ARCHIVÉE - Vérification horizontale des subventions et contributions Financement prévu dans le cadre du PAEC

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Date : Février 2011

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Table des matières

 

 

Abréviations

AC

Administration centrale

AINC

Affaires indiennes et du Nord Canada

BVG

Bureau du vérificateur général du Canada

CCG

Cadre de contrôle de la gestion

CT

Conseil du Trésor du Canada

DGR

Directeur général régional

DPF

Dirigeant principal des finances

FIRA

Fonds pour l'infrastructure de recherche dans l'Arctique

OAN

Organisation des affaires du Nord

OR

Opérations régionales

PAEC

Plan d'action économique du Canada

PASCF

Plan d'action pour les sites contaminés fédéraux

PIE

Programme d'immobilisations et d'entretien

PPEDS

Programmes et partenariats en matière d'éducation et de développement social

PVR

Plan de vérification fondé sur le risque

SEF

Services à l'enfance et à la famille

S et C

Subventions et contributions

SMA

Sous-ministre adjoint

SVE

Secteur de la vérification et de l'évaluation

TDE

Terres et développement économique

 

 

Résumé

Introduction

Le Plan d'action économique du Canada (PAEC ou Plan d'action), annoncé dans le Budget de 2009, représente la réponse du gouvernement fédéral à la plus grave récession mondiale depuis la Seconde Guerre mondiale. L'objectif du PAEC est de verser aux Canadiens des fonds pour stimuler l'économie afin de les aider à protéger les emplois et à en créer de nouveaux pendant le ralentissement économique. Plus particulièrement, les objectifs du PAEC consistent à :

Dans le cadre du PAEC, Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC ou le Ministère) a reçu 667,8 millions de dollars, dont plus de 99 % représente du financement supplémentaire ponctuel en 2009-2010 et 2010-2011 pour les initiatives et les programmes existants.

Le Plan de vérification fondé sur le risque (PVR) 2007-2010 pour Affaires indiennes et du Nord Canada prévoyait des vérifications annuelles horizontales relatives aux subventions et contributions (S et C) pour permettre à la direction d'AINC d'évaluer les principaux mécanismes de contrôle des S et C. Afin de bien délimiter la portée de la vérification annuelle horizontale qui devait être faite en 2010-2011, une étude préliminaire a été menée. Comme cette dernière a fait ressortir des risques inhérents élevés liés à l'allocation du financement attribué à AINC dans le cadre du PAEC, en raison de l'intérêt public qu'il suscite et du fait que les fonds doivent être dépensés sur un horizon de deux ans, il a été décidé que la vérification horizontale des S et C ciblerait le financement dans le cadre du PAEC.

Objectif et portée

La vérification avait pour objectif de donner l'assurance que les contrôles internes liés à la gestion des projets financés au moyen de contributions provenant du PAEC à l'échelle du Ministère sont pertinents et efficaces.

La vérification visait à évaluer les mécanismes de contrôle liés aux trois étapes clés suivantes du cycle de vie des S et C pour l'ensemble des programmes de contribution ministérielle d'AINC qui reçoivent du financement dans le cadre du PAEC :

  1. Admissibilité/évaluation

  2. Élaboration des ententes

  3. Surveillance et rapports concernant les ententes

Conclusions

AINC a distribué le financement du PAEC aux bénéficiaires admissibles de manière à appuyer les objectifs du Plan d'action et prévoit qu'en agissant ainsi, la part des fonds inutilisés (dans les délais impartis) sera négligeable. Le Ministère l'a fait en ajoutant aux contrôles qui existaient déjà dans la plupart des programmes certains mécanismes additionnels propres au PAEC pour prendre en compte les risques inhérents associés au versement accéléré de ces fonds et au fait que leur utilisation fera l'objet d'une étroite surveillance du public. Le SVE est d'avis que, dans l'ensemble, cette façon de faire est convenable et soutient efficacement les objectifs du Plan d'action.

En revanche, le SVE note qu'il n'y a pas eu d'évaluation officielle des risques liés au PAEC à l'échelle du Ministère ni un examen comparatif qui aurait permis de déterminer s'il y avait lieu ou non d'accroître les contrôles dans chaque programme, de façon à pouvoir donner de meilleures assurances que les risques seraient atténués. Le SVE propose qu'une disposition qui permette d'activer un tel processus officiel d'évaluation et d'examen dans des circonstances exceptionnelles comme le PAEC soit incluse dans le Cadre intégré de contrôle de la gestion des subventions et contributions en cours d'élaboration.

La vérification a fait ressortir qu'il existe des possibilités, dans le cadre du programme de logement, de renforcer l'efficacité opérationnelle des contrôles précis applicables à la gestion des paiements aux bénéficiaires, à l'évaluation du risque dans le cadre de l'évaluation de l'admissibilité des bénéficiaires et à la surveillance des projets de logement qui sont en cours de réalisation.

