c.-à-d. qu'il ne s'agit pas d'une véritable solution de rechange aux programmes d'AINC. L'acquisition de terres en fief simple est beaucoup moins compliquée et peut présenter une solution de rechange mieux adaptée. C'est le cas en particulier des réserves en milieu urbain, pour lesquelles les Premières nations doivent assumer des coûts de transaction élevés, dont beaucoup s'expliquent par la concurrence entre les intérêts municipaux et privés dans les terres. Il est important de signaler toutefois que les terres en fief simple restent assujetties au régime foncier provincial, de sorte que la Première nation ne peut régir de telles terres. L'acquisition de terres en fief simple n'est donc pas une solution de remplacement aux droits fonciers issus des traités. Elle n'offre pas les avantages fiscaux associés aux AR et, de fait, entraîne l'imposition de nouvelles taxes municipales pour la Première nation. Dans le cadre de l'évaluation, ni les coûts et avantages des répercussions fiscales des AR et des terres en fief simple n'ont fait l'objet d'une analyse détaillée, ni les coûts de transaction nécessaires à l'acquisition des terres de réserve.

 

 

5. Constatations de l'évaluation : Les programmes de gestion foncière en vertu de la Loi sur les Indiens

5.1 Pertinence

5.1.1 Satisfaction des besoins en matière de gestion foncière

Programmes de gestion foncière et de renforcement des capacités
Les personnes interrogées, tant d'AINC que des organismes autochtones, étaient d'avis que les programmes de renforcement des capacités, comme le PGETR, sont essentiels pour atteindre une meilleure autosuffisance et, en fin de compte, la capacité de s'autogouverner. Comme l'activité augmente dans les terres de réserve Note de bas de page 116, les Premières nations auront besoin des ressources, de la flexibilité et de l'expertise nécessaires pour répondre à ces exigences et pour tirer parti des possibilités économiques Note de bas de page 117. Il est nécessaire que les Premières nations participent davantage aux pratiques de gestion foncière dans les réserves, ce qui est démontré en partie par le vif intérêt qu'elles manifestent dans les programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités (PGETR, PRAT et PDGF). Il faut que les Premières nations aient une mainmise et une participation accrues dans la gestion foncière, qu'il s'agisse d'un pouvoir de décision exclusif ou de modalités de cogestion Note de bas de page 118.

Activités d'administration des terres d'AINC
Il faut que l'arpentage des terres soit fiable, que les droits fonciers soient juridiquement exécutoires et que les systèmes d'enregistrement soient fondés sur les titres et donc fiables pour assurer un bon régime foncier et l'aménagement ordonné du territoire Note de bas de page 119. L'arpentage interne et les systèmes d'enregistrement favorisent la construction d'habitations, la planification des collectivités et l'aménagement durable du territoire, de même que la protection des sites d'importance culturelle. Il s'agit d'un moyen d'assurer la clarté des titres par un régime de propriété défini, ce qui offre une certitude aux promoteurs, aux investisseurs du secteur privé et aux établissements de crédit. Dans une séance de groupe de discussion relative à l'étudede cas sur l'arpentage qui a eu lieu dans le cadre de la présente évaluation, il a été constaté qu'une faible structure d'arpentage entrave le développement économique. Une autre étude de cas a révélé que l'arpentage et l'enregistrement en bonne et due forme du lotissement interne sont essentiels pour assurer l'ordre social en prévenant les différends entre voisins. Ces systèmes procurent un registre permanent et recensent les empiètements sur des terres de réserve, ce qui limite la responsabilité de la Couronne. Bref, ils procurent le fondement nécessaire à une infrastructure des droits de propriété fondée sur le recensement, l'inscription, l'enregistrement et la protection des intérêts fonciers Note de bas de page 120. Selon un intervenant clé, l'arpentage et l'enregistrement des intérêts sont les pierres d'assise de la gestion moderne des terres.

5.1.2 Conformité aux priorités du gouvernement

Au cours de la période visée par l'évaluation, on a peu cherché à articuler les résultats en établissant un lien entre le PGETR et les programmes d'administration des terres d'AINC, d'une part, et les grands objectifs du gouvernement, d'autre part. Or, l'examen des documents a révélé que, selon leur conception, les programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités sont en harmonie avec les priorités du gouvernement fédéral. Parmi les priorités actuelles du gouvernement fédéral, mentionnons la formation et le perfectionnement des Autochtones des Premières nations afin qu'ils puissent acquérir des capacités et l'autosuffisance économique Note de bas de page 121, et qu'ils puissent profiter pleinement des possibilités économiques Note de bas de page 122. Le gouvernement du Canada a cherché à garantir l'utilisation durable des terres de réserve et à améliorer la valeur des biens autochtones Note de bas de page 123. À cette fin, le PGETR, le PRAT et le PDGF permettent aux Premières nations d'avoir recours à un cadre de gestion amélioré, ce qui crée des conditions plus favorables pour le développement économique, et les aident à acquérir la capacité nécessaire pour gérer leurs propres terres, ce qui, par ricochet, leur permet de profiter davantage des possibilités économiques.

5.1.3 Harmonisation avec les objectifs et les initiatives ministérielles

Comme il a été constaté, le PGETR, le PRAT et le PDGF, de même que la gestion foncière en général, correspondent aux priorités d'AINC. Les priorités ministérielles découlent des priorités du gouvernement fédéral mentionnées ci-dessus et comprennent la formation et le perfectionnement visant le renforcement des capacités pour la gestion foncière Note de bas de page 124. Le Ministère cherche à transférer les responsabilités décisionnelles aux Premières nations de sorte que les collectivités puissent avoir un meilleur contrôle des activités dans les réserves Note de bas de page 125.

AINC a comme objectif d'augmenter le nombre de Premières nations pouvant assurer la gestion de leurs terres ou acquérir l'autonomie gouvernementale Note de bas de page 126 Les bonnes pratiques de gestion foncière sont une façon de contribuer à l'acquisition d'une capacité institutionnelle, de favoriser le bon gouvernement et d'accroître la responsabilisation, selon le rapport ministériel sur le rendement de 2008-2009 d'AINC Note de bas de page 127. De telles conditions sont nécessaires pour assurer la stabilité et la certitude institutionnelles exigées par les entreprises et les de sorte que AINC peut ainsi atteindre son grand objectif de développement économique Note de bas de page 128.

La pleine mise en œuvre du PGETR dans le Cadre pour le développement économique des Autochtones semble créer des conditions plus favorables à l'atteinte de ces priorités grâce à un meilleur financement, à un programme de formation et de perfectionnement et à l'élargissement des responsabilités de gestion foncière pour les Premières nations Note de bas de page 129. Il y a également lieu de croire que les initiatives de renforcement des capacités relativement aux terres et aux ressources correspondent aux priorités du Ministère visant à renforcer la capacité de développement économique des Premières nations. En 2009-2010, le Ministère a fusionné le Secteur des services fonciers et fiduciaires avec le Secteur du développement économique afin d'établir de meilleurs liens entre les possibilités économiques et foncières.

Toutefois, certains intervenants clés – tant des fonctionnaires d'AINC que des gestionnaires des terres des Premières nations – ont cru bon de signaler que, fondamentalement, la Loi sur les Indiens et, par ricochet, les programmes élaborés dans le contexte de cette loi, ne sont pas conçus de façon à obtenir les résultats et à réaliser les priorités associés avec la gestion moderne des terres. Ils ont expliqué que la Loi sur les Indiens engendre une dépendance continue des Premières nations à l'égard d'AINC qui pourrait entraver pour de bon l'atteinte des résultats. Les restrictions et contraintes inhérentes à la Loi sur les Indiens peuvent faire obstacle aux priorités du gouvernement visant à favoriser l'autosuffisance économique dans les réserves.

5.1.4 Rôle légitime et nécessaire d'AINC dans les activités de gestion foncière

Les intervenants clés n'ont pas abordé la question du rôle d'AINC dans la gestion foncière dans les réserves, mais notre examen des documents et des dispositions législatives a révélé que AINC a un rôle légitime, approprié et nécessaire dans les activités visées par l'évaluation. Le rôle d'AINC découle des responsabilités constitutionnelles et législatives du gouvernement du Canada à l'égard des Premières nations Note de bas de page 130. Le paragraphe 24 de l'article 91 de la Loi constitutionnellede 1867 accorde au gouvernement fédéral une compétence législative exclusive sur « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens » Note de bas de page 131. La Loi sur les Indiens comprend des obligations relativement à l'administration des terres qui ont été examinées par la Cour suprême du Canada Note de bas de page 132. Conformément à l'article 2 de la Loi sur les Indiens, des réserves sont mises de côté par Sa Majesté du chef du Canada à l'usage et au profit d'une Première nation.

La Loi sur les Indiens et la Loi sur l'arpentage des terres du Canada imposent certaines obligations concernant l'enregistrement des intérêts dans les terres indiennes et les levés. L'article 19 de la Loi sur les Indiens énonce que le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien « peut autoriser des levés de réserves et la préparation de plans et de rapports à cet égard ». La Loi sur l'arpentage des terres du Canada stipule que RNCan est chargé de réglementer l'arpentage dans les terres indiennes à la demande du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien Note de bas de page 133.

Selon le paragraphe 3 de l'article 51 de la Loi sur les Indiens, le ministre a le pouvoir d'« effectuer toute opération à l'égard des terres désignées et notamment les administrer et les donner à bail ». Selon le paragraphe 1 de l'article 55, le Ministère doit tenir « un registre […] dans lequel sont consignés tous les détails relatifs à toute opération touchant les terres cédées à titre absolu ou désignées ».

Il semble bien que ces programmes ne font pas double emploi avec d'autres. Les établissements d'enseignement n'offrent pas de formation sur la gestion foncière selon la Loi sur les Indiens Note de bas de page 134  Note de bas de page 135.

