Tentatives en vue de réformer ou de révoquer la Loi sur les Indiens

Nous n'avons atteint aucun consensus à l'égard d'une stratégie pour apporter des modifications majeures à l'ensemble de la Loi sur les Indiens. Au fil des ans, plusieurs tentatives de réforme de la Loi sur les Indiens ont échoué, en grande partie en raison de l'opposition des Premières Nations qui ne souhaitent pas édicter une réforme par le truchement de la Loi sur les Indiens. En effet, malgré le fait que la plupart des Premières Nations considèrent la Loi sur les Indiens comme archaïque et paternaliste, certaines Premières Nations aimeraient en préserver certains éléments. D'autres aimeraient voir la Loi abolie dans son ensemble en faveur de la mise en œuvre de leur droit inhérent à l'autonomie et de traités.

Les modifications globales les plus récentes de la Loi sur les Indiens ont été adoptées en 1951, et la plupart des modifications supplémentaires ont découlé de décisions des tribunaux et d'autres processus quasi judiciaires Footnote 1 .

Plus récemment, des initiatives sectorielles, présentées et dirigées par les Premières Nations comme d'autres options pour régler certaines des lacunes de la Loi sur les Indiens, ont mené à des réformes progressives au sens de la Loi sur les Indiens.

Voici un résumé des tentatives de réforme exhaustive ou d’abrogation de la Loi sur les Indiens, d'ententes législatives sectorielles récentes conclues avec des Premières Nations, des réformes et des réformes proposées pour la Loi sur les Indiens ainsi que des lois proposées pour combler les vides législatifs découlant de la Loi sur les Indiens.

Tentatives de réforme exhaustive ou d’abrogation de la Loi sur les Indiens

Déclaration du gouvernement du Canada sur les politiques relatives aux Indiens (le Livre blanc, 1969)

En 1969, le gouvernement du Canada a déposé un document de politique appelé communément le Livre blanc. Ce document demandait l'abrogation de la Loi sur les Indiens, ce qui mettrait un terme à la responsabilité du gouvernement fédéral envers les Premières Nations et éliminerait le statut spécial. Cette proposition suggérait aussi de décentraliser les affaires indiennes en faveur des gouvernements provinciaux, qui auraient alors administré les services pour les Premières Nations. Le Livre blanc recommandait enfin de mettre un terme aux traités de manière équitable. De cette façon, le gouvernement souhaitait abolir ce qu'il estimait être une fausse démarcation entre les Premières Nations et les autres groupes de la société canadienne.

Les Premières Nations ont rejeté le Livre blanc dans une très grande proportion. Au centre de cette critique était un manque de consultation des gens qui seraient le plus directement touchés, soit les membres des Premières Nations eux-mêmes. On a donc conclu que même si bon nombre de gens estimaient que la Loi sur les Indiens était paternaliste et coercitive, elle protégeait cependant le statut spécial des Autochtones au sein de la Confédération et, par conséquent, leurs droits particuliers.

En raison de cette forte réaction négative, non seulement de la part des Premières Nations, mais également du public en général, le Livre blanc a été tabletté en 1971.

L'accord-cadre du Manitoba

Au début des années 1990, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien a annoncé son engagement à la possible abrogation de la Loi sur les Indiens.

Les négociations à cette fin ont commencé en 1994 au Manitoba, en tant que projet pilote, avec la signature de l'Accord-cadre du Manitoba entre 60 Premières Nations au Manitoba, l'Assemblée des chefs du Manitoba (ACM) et le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien.

Cet accord-cadre découlait d'une résolution prise par l'ACM en1993 visant l'établissement d'un groupe de travail conjoint pour analyser la possibilité de démanteler le bureau régional du Manitoba d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC).

Le projet pilote s'est soldé par un échec et a été abandonné en 2004.

La Loi sur la modification facultative de l’application de la Loi sur les Indiens (projet de loi C-79)

En 1996, on a tenté d’apporter des modifications exhaustives à la Loi sur les Indiens grâce au projet de loi C-79, qui demandait que d’importantes réformes provisoires soient appliquées à la Loi sur les Indiens dans plusieurs domaines, y compris la gouvernance des bandes, l’autorité d’établir des règlements, la capacité légale et la réglementation des ressources et des terres de réserve.

Le projet de loi aurait conféré aux gouvernements des Premières Nations des pouvoirs accrus pour certains aspects du fonctionnement quotidien en éliminant la participation ministérielle et en simplifiant certains processus.