Recommandations

  1. Le sous-ministre adjoint principal des OR doit élaborer et diffuser au niveau de toutes les régions une approche cohérente visant à assurer la conformité aux modalités des accords de contribution en matière de logement liés au PAEC pour 2010-2011 et, plus spécifiquement, à s'assurer d'obtenir du bénéficiaire une justification suffisante et appropriée à l'égard des paiements échelonnés.

  2. Le SMA principal des OR doit veiller à ce que des modèles et des lignes directrices pour l'évaluation des projets de logement soient fournis aux agents régionaux du logement pour leur permettre d'évaluer pleinement et de documenter les risques associés à la capacité du bénéficiaire de réaliser le projet proposé dans le respect des délais et du budget et de déterminer le niveau de surveillance pour chaque projet approuvé.

  3. Le SMA principal des OR doit, de concert avec les directeurs généraux régionaux (DGR), veiller à ce que les agents régionaux du logement exercent une surveillance proactive des projets de logement financés dans le cadre du PAEC pour s'assurer que tous les bénéficiaires sont informés des exigences en matière de rapports énoncées dans les accords de contribution et en prennent connaissance en temps voulu.
 

 

1.0 Introduction

1.1 Contexte du PAEC

Le Plan d'action économique du Canada (PAEC ou Plan d'action), annoncé dans le Budget de 2009, représente la réponse du gouvernement fédéral à la plus grave récession mondiale depuis la Seconde Guerre mondiale. L'objectif du PAEC est de verser aux Canadiens des fonds pour stimuler l'économie afin de les aider à protéger les emplois et à en créer de nouveaux pendant le ralentissement économique. Plus particulièrement, les objectifs du PAEC consistent à :

Selon le document du gouvernement fédéral Le Plan d'action économique du Canada : Sixième rapport aux Canadiens – Septembre 2010, voici comment les dépenses sont réparties parmi les résultats précités :

Plan d'action
économique
du Canada
Dollars dépensés
en 2009 2010
(en millions)
[Note 1]
Valeur des mesures
de stimulation
pour 2010 2011
(en millions de dollars)
Total
(en millions
de dollars)
Réduire le fardeau fiscal des Canadiens 3 020 3 180 6 200
Venir en aide aux chômeurs 3 725 5 353 9 077
Construire des infrastructures pour créer des emplois 6 802 8 869 15 671
Créer l'économie de demain 1 550 2 323 3 873
Appuyer les industries et les collectivités 10 979 2 271 13 250
Total des mesures de stimulation fédérales 26 076 21 995 48 071
Mesures provinciales et territoriales 7 062 6 968 14 029
Total de la stimulation par le Plan 33 138 28 963 62 100
 

Initialement, Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC ou le Ministère) a reçu un financement pour des subventions et contributions de 667,8 M$ dans les catégories : 1) Construire des infrastructures pour créer des emplois; 2) Appuyer les industries et les collectivités; 3) Investissements dans le Nord canadien. La ventilation du financement par domaine de programme est la suivante :

Programme Financement approuvé
(en millions de dollars)
  2009-2010 2010-2011
Accélération de la mise en œuvre du Plan d'action pour les sites contaminés fédéraux 15,8 30,1
Répondre aux besoins en matière de logement des Premières nations 75,0 75,0
Fonds pour l'infrastructure de recherche dans l'Arctique 36,1 50,8
Services à l'enfance et à la famille des Premières nations 6,3 11,7
Écoles pour les Premières nations 95,0 105,0
Projets d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées des Premières nations 82,5 82,5
Promouvoir l'exploitation de l'énergie dans le Nord canadien 2,0 -
Total 312,7 355,1
Total du financement accordé à AINC pour stimuler l'économie – S et C Crédit 10 667,8
 

À l'exception du financement destiné à promouvoir le développement économique dans le Nord canadien, tout le financement du PAEC versé à AINC s'ajoute aux initiatives et programmes existants.

1.2 Contexte de la vérification

Le Plan de vérification fondé sur le risque (PVR) 2007‑2010 pour Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC ou le Ministère) prévoyait des vérifications annuelles horizontales pour renseigner la direction du Ministère sur les principaux mécanismes de contrôle liés aux subventions et contributions (S et C), vu l'importance des dépenses annuelles en S et C (5,7 milliards de dollars en paiements de transfert en 2008‑2009), le rôle critique de ces programmes dans la réalisation du mandat du Ministère et les risques inhérents associés aux paiements de transfert.

Afin de bien définir la portée, l'objectif et la méthode à retenir pour l'évaluation horizontale annuelle qui doit être faite en 2010‑2011, une étude préliminaire a été menée au nom du Secteur de la vérification et de l'évaluation (SVE). Dans le cadre de cette étude, une évaluation des risques a été menée afin de cerner les domaines dont les risques associés aux S et C sont le plus élevés.

