Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) Plan national de gestion des urgences dans les réserves

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Table des matières

Section 1 : Introduction

Ces dernières années, des collectivités des Premières Nations ont été durement frappées par des catastrophes naturelles, en l'occurrence de graves inondations, des feux de forêt et des tornades. La situation témoigne de la fréquence et de l'intensité accrue des urgences partout au pays. Les collectivités des Premières Nations sont toutefois plus vulnérables aux catastrophes naturelles en raison de leur isolement, de leur faible densité de population, et des lacunes dans leurs capacités.

Le gouvernement du Canada joue un rôle important dans la prestation de services de gestion des urgences dans les collectivités des Premières Nations.
Ce Plan vise à donner un aperçu du rôle d'Affaires autochtones et du Nord Canada en matière de gestion des urgences dans les réserves des Premières Nations. 

1.1 Autorisations et lois

Le ministre de la Sécurité publique est chargé de coordonner les activités d'intervention d'urgence des institutions fédérales, en collaboration avec les provinces, les territoires et d'autres organismes.

En vertu de la Loi sur la gestion des urgences de 2007, il incombe à chaque ministre fédéral d'identifier les risques dans son secteur de responsabilité ou les risques connexes, notamment les risques en matière d'infrastructures essentielles, par exemple, l'approvisionnement en nourriture, les réseaux électriques, les transports, les communications et les systèmes de sécurité publique.

Le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867  prescrit l'autorité législative du gouvernement du Canada à l'égard des « Indiens et [d]es terres réservées pour les Indiens ». Ce pouvoir est délégué au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien en application de la Loi sur les Indiens et de la Loi sur le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (L.R.C. 1985, ch. I-6, art. 4).

La décision no 330 du Conseil du Trésor relative aux programmes d'AANC établit les modalités du Programme d'aide à la gestion des urgences, lequel s'applique aussi aux terres de réserve et aux autres terres mises de côté au Yukon. La structure du programme tient compte du fait qu'au Canada, la responsabilité de la gestion des urgences est assumée conjointement par le gouvernement fédéral, les provinces, les territoires, les municipalités, et les Premières Nations et leurs partenaires, y compris les citoyens, à qui il incombe de se préparer à faire face à d'éventuelles catastrophes et de contribuer à la résilience de leur collectivité.

L'autorisation de paiements de transfert d'AANC intitulée Contributions pour appuyer la construction et l'entretien des infrastructures communautaires est le principal mécanisme de financement d'infrastructures communautaires des Premières Nations, notamment des projets de mesures d'atténuation structurelles et la lutte contre les incendiesNote de bas de page 1 dans les réserves. Le Ministère octroie des fonds aux Premières Nations à l'échelon régional pour la construction et l'entretien de l'infrastructure communautaire aux termes d'une formule préétablie, d'un financement par projets fondé sur des propositions ou d'une combinaison des deux.

1.2 Solution pangouvernementale en matière de gestion des urgences

La fréquence et l'ampleur des catastrophes augmentent, ce qui souligne la nécessité d'une approche cohérente de la gestion des mesures d'urgence qui met l'accent sur l'atténuation des risques tout en continuant à renforcer les capacités de protection civile, d'intervention et de rétablissement. 

Le Plan fédéral d'intervention d'urgence nomme et décrit les mécanismes et processus qu'utilise le gouvernement du Canada afin de gérer les urgences. Il vise à harmoniser les efforts d'intervention d'urgence du gouvernement fédéral avec ceux des gouvernements provinciaux et territoriaux, des organisations non gouvernementales et du secteur privé. Le Cadre de sécurité civile pour le Canada est le principal document qui guide la façon dont le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux, en collaboration avec les municipalités, les collectivités, les Autochtones, les trois services, le milieu universitaire, des organismes bénévoles et non gouvernementaux, et le secteur privé évaluent les risques et travaillent de concert afin de prévenir et atténuer les menaces et les dangers qui posent le plus de risques pour les Canadiens, s'y préparer, y réagir et remettre les lieux en état par la suite. Comme tous les ordres de gouvernement ont une responsabilité à l'égard de la gestion des urgences et de la sécurité publique au Canada, le Cadre établit également les mécanismes et les principes visant à renforcer la collaboration fédérale, provinciale et territoriale et à assurer des mesures plus coordonnées et complémentaires par rapport aux initiatives gouvernementales fédérales, provinciales et territoriales.