5.2 Conception et prestation

5.2.1 Conception des programmes

Programmes de gestion foncière, de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités
Le PGETR a été conçu pour remplacer le PRAT et le PDGF qui avaient un caractère restrictif et étaient fondés sur les transactions, et qui ne répondaient pas, a-t-on constaté, aux besoins à la fois d'AINC et des Premières nations. Contrairement à ces programmes antérieurs, le PGETR vise à être un programme de renforcement des capacités axé sur la gestion intégrée des terres et de l'environnement. Le Ministère s'écarte ainsi de plus en plus de son rôle opérationnel traditionnel pour exercer plutôt un rôle de consultation et de suivi Note de bas de page 136. Le PGETR met l'accent sur les pratiques de gestion moderne, ce qui suppose notamment des responsabilités élargies en matière de gestion foncière, une formule de financement repensée et un programme de formation amélioré.

Problèmes de conception et besoins des Premières nations
Selon nos constatations toutefois, certains aspects du programme ne sont pas conçus pour répondre aux besoins recensés. La formation n'est pas suffisante pour satisfaire à toutes les demandes et elle est peu pratique Note de bas de page 137. Beaucoup de répondants ont indiqué que la formation pourrait être plus complète (formation en matière d'environnement, expérience pratique, règlement des différends, gouvernance, relations interpersonnelles, comptabilité, planification du développement économique, cours de remise à niveau) et pourrait inclure plus de travaux pratiques pour acquérir les compétences techniques nécessaires. Quelqu'un a proposé d'intégrer un volet de stage à la formation pour le PGETR.

Les critères d'admission au PGETR ne répondent pas aux besoins recensés. Des répondants ont constaté que les règles d'admission sont trop sévères. Par exemple, la formation exige la connaissance des pratiques de gestion foncière, ce qui exclut les candidats sans expérience Note de bas de page 138. En outre, un seul stagiaire par collectivité peut être subventionné Note de bas de page 139. AINC n'est pas en mesure de répondre à la demande pour l'admission au PGETR et le programme a été incapable d'accroître l'accessibilité Note de bas de page 140, ce qui pourrait s'expliquer, de l'avis de certaines personnes interrogées, du fait que AINC ne s'attendait pas à un intérêt aussi marqué des Premières nations. L'admission au PGETR a été limitée aux gestionnaires des terres des Premières nations déjà inscrits au PRAT ou au PDGF. Il faut signaler toutefois que le programme cherche actuellement à corriger certaines de ces lacunes de conception. Ainsi, AINC est en voie d'élargir l'accès aux Premières nations qui ne sont pas inscrites actuellement à un programme de gestion foncière, de modifier les critères d'admission pour la cohorte de 2011-2012 et d'explorer la possibilité de faire subir un examen d'équivalence pour réduire éventuellement la durée de la formation Note de bas de page 141.

Structure de financement des programmes
Beaucoup de répondants ont constaté que la formule de financement est mal conçue du fait que le financement est accordé selon les transactions, et que les transactions ne sont pas nécessairement un bon indicateur du besoin. Parallèlement, l'admissibilité au financement est fondée sur le nombre de transactions foncières actives inscrites dans le Système d'enregistrement Note de bas de page 142 des terres indiennes, de sorte qu'elle est plutôt rétrospective Note de bas de page 143. Des répondants ont mentionné que le financement pluriannuel global conviendrait mieux à ces programmes et contribuerait à éliminer les retards associés au financement annuel. Toutefois, d'autres répondants ont fait observer avec raison que le nouveau programme de financement fondé sur des mesures incitatives du PGETR favorise les plans de développement des collectivités Note de bas de page 144.

Clarté des rôles et responsabilités dans le PGETR
Les rôles et responsabilités dans ces programmes ne sont pas clairs pour beaucoup de répondants. De toute évidence, il n'existe pas de cadre de responsabilisation. Certains ont mentionné que l'élaboration d'un tel cadre pourrait contribuer à clarifier les rôles et responsabilités. Plusieurs répondants ont allégué que, lorsqu'il y a délégation sans suivi en bonne et due forme, il peut y avoir de la confusion au sujet des obligations fiduciales ou autres. D'autres répondants ont indiqué que la mise en œuvre d'ententes de gestion conjointe entre AINC et les Premières nations du PGETR contribueront à clarifier les rôles et responsabilités.

Presque tous les répondants ont indiqué qu'un bon partenariat avec la NALMA contribue à assurer l'efficacité de la prestation des programmes et la certitude quant aux rôles et responsabilités des Premières nations pour la gestion foncière. En outre, la NALMA offre sur demande aux Premières nations des ressources et de la documentation sur la gestion foncière et est en voie d'élaborer un module de formation de base en gestion foncière à l'intention des conseils de bande.

Activités d'administration des terres d'AINC
L'une des principales constatations qui est revenue dans tous les groupes d'intervenants clés interrogés a été que la gestion foncière dans les réserves devient de plus en plus complexe en raison des normes relatives à l'aménagement du territoire et à l'environnement et du fait qu'il faut constamment avoir recours à des juristes pour gérer, par exemple, des projets spécialisés, et pour assurer le suivi et l'exécution des baux commerciaux. Il a été proposé que plus de possibilités de perfectionnement et de formation pratique avancée soient offertes au personnel d'AINC en raison de cette complexité et des lacunes engendrées par la pénurie de connaissances institutionnelles. Une autre idée a été exprimée au sujet de la formation, soit l'élaboration du même programme d'études pour les gestionnaires des terres d'AINC et ceux des Premières nations. Tous pourraient ainsi mieux comprendre leurs rôles respectifs, les exigences en matière d'élaboration des politiques et le travail à accomplir.

Lacunes sur les plans législatif et réglementaire
Des lacunes ont été constatées sur les plans législatif et réglementaire, de même que dans la conception des programmes. Des intervenants clés et la vérificatrice générale dans ses rapports ont mentionné des lacunes importantes dans la politique et les procédures relatives aux programmes des Terres Note de bas de page 145. Tous les répondants ont convenu que les politiques et les manuels peuvent ne pas s'appliquer dans le cas de certaines Premières nations ou de certains régimes provinciaux de réglementation. Plusieurs intervenants clés ont fait état de la nécessité d'adopter de nouvelles dispositions législatives pour remplacer le règlement foncier d'application de la Loi sur les Indiens par un régime foncier moderne convenant mieux aux exigences actuelles. L'une des lacunes de conception importante d'ordre législatif et réglementaire est l'absence de règlement en matière d'environnement dans les réserves, question qui a été examinée en profondeur par le BVG dans son rapport de 2009 sur la gestion des terres et de l'environnement Note de bas de page 146. La Loi sur les Indiens et son règlement n'offrent pas les outils ou les mécanismes nécessaires pour les activités de suivi, de conformité et d'exécution de la loi en matière d'environnement dans les réserves Note de bas de page 147. Toutefois, plusieurs intervenants clés ont mentionné qu'il ne s'agit pas d'un problème de lacune en matière de réglementation, mais plutôt d'un manque de soutien pour le suivi et la conformité.

Même si un certain travail a été accompli pour l'élaboration de normes et de modèles nationaux pour la gestion foncière et que de nouvelles dispositions législatives ont été adoptées, il n'y a pas de doute que les politiques actuelles relatives à la gestion foncière doivent être mises à jour en raison des enjeux de plus en plus complexes, qu'elles doivent être mieux intégrées les unes avec les autres et qu'il doit y avoir une certaine homogénéité entre les régions. Par exemple, de nombreux répondants se sont dits inquiets de l'absence de processus, rôles et responsabilités bien définis au sein d'AINC.

Enfin, les réponses ont été partagées quant à la prise en compte des avis des Premières nations dans la conception des programmes et des politiques. Selon les fonctionnaires d'AINC, les Premières nations ou leurs organismes ont plusieurs occasions de se prononcer au moment de la refonte des politiques. Même si le point de contact principal est la NALMA, le PGETR a donné l'occasion d'y participer à chacun des gestionnaires des terres des Premières nations ayant une connaissance pratique des problèmes. D'autres sont d'avis que les mécanismes actuels ne suffisent pas à intéresser les Premières nations.

Système d'enregistrement des terres indiennes
Beaucoup de répondants ont signalé que le SETI est mal conçu, en particulier parce qu'il est difficile d'y trouver de l'information, qu'il est incomplet et qu'il est moins fiable qu'un système fondé sur les titres, de sorte que les délais sont longs, que les frais juridiques sont élevés et que, dans certains cas, cela provoque de l'incertitude au moment de la conclusion d'une entente du fait qu'un investissement pourrait ne pas être sûr. D'autres ont fait observer qu'il ne s'agit pas du tout d'un registre, mais plutôt d'un dépôt de données. Le système ne repose pas sur un fondement législatif et réglementaire associé à un régime Torrens assurant la valeur légale des transactions enregistrées pour ainsi comporter une certitude quant à la validité des titres. Au contraire, les gestionnaires des terres et d'autres s'en remettent aux directives de l'AC d'AINC sur les éléments des transactions foncières à recueillir, à conserver et à saisir dans le système d'enregistrement. Plusieurs intervenants ont signalé que les directives à cet égard sont limitées.

Cela étant dit, des améliorations ont été apportées récemment au logiciel du SETI. Il est ainsi plus facile d'utiliser le système et, selon les gestionnaires des programmes, un registre fondé sur les titres pourra y être intégré un plus tard, au besoin.

5.2.2 Prestation des programmes

PGETR
Trois activités principales font partie des programmes de renforcement des capacités : évaluation de la capacité de gestion foncière des Premières nations et de l'exécution des ententes de gestion conjointe; formation des gestionnaires des terres des Premières nations; soutien continu à la gestion pendant et après le PDGF, le PRAT et le PGETR. Des répondants ont signalé les problèmes mentionnés relativement à l'exécution de ces activités. L'évaluation de la gestion foncière prend du temps, un modèle pour les ententes de gestion conjointe est encore en voie d'élaboration et, comme il en est question relativement au rendement ci-après, il y a des limites au soutien continu d'AINC. Les fonctionnaires d'AINC ont attribué ces lacunes au fait que le PGETR est encore un projet pilote.

Selon nos constatations, la NALMA, l'Université de la Saskatchewan et les associations régionales de gestionnaires des terres autochtones ont joué un rôle important dans la formation des gestionnaires des terres des Premières nations grâce au programme d'attestation professionnelle en gestion foncière et à l'organisation d'ateliers Note de bas de page 148.