L'étude préliminaire a fait ressortir deux risques inhérents élevés associés au financement du PAEC attribué à AINC, à savoir qu'il faut s'attendre à ce que ce financement soit étroitement surveillé par le public, y compris par le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), de même que le délai obligatoire de deux ans dont les bénéficiaires de financement disposent pour dépenser les fonds du PAEC, délai qui pourrait ne pas être suffisant dans le cas des initiatives en matière d'infrastructure et de logement, en particulier dans les régions tributaires de conditions météorologiques favorables. Ces risques étaient sans doute comparables à ceux de bien d'autres ministères appelés à verserdes fonds du PAEC.

Outre le fait que les fonds de stimulation devaient être dépensés dans le délai prévu de deux ans, les ministères devaient s'assurer que les fonds sont dépensés de manière efficace et font l'objet d'une reddition de comptes rigoureuse.

1.3 Objectif de la vérification

La vérification visait à donner à la direction l'assurance que les contrôles internes liés à la gestion des projets financés par voie de contributions provenant du PAEC à l'échelle du Ministère sont pertinents et efficaces.

1.4 Portée de la vérification

Cette évaluation horizontale a porté sur les contrôles liés aux trois étapes suivantes du cycle de vie des S et C :

  1. Admissibilité/évaluation – La vérification incluait un examen des contrôles associés à la répartition théorique des fonds à chaque région et une évaluation du processus par lequel on s'assure que :
    • seuls les bénéficiaires admissibles reçoivent des fonds, à l'aide d'un processus officiel d'évaluation en regard des critères établis

    • les évaluations ont été faites en fonction des risques liés aux bénéficiaires et à leur capacité à se conformer aux exigences du PAEC

    • les décisions de financement étaient documentées et défendables

    • le financement était attribué aux bénéficiaires appropriés, selon les critères établis pour le PAEC.

  2. Élaboration des ententes – La vérification comprenait un examen des contrôles associés aux processus d'élaboration des ententes ainsi que l'examen d'un échantillon d'ententes de financement permettant de vérifier si les modalités sont exhaustives et appropriées et si elles ont été définies en temps utile.

  3. Surveillance des ententes et présentation de rapports – La vérification comprenait un examen des contrôles associés à la surveillance des activités du bénéficiaire et à la préparation de rapports afin d'assurer la conformité aux modalités du programme et aux exigences précises liées aux ententes de financement dans le cadre du PAEC.

À l'exclusion de l'entrevue faite à l'étape de la planification, les 2 M$ versés à AINC pour « Promouvoir l'exploitation de l'énergie dans le Nord canadien » n'étaient pas visés par les travaux de vérification effectués.

1.5 Démarche de vérification

Les étapes de planification et d'exécution de la présente vérification ont été menées conformément aux normes de l'Institut des vérificateurs internes et à la Politique sur la vérification internedu Conseil du Trésor (CT), entre mai et septembre 2010. Ces normes requièrent que la vérification soit planifiée et exécutée de manière à obtenir une assurance raisonnable que les objectifs seront atteints. La conception des contrôles pour gérer le financement du PAEC a été évaluée pour chaque programme ayant reçu du financement (sauf l'exception précitée). Les tests portant sur l'efficacité opérationnelle des contrôles ont cependant été limités aux sommes de 50 millions de dollars ou plus, et conséquemment aux programmes suivants :

  1. Infrastructure (incluant les écoles ainsi que l'approvisionnement en eau et le traitement des eaux usées);

  2. Logement;

  3. Fonds pour l'infrastructure de recherche dans l'Arctique (FIRA).

À la lumière des objectifs de la vérification, les critères de vérification exposés à l'annexe A du présent rapport ont été définis. Les critères s'inspirent principalement des Critères de vérification d'AINC pour les programmes de subvention et de contribution et des résultats de la vérification horizontale de l'examen préliminaire des S et C.

La vérification a été réalisée selon le calendrier suivant :

Planification
mai à juillet 2010

Exécution
juillet à septembre 2010

Rapport
septembre et octobre 2010

Au cours de l'étape de la planification, les risques liés à la gouvernance et à la gestion du PAEC ont fait l'objet d'une évaluation, menée à partir de l'information issue :

À la lumière de l'information recueillie à l'étape de la planification, un programme de vérification a été élaboré afin de s'assurer que l'objectif et la portée de la vérification allaient être examinés, à l'étape de l'exécution.

La démarche de vérification incluait les éléments suivants :

Tous les projets du PAEC qui ont été approuvés et mis en chantier, c'est-à-dire pour lesquels un accord de contribution a été signé et des activités ont été entamées avant l'étape de l'exécution, c'est-à-dire avant juillet 2010, ont été pris en considération aux fins de leur inclusion dans la portée de la vérification.