Les Premières Nations se sont opposées au processus législatif dès le début. Le projet de loi déposé visait à répondre à cette opposition à la fois en réduisant sa portée et en présentant une formule optionnelle permettant d’appliquer la loi uniquement aux Premières Nations qui auraient choisi d’y être assujetties.

Malgré ces ajustements, la majorité des Premières Nations au pays sont demeurées farouchement opposées au projet de loi en entier ou trouvaient qu'il comprenait d'importantes lacunes. On a formulé la critique que le projet de loi était une initiative indésirable, fondée sur des consultations inadéquates qui faisait fi du rapport publié auparavant par la Commission royale sur les peuples autochtones. Les Premières Nations ne considéraient pas une réforme à l'emporte-pièce de la Loi sur les Indiens comme une option viable. Les Premières Nations ont aussi rejeté le projet de loi qu’elles concevaient comme une menace au droit inhérent à l’autonomie gouvernementale ainsi qu’à d’autres droits ancestraux ou découlant de traités, en plus de représenter la perpétuation de l’attitude paternaliste du gouvernement fédéral.

Le projet de loi C-79 est mort au feuilleton lors de la dissolution du Parlement en avril 1997.

La Loi sur la gouvernance des premières nations (projet de loi C-7)

En 2002, le gouvernement fédéral a lancé une grande réforme de la Loi sur les Indiens en déposant le projet de loi C-7, la Loi sur la gouvernance des premières nations.

Le projet de loi C-7 visait à régler les questions fondamentales liées à la gouvernance d'une bande et aurait donné aux conseils de bande des pouvoirs accrus pour l'établissement de leurs propres lois (codes) concernant la sélection des dirigeants, l'administration du gouvernement, la gestion financière et la responsabilisation. Il aurait aussi accru les pouvoirs législatifs dans d'autres domaines et retiré les autorités de supervision ministérielle dans de nombreux domaines.

L'initiative était dirigée par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, et un long processus de consultations avait été mené dans les collectivités des Premières Nations du pays avant l'élaboration et le dépôt du projet de loi. Cependant, les chefs, les organisations provinciales et territoriales des Premières Nations du pays et l'Assemblée des Premières Nations s'opposaient au projet de loi, qui est mort au feuilleton lors de la prorogation du Parlement en novembre 2003.

Loi prévoyant la reconnaissance par la Couronne de l'autonomie gouvernementale des premières nations du Canada (projet de loi S-216)

Au fil des ans, le Sénat a tenté de présenter plusieurs projets de loi reconnaissant le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale des Premières Nations. La plus récente tentative est le projet de loi S-216 présenté par le sénateur Gerry St. Germain en mai 2006 afin de promouvoir la reconnaissance et la mise en œuvre du droit à l'autonomie gouvernementale des Premières Nations au Canada.

Précisément, le projet de loi S-216 établissait un cadre de travail pour la reconnaissance et la mise en œuvre des droits et des pouvoirs des gouvernements et des institutions des Premières Nations grâce à une loi optionnelle habilitante. Suivant le projet de loi, les Premières Nations qui souhaitaient être reconnues devaient élaborer une proposition, y compris une constitution, et en fournir l’ébauche au Bureau du vérificateur général du Canada (BVC). Le BVG ferait des recommandations non contraignantes sur les changements à apporter après avoir évalué si la constitution permettait une bonne gouvernance et respectait les exigences législatives présentées dans le projet de loi. La reconnaissance de l’autonomie d’une Première Nation et l’accès à une longue liste de pouvoirs législatifs surviendraient automatiquement après la ratification réussie par la Première Nation.

De nombreux aspects du projet de loi allaient au-delà de la portée du cadre des politiques du gouvernement du Canada sur l’autonomie gouvernementale des Autochtones, y compris entre autres en ce qui a trait à la nature et à la portée des pouvoirs et des pouvoirs législatifs d’une Première Nation, à ses relations fiscales et aux questions de responsabilités.

Le projet de loi S-216 a franchi l'étape de la deuxième lecture en décembre 2006 et a été envoyé au Comité sénatorial permanent des peuples autochtones pour être étudié. Le projet de loi est mort au feuilleton lors de la prorogation du Parlement en septembre 2007.

Ententes législatives sectorielles :

Depuis la fin des années 1990, un certain nombre d’ententes sectorielles en vertu du régime de la Loi sur les Indiens ont été conclues avec certaines Premières Nations. Le processus des ententes sectorielles a débuté avec des propositions précises faites par des Premières Nations souhaitant obtenir de nouveaux pouvoirs ou plus de pouvoirs pour l'établissement de règlements ou d'autres pouvoirs fédéraux au sens de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. L'article 91 présente les domaines de pouvoir exclusif du gouvernement fédéral et attribue à la Couronne fédérale le pouvoir exclusif de légiférer concernant « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens ».