Le Canada a aussi adopté le Cadre d'action de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe  (2015-2030), des Nations Unies, qui établit les priorités internationales en matière de réduction des risques en cas de catastrophe. Il prend en considération les liens importants avec l'adaptation aux changements climatiques et tient compte de la responsabilité partagée de tous les secteurs de la société de renforcer la résilience. Le Cadre de Sendai énonce quatre priorités stratégiques qui correspondent à l'approche du Canada pour la réduction des risques en cas de catastrophe et le Cadre de gestion des urgences. L'adhésion au Cadre de Sendai est volontaire, mais le Canada s'est engagé à le mettre en œuvre au pays, notamment par l'entremise d'éléments complémentaires de la Stratégie de gestion des urgences, entre autres : 

Section 2 : Portée

Ce Plan s'applique à toutes les situations d'urgence qui ont le potentiel de menacer la santé, la sécurité ou le bien-être des membres des Premières Nations et présente l'approche d'AANC à l'appui de la gestion des urgences dans les réserves des Premières Nations. Ce document ne vise pas à remplacer les plans et procédures mis en place par les autorités provinciales ou territoriales, mais cherche plutôt à les complémenter d'un point de vue fédéral.

Le Canada s'est doté de quatre piliers de la gestion des urgences, qui encadrent chacun des aspects de la planification des mesures d'urgence et des activités connexes :

AANC apporte son soutien aux Premières Nations dans les réserves relativement aux quatre piliers de la gestion des urgences. Parmi les urgences qui relèvent d'AANC, mentionnons les menaces à la santé, la sécurité et la continuité des activités à l'intérieur des réserves des Premières Nations. En bref, voici les objectifs de l'approche d'AANC en matière de gestion d'urgences dans les réserves :

Les incidents qui ont des répercussions sur les employés et les biens d'AANC ou qui sont directement liés à la planification de la continuité des activités internes du Ministère débordent la portée du présent document. Les événements susceptibles d'avoir des incidences sur la santé, la sécurité et la continuité des activités des biens et des employés du Ministère sont du ressort de la Division de la sécurité et des installations d'AANC. Cette division est chargée de la sécurité des employés et des biens d'AANC et de la sauvegarde de ces renseignements, en accord avec la Politique sur la sécurité du gouvernement et elle collabore avec la Direction générale de la gestion intégrée pour aider à mettre en œuvre les protocoles de continuité des activités au besoin.

D'autres intervenants ont aussi des rôles à jouer à l'égard de la gestion d'urgences dans des réserves et ceux-ci sont résumés dans la section intitulée « Rôles et responsabilités » ci-dessous.

Section 3 : Rôles et responsabilités

La gestion d'urgences peut faire intervenir plusieurs intervenants différents ayant chacun leurs rôles et leurs responsabilités. Selon la situation, l'assistance des autorités locales, provinciales et territoriales est sollicitée et les gouvernements des provinces et des territoires peuvent demander l'aide du gouvernement fédéral lorsqu'une urgence est trop importante pour leurs capacités. AANC collabore avec les gouvernements provinciaux et territoriaux afin de veiller à ce que les membres des Premières Nations vivant dans une réserve aient accès à des services d'aide d'urgence comparables à ceux accessibles ailleurs au Canada.

3.1 Particuliers

Les citoyens sont les premiers responsables de la gestion des urgences. Le gouvernement du Canada invite les citoyens à prendre des dispositions pour garantir leur autonomie et celle de leur famille pendant au moins 72 heures. À cette fin, il a élaboré le programme Préparez-vous.