Les dossiers financés dans le cadre du PAEC qui ont été choisis aux fins de vérification incluaient :

1.6 Conclusions

AINC a distribué le financement du PAEC aux bénéficiaires admissibles de manière à appuyer les objectifs du Plan d'action et prévoit qu'en agissant ainsi, la part des fonds inutilisés au 31 mars 2011 sera négligeable.

Le Ministère l'a fait en combinant aux contrôles préexistants dans la plupart des programmes, certains contrôles additionnels propres au PAEC pour prendre en compte les risques inhérents associés au versement accéléré de ces fonds et au fait que leur utilisation fera l'objet d'une étroite surveillance du public. Le SVE est d'avis que cette façon de faire est convenable dans l'ensemble et soutient efficacement les objectifs du Plan d'action.

En revanche, le SVE note qu'il n'y a pas eu d'évaluation officielle des risques liés au PAEC à l'échelle du Ministère ni d'examen comparatif qui aurait permis de déterminer s'il y avait lieu ou non d'accroître les contrôles dans chaque programme, de façon à pouvoir donner une meilleure assurance que les risques seraient atténués. Le SVE propose qu'une disposition qui permette d'activer un tel processus officiel d'évaluation et d'examen dans des circonstances exceptionnelles comme le PAEC soit incluse dans le Cadre intégré de contrôle de la gestion des subventions et contributions en cours d'élaboration.

Compte tenu du nouveau Cadre de contrôle de la gestion mis en oeuvre pour les projets d'infrastructure et de logement du PAEC et du fait qu'il fallait évaluer, sélectionner, affecter les fonds, élaborer les ententes, débourser les fonds et surveiller les projets dans les contraintes de temps imposées par le PAEC, la vérification a permis de constater que le personnel et les gestionnaires des bureaux régionaux et de l'AC se sont efforcés de maximiser les possibilités créées par le financement additionnel du PAEC, tout en assurant le contrôle général des fonds attribués.

La vérification a cependant fait ressortir qu'il existe des possibilités, dans le cadre du programme de logement, de renforcer l'efficacité opérationnelle des contrôles s'appliquant spécifiquement à la gestion des paiements aux bénéficiaires, à l'évaluation du risque dans le cadre de l'évaluation de l'admissibilité des bénéficiaires et à la surveillance des projets de logement en cours de réalisation.

1.7 Énoncé d'assurance

Selon l'opinion professionnelle du dirigeant principal de la vérification, des procédures suffisantes et adéquates de vérification ont été appliquées et des preuves ont été recueillies pour étayer la justesse de l'opinion présentée et contenue dans le présent rapport.

L'opinion repose sur une comparaison des conditions qui existaient au moment de la vérification et des critères de vérification préétablis que la direction a approuvés. L'opinion s'applique uniquement aux activités examinées. Les données ont été recueillies en conformité avec les politiques, les directives et les normes de vérification interne du Conseil du Trésor, et les procédures utilisées respectent les normes professionnelles de l'Institut des vérificateurs internes.

 

 

2.0 Observations, recommandations et plan d'action de la direction

2.1 Démarche panministérielle d'évaluation et d'atténuation des risques liés au PAEC

Chaque responsable de programme du PAEC au Ministère a déterminé de manière indépendante le type et la nature des contrôles qu'il y avait lieu d'appliquer, le cas échéant, au financement qu'il avait reçu du PAEC. Cette façon de faire a donné lieu à des incohérences, alors qu'il aurait été possible d'harmoniser les stratégies.

Un certain nombre d'activités de surveillance de haut niveau étaient en place pour assurer le suivi des ressources et leur réaffectation; entre autres, à la demande du sous-ministre (SM), la sous-ministre déléguée a examiné les approbations et les dépenses réelles pour s'assurer que les décisions d'affectation et de réaffectation étaient fondées sur l'information la plus récente. La SM déléguée a rendu compte au SM de l'état des dépenses liées au PAEC et des risques potentiels qui ressortaient de son examen. Le dirigeant principal des finances (DPF) a aussi examiné de façon régulière les rapports sur les décisions de financement et sur les dépenses pour permettre une réaffectation des fonds ou des correctifs, au besoin. En outre, le DPF a remis des rapports trimestriels au SM sur le financement du PAEC et la SM déléguée a fourni des rapports ponctuels sur le PAEC. De plus, le DPF a fait rapport au SCT tous les mois, et le SM et la SM déléguée en ont reçu copie.

Outre le fait que le secteur du DPF a établi une comptabilité distincte pour les fonds du PAEC afin que la direction puisse mieux suivre et surveiller les fonds, les secteurs qui étaient responsables de certains programmes du PAEC ont conçu et appliqué des mécanismes de contrôle additionnels importants pour s'assurer que le Ministère puisse gérer tous les débours liés au PAEC et en rendre compte. Dans certains cas, par exemple les ententes indépendantes et les états vérifiés des recettes et des dépenses, les mesures pertinentes étaient recommandées par le dirigeant principal des finances et le dirigeant principal de la vérification, selon leur appréciation des risques liés au financement du PAEC et la nécessité de pouvoir démontrer des résultats clairs en contrepartie du financement fourni; à titre d'exemple, le programme de logement dans le cadre du PAEC était fondé sur des propositions, contrairement au programme permanent, fondé sur un financement préétabli. D'autres secteurs ou des programmes individuels n'ont pas jugé nécessaire d'instaurer des contrôles additionnels et ont choisi d'appliquer des contrôles limités ou de n'appliquer aucun mécanisme de contrôle additionnel.