Ressources humaines et charge de travail
Il est amplement démontré que le roulement élevé du personnel d'AINC a eu des répercussions sur la capacité des régions de s'acquitter de leurs obligations de soutien en matière de gestion, à l'égard des Premières nations du PGETR, entre autres Note de bas de page 149. Les personnes qui partent à la retraite sont remplacées par d'autres dont le niveau de classification est moins élevé. Des employés moins qualifiés et ayant moins de connaissances doivent alors s'occuper de problèmes de plus en plus complexes de gestion foncière, ce qui engendre un climat de travail difficile et entraîne des taux élevés de roulement du personnel. Le roulement élevé du personnel de gestion foncière dans les Premières nations entraîne la perte de spécialistes, de sorte que les bureaux régionaux d'AINC doivent intervenir constamment, ce qui accroît le fardeau des agents de gestion foncière dans les régions.

Étant donné l'absence de continuité dans la direction et les ressources humaines, et l'incertitude des ressources financières, l'AC est souvent incapable de présenter aux régions des directives claires et concrètes sur les programmes. Quelques répondants ont mentionné que les ressources financières à long terme, les stratégies de communication, les trousses d'outils et les politiques n'ont pas encore été établies. L'incertitude entourant ces ressources a entravé la prestation des programmes et a déçu les régions et les bénéficiaires.

Malgré les nombreuses difficultés en matière de ressources humaines à la Direction générale des terres, il semble que des progrès sont accomplis dans l'acquisition de capacités à l'interne. Des fonctionnaires de l'AC ont travaillé de concert avec la NALMA pour entreprendre l'examen du programme de formation actuelle des Premières nations dans le cadre du PGETR afin de déterminer s'il peut servir de point de départ pour un programme de formation interne à AINC.

Outils, politiques, processus et procédures
Faute de cohérence dans la transmission d'avis ou l'utilisation d'outils à l'AC et dans les bureaux régionaux, les politiques et les procédures ne sont pas appliquées de façon uniforme. Beaucoup de répondants ont remarqué qu'il y a un manque de cohérence dans les documents des diverses régions, et des écarts dans le respect par les Premières nations des processus et des procédures de gestion foncière, qui sont énoncés dans le Guide de la gestion des terres. Il semble aussi que les rôles et responsabilités relatifs aux fonctions de gestion foncière manquent de clarté, et que la communication est faible à tous les échelons d'AINC. Il n'existe pas de système de suivi pour faciliter l'observation des règlements découlant de la Loi sur les Indiens par les Premières nations. Il existe un modèle prometteur qui pourrait corriger cette lacune et qui est employé par le Fonds d'intendance de l'habitat, soit le suivi des Premières nations par les organismes autochtones.

Mesure du rendement
Selon de nombreuses indications, les résultats du programme n'ont pas été bien définis et le suivi est insuffisant Note de bas de page 150. C'est pourquoi il y a eu de la confusion et un manque de cohérence entre les régions, surtout en ce qui concerne les rapports à présenter et les pratiques de suivi. Selon la stratégie de mesure du rendement de 2010 pour le PGETR, les plans de travail et les rapports d'activité finals sont présentés aux régions d'AINC Note de bas de page 151. Toutefois, il a été constaté que la mesure du rendement est pratiquement inexistante Note de bas de page 152. Le nouveau PGETR a tenu compte de ces faiblesses et comprendra un système de suivi et de mesure du rendement, ainsi que de production de rapports quand il sera mis en œuvre Note de bas de page 153. Le système devrait être en place d'ici la fin de l'exercice 2010-2011.

Parmi d'autres facteurs relatifs à la prestation, selon de nombreux répondants, mentionnons les retards dans le versement des fonds aux régions, la lenteur du processus d'arpentage et le versement sporadique et tardif des fonds pour l'arpentage. Le dernier point est analysé ci-après relativement au rendement.

5.3 Rendement

5.3.1 Résultats et extrants

4e résultat immédiat : Mesure dans laquelle les activités ont entraîné le transfert aux Premières nations du pouvoir de gestion de leurs terres, de leurs ressources et de leur environnement.

À l'heure actuelle, très peu de Premières nations fonctionnent dans le cadre d'un modèle de pleine délégation de la gestion foncière. Dans l'ensemble, les chiffres du tableau 3 ci-après montrent que huit pour cent de toutes les Premières nations dans le PGETR, le PRAT et le PDGF bénéficient d'un transfert des responsabilités et que 27 % sont entièrement opérationnelles ou administrent entièrement leurs terres. Il est donc impossible de conclure que, à l'heure actuelle, la majorité des Premières nations participant aux programmes n'ont pas la capacité de gérer pleinement leurs terres. De plus, beaucoup de répondants ont signalé que la charge de travail d'AINC dans les régions augmente et devient plus complexe malgré les efforts pour renforcer les capacités à l'échelon de la collectivité. D'autres répondants ont mentionné que le transfert des responsabilités n'a pas eu le même succès partout.

Il est difficile de savoir dans quelle mesure les responsabilités ont été déléguées aux Premières nations qui sont opérationnelles dans le cadre du PGETR sans la mise en œuvre des ententes de gestion conjointe entre le Ministère et les Premières nations, car il s'agit là d'une source d'information indispensable pour répondre à cette question.

Accès aux programmes de transfert des responsabilités et de renforcement des capacités, et portée de ces programmes
Il faut signaler également que le PGETR offre la possibilité aux femmes de Premières nations d'exercer un rôle dans la gestion foncière. Bien qu'aucune donnée selon les sexes n'ait été recueillie pendant la période visée par l'évaluation, il est indiqué dans la stratégie de mesure du rendement du PGETR que les femmes ont constitué environ la moitié de l'effectif étudiant depuis le début du programme Note de bas de page 154.

Le tableau 3 ci-après montre le nombre de Premières nations participant au PRAT, au PGETR et au PDGF Note de bas de page 155. Ces chiffres indiquent que, sur les 74 Premières nations participant au PGETR, onze sont opérationnelles. Y compris les deux Premières nations relevant du PDGF, c'est donc 2,3 % de toutes les Premières nations au Canada qui ont actuellement une délégation de pouvoirs Note de bas de page 156. Malgré ce petit nombre, l'avenir semble prometteur. Selon les gestionnaires des programmes, 61 Premières nations devraient être admises sous peu Note de bas de page 157. Il y a maintenant une proportion de 33 % des Premières nations qui participent à tous les programmes, y compris l'Initiative sur la gestion des terres des Premières nations (IGTPN). Les répondants prévoient que, d'ici quatre ans, le nombre de Premières nations qui fonctionneront dans le cadre du PGETR augmentera de 20 chaque année.

Néanmoins, comme 68 % de toutes les Premières nations au Canada doivent compter sur le plein soutien d'AINC pour la gestion de leurs terres ou mener les activités de gestion de leurs terres indépendamment de la Loi sur les Indiens, cette situation pose certains problèmes qui doivent être pris en compte dans la conception des programmes pour l'avenir :

  • Portée du programme. Le pourcentage des Premières nations dans chaque région ayant accès aux programmes peut ne pas bien représenter le nombre total des Premières nations qui souhaitent miser sur le développement ou la délégation de pouvoir, et qui y sont admissibles.
  • Solutions de rechange. D'autres types de modèles de soutien pour la gestion foncière pourraient intéresser les Premières nations ayant une capacité moindre (p. ex. grâce au soutien continu de la NALMA et des conseils tribaux). Une suggestion a été mentionnée lors des entrevues, soit l'élaboration d'un système de soutien de gestion foncière répondant aux besoins selon trois niveaux de capacité : élevé, moyen et faible. Cette approche correspond à l'orientation de la Direction générale du développement économique et au Cadre de développement communautaire.
Tableau 3 : Nombre de Premières nations participant aux programmes de renforcement des capacités/de transfert des responsabilités par province : données de juin 2010
Région PRAT Nbre de PN PDGF Nbre de PN PGETR GTPN En développement Nbre de PN Nbre total de PN dans les programmes Nbre total de PN dans chaque région
Note de bas de page 158
Nbre de PN y ayant accès
Formation et perfectionnement
Nbre de PN
Niveau opérationnel
Nbre de PN
Délégation de pouvoir
Nbre de PN
Colombie- Britannique 42   5 5 2 6 60 175 34
Alberta 5   2 2 1   10 44 23
Saskatchewan 12 1 12 10 2 2 39 66 59
Manitoba 6   2 3 2 1 14 62 23
Ontario 18 1 6 6 4 3 38 121 31
Québec 3   3 4     10 30 33
Atlantique 2   1 2     5 33 15
T.N-O.               22 0
Yukon               4 0
Total 88 2 31 32 11 12 176 531 33
74

Source : Système des paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits 2005 2010, en date du 8 juin 2010

 
5e résultat immédiat : Mesure dans laquelle les Premières nations ont des capacités renforcées de gérer leurs terres, leurs ressources et leur environnement.

Beaucoup de répondants ont mentionné que les programmes ont contribué au renforcement des capacités en gestion foncière. Les Premières nations ont une meilleure mainmise, ont renforcé leurs capacités décisionnelles et ont la possibilité d'exploiter leurs terres et leurs ressources pour en tirer un avantage socioéconomique. Il y a aussi des indications, selon les entrevues auprès de intervenants clés, que les Premières nations qui peuvent compter sur des gestionnaires des terres agréés font des transactions foncières avec plus d'efficacité et en plus grand nombre que celles dont les gestionnaires n'ont pas reçu une formation du PGETR. À mesure que les gestionnaires des terres agréées acquièrent de l'expérience, ils ont de plus en plus confiance en eux-mêmes et ils sont mieux en mesure de conseiller leurs collègues et d'autres Premières nations sur tout ce qui touche la gestion foncière.