L’objet des ententes sectorielles est d’établir ou d’élargir les pouvoirs de gouvernance des conseils de bande qui ne sont pas prévus par la Loi sur les Indiens. Les bandes qui y participent demeurent assujetties à la Loi sur les Indiens, sauf dans les cas où une entente sectorielle prévoit autrement.

Les ententes sectorielles suivantes ont été conclues avec les Premières Nations :

Loi sur la gestion des terres des premières nations (LGTPN)

La LGTPN, promulguée en 1999, permet aux Premières Nations participantes de se soustraire à l'application des 34 articles portant sur la gestion des terres de la Loi sur les Indiens et de gérer leurs terres, leurs ressources et l'environnement selon leurs propres codes fonciers.

La LGTPN est la loi qui officialise la ratification de l’Accord-cadre sur la gestion des terres des Premières Nations (l’Accord-cadre). Selon cet accord-cadre, les Premières Nations doivent élaborer un code foncier dans lequel sont établies les règles de base du nouveau régime foncier, y compris les mesures d'évaluation et de protection de l'environnement et les lois concernant les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves. Cette approche constitue l'assise de l'expansion du développement économique dans les réserves et de la formation de partenariats d'affaires avec le secteur privé.

Alors qu'il y avait à l'origine 14 Premières Nations signataires en 1996, il y a maintenant plus de 30 Premières Nations fonctionnant actuellement sous le régime prévu à la LGTPN et plus de 70 autres ont exprimé leur intérêt quant au régime. Le budget de 2011 prévoit l’affectation d’un maximum de 20 millions de dollars sur deux ans pour permettre à d’autres Premières Nations de se prévaloir du régime.

Loi sur le droit de propriété des premières nations (LDPPN)

Dans un exposé prébudgétaire présenté au Comité permanent des finances de la Chambre des communes le 15 septembre 2009, Manny Jules, commissaire en chef de la Commission de la fiscalité des premières nations, a proposé une loi sous le nom de Loi sur le droit de propriété des premières nations.

La LDPPN permettrait aux Premières Nations intéressées de ne pas participer au régime des terres de réserve de la Loi sur les Indiens, en plus de transférer les titres fonciers de leurs terres du gouvernement fédéral à leurs administrations locales et d’autoriser les Premières Nations à passer à un régime des titres Torrens.

Cette proposition législative a reçu dès le départ l’appui de certaines collectivités et organisations des Premières Nations, et elle est examinée en partenariat avec Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC).

Loi sur la gestion financière des premières nations (LGFPN)

La LGFPN, présentée par un certain nombre de Premières Nations et développée conjointement avec ces dernières, a été promulguée en 2005 et elle fournit aux Premières Nations des outils pratiques offerts à d'autres gouvernements pour la gestion fiscale moderne en renforçant le régime d'impôt foncier des Premières Nations, en mettant en place un régime de financement des obligations des Premières Nations et en appuyant la capacité de gestion financière des Premières Nations.

La LGFPN appuie le développement économique des Premières Nations et leur bien-être, et elle permet aux Premières Nations qui choisissent d'utiliser les services des institutions de participer plus activement à l'économie canadienne.

Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations (LGPGFPN)

La LGPGFPN a été promulguée en 2005 à titre de loi optionnelle qui permet aux Premières Nations de se soustraire aux dispositions relatives à la gestion des fonds de la Loi sur les Indiens et permet le retrait des capitaux et des revenus pour qu'ils soient gérés et contrôlés par les Premières Nations.

Cette loi donne aussi aux Premières Nations la possibilité de gérer les fonds qui sont, à l'heure actuelle, détenus en fiducie en leur nom par le Canada. Les Premières Nations ont aussi la possibilité de gérer et de réglementer les activités pétrolières et gazières dans leurs réserves. En vertu du régime de la LGPGFPN, les Premières Nations peuvent choisir une de ces possibilités, ou bien les deux.

La LGPGFPN a été élaborée en partenariat avec la Première Nation de White Bear en Saskatchewan et la Première Nation des Siksika et la Tribu des Blood en Alberta.

Loi sur le développement commercial et industriel des premières nations (LDCIPN)

La LDCIPN est entrée en vigueur en 2006 et comble des lacunes réglementaires dans le développement commercial et industriel dans les réserves en permettant au gouvernement fédéral, à la demande d'une Première Nation, d'élaborer des règlements qui s'inspirent d'un régime provincial pour de projets précis de développement commercial et industriel dans les terres de réserve.