Les paragraphes qui suivent donnent une vue d'ensemble des mécanismes de contrôle additionnels mis en place, le cas échéant.

Infrastructure et logement

Lors de la vérification, les secteurs Programmes et partenariats en matière d'éducation et de développement social (PPEDS) et Opérations régionales (OR) géraient conjointement les programmes d'infrastructure et de logement; les PPEDS se chargeaient d'élaborer les politiques ou les programmes, tandis que les OR étaient responsables de la gestion de la mise en œuvre du programme, par l'intermédiaire des bureaux régionaux.

Compte tenu de l'importance relative du montant des fonds du PAEC alloués aux programmes d'infrastructure et de logement (77 % des fonds alloués au Ministère), PPEDS et OR se sont employés de manière proactive à déterminer quels mécanismes de contrôle il convenait de mettre en place pour faire face aux risques liés au PAEC. Comme la mise en place d'un Cadre de contrôle de la gestion (CCG) du Programme d'immobilisations et d'entretien (PIE) a été réalisée en parallèle avec la mise en oeuvre des projets liés au PAEC, le CCG-PIE a été conçu de manière à inclure les exigences précises applicables aux projets financés dans le cadre du PAEC, par exemple le recours à des accords de contribution distincts et valables pour une année, des exigences additionnelles en matière de rapports (accords de contribution) (visant à la fois les bénéficiaires et les bureaux régionaux), une surveillance améliorée exercée au niveau des bureaux régionaux et de l'AC, ainsi que des versements devant servir à rembourser les dépenses admissibles engagées à ce jour, plutôt que d'être fondés sur des flux de trésorerie prédéterminés.

Fonds pour l'infrastructure de recherche dans l'Arctique

Le FIRA, qui est géré par le secteur de l'Organisation des affaires du Nord (OAN) à l'administration centrale, a reçu environ 13 % du financement total versé à AINC dans le cadre du PAEC. Après examen des renseignements et des modèles reçus de la part des programmes d'infrastructure et de logement, les responsables du FIRA ont mis en place des mécanismes de contrôle spécifiques afin d'atténuer les risques associés au financement provenant du PAEC, incluant notamment des accords de contribution indépendants et d'une durée d'un an et l'imposition aux bénéficiaires d'exigences précises en matière de rapports; toutefois, comme les accords de contribution dans le cadre du FIRA avaient déjà été approuvés lorsque les modèles d'accords de contribution en matière d'infrastructure et de logement ont été établis, la mise en œuvre de ces mécanismes de contrôle additionnels par les programmes ne s'est pas faite de manière uniforme pour tous les projets en 2009‑2010.

Une fois que les accords de contribution révisés ont été établis afin d'y intégrer les mesures de contrôle spécifiquement liées au PAEC, les exigences redditionnelles imposées aux bénéficiaires se sont limitées à la production d'un rapport officiel deux fois par année (à mi-année et en fin d'année), et à des appels téléphoniques informels pour les deux autres trimestres de l'année.

Bien que ces exigences redditionnelles aient été respectées et que le dossier indique qu'une surveillance a été exercée, un bénéficiaire a reçu un paiement excédentaire de 1,59 million de dollars en 2009‑2010. On aurait pu s'attendre à ce que l'activité de surveillance permette de repérer un retard aussi important dans les dépenses de projet; le paiement excédentaire aurait pu être évité s'il avait été fondé sur le remboursement (des dépenses réelles) plutôt sur des mouvements de trésorerie prédéterminés. Un compte à recevoir a été constitué, à valoir sur le financement de projet pour 2010‑2011.

Services à l'enfance et à la famille

Les fonds du PAEC versés aux Services à l'enfance et à la famille (SEF) l'ont été dans le but de mettre sur pied des services de prévention au Québec et à l'Î.-P.-É. Il est vrai que tous les autres programmes ayant reçu des fonds du PAEC concernaient l'infrastructure; par contre, le financement reçu dans le cadre de ce programme a été demandé dans le but d'entreprendre, de concert avec les provinces et les Premières nations partenaires qui le souhaitaient, la mise en œuvre de changements concrets dans les SEF dans les réserves. Le financement approuvé pour ce programme était échelonné sur cinq ans, les deux premièresannées devant être financées à l'aide de l'affectation reçue du PAEC.