Toutefois, presque tous les répondants ont indiqué qu'il y a encore du travail à faire pour renforcer les capacités de gestion foncière des Premières nations. L'aménagement du territoire et l'environnement en particulier, bien que ces aspects aient été améliorés dans la refonte récente du PGETR, n'ont pas été suffisamment pris en compte dans les programmes de formation. Il en est de même pour les services offerts par l'entremise du Ministère. Il n'existe pas de politiques claires sur l'aménagement du territoire en fonction du développement économique, de l'habitation, de l'infrastructure du capital et d'autres initiatives d'AINC. Les entrevues avec les intervenants clés nous ont appris que certaines Premières nations participant au PGETR ne font pas (ou ne font pas état) de transactions foncières. C'est peut-être que les gestionnaires des terres n'ont pas confiance dans leur capacité de gestion ou qu'ils ne bénéficient pas du soutien de leur chef et de leur conseil pour fonctionner dans le cadre de la Loi sur les Indiens. Plusieurs autres répondants allèguent qu'il n'existe pas de bonnes mesures de contrôle de la qualité dans les descriptions juridiques pour la création et l'enregistrement des intérêts juridiques. Comme il a été mentionné dans la section sur les contraintes ci-dessus, il n'existe pas de données dans le SETI qui nous permettraient de faire une comparaison de l'enregistrement des transactions par les Premières nations du PGETR et par les gestionnaires des terres d'AINC et ainsi d'examiner davantage cette question.

La capacité de gestion foncière des Premières nations dans l'avenir
L'analyse des ressources du PGETR nous amène à nous s'interroger sur la possibilité que le programme cesse d'être un projet pilote pour devenir de plus en plus accessible aux Premières nations. De 2005-2006 à 2008-2009, les fonds pour les contributions du PGETR ont été en moyenne de 9,3 millions de dollars par année. Seulement 35 % des fonds consentis en 2009-2010 ont été dépensés dans le cadre du programme. En outre, les fonds consentis en moyenne pour les quatre prochaines années, y compris 2009-2010, s'élèvent à 6,65 millions de dollars, soit une diminution de 28,5 %. C'est donc que les fonds du PGETR disponibles pour des bénéficiaires admissibles en 2009-2010 et dans les exercices suivants seront limités, ce qui pourrait par ricochet limiter la participation. À moyen et à long terme, cette situation pourrait contribuer à limiter le nombre de Premières nations qui acquerront la capacité de bien gérer leurs terres.

Tableau 4 : Total des fonds attribués pour le PGETR pour 2009 2010 à 2012 2013 (financement continu)

Description 2009/2010 2010/2011 2011/2012 2012/2013* Total
S et C - Renforcement des capacités de gestion foncière 5 716 000 6 246 800 7 034 481 7 605 120 26 602 401
F et E - Les terres - Administration fédérale responsable  807 091 1 058 148 1 018 148 1 048 148 3 931 535
Total 6 523 091 7 304 948 8 052 629 8 653 268 30 533 936

Source : Présentation au Conseil du Trésor no 835286
* Indique que le financement est continu

 
6e résultat immédiat : Mesure dans laquelle le soutien offert aux gestionnaires des terres des Premières nations pour la gestion de leurs terres, de leurs ressources et de leur environnement est approprié et efficace.

Programmes du renforcement des capacités et de transfert des responsabilités pour la gestion foncière
L'évaluation a révélé l'existence d'un certain nombre de problèmes relatifs au soutien à l'administration des terres. Bon nombre de ces problèmes pourraient être résolus par une conception et une prestation améliorées. Beaucoup de répondants ont signalé que les régions n'ont pas les ressources humaines et financières nécessaires pour assurer le soutien. Il y a d'autres lacunes, dont l'absence de soutien personnalisé ou sur mesure de la part d'AINC, et l'absence de stratégies pour freiner le roulement (et la perte connexe de la connaissance institutionnelle) parmi le personnel et les conseils des bandes. Au dire de certains répondants, les fonds sont insuffisants par rapport à l'envergure des responsabilités transférées aux gestionnaires des terres des Premières nations.

Les gestionnaires des terres des Premières nations ont eu des réactions mitigées quant à l'utilité et à la facilité d'utilisation des outils offerts dans le cadre du PGETR pour la gestion foncière. Environ un tiers affirme qu'ils sont excellents, faciles à utiliser et efficaces. Un autre tiers trouve qu'ils sont difficiles à comprendre, et le dernier tiers n'avait pas encore reçu la trousse d'outils au moment des entrevues avec les intervenants clés. Des répondants ont mentionné que la disponibilité d'outils de GPS pourrait améliorer les capacités de gestion foncière et atténuer la dépendance à l'égard des ressources d'AINC. Il est prévu que la trousse d'outils qui sera offerte prochainement par la NALMA aux gestionnaires des terres des Premières nations contiendra des modèles explicatifs pour clarifier les processus et présentera des méthodes uniformes pour diverses activités de gestion foncière.

Tout indique que les gestionnaires des terres des Premières nations ne disposent pas de la formation, des outils et du soutien continu nécessaires pour bien gérer l'environnement et élaborer des plans pour la collectivité. Parmi les aspects à améliorer, mentionnons la formation et l'élaboration de modèles pour l'aménagement du territoire, pour l'adoption de règlements en matière d'environnement et de zonage, de même que le soutien permanent aux fins de suivi et de conformité. Cela étant dit, les études de cas ayant servi à examiner la formation en gestion environnementale dans le cadre du PGETR ont révélé que le Plan communautaire d'environnement durable (PCED), nécessaire en tant que projet cadre, a effectivement été utile et a pu être appliqué à la planification environnementale communautaire. Pour qu'il y ait une incidence sur la planification environnementale communautaire, une Première nation doit mettre en place le PCED, par exemple par l'élaboration d'un plan d'aménagement du territoire et l'adoption de règlements.

Beaucoup d'intervenants dans les groupes ont indiqué que les gestionnaires des terres des Premières nations comptent encore (beaucoup, dans certains cas) sur le personnel régional d'AINC pour de nombreuses activités d'administration des terres et que celui-ci doit même parfois les prendre en charge.

Administration des terres par AINC
Il est ressorti des entrevues avec de nombreux intervenants clés et d'une étude de cas sur la capacité des petites Premières nations de prendre en main la gestion foncière, que le personnel régional d'AINC chargé des terres est réactif, et non proactif, dans la prestation de ces services. AINC répond aux demandes des bandes au lieu de prendre l'initiative des activités. Toutefois, dans bien des cas, les Premières nations relativement petites n'ont pas la capacité d'entreprendre l'aménagement de leur territoire ou de gérer leurs terres, de sorte qu'elles doivent compter sur un soutien extérieur pour conclure des transactions foncières. C'est donc seulement les Premières nations ayant une capacité interne de gestion foncière qui prennent l'initiative de communiquer avec l'unité régionale des terres, et les petites Premières nations qui n'en ont pas les moyens sont laissées à elles-mêmes, sans soutien. En outre, plusieurs répondants ont allégué que AINC n'a pas la capacité ni l'expertise nécessaire pour offrir un soutien dans les projets spécialisés, comme les intérêts dans les ressources minières (la potasse ou l'uranium).

Selon de nombreux intervenants clés provenant de tous les groupes intéressés, la NALMA et les associations régionales de gestion des terres jouent un rôle important et utile dans la formation et le soutien des Premières nations. L'un des modèles prometteurs pour alléger le fardeau sur le personnel d'AINC et pour offrir de meilleurs services mieux adaptés aux Premières nations a été examiné dans une étude de cas sur le rôle qu'un conseil tribal joue dans la formation, le renforcement des capacités et d'autres mesures de soutien aux Premières nations servies par un conseil. Les avantages de ce modèle sont analysés en profondeur dans la section sur les pratiques exemplaires ci-après.

Arpentage des terres
L'examen des contributions nous a appris que, sur le montant total de 2 millions de dollars (29 % des dépenses totales à cet égard) consacré à l'arpentage pendant la période visée par l'évaluation, 65 % ont été versés dans la région des Maritimes, 18 % en Ontario et le reste, soit 17 % (340 000 $), dans les autres régions. Il n'y a eu aucun financement sous forme de contributions pour les exercices 2007-2008 et 2009-2010 Note de bas de page 159.

Outre les fonds de contributions, AINC a transféré 4,9 millions de dollars (71 % de toutes les dépenses consacrées à l'arpentage) de ses fonds de fonctionnement à RNCan Note de bas de page 160. Ces fonds proviennent du budget d'AINC vers la fin de l'exercice et ils varient selon le reliquat des fonds de fonctionnement et entretien (F et E) disponibles. Les intervenants clés allèguent que cette façon de procéder limite sérieusement la capacité de RNCan de prévoir des travaux d'arpentage car il n'y a pas assez de temps pour planifier et exécuter les nombreuses étapes de l'arpentage des terres de réserve. C'est ainsi que, outre les compressions budgétaires dans l'arpentage des lots détenus par des particuliers en 2005 et les fonds réservés à l'arpentage dans le budget interne d'AINC en 2008 et 2009, il a été très difficile pour les régions de déterminer à quelles demandes d'arpentage répondre et quand y répondre. En outre, cette façon de procéder a limité le nombre d'enregistrements demandés par les Premières nations étant donné que, selon la politique actuelle, il faut des plans d'arpentage en bonne et due forme pour enregistrer bon nombre d'instruments.

Comme l'indique le tableau 5 ci-après, il est impossible de répondre à la demande d'arpentage. En moyenne, au cours de la période visée par l'évaluation, 33 % de la valeur des travaux d'arpentage demandés ont été réalisés, de sorte qu'il reste un arriéré moyen de 67 %.

Tableau 5 : Pourcentage des travaux d'arpentage financés comparativement aux besoins recensés dans les régions selon la valeur monétaire de 2005-2006 à 2009-2010

Exercice Total des fonds consacrés à des travaux d'arpentage Valeur des demandes présentées Pourcentage des demandes acceptées
2005/2006 790 000 $ 1 802 000 $ 44%
2006/2007 796 260 $ 2 293 500 $ 35%
2007/2008 590 000 $ 1 810 186 $ 33%
2008/2009 1 325 500 $ 7 036 141 $ 19%
2009/2010 1 400 000 $ 3 899 064 $ 36%

Source : RNCan

 

Étant donné ces constatations, il n'est pas possible de conclure que les fonds consacrés à l'arpentage sont utilisés avec efficience pour répondre aux besoins des Premières nations. Comme il s'agit là du fondement de la gestion foncière, cette situation a un effet direct sur la capacité du programme d'arpentage des terres d'offrir le soutien nécessaire à d'autres activités. Néanmoins, l'étude de cas portant sur l'arpentage des terres a révélé que le soutien offert dans le cadre du programme a contribué à la qualité de la planification et du processus décisionnel grâce aux travaux d'arpentage internes et aux systèmes d'information géographique (SIG). Les répondants ont fait observer que RNCan a bien répondu aux demandes d'arpentage et qu'il était au courant du besoin des secteurs privés relativement aux projets de mise en valeur. Il est important de signaler que le soutien accru offert par l'entremise du programme d'arpentage des terres n'aura d'effet que si le registre des terres est amélioré.