Lorsque la capacité de gérer les urgences d'une personne diminue, cette responsabilité incombe aux ordres successifs de gouvernement, selon les ressources et l'expertise nécessaires. Ainsi, lorsqu'une situation d'urgence survient, il est entendu que les personnes doivent d'abord assurer leur propre sécurité, dans la mesure du possible, avant de demander de l'aide.

3.2 Premières Nations

Afin d'assurer une gestion des urgences aussi efficace que possible dans la collectivité, on recommande aux Premières Nations :

  • d'évaluer les aléas naturels, les risques et la vulnérabilité de leurs collectivités;
  • de créer un plan de gestion efficace des urgences et de vérifier qu'il est dûment actualisé et mis en œuvre;
  • de mener des activités de formation publique sur les interventions en cas d'urgence, de sensibilisation aux aléas et d'éducation du public;
  • d'exercer un leadership et de fournir une direction pendant une situation d'urgence.  

3.3 Provinces et territoires

Les provinces et les territoires régissent les organismes provinciaux et territoriaux de gestion des urgences qui coordonnent les activités d'intervention, réalisent la planification et la recherche, donnent de la formation en plus d'administrer et d'appliquer les programmes d'aide financière en cas de catastrophe dans la province ou le territoire où ils ont compétence.

Dans la plupart des provinces, afin de s'acquitter de sa responsabilité de soutenir les Premières Nations dans la gestion des urgences, AANC s'assure que les Premières Nations dans les réserves ont accès à des programmes de services d'urgence semblables à ceux offerts dans les municipalités d'une taille comparable lors de circonstances similaires, au titre d'ententes bilatérales négociées entre le Ministère et les provinces et territoires. Ces ententes contribuent à garantir une intervention et un rétablissement coordonnés, à préciser les rôles et les responsabilités et à favoriser l'amélioration des activités de préparation, notamment la formation et le renforcement de la capacité en vue de l'élaboration de plans d'urgences plus solides destinés aux Premières Nations dans les réserves.

3.4 Gouvernement du Canada

La plupart des urgences au Canada sont de nature locale et sont gérées à l'échelle soit des localités, soit des provinces ou des territoires. Le gouvernement fédéral peut être appelé à intervenir lorsqu'on lui en fait la demande à cause de l'ampleur de l'urgence et de capacités limitées.

Selon la Loi sur la gestion des urgences, le ministre de la Sécurité publique est responsable de la coordination de l'intervention du gouvernement du Canada en cas d'urgence ou de catastrophe ayant des répercussions nationales. Sécurité publique Canada est chargé d'assumer un rôle de premier plan en matière de gestion des urgences au Canada en coordonnant, au sein des institutions fédérales et en collaboration avec les gouvernements provinciaux et d'autres entités, les activités de gestion des urgences. Les lois n'imposent pas explicitement de responsabilités aux Premières Nations à l'égard de la gestion des urgences dans les réserves.

D'autres ministères fédéraux jouent aussi un rôle dans la gestion des urgences dans les réserves lorsqu'un incident relève de leur domaine de compétence. Par exemple, Santé Canada est responsable de garantir l'accès à des services de santé dans les réserves ou d'en assurer la prestation.

3.4.1 Centre des opérations du gouvernement

Le Centre des opérations du gouvernement (COG) offre une intervention d‘urgence intégrée tous risques en cas d'incidents (possibles ou réels, d'origine naturelle ou humaine, accidentelle ou intentionnelle) visant l'intérêt national. En tout temps, il assure la surveillance, produit des rapports, offre une connaissance de la situation à l'échelle nationale, élabore des évaluations intégrées du risque et des produits d'avertissement, effectue la planification à l'échelle nationale et coordonne une gestion pangouvernementale des interventions. Lors des périodes nécessitant des interventions accrues, d'autres ministères et organismes du gouvernement et des organisations non gouvernementales (ONG) travaillent de concert avec le COG, sur place ou à distance. 

AANC travaille de concert avec le Centre des opérations du gouvernement en faisant le point sur la situation, en communiquant avec des experts et en participant aux exercices de gestion des urgences ainsi qu'à la planification des interventions.