En raison de la nature unique du programme et du financement par comparaison avec les autres programmes financés par le PAEC, les SEF n'ont mis en œuvre aucun contrôle additionnel pour faire face aux risques associés au financement provenant spécifiquement du PAEC. À titre d'exemple, une modification a été apportée à un accord de contribution existant afin d'officialiser les ententes de financement avec les bénéficiaires de financement dans le cadre du PAEC. Toutefois, par souci de conformité aux exigences du PAEC en matière de rapports, les modalités de cette modification incluaient effectivement l'obligation de déclarer le nombre d'heures travaillées par chaque bénéficiaire.

Accélération de la mise en œuvre du plan d'action pour les sites contaminés fédéraux

Le Plan d'action pour les sites contaminés fédéraux (PASCF) est un programme continu servant à financer les activités d'évaluation et d'assainissement des sites contaminés. Le Ministère, qui participe à ce plan, a reçu 7 % des fonds du PAEC alloués à AINC, pour bonifier le financement existant. Comme les SEF, le PASCF, qui est géré par Terres et développement économique (TDE), n'a mis en place aucun contrôle additionnel pour réduire les risques associés au financement dans le cadre du PAEC.

À partir des résultats de notre travail détaillé de vérification, le tableau suivant donne un aperçu des activités de contrôle observées et mis en oeuvre par les différents domaines de programme à l'égard du financement dans le cadre du PAEC :

  Infrastructure
(365 M$)
Logement
(150 M$)
FIRA
(86,9 M$)
SEF*
(18 M$)
PASCF
(45,9 M$)
Comptabilité distincte pour le financement du PAEC pour en améliorer le suivi et la surveillance X X X X X
Mécanismes de contrôle des projets mis en place par le bénéficiaire
Accords de contribution distincts, d'une durée d'un an X X X    
Versements fondés sur le remboursement X X      
Exigences renforcées concernant les rapports sur l'état d'avancement X X X    
Exigences renforcées concernant les rapports financiers X X X    
Meilleure surveillance des projets liés au PAEC X X X X X
Comptes bancaires distincts pour les fonds du PAEC X        
Réalisation et mise à jour régulière d'évaluations des risques X        
Surveillance des projets tenant compte des risques X   X    

*Représente le financement courant pour la mise en œuvre de services de prévention, dont le coût pour les deux premières années a été inclus dans le financement provenant du PAEC.

Bien que nous ayons constaté un engagement résolu envers le maintien d'un contrôle efficace des fonds du PAEC parmi tous les programmes concernés, il aurait pu être utile de mener une évaluation officielle des risques et de procéder à une étude comparative de la nécessité de contrôles additionnels au sein de chaque programme pour que l'on puisse apporter l'assurance que les risques seraient atténués de manière cohérente, si la situation l'exigeait.

Le SVE propose qu'une disposition permettant d'activer un tel processus officiel d'évaluation et d'examen dans des circonstances exceptionnelles, comme le PAEC, soit incluse dans le Cadre intégré de contrôle de la gestion des subventions et contributions en cours d'élaboration.

2.2 Gestion des paiements aux bénéficiaires de financement pour le logement dans le cadre du PAEC

Les bureaux régionaux ne se sont pas tous conformés aux modalités de paiement intégrées dans les accords de contribution liés spécifiquement au PAEC.

Afin de s'assurer que tous les fonds disponibles seraient consacrés à des dépenses admissibles dans le délai imposé aux fins du PAEC et que les résultats obtenus grâce au financement du PAEC puissent être clairement démontrés, on a décidé d'exercer un contrôle serré du déboursement des fonds dans le cadre des programmes d'infrastructure et de logement et de ne rembourser que les dépenses admissibles dûment justifiées. Cela diffère des accords de contribution classiques, aux fins desquels les débours sont fondés sur un calendrier des mouvements de trésorerie établi lors de l'élaboration de l'accord. Malgré le fait que les mesures prises pour exercer ce contrôle plus serré étaient clairement énoncées dans les modalités des accords de contribution, la stratégie de déboursement des fonds pour des projets de logement retenue par la majorité des bureaux régionaux visités n'était pas pleinement conforme à ces mesures. Par exemple, les demandes de paiement étaient traitées selon le calendrier de trésorerie décrit dans l'accord de contribution sans justification des dépenses engagées à ce jour, et les demandes de paiement ont été traitées sur la base des rapports d'étape soumis, sans justification des dépenses effectuées, et des paiements supérieurs aux montants justifiés ont été autorisés. Un seul des bureaux régionaux visités autorisait systématiquement les paiements en se fondant sur les dépenses justifiées.