Location commerciale
Le montant autorisé des contributions aux Premières nations pour la location commerciale s'est élevé à 2 367 091 $ pendant la période visée par l'évaluation. C'est la région de la Colombie-Britannique qui a été la principale bénéficiaire de ces fonds, soit 43 % du total à l'échelle nationale. Parallèlement, l'autorisation a permis le financement de l'activité locative de 27 Premières nations en Colombie-Britannique, soit 42 % du total des 64 Premières nations à l'échelle nationale. Autre fait important à signaler, 21 % des fonds ont été dépensés dans la région de la capitale nationale, de sorte qu'il en est resté 36 % pour les sept autres régions qui ont reçu des fonds Note de bas de page 161. Il a été impossible d'obtenir une ventilation des fonds du budget régional des services votés d'AINC et du ministère de la Justice relativement au soutien des activités de location commerciale.

Le graphique 1 ci-après montre la tendance de l'activité de location et de sous-location pour la période de cinq ans Note de bas de page 162. Il montre une tendance à la baisse du nombre de nouveaux enregistrements de location et sous-location au cours des cinq dernières années. Des données sur le nombre total de demandes de soutien pour l'établissement de baux nous auraient indiqué si le rôle d'AINC à cet égard répond aux besoins des Premières nations. Au cours de la période de cinq ans visée par l'évaluation, les revenus locatifs se sont élevés à 1,4 milliard de dollars. Il ne semble pas y avoir de tendance au cours de cette période.

Graphique 1 : Location et sous-location – nouveaux enregistrements : 2005-2006 à 2009-2010 Note de bas de page 163

Location et sous-location – nouveaux enregistrements : 2005-2006 à 2009-201
La description de la graphique 1

Le ci après montre la tendance de l'activité de location et de sous-location pour la période de cinq ans de l'évaluation. Ce tableau chronologique montre une tendance à la baisse du nombre de nouveaux enregistrements de location et de sous-location au cours des cinq dernières années. En 2005-2006, le nombre total de locations était de 466. Ce nombre a diminué de façon constante au cours des deux années suivantes à 165 en 2007-2008, pour remonter à 323 l'année suivante et pour finalement atteindre 197 en 2009-2010. La tendance à la baisse dans les sous-locations est continue. En 2005-2006, le nombre total de sous-locations était de 804. Ce nombre a chuté à 474 en 2009-2010.

 
8e résultat intermédiaire : Mesure dans laquelle les programmes ont aidé les collectivités des Premières nations à gérer leurs terres et leur environnement.

La mesure dans laquelle les Premières nations gèrent leurs terres et l'environnement par suite des programmes varie selon les régions; toutefois, les entrevues menées auprès des intervenants clés ont démontré que les Premières nations qui peuvent compter sur des gestionnaires des terres agréés dans le cadre du PGETR sont à même d'exercer une vaste gamme d'activités de gestion foncière : la gestion des transactions relatives aux terres cédées et l'autorisation du lotissement pour les particuliers, le contrôle des baux, des licences et des permis dans les réserves, l'examen et l'autorisation des transactions foncières parmi les membres de la bande dans la réserve, l'élaboration des plans d'aménagement du territoire et l'adoption de règlements, et des services consultatifs.

La sensibilisation aux questions et aux mécanismes en ce qui concerne l'environnement varie selon les régions. Des Premières nations s'efforcent d'adopter des dispositions satisfaisantes en matière d'environnement dans le cadre des lois provinciales, particulièrement les Premières nations qui entreprennent de vastes travaux de mise en valeur commerciale ou industrielle. Toutefois, d'autres Premières nations concluent principalement des baux au noir et fonctionnent donc à l'extérieur du cadre des lois provinciales et fédérales. L'étude de cas sur la gestion environnementale a révélé que des capacités et des outils insuffisants combinés à une connaissance limitée des lois en matière d'environnement contribuaient au non-respect des lois. Les gestionnaires des programmes et la NALMA ont indiqué que les principes sont intégrés dans le programme d'études du PGETR, notamment dans le contexte de l'intendance des terres et de la planification communautaire globale durable.

Le SETI est utilisé à des degrés divers. Des répondants ont indiqué que le système du registre est simple, mais d'autres ont signalé la difficulté de le consulter ou de l'utiliser et ont précisé que AINC devrait fournir un soutien technique pour en améliorer l'usage ou éviter les erreurs. En 2008-2009, la Direction générale des terres a fait une analyse des transactions enregistrées dans le SETI. Elle a constaté que plus de 80 % des activités d'enregistrement des terres concernaient seulement un peu plus de 10 % des Premières nations. De 2004-2005 à 2008-2009, 77 des 615 Premières nations au total au Canada avaient enregistré 80 % de leurs transactions dans le système. Outre cette constatation, une étude récente a révélé que les transactions foncières non enregistrées sont supérieures en nombre à celles qui sont enregistrées dans le SETI et que la tendance montre une diminution des enregistrements. Par exemple, cette étude établit qu'au moins 60 % de tous les lotissements résidentiels dans les réserves ont été faits selon la coutume et ne sont pas enregistrés dans le SETI Note de bas de page 164.

Il existe finalement un dernier indicateur de la mesure dans laquelle les collectivités du PGETR gèrent leurs terres pour répondre à leurs besoins, soit des exemples de la façon dont les avis exprimés par la collectivité sont pris en compte dans le processus décisionnel à l'échelon de la bande, notamment :

  • participation à l'élaboration d'un plan communautaire global;
  • résolution des différends portant sur les lots particuliers selon le mode traditionnel dans des réunions avec les membres;
  • élection de membres ayant de l'expérience dans les questions foncières aux comités d'aménagement du territoire pour offrir des services consultatifs aux gestionnaires des terres;
  • consultation avec les aînés pour l'adoption de normes culturelles dans le code foncier; et
  • aménagement du territoire fondé sur l'importance culturelle, comme l'incidence sur le plan archéologique.
9e résultat à long terme : Mesure dans laquelle l'assise territoriale et l'aménagement du territoire dans les réserves contribuent à améliorer la qualité de vie et l'autosuffisance des Premières nations.

Programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités en gestion foncière
Il existe peu de données permettant de confirmer que le PGETR, le PRAT et le PDGF ont contribué à améliorer la qualité de vie, surtout parce qu'il a été difficile d'établir un lien entre le programme et ce résultat à long terme, étant donné que la période d'essai du programme est tout juste sur le point de s'achever. Lorsqu'elles seront disponibles en 2011, les données de l'indice du bien-être des collectivités permettront d'établir une comparaison avec les données de 2006, ce qui nous aidera à bien déterminer si les Premières nations tirent profit des programmes fonciers.

Administration des terres à AINC
Beaucoup d'intervenants clés allèguent que les programmes d'administration et d'enregistrement des terres à AINC ne contribuent pas au développement économique, à l'autosuffisance ou au développement durable en raison d'un certain nombre de contraintes, notamment l'insuffisance des ressources, les trop nombreuses politiques, les problèmes historiques et l'évolution du contexte économique et judiciaire. Étant donné qu'il n'y a pas de garantie relative aux titres, le système d'enregistrement ne contribue pas non plus au développement économique. Des répondants ont mentionné que la refonte et la modernisation globales des politiques sur les terres dans les réserves contribueraient à les harmoniser avec les régimes provinciaux, ce qui faciliterait le développement.

Néanmoins, une étude de cas a révélé qu'une structure d'arpentage solide et complète dans une réserve a contribué à la réalisation du potentiel de développement économique de cette Première nation. Cette conclusion s'appuie sur une analyse faite par la Direction de l'arpenteur général de RNCan, selon laquelle il existe une relation statistiquement significative entre la structure interne des lots dans les réserves et la valeur de l'indice de bien-être des collectivités Note de bas de page 165. Grâce à la délimitation claire des parcelles pour location commerciale, l'arpentage a contribué à la création d'un apport fiable et durable de revenus locatifs. D'où des revenus provenant des taxes et des services publics grâce, par exemple, aux services d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées offerts par des entreprises exploitées par la bande. Une compréhension claire du lotissement interne a contribué à l'amélioration de la qualité de vie dans la réserve, du fait qu'il existe maintenant des services d'urgence et qu'on peut souscrire une police d'assurance habitation.

5.3.2. Pratiques exemplaires et leçons retenues

Pratiques exemplaires

Aménagement du territoire intégré. L'étude de cas sur la gestion de l'environnement et l'aménagement du territoire a révélé que l'élaboration d'un plan intégré d'aménagement du territoire est essentielle pour comprendre la relation entre les facteurs économiques et l'environnement et ainsi assurer le développement durable.

Participation active des membres de la collectivité aux travaux d'arpentage. L'étude de cas sur l'arpentage indique que la Première nation a fait participer les membres de la collectivité tout au long du processus pour éviter les malentendus relatifs à la propriété foncière. Il a fallu à cette fin consulter les membres de la collectivité pendant l'arpentage et rédiger une lettre décrivant les résultats des travaux.

Services d'arpentage. La même étude de cas nous a permis de constater qu'un des facteurs importants pour l'exécution rapide et efficace des travaux d'arpentage par RNCan et AINC est le choix du bon arpenteur, par exemple un arpenteur qui a établi une relation avec RNCan et qui connaît la configuration des terres dans une réserve donnée. La Première nation concernée exige que les arpenteurs respectent les normes provinciales afin d'augmenter le « niveau de confort » des locations privées et commerciales.

Planification pour la création d'intérêts juridiques. L'étude de cas portant sur une Première nation ayant conclu avec succès de nombreuses locations commerciales nous a appris qu'il est utile de se concentrer sur un nombre limité et gérable de projets locatifs pour en assurer la mise en œuvre le plus rapidement possible afin de répondre aux besoins des investisseurs et des locataires.