3.4.2 AANC

Dans le contexte d'une approche globale de la gestion des urgences dans les réserves, le gouvernement du Canada a mis en place un guichet unique afin d'assurer le financement des dépenses relatives aux urgences dans les Premières Nations. Depuis le 1er avril 2014, AANC assume la responsabilité des coûts associés aux situations d'urgence dans les réserves qui auraient auparavant pu être admissibles à un remboursement dans le cadre des Accords d'aide financière en cas de catastrophe de Sécurité publique Canada. Ce guichet unique donnera aux Premières Nations, aux provinces et aux territoires un meilleur accès au financement réservé aux urgences en cas de besoin.
AANC collabore avec les gouvernements provinciaux et territoriaux et d'autres intervenants afin d'actualiser ou de mettre en place des ententes sur la prestation de services de gestion des urgences aux Premières Nations qui vivent dans une réserve. Ces ententes garantiront à ces dernières l'accès à des services d'aide et de soutien en cas d'urgence comparables à ceux offerts à l'extérieur des réserves en plus d'assurer la certitude quant aux coûts de gestion des urgences admissibles pour les Premières Nations, de sorte que les interventions se fassent rapidement, sans délais inutiles.

3.4.2.1 Ministre

Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien est le ministre fédéral responsable d'appuyer l'atténuation des risques, la préparation en cas d'urgence, l'intervention et le rétablissement dans les réserves au pays.

3.4.2.2 Sous-ministre adjoint principal du Secteur des opérations régionales

Le sous-ministre adjoint principal du Secteur des opérations régionales joue un rôle essentiel au regard de la relation de travail entre l'administration centrale et les bureaux régionaux du Ministère. Il lui incombe de voir à l'exécution des services et des programmes nationaux et régionaux sur toutes les terres de réserve au sud du 60e parallèle ainsi que certaines terres réservées au Yukon.

3.4.2.3 Direction de la gestion des urgences de la Région de la capitale nationale

Les rôles et responsabilités clés de la Direction de la gestion des urgences de la Région de la capitale nationale d'AANC en matière de gestion des urgences se répartissent en trois volets : 1) gérer le mécanisme de financement des activités de gestion des urgences dans les réserves, 2) faire de la sensibilisation sur la situation auprès des hauts fonctionnaires d'AANC, de Sécurité publique Canada et des intervenants et des partenaires fédéraux de la gestion des urgences en général, et 3) élaborer une politique à l'appui de la planification et des opérations de gestion des urgences dans les réserves, y compris les activités d'atténuation des risques, de préparation, d'intervention et de rétablissement.

3.4.2.4 Régions

Les bureaux régionaux d'AANC appuient le Programme d'aide à la gestion des urgences en jouant les rôles suivants :

  • participer à l'établissement et à l'amélioration des partenariats avec les Premières Nations et avec d'autres intervenants publics, privés et non gouvernementaux dans le domaine de la gestion des urgences;
  • créer et mettre en œuvre des initiatives et des projets stratégiques pour soutenir les Premières Nations dans les réserves conformément aux quatre piliers de la gestion des urgences;
  • donner des conseils et des orientations sur les activités de programme;
  • fournir des outils et ressources aux fins de la planification des mesures d'urgence et de la formation connexe;
  • informer l'administration centrale si des réserves des Premières Nations risquent de se trouver en situation d'urgence ou doivent composer avec un tel événement;
  • surveiller l'application des ententes bilatérales entre les provinces ou les territoires et AANC pour ce qui est de la prestation des services d'intervention d'urgence et des programmes de gestion;
  • vérifier que les demandes d'aide financière sont justifiées, valides et conformes aux modalités du Programme d'aide à la gestion des urgences;
  • faciliter l'élaboration, l'actualisation, la mise à l'essai et la mise en œuvre des plans régionaux de gestion des urgences.

Les directeurs généraux des bureaux régionaux ont pour responsabilité de surveiller la participation de leurs bureaux régionaux lors d'urgences sur leur territoire, y compris la concertation avec les autorités locales, les Premières Nations et les organismes de gestion des urgences. Il leur incombe également d'informer promptement l'administration centrale d'AANC de la situation et d'assurer une surveillance financière des dépenses lors d'urgences.