Débourser les fonds aux bénéficiaires sans justification suffisante accroît le risque de rembourser des dépenses non admissibles (ce qui oblige ensuite à recouvrer des fonds), peut faire en sorte que des projets n'avancent pas à la cadence souhaitée, et fait courir le risque de voir des fonds disponibles rester inutilisés. Il était possible de repérer les dépenses non admissibles uniquement après réception et examen de l'état vérifié des recettes et des dépenses, et ce, plusieurs mois après le projet ou la fin de l'exercice, ce qui limitait la possibilité pour le Ministère de réaffecter les fonds à d'autres projets.

Recommandation 1

Le sous-ministre adjoint principal des OR doit élaborer et diffuser au niveau de toutes les régions une approche cohérente visant à assurer la conformité aux modalités des accords de contribution en matière de logement liés au PAEC pour 2010‑2011 et, plus spécifiquement, à s'assurer d'obtenir du bénéficiaire une justification suffisante et appropriée des paiements partiels reçus.

2.3 Identification et évaluation des risques pour les projets de logement financés dans le cadre du PAEC

Les lignes directrices et les modèles existants ne permettaient pas d'évaluer en détail les risques pour chaque bénéficiaire et leur capacité de réaliser les projets de logement proposés, dans le respect des contraintes de temps et de budget liées au PAEC.

L'AC a élaboré un Modèle de critères d'évaluation pour chacun des quatre volets financés par le PAEC en matière de logement – rénovations, complexes à logements multiples, transition à des logements du marché et viabilisation des terrains. Les agents régionaux du logement devaient utiliser le modèle approprié pour évaluer et noter les demandes de financement pour le logement des Premières nations dans le cadre du PAEC. Par contre, les modèles créés par l'AC n'incitaient pas à entreprendre une analyse détaillée de la capacité du bénéficiaire à réaliser le projet qu'il proposait dans le respect des délais et du budget. Les modèles ne prévoyaient pas non plus d'évaluation des mécanismes de contrôle en place au sein des communautés pour s'assurer que les risques identifiés seraient atténués dans une mesure acceptable.

Ni les Modèles de critères d'évaluation ni les Procédures de programme pour les éléments du PAEC relatifs au logementne précisaient avec suffisamment de clarté aux agents régionaux du logement le niveau d'analyse requis pour évaluer les risques, ainsi que la capacité et les outils dont disposent les Premières nations pour réaliser le projet de logement proposé. L'absence de directives ou d'attentes claires de la part de l'AC se reflète dans les incohérences relevées pendant la vérification par rapport  aux analyses effectuées qui ont servi à l'évaluation et aux recommandations et par rapport à la profondeur des analyses menées par les agents régionaux du logement. Par exemple, certains bureaux régionaux ont documenté leurs analyses et conclusions à la lumière de leurs discussions avec les Premières nations  alors que d'autres ont rempli le questionnaire que renfermait le Modèle de critères d'évaluation, sans ou à peu près sans justification de l'évaluation qui a été faite.

L'absence d'analyse détaillée de la capacité des bénéficiaires ne permet pas de rendre des décisions sur les projets à financer qui seraient éclairées par un examen des risques, fait augmenter la possibilité de sélectionner des projets qui pourraient ne pas être réalisés dans les délais impartis et limite la possibilité d'adopter une stratégie de surveillance des projets approuvés fondée sur les risques.

Recommandation 2

Le SMA principal des OR doit veiller à ce que des modèles et des lignes directrices pour l'évaluation des projets de logement soient fournis aux agents régionaux du logement pour leur permettre d'évaluer pleinement et de documenter les risques associés à la capacité du bénéficiaire de réaliser le projet proposé dans le respect des délais et du budget et de déterminer le niveau de surveillance pour chaque projet approuvé.

2.4 Surveillance, au moyen de rapports, des projets de logement financés dans le cadre du PAEC

Les exigences en matière de rapports intégrées dans les accords de contribution sur le logement spécifiquement liés aux PAEC pour surveiller l'état d'avancement des projets n'ont pas été appliquées de manière uniforme par tous les bureaux régionaux.

Des exigences précises en matière de rapports obligatoires, en l'occurrence des rapports trimestriels et de fin de projet, ont été intégrées à tous les accords de contribution sur le logement dans le cadre du PAEC afin de s'assurer que les projets avançaient comme prévu et seraient parachevés pour la fin de l'exercice.

Rapports trimestriels

La vérification des rapports et de la surveillance concernant les projets de logement a démontré que les exigences relatives à la production de rapports trimestriels énoncées dans les modalités des accords de contribution sur le logement dans le cadre du PAEC n'ont pas été pleinement respectées. Les rapports reçus des bénéficiaires renfermaient principalement des renseignements tels que les montants dépensés et le nombre d'heures travaillées, que les agents régionaux du logement devaient soumettre à l'AC, sans nécessairement rendre compte de l'état d'avancement du projet. Dans l'un des bureaux régionaux visités, aucun bénéficiaire n'avait soumis de rapport trimestriel pour l'exercice 2009‑2010.