La LDCIPN a été élaborée par le gouvernement fédéral et cinq Premières Nations partenaires (Nation des Squamish, Première Nation de Fort McKay, Nation Tssu T’ina, Première Nation de Kettle et Première Nation de Fort William).

En 2010, AINC a modifié la LDCIPN par le truchement de la Loi sur la certitude des titres fonciers des premières nations (LCTFPN) pour permettre l'inscription, dans un système équivalant aux systèmes d'enregistrement des titres fonciers ou aux registres provinciaux, des lotissements commerciaux dans les réserves. Les Premières Nations qui utilisent ce nouvel outil législatif veillent à ce que les titres fonciers associés aux projets d'immobilier commercial réalisés dans les réserves bénéficient d'une plus grande certitude; les propriétés auront alors une valeur comparable à celle des propriétés situées à l'extérieur des réserves.

Réformes récentes de la Loi sur les Indiens

La Loi sur l'équité entre les sexes relativement à l'inscription au registre des Indiens (projet de loi C-3)

Le 15 décembre 2010, la Loi sur l'équité entre les sexes relativement à l'inscription au registre des Indiens, a reçu la sanction royale et est entrée en vigueur le 31 janvier 2011. Cette loi modifie les dispositions de la Loi sur les Indiens que la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a déclarées inconstitutionnelles dans l’arrêt McIvor c. Canada.

L'entrée en vigueur de cette loi assurera que les petits-enfants admissibles des femmes qui ont perdu leur statut en mariant un non-Indien auront droit à l'inscription (statut d'Indien). Grâce à la nouvelle loi, environ 45 000 personnes seront nouvellement admissibles à l’inscription.

Loi modifiant la Loi sur les Indiens (publication des règlements administratifs) et prévoyant le remplacement de cette loi (C-428)

Le projet de loi C-428, d'initiative parlementaire, a été déposé le 4 juin 2012 par Rob Clarke, député de Desnethé—Missinippi—Churchill River, puis a reçu la sanction royale le 16 décembre 2014. La Loi modifie la Loi sur les Indiens par l'abrogation de dispositions désuètes et surannées, et par l'élimination des obstacles aux possibilités qui s'offrent aux Premières Nations.

Propositions récentes de réformes de la Loi sur les Indiens

Dispositions de la Loi sur les Indiens portant sur les pensionnats indiens

Le 16 juin 2010, lors du premier événement national de la Commission de témoignage et réconciliation du Canada sur les pensionnats indiens, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien a annoncé que le gouvernement du Canada avait l'intention d’abroger les dispositions de la Loi sur les Indiens donnant l'autorisation d'établir des pensionnats indiens et de retirer les enfants de leur foyer et de leurs collectivités.

Loi indépendante proposée récemment pour régler la question du vide législatif de la Loi sur les Indiens

Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux (projet de loi S-2)

La Loi sur les Indiens ne contient aucune disposition sur les droits relatifs aux biens immobiliers matrimoniaux, et les lois provinciales et territoriales à cet égard ne peuvent être appliquées dans les réserves. Il en résulte un vide législatif qui touche tous les résidants des réserves.

Le projet de loi S-2, la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux, fait suite à l'engagement du gouvernement fédéral de faire en sorte que les résidants des réserves jouissent des mêmes droits et protections que le reste des Canadiens en matière de biens immobiliers matrimoniaux.

Bien que le projet de loi règle la question d’un vide législatif dans la Loi sur les Indiens, il ne s’insère pas dans la réforme de la Loi sur les Indiens. Il s’agit plutôt d’une loi indépendante. Cette initiative législative vise à donner aux personnes vivant dans les réserves l'accès à des droits et des protections de base en matière de biens et droits immobiliers matrimoniaux, et ce, durant la relation maritale, à la rupture de celle-ci ou au décès de l'un des époux ou conjoints de fait.

Le projet de loi S-2 a été déposé au Sénat le 28 septembre 2011 et tire profit de l'ancienne version qui est morte au feuilleton à la dissolution du Parlement en mars 2011. Les changements suivants ont été apportés pour répondre à des préoccupations formulées par les Premières Nations et les appuyer davantage lors de l’élaboration de leurs propres lois :

  1. Élimination des dispositions liées au processus de vérification, y compris du rôle d’agent de vérification.
  2. Réduction du seuil pour la ratification des lois sur les biens immobiliers matrimoniaux d’une Première Nation jusqu’à la simple majorité avec un taux fixe de participation d’au moins 25 % des électeurs admissibles.
  3. Établissement d’une période de transition de 12 mois avant l’entrée en vigueur des règles fédérales provisoires.
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