Les bureaux régionaux du Ministère travaillent en collaboration avec les Premières Nations, afin d'élaborer des plans d'immobilisations quinquennaux, et de les mettre par ordre de priorité, conformément au système national de classement des priorités du Programme d'immobilisations et d'entretien. La priorité la plus élevée est accordée aux projets qui atténuent les risques pour la santé et la sécurité les plus urgents. La protection des biens grâce à des pratiques adéquates de fonctionnement et d'entretien est également un élément essentiel afin d'atténuer les préoccupations en matière de santé et de sécurité, et de s'assurer que les biens existants et nouveaux réalisent leur cycle de vie complet.

Les bureaux régionaux d'AANC sont responsables de développer, mettre à l'essai, implanter et maintenir les plans régionaux de gestion d'urgence.

3.4.2.5 Communications

La Direction générale des communications s'occupe de toutes les communications officielles du Ministère, internes et externes, à l'intention des principaux intervenants, notamment les employés, les partenaires des Premières Nations, les autres ordres de gouvernement et ministères, les médias et le grand public.

Elle fournit aussi du soutien spécialisé et des conseils stratégiques en matière de communications se rapportant à l'environnement public et médiatique en cas de situations d'urgence touchant les Premières Nations. Selon la portée, le personnel des communications aux bureaux régionaux ou à l'administration centrale joue un rôle important dans la gestion des communications externes en veillant à tenir les médias au courant. De plus, il contribue grandement à la gestion des urgences ainsi qu'à la rédaction et à la diffusion des communications critiques du Ministère.

3.4.2.6 Employés

Parfois, le personnel d'AANC peut avoir à remplir des fonctions d'agent de liaison.

Les agents de liaison font le pont entre deux organisations afin de communiquer et de coordonner leurs activités. Ils jouent ce rôle entre AANC et le Centre des opérations du gouvernement, les Premières Nations dans les réserves, et les organismes régionaux de gestion des urgences, ou divers autres intervenants. En qualité d'experts en la matière, les agents de liaison fournissent de l'information sur les rôles, les responsabilités, les mandats et les plans d'AANC en plus de faire de la sensibilisation sur la situation en temps opportun.

3.4.2.7 Autres entités

À la demande d'une Première Nation dans une réserve, AANC, une province ou un territoire, une organisation non gouvernementale (p. ex., la Croix-Rouge canadienne) ou d'autres organisations autochtones peuvent venir appuyer la gestion des urgences.

Lorsqu'elles sont désignées, ces entités deviennent parties prenantes au processus de planification des mesures d'urgence de la Première Nation et doivent voir leurs rôles et responsabilités clairement définis à l'intérieur du plan de gestion des urgences tous risques de la Première Nation afin de favoriser une structure et des processus/procédures intégrés de gestion des urgences pour l'ensemble des intervenants. 

Section 4 : Gestion Financière

Depuis le 1er avril 2014, AANC assume la responsabilité de tous les coûts relatifs aux urgences dans des réserves.

Le Programme d'aide à la gestion des urgences, le Programme d'immobilisations et d'entretien et le Fonds d'infrastructure des Premières Nations représentent les principaux mécanismes fédéraux de financement liés aux quatre piliers de la gestion des urgences dans les terres de réserve. Le Programme d'aide à la gestion des urgences couvre les coûts associés aux activités non structurelles d'atténuation, de préparation, d'intervention et de rétablissement. Le Programme d'immobilisations et d'entretien et le Fonds d'infrastructure des Premières Nations font des investissements dans des mesures d'atténuation structurelles des risques.

À l'exception du financement initial des activités de préparation des fournisseurs de services provinciaux, territoriaux et tiers et du financement des services de gestion des incendies de forêt, les fonds versés au titre du Programme d'aide à la gestion des urgences le sont annuellement, en fonction des propositions de projets liés à la préparation aux situations d'urgence et aux activités d'atténuation non structurelles, et des demandes de remboursement des coûts associés aux activités d'intervention et de rétablissement. Toutes les propositions et demandes sont soumises au bureau régional approprié d'AANC aux fins d'examen, puis transmises à l'Administration centrale d'AANC, qui tranche la question. Tous les coûts doivent être justifiables et respecter les modalités du Programme de gestion des urgences de même que les normes provinciales et territoriales.