Soutien des collectivités autochtones à la gestion foncière. Des collectivités et organismes autochtones partagent leur connaissance et leur expertise avec d'autres dont les capacités sont moindres. Un exemple a été analysé plus en profondeur dans une étude de cas, soit celui d'un conseil tribal qui soutient ses membres dans un certain nombre de domaines, notamment pour la création de cartes communautaires et pour le processus d'AR, ce qui comprend le vote de désignation, l'établissement des conditions des baux et la coordination des travaux d'arpentage avec RNCan et les EES. Ce modèle représenterait une pratique exemplaire parce qu'il offre une option viable pour offrir des services de gestion foncière et, parallèlement, assurer le renforcement des capacités à cet égard. Ce modèle comporte plusieurs avantages :

  • recenser les possibilités d'AR pour les bandes membres;
  • collaborer avec les collectivités membres pour définir les possibilités de développement économique;
  • établir un dépôt centralisé des renseignements sur les terres et une mémoire institutionnelle pour assurer la continuité et la stabilité étant donné le roulement parmi les chefs des Premières nations;
  • assurer l'accès à des experts au besoin, notamment des conseillers en matière foncière, en technologie SIG, des avocats, des techniciens en ressources naturelles;
  • élaborer et fournir des renseignements et des données facilement accessibles et complets pour éclairer les décisions en matière de gouvernance; et
  • tenir des ateliers et utiliser d'autres moyens de mise en commun de l'information pour mieux faire comprendre le lien entre l'assise territoriale, la qualité de vie et l'autosuffisance.

Leçons retenues
Homogénéité et stabilité du personnel de gestion foncière des Premières nations. La plupart des études de cas a révélé que la stabilité du personnel expérimenté de gestion foncière des Premières nations, bien au courant des aspects intéressant expressément une collectivité de Première nation, est un facteur important dans le succès de la gestion des terres et de l'environnement. Dans l'étude de cas relative aux DFIT en Saskatchewan, il a été constaté que la stabilité du personnel est essentielle au maintien d'une vision constante dans le projet et au maintien de relations fortes avec les tierces parties et les intervenants. Une autre étude de cas a démontré que le départ d'un gestionnaire des terres ayant de longs états de service s'est traduit par la perte des connaissances sur des points très techniques en matière d'environnement. La stabilité du personnel de gestion foncière dans un autre exemple a facilité l'aménagement du territoire à un meilleur coût grâce à l'expertise et à l'expérience acquises dans les processus et a amélioré les relations avec les détenteurs des baux.

Formation permanente. Selon nos constats, le PGETR prépare les Premières nations à la gestion des terres de réserve, mais comme le contexte du développement est complexe et évolue rapidement, il faudra peut-être voir à la formation permanente des gestionnaires des terres agréés des Premières nations. On pourrait à cette fin assurer l'accompagnement ou le mentorat des gestionnaires sur le plan pratique (avec le personnel d'AINC ou celui des associations régionales des gestionnaires des terres), de même que des plateformes en ligne permettant aux gestionnaires des terres agréés des Premières nations de communiquer entre eux.

5.3.3 Résultats non escomptés

Activités d'administration des terres d'AINC

Conclusion d'un bail au noir
Le principal résultat non escompté à signaler au sujet des coûts de transaction élevés associés à l'administration des terres au sens de la Loi sur les Indiens, à la dépendance que la Loi sur les Indiens favorise et au peu d'empressement des services d'administration des terres d'AINC est probablement la fréquence élevée des baux conclus au noir dans les réserves. Cette question a été soulevée tout au long de l'évaluation non pas parce qu'il s'agit d'un résultat non escompté, mais bien parce que c'est un problème grave qui met en question la légitimité de la Loi sur les Indiens.

Selon les gestionnaires des terres d'AINC, la situation des baux conclu au noir prévaut à divers degrés dans toutes les régions; un répondant allègue que ces baux représentent 70 % des transactions foncières dans une seule région. À l'échelle nationale, les régimes de propriété n'ayant pas de caractère officiel et les baux au noir soulèvent plusieurs questions fondamentales. Par exemple, étant donné le risque inhérent à ces ententes, AINC doit se demander s'il y a lieu d'attribuer des fonds pour le développement économique dans les cas de non-respect des dispositions sur les terres dans la Loi sur les Indiens.

Cette question a fait l'objet d'un examen en profondeur dans une étude de cas sur une collectivité où des transactions foncières ne respectant pas la Loi sur les Indiens ont cours à une grande échelle. Essentiellement, la collectivité est d'avis qu'elle a un droit inhérent à la prise de décisions qui lui sont propres en matière de gestion foncière. Le régime de propriété sans caractère officiel qui est en vigueur dans cette collectivité lui a permis d'atteindre l'autosuffisance économique et d'augmenter la qualité de vie de ses membres. La collectivité attribue ce succès en partie à ses pratiques rigoureuses en matière d'arpentage et d'aménagement du territoire. Plus encore, elle a recours à des stratégies novatrices pour bâtir des partenariats financiers et économiques pour le développement. Ainsi, malgré le fait que les transactions foncières en vigueur dans la collectivité ne sont pas légalement reconnues, les établissements de crédit sont rassurés parce qu'elle peut compter sur l'entrée de recettes stables et fiables.

Bien que cette collectivité ait obtenu beaucoup de succès à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens, un certain nombre d'intervenants clés ont fait une mise en garde : si l'aménagement du territoire et l'administration des terres se font en dehors des normes et étant donné les risques importants liés aux baux au noir, les nombreuses collectivités qui fonctionnent dans le cadre de régimes de propriété sans caractère officiel s'exposent elles-mêmes, et exposent les autres intervenants, à des risques élevés.

Arpentage des terres.L'absence d'un programme global d'arpentage a engendré un certain nombre de problèmes, notamment le chevauchement des bornes internes des réserves et l'absence de développement économique et collectif faute d'infrastructure pour les droits de propriété. Comme la majorité des demandes d'arpentage sont liées aux programmes d'habitation et d'infrastructure, lesquels exigent une description appropriée du territoire avant qu'une décision soit prise pour l'attribution de logements, l'absence d'arpentage limite la possibilité de construction domiciliaire dans les réserves. Le risque pour la Couronne à titre de locateur de terres indiennes augmente étant donné l'incapacité de délimiter entièrement l'étendue et l'emplacement des intérêts fonciers existants au moment de l'attribution de nouveaux baux ou permis.

PGETR.Les gestionnaires des terres des Premières nations qui ont reçu l'agrément du PGETR sont très en demande à l'extérieur des réserves, de sorte qu'il y a eu un roulement élevé parmi eux. Une suggestion a été faite pour atténuer ce problème, soit l'adoption d'un modèle de type ISO attestant que la collectivité, plutôt que chacun des gestionnaires des terres, a adopté les processus et les outils de gestion foncière qui correspondent à la norme du PGETR. Il y a un résultat non escompté favorable du programme, soit que, grâce à la formation du PGETR, les Premières nations ont établi une relation avec d'autres Premières nations dans tout le Canada et qu'elles travaillent en réseau et mettent de l'information en commun sur les questions relatives à la gestion foncière. Ce réseautage a amené les Premières nations à établir des partenariats pour des projets de mise en valeur du territoire et de développement économique.

5.3.4 Efficience

Selon nos constatations, le PGETR est une solution de rechange efficiente pour d'autres formes d'administration des terres dans le cadre de la Loi sur les Indiens. Des répondants ont affirmé qu'il est beaucoup plus facile de travailler avec les Premières nations qui peuvent compter sur des gestionnaires des terres agréés qu'avec celles qui ne participent pas aux programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités et qui dépendent encore du personnel d'AINC pour l'administration de leurs terres. Le programme de la GTPN peut être une solution de rechange encore plus efficace. Dans une étude récente, la majorité des répondants des Premières nations ont affirmé que les mécanismes de gestion foncière sont plus rapides dans le cadre de la LGTPN que ceux qui s'inscrivent dans le régime de la Loi sur les Indiens,et toutes les Premières nations ont déclaré qu'elles n'envisageraient pas de revenir au fonctionnement dans le cadre de la Loi sur les Indiens. L'efficience accrue des mécanismes de gestion foncière a été, a-t-on déclaré, le facteur principal ayant contribué par ricochet à attirer des entreprises dans les terres de réserve Note de bas de page 166.

D'après certains intervenants clés, l'efficacité de la Direction générale des terres pourrait être améliorée par l'élaboration de politiques, de cadres et d'outils qui correspondent davantage aux besoins de la gestion moderne des terres. Une autre façon de garantir l'efficience serait d'améliorer les communications entre la Direction générale des terres et la Direction générale du développement économique en fusionnant certaines activités au niveau opérationnel (p. ex. la fusion des plans de développement économique et des plans communautaires d'aménagement du territoire).

Dans une étude de cas, les répondants d'une Première nation ayant de solides capacités pour la gestion foncière ont signalé que AINC devrait moduler son approche de soutien en tenant compte des besoins des Premières nations. Par exemple, les Premières nations ayant de fortes capacités exigent une approche davantage axée sur les services et la culture pour rester au courant des possibilités de développement économique.

Cette même idée est examinée en profondeur dans une vérification de l'administration des terres des Maoris en Nouvelle-Zélande. Pour mieux favoriser l'administration des terres dans un contexte juridique et historique complexe, qui n'est pas sans comparaison avec le régime de la Loi sur les Indiens, le Maori Land Court (tribunal foncier maori) a établi un service fiduciaire indépendant de la Couronne pour gérer les terres maories pour le compte de ses propriétaires. Le service fonctionne selon un modèle de paiement à l'acte entièrement subventionné et dans un contexte entièrement concurrentiel. Si les clients ne sont pas satisfaits des services, ils peuvent choisir un autre fiduciaire. Ce modèle ne peut être utile dans le cas de l'administration de « terres non économiques »,c'est-à-dire de terres qui n'ont pas de valeur suffisante pour acquitter les frais d'administration des fiduciaires (c.-à-d. qui ne donnent pas lieu à la conclusion de baux). Les propriétaires fonciers doivent donc soit administrer ces terres eux-mêmes, soit ne pas les administrer. L'un des avantages importants de ce modèle, c'est que les fiduciaires tentent par des moyens novateurs de trouver des possibilités de développement pour les terres de leurs clients. Ils ont un intérêt proactif dans l'administration des terres afin d'acquérir et de conserver une clientèle Note de bas de page 167.