Le financement des projets d'atténuation structurelle se fait aux termes d'ententes prises dans le cadre du Programme d'immobilisations et d'entretienNote de bas de page 2  et du Fonds d'infrastructure des Premières Nations et, surtout, conformément au processus annuel de planification des immobilisations d'AANC. Les projets envisagés sont inscrits dans le Plan d'investissement dans l'infrastructure des Premières Nations (PIIPN) afin que le personnel d'AANC les examine par rapport aux cadres de cotation interne ainsi qu'aux priorités et aux besoins à l'échelle locale avant de prendre des décisions d'investissement.

Glossaire

Les définitions proviennent de la Loi sur la gestion des urgences de 2007, du Cadre de sécurité civile et du Plan fédéral d'intervention d'urgence de Sécurité publique.

Tous risques : L'expression « tous risques » est la norme en vertu de laquelle les urgences sont définies par la Loi sur la gestion des urgences. Elle comprend un vaste éventail de situations, notamment : les tornades, les tremblements de terre, les glissements de terrain, les avalanches, les inondations, les feux de forêt, les accidents industriels, les ouragans, les écrasements d'avion, les ondes de tempête et les fortes tempêtes.

Sensibilisation : Le processus continu de collecte, d'analyse et de diffusion des renseignements, de l'information ou des connaissances permettant aux organisations et aux individus d'anticiper les exigences et de réagir avec efficacité.

Catastrophe : Phénomène, principalement de nature sociale, qui se produit lorsque la manifestation d'un aléa affecte une collectivité vulnérable d'une façon telle que ses capacités de faire face à la situation sont dépassées et la sécurité, la santé, le bien-être, les biens et l'environnement de la population peuvent être sérieusement altérés. Cette situation peut être provoquée par un phénomène naturel d'origine géophysique ou biologique ou découler d'une erreur ou d'une action humaine, intentionnelle ou non, comme des pannes technologiques, des accidents ou des actes terroristes.

Urgence : Événement en cours ou imminent qui exige une prompte coordination de mesures afin de protéger la santé, la sécurité ou le bien-être des personnes ou de limiter les dommages à la propriété ou à l'environnement.

Plan de gestion des urgences : Aux termes de la Loi sur la gestion des urgences, programme, disposition ou autre mesure à mettre en œuvre, soit par la population civile pour faire face à une urgence, soit par les Forces canadiennes pour faire face à une urgence civile conformément à la Loi sur la défense nationale.

Première Nation : Expression dont l'usage s'est répandu dans les années 1970. Bien que l'expression Première Nation soit largement utilisée, il n'en existe aucune définition officielle. L'expression « Première Nation » vient remplacer le terme « bande » dans le nom d'une collectivité.

Aléa naturel : Une menace des forces de la nature.

Organisation non gouvernementale : Un organisme sans but lucratif veillant aux intérêts de ses membres, d'individus ou d'institutions. Elle n'a pas été créée par le gouvernement, mais peut coopérer avec lui. Ces organisations visent un but public et non pas des avantages particuliers.  Les organismes de charité d'affiliation religieuse et la Croix-Rouge canadienne sont des exemples d'organisations non gouvernementales (ONG).

Risque : La combinaison des probabilités qu'un danger se produise et des conséquences de celui-ci. Le risque comprend la vulnérabilité, la proximité du danger ou l'exposition à celui-ci, qui ont une incidence sur la probabilité qu'il y ait des répercussions négatives.

Mesure d'atténuation structurelle : Une infrastructure physique aménagée pour réduire les conséquences prévisibles de certains dangers. Cela comporte l'utilisation de techniques de génie en vue de renforcer la résistance aux dangers et la résilience des structures ou des systèmes.

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