5.3.5 Rentabilité

Programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités pour la gestion foncière
En comparant les fonds attribués aux Premières nations pour la gestion de leurs propres terres au soutien continu accordé par l'administration des terres à AINC par la voie des fonds de fonctionnement ministériels, on constate que les fonds semblent être attribués proportionnellement selon les services et les programmes offerts. Comme il a été dit précédemment, un montant total de 46 millions de dollars (38 % du total des fonds de 122 millions de dollars) a été versé aux 32 % des Premières nations participant au PGETR, au PRAT et au PDGF, et un montant de 76 millions de dollars (62 %) a été consacré aux activités de soutien de l'administration des terres par le truchement des fonds des services votés du Ministère Note de bas de page 168.

Il ne semble pas encore y avoir d'exemples de rentabilité. Peu de Premières nations fonctionnent dans le cadre du PGETR, du PRAT et du PDGF, et la plupart doivent compter sur le soutien continu du Ministère Note de bas de page 169. En outre, bon nombre des 68 % des Premières nations ne participant pas aux programmes d'administration et de gestion foncière d'AINC semblent mener des activités d'administration des terres à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens, de sorte qu'il est difficile de déterminer dans quelle mesure ces Premières nations bénéficient du soutien d'AINC.

Une analyse récente des coûts-avantages du programme de la GTPN met en lumière le rapport coût-efficacité du renforcement des capacités des collectivités des Premières Nations pour la gestion de leurs propres terres, c'est-à-dire que plus les Premières nations participent à la gestion de leurs terres (objectif qui peut être atteint si le pourcentage des Premières nations qui participent au PGETR est plus élevé), plus l'autosuffisance augmente et plus les coûts diminuent pour le gouvernement du Canada Note de bas de page 170.

Administration des terres à AINC
Selon les témoignages des fonctionnaires d'AINC et de RNCan, de meilleurs accords de financement entre les deux ministères permettraient de mieux planifier et offrir des services, ainsi que de mieux gérer les risques. Au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, le financement est établi sur cinq ans, de sorte que RNCan peut mieux prévoir ses travaux et diminuer les coûts.

Une des études de cas menée pour la présente évaluation a révélé que la participation des conseils tribaux au soutien de la gestion foncière à l'échelon local et au renforcement des capacités est une excellente façon de diminuer le rôle de suppléance d'AINC. Par ailleurs, le soutien accordé par AINC à la NALMA et aux associations régionales de gestionnaire des terres a un bon rapport coût-efficacité.

Tout indique que les améliorations logicielles récentes du SETI n'auront un bon rapport coût-efficacité que si le système d'enregistrement proprement dit est amélioré pour offrir une certitude quant aux titres.

 

 

6. Conclusions

Pertinence

1) Dans quelle mesure les programmes évalués répondent-ils à un besoin manifeste?
Tous les programmes qui ont été analysés répondaient clairement à un besoin manifeste. L'augmentation de l'assise territoriale des réserves est nécessaire et importante pour les Premières nations. Le programme d'ajouts aux réserves vise à redresser les inexactitudes de longue date, à favoriser les possibilités économiques et à aider à soutenir la croissance de la population dans les réserves.

Les Premières nations ont besoin de ressources, de souplesse et de connaissances spécialisées afin de répondre aux exigences de la gestion foncière et de profiter des possibilités économiques. Les services de gestion foncière et les programmes de renforcement des capacités d'AINC visent à appuyer la gestion foncière moderne dans la mesure du possible dans le cadre de la Loi sur les Indiens.

2) Dans quelle mesure les programmes répondent-ils aux besoins des Autochtones?
Bien que les programmes ciblent les besoins criants des collectivités des Premières nations, ils n'y répondent pas complètement. Le processus d'AR est lent, complexe et axé presque entièrement sur les obligations légales du Canada envers les Premières nations.

Le PGETR répond aux besoins de certaines Premières nations, à savoir celles qui possèdent une grande capacité de gestion foncière et qui participent déjà au PRAT et au PDGF. Les conditions d'adhésion au PGETR nouvellement restructuré demeurent très restrictives. L'insuffisance des ressources financières et humaines limite la capacité des services de gestion foncière d'AINC de bien répondre aux besoins des Premières nations.

3) Dans quelle mesure les programmes sont-ils en harmonie avec les priorités du gouvernement du Canada?
L'évaluation a permis de constater que les programmes évalués sont en harmonie avec les priorités du gouvernement du Canada, en particulier les programmes qui visent à favoriser la participation des Autochtones à l'économie canadienne, à renforcer les capacités et l'autosuffisance et à remplir les obligations du Canada en vertu des traités. Cependant, les résultats suggèrent que des améliorations pourraient être apportées à la structure du Programme d'AR afin de lui permettre de mieux atteindre ses objectifs prioritaires en matière d'efficience.

4) Dans quelle mesure les programmes sont-ils en harmonie avec les résultats stratégiques et les priorités d'AINC?
Les programmes évalués font partie intégrante du résultat stratégique « Les terres » d'AINC, qui consiste à ce que les Premières nations tirent profit de leurs terres, de leurs ressources et de leur environnement de façon durable. Les programmes sont en harmonie avec les priorités d'AINC visant à améliorer le bien-être social et économique des collectivités des Premières nations, à favoriser les investissements et à promouvoir le développement.

5) AINC et le gouvernement du Canada ont-ils un rôle légitime et nécessaire à jouer dans les activités évaluées?
Le Canada a l'obligation de traiter les revendications légitimes. La plupart des AR traités durant la période d'évaluation appartenaient à la catégorie des obligations légales de la Politique sur les ajouts aux réserves (PAR). Le programme d'administration des terres d'AINC visent à satisfaire aux obligations imposées par la Loi sur les Indiens.

Conception et prestation

6) Dans quelle mesure la conception des programmes contribue-t-elle aux extrants et aux résultats?
La communication et la collaboration en matière d'AR sont déficientes à AINC, tant à l'interne (entre l'AC et les régions, au Secteur des terres et du développement économique (STDE) et à la Direction générale des revendications particulières) qu'entre les intervenants et les partenaires à l'extérieur du Ministère. Même si la conception de programme satisfait aux exigences de la PAR, la Politique en elle-même nuit à l'efficacité et à l'atteinte des résultats en raison de la lourdeur de ses processus. C'est pourquoi des discussions sont en cours avec l'Assemblée des Premières Nations pour simplifier le processus d'AR et obtenir des résultats plus rapidement.

Dans sa forme actuelle, le PGETR exclut les Premières nations ne possédant pas déjà une certaine capacité en matière de gestion foncière. Il serait utile d'étendre ce programme de manière à mieux répondre aux besoins des Premières nations en mettant davantage l'accent sur la formation en matière de protection de l'environnement. De manière plus générale, l'évaluation a permis de déceler des failles dans la conception des lois et des règlements à l'égard de l'administration des terres en vertu de la Loi sur les Indiens. En tant que simple entrepôt de données sur les transactions foncières, le Système d'enregistrement des terres indiennes (SETI) n'a pas été conçu pour répondre au besoin de disposer d'un registre sûr protégeant le régime de propriété foncière en garantissant les titres de propriété.

7) Dans quelle mesure les programmes ont-ils été mis en œuvre comme prévu?

  1. Compréhension des rôles et des responsabilités
    En plus des différences entre les provinces, les rôles et les responsabilités sont ambigus et ne sont pas bien compris. Il existe un manque d'outils en raison de l'application inégale des politiques, des procédures et de l'orientation.
  2. Harmonisation de la prestation et de la conception
    L'harmonisation de la prestation et de la conception des programmes n'est pas tout à fait réussie. Les pressions relatives aux ressources, notamment le roulement du personnel, le savoir organisationnel limité, les classifications de niveau inférieur et les restrictions budgétaires ont limité la capacité d'assurer la prestation des programmes comme prévu.

8) Dans quelle mesure y a-t-il des systèmes de mesure du rendement, de production de rapports et de responsabilité en place et contribuant au succès?
Les limites et les lacunes en matière de systèmes de mesure du rendement et de responsabilité rendent l'évaluation complète du succès difficile. Néanmoins, de nouveaux systèmes de mesure du rendement et de production de rapports ont été mis au point pour le PGETR et le Programme d'AR et sont maintenant mis en œuvre.

Rendement (efficacité)

9) Dans quelle mesure le programme progresse-t-il vers l'atteinte des résultats, notamment :

Résultats immédiats
Certains des résultats immédiats concernant le Programme d'AR ont été atteints. Des réserves ont été créées ou agrandies dans tout le pays. Cependant, beaucoup de ces nouvelles réserves sont créées dans le cadre du processus des droits fonciers issus des traités (DFIT), puisque les obligations légales du Canada l'emportent sur les autres catégories de la PAR. Bien que les obligations légales et réglementaires de la Couronne en matière de transfert de titre soient respectées, un lent et lourd processus basé sur une politique inefficace nuit à la réussite. De même, le succès relatif à la participation des intervenants reste mitigé, ce qui retarde encore davantage le processus d'AR. Des lois spéciales relatives aux AR adoptées dans les provinces des Prairies ont permis d'augmenter l'efficacité du processus.

Les programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités comme le PGETR améliorent les connaissances et les aptitudes des Premières nations et leur permettent d'exercer un plus grand contrôle sur la gestion de leurs terres. Dans la mesure du possible, AINC fournit un soutien technique et des conseils sur demande à toutes les Premières nations (y compris celles qui ne participent pas au PGETR) grâce à ses services d'administration des terres. Toutefois, la gestion foncière dans les réserves devient de plus en plus complexe en raison des normes plus strictes en matière d'aménagement du territoire et d'environnement, ainsi que des projets de baux commerciaux qui sont extrêmement spécialisés. Le niveau de ressources humaines et financières disponibles, ce qui comprend le savoir-faire et les connaissances spécialisées, pose des défis importants à cet égard. Avec un retard moyen de 67 % pour ce qui est des demandes d'arpentage en attente par rapport aux besoins d'arpentage satisfaits, le programme d'arpentage d'AINC ne soutient pas adéquatement la gestion foncière.

De plus, à l'heure actuelle, seulement 8 %de l'ensemble des Premières nations participant au PGETR, au PRAT et au PDGF gèrent leurs terres au niveau des pouvoirs délégués. Au total, 27 % soit en sont au niveau opérationnel, soit administrent entièrement leurs terres. Toutes les autres Premières nations participant à ces programmes en sont au niveau de la formation ou du développement ou fournissent des services de gestion foncière aux côtés des gestionnaires des terres régionaux d'AINC.

Résultats intermédiaires
À défaut de données sur les demandes classées selon la catégorie de la PAR et sans connaître le temps écoulé entre la réception de la demande d'AR et la fin du traitement de celle-ci, l'évaluation ne permet pas de bien estimer la mesure dans laquelle le programme améliore l'accès aux terres répondant aux intérêts et aux besoins des collectivités des Premières nations.

Peu de Premières nations sont en mesure de gérer pleinement leurs terres et leur environnement de manière à répondre aux besoins de leurs collectivités après avoir participé aux programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités. Certains gestionnaires des Premières nations n'ont pas l'occasion d'appliquer les connaissances et les aptitudes acquises pour effectuer l'ensemble des activités de gestion foncière, ou ne le peuvent pas. Cependant, l'évaluation a permis de constater que les Premières nations participant au PGETR, au PRAT et au PDGF sont engagées dans un éventail d'activités d'administration des terres.

Résultats à long terme
Compte tenu du climat favorable au développement des ressources ou de l'emplacement urbain, il existe un potentiel d'augmentation des possibilités de développement économique au moyen des AR. Lorsqu'elles seront disponibles en 2011, les données de l'indice du bien-être des collectivités permettront d'établir une comparaison avec les données de 2006, ce qui aidera à déterminer si les Premières nations profitent des programmes fonciers. L'analyse révèle toutefois qu'il y a une relation positive entre l'indice du bien-être de la collectivité et la structure d'arpentage interne.

Il est difficile de déterminer le lien entre l'existence des programmes et les résultats à long terme en matière d'amélioration de la qualité de vie et de l'autosuffisance. Le nombre limité de Premières nations fonctionnant sous le régime du PGETR, du PRAT et du PDGF, ainsi que le fait que le PGETR a été projet pilote jusqu'à tout récemment, suggère qu'il faudra attendre encore un peu avant de percevoir des signes de progrès pour ce type de résultats.

Rendement (efficience et économie)

10) Dans quelle mesure la prestation des programmes a-t-elle été efficiente? L'efficience peut-elle être améliorée?
L'évaluation a révélé que l'efficience pourrait être améliorée en rationalisant la PAR et le processus d'AR, mais il pourrait être nécessaire d'apporter des modifications aux lois et aux règlements. Le renforcement de la capacité des agents d'AINC, des Premières nations et des autres intervenants engagés dans le processus d'AR pourrait également contribuer à améliorer l'efficience.

Le PGETR produit des résultats; toutefois, l'efficience de ce programme pourrait être améliorée en élargissant le rôle de l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (NALMA). De façon plus globale, l'absence de cadres législatifs, de politiques et d'outils répondant aux besoins d'un régime moderne de gestion des terres réduit l'efficience. La communication et la collaboration entre les équipes du STDE d'AINC ne sont pas maximisées.

Le financement d'AINC pour les services d'arpentage de RNCan entrave l'efficience. La dépendance à l'égard du financement de fonctionnement du Ministère à la fin de l'exercice nuit à la planification et à la mise en œuvre adéquates des arpentages par RNCan.

11) Les programmes sont-ils rentables? Comment pourrait-on améliorer leur rentabilité?
Puisqu'environ 68 %de toutes les Premières nations au Canada ne participent pas aux programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités en matière de gestion foncière d'AINC ou mènent des activités de gestion foncière à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens, cela permet d'établir deux constatations principales au sujet de la rentabilité. Premièrement, le soutien à long terme d'AINC est nécessaire pour répondre aux besoins des Premières nations qui requièrent de l'aide pour s'acquitter de leurs responsabilités en matière de gestion foncière. Donc, il est peu probable que le PGETR à lui seul, dans sa forme actuelle, soit rentable. Deuxièmement, le fait que plusieurs de ces Premières nations choisissent d'effectuer des activités de gestion foncière à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens suggère que le régime de gestion foncière actuel de la Loi sur les Indiens n'est pas efficace et ne répond pas à leurs besoins. De plus, AINC continue à jouer un rôle important en fournissant des services de gestion foncière aux Premières nations dans le cadre du PGETR, ce qui suppose que le programme n'a pas encore atteint la rentabilité.

Certains éléments de preuve mis à jour par l'évaluation laissent supposer que le droit de propriété en fief simple pourrait constituer une solution de rechange viable aux AR en favorisant le développement économique. Les tenures de terres en fief simple posent beaucoup moins de défis et entraînent moins de coûts de transaction; cependant, il est également important de souligner que les terres en fief simple demeurent sous le régime provincial, ce qui ne permet pas aux Premières nations d'exercer leur gouvernance. Les tenures de terres en fief simple n'offrent pas les avantages fiscaux qui sont associés aux AR et entraînent une obligation de verser des taxes municipales.

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7. Recommandations

On fait les recommandations suivantes à AINC :

1) Poursuivre le travail relatif aux changements législatifs déjà amorcé et examiner la possibilité d'apporter des changements législatifs dans les domaines suivants :

  • lois nationales en matière d'AR qui intégreraient des améliorations au niveau du processus et de l'approbation afin de rationaliser le processus et d'améliorer l'efficience;
  • solutions de rechange législatives aux processus de désignation actuels des terres, qui sont lourds et inefficaces, et établissement d'une norme ne possédant pas d'équivalent hors réserve;
  • reconnaissance de certaines formes d'arrangements modernes de tenure foncière à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens; et
  • fondements législatifs et réglementaires d'un registre moderne des terres avec d'éventuelles ententes provisoires concernant les registres des terres provinciaux.

2) Examiner la possibilité d'étendre la disponibilité et l'accessibilité du Programme d'AR et du PGETR en :

  1. permettant la mise en œuvre d'un plus grand nombre d'AR appartenant à des catégories de la politique ne concernant pas les obligations légales; et
  2. étendant l'accès au PGETR aux Premières nations de divers niveaux de capacité de gestion foncière, en tenant compte de la politique sur la capacité de développement proposée par AINC.

3) Augmenter la capacité interne et l'efficacité des services de gestion foncière d'AINC par l'établissement de rôles et de responsabilités clairs, tant au sein du STDE qu'entre les intervenants et les partenaires dans la prestation, ainsi qu'élaborer des niveaux de classification, des activités de formation, des outils et des facteurs incitatifs appropriés afin de réduire le roulement du personnel.

4)

  1. Favoriser la collaboration simple ou multiple entre les Premières nations dont la capacité est restreinte, y compris fournir un soutien continu aux organisations autochtones (p. ex. la NALMA et les conseils tribaux) appuyant et facilitant le renforcement des capacités chez les Premières nations.
  2. Promouvoir une plus grande coordination et intégration entre les fonctions de développement économique et de gestion foncière, ainsi qu'entre les autres programmes d'AINC, notamment ceux d'immobilisations.

5) Améliorer les données financières et surveiller la mise en œuvre des stratégies de mesure du rendement du Programme d'AR et du PGETR.

 

 

Annexe A : Résumé des entrevues

Catégorie/groupe d'entrevues Nombre prévu (entrevues d'étude de cas) Nombre réel(entrevues d'étude de cas)
Entrevues auprès d'intervenants clés
Cadres supérieurs d'AINC
AC et régions
  • Directeurs généraux de la Direction générale des terres
  • Directeurs généraux régionaux
5 5
Gestionnaires des terres de l'AC d'AINC
Secteur des terres et du développement économique
  • Imagerie et arpentage
  • Ajouts aux réserves
  • Gestion des terres des Premières nations/renforcement des capacités
  • Location commerciale
  • Environnement
  • Planification de la Direction générale des terres
Secteur des traités et du gouvernement autochtone
  • Direction générale des revendications particulières
Secteur des services juridiques
  • Services juridiques
12 13
Gestionnaires régionaux des terres d'AINC
  • Bureau régional de l'Atlantique
  • Bureau régional du Québec
  • Bureau régional de l'Ontario
  • Bureau régional du Manitoba
  • Bureau régional de la Saskatchewan
  • Bureau régional de l'Alberta
  • Bureau régional de la Colombie-Britannique
7 23
Autres ministères fédéraux
  • Ressources naturelles Canada
  • Ministère de la Justice
s.o. 15
Gestionnaire des terres des Premières nations
  • Représentants de partout au Canada
21 16
Organisations autochtones
  • Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (NALMA)
  • Associations régionales de gestion des terres autochtones
7 6
Autres intervenants s.o. 13
Total – Entrevues auprès d'intervenants clés 52 91
(121 % de toutes les entrevues prévues à l'exclusion des groupes pour lesquels le nombre d'entrevues n'a pas été établi au départ)
Études de cas
Vers l'autonomie gouvernementale : Enregistrement des transactions foncières à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens
  • Membres des Premières nations
  • Arpenteur de RNCan
  • Prêteur bancaire
7 6
Modèle d'offre de service de gestion foncière aux Premières nations qui n'en ont pas les capacités Membres des Premières nations 3 3
Collaboration avec d'autres parties et règlement des AR
  • Membres des Premières nations
  • Conseillers juridiques d'AINC
  • Personnel régional de mise en œuvre des AR
  • Pétrole et gaz des Indiens du Canada
  • Fonctionnaires provinciaux
  • Fonctionnaires des municipalités rurales
s.o. 11
Répercussions et avantages d'une structure d'arpentage solide pour l'aménagement du territoire et le développement économique
  • Membres des Premières nations.
  • Arpenteurs de RNCan
  • Entreprises privées d'arpentage
  • Locataires
  • Fonctionnaires municipaux
7 6
Répercussions et avantages du PGETR sur l'aménagement du territoire intégré et l'environnement
  • Membres des Premières nations
  • Représentants des gouvernements provinciaux
7 6
Total – Études de cas  24 32
(87,5 % de toutes les entrevues prévues à l'exclusion des groupes pour lesquels le nombre d'entrevues n'a pas été établi au départ)
 

 
 
 
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