Rapports de fin de projet

Tous les accords de contribution en matière de logement dans le cadre du PAEC exigeaient la production de rapports de fin de projet et de rapports d'inspection. De plus, un certificat de transfert de propriété était exigé pour tous les projets de transition à des logements du marché. Dans la majorité des dossiers de logement examinés dans deux bureaux régionaux visités, aucun rapport de fin de projet ni rapport d'inspection n'était disponible. Dans le cas des rapports trimestriels comme des rapports de fin de projet, nous n'avons rien relevé qui démontrerait qu'il y a eu surveillance proactive ni suivi concernant les rapports manquants ou en souffrance de la part des bénéficiaires.

Le manque de renseignements suffisants et fiables sur l'état d'avancement des projets de logement et le faible niveau de justification des demandes de paiement dont nous avons parlé précédemment augmentent le risque de voir des projets ne pas être parachevés dans les délais prévus, d'allouer des fonds à des dépenses non admissibles et de ne pas pouvoir réaffecter des fonds qui pourraient l'être en temps opportun.

Recommandation 3

Le SMA principal des OR doit, de concert avec les directeurs généraux régionaux (DGR), veiller à ce que les agents régionaux du logement exercent une surveillance proactive des projets de logement financés dans le cadre du PAEC pour s'assurer que tous les bénéficiaires sont informés des exigences en matière de rapports énoncées dans les accords de contribution et en prennent connaissance en temps voulu.

 

 

3.0 Plan d'action de la direction

Recommandations Mesures de la direction Gestionnaire
responsable
(titre)
Date de mise en œuvre prévue
1. Le sous-ministre adjoint principal des Opérations régionales doit élaborer et diffuser une approche cohérente visant à assurer la conformité, dans toutes les régions, des modalités des accords de contribution en matière de logement liés au Plan d'action économique du Canada (PAEC) pour 2010-2011. Plus précisément, il est nécessaire de s'assurer d'obtenir du bénéficiaire une justification suffisante et appropriée à l'égard des paiements échelonnés.
  • La Direction générale des infrastructures communautaires a fourni de l'orientation aux bureaux régionaux en mars 2010, après que l'accord unique de contribution en capital pour les grands projets d'immobilisations du PAEC a été versé dans le système PTPNI.

  • Les employés des bureaux régionaux et de l'administration centrale se servent des téléconférences bimensuelles comme tribune pour parler des questions liées à la mise en œuvre du PAEC et les résoudre.

  • Les cadres supérieurs procèdent à la surveillance active du programme du PAEC au moyen de comptes rendus réguliers fournis au Comité des opérations et de rapports mensuels.

  • Les Opérations régionales collaborent étroitement avec le dirigeant principal des finances pour préciser la notion de « justification appropriée » avant l'approbation et le début des paiements échelonnés.
Directeur général, Infrastructures communautaires 31 décembre 2010
2. Le sous ministre adjoint principal des Opérations régionales doit veiller à ce que des modèles et des lignes directrices pour l'évaluation des projets de logement soient fournis aux agents régionaux du logement pour leur permettre d'évaluer pleinement et de documenter les risques associés à la capacité du bénéficiaire de réaliser le projet proposé dans le respect des délais et du budget et de déterminer le niveau de surveillance pour chaque projet approuvé.
  • En réponse à la Politique sur les paiements de transfert, on a conçu un outil d'évaluation générale afin d'évaluer le risque posé par le bénéficiaire et de déterminer les contrôles appropriés pour réduire au minimum le risque lié au financement. L'outil permet aussi bien d'évaluer le risque associé aux programmes permanents, que des services précis et des activités axées sur les projets. Le but de l'évaluation générale consiste à garantir que les contrôles de risque appropriés sont en place afin de contribuer à la réussite des ententes de financement. À partir du 1er avril 2011, l'évaluation sera appliquée à tous les bénéficiaires.

  • Affaires indiennes et du Nord Canada effectuera une surveillance additionnelle en fonction des résultats de l'outil d'évaluation générale et du modèle des critères d'évaluation conçu afin de soutenir les futurs programmes fondés sur des propositions.
Directeur général, Infrastructures communautaires,

Directeur, Mise en œuvre et opérations
1er avril 2011
3. Le sous ministre adjoint principal des Opérations régionales doit, de concert avec les directeurs généraux régionaux, veiller à ce que les agents régionaux du logement exercent une surveillance proactive des projets de logement financés dans le cadre du PAEC afin de veiller à ce que tous les rapports exigés dans les accords de contribution soient reçus et examinés en temps voulu.
  • Dans les bureaux régionaux, la haute direction supervise la mise en œuvre des projets de logement financés dans le cadre du PAEC afin de veiller à ce que tous les rapports exigés dans les accords de contribution soient reçus et examinés en temps voulu.

  • L'administration centrale continue de collaborer avec les bureaux régionaux afin de fournir l'orientation nécessaire sur la réaffectation des fonds pour le logement.

  • Chaque mois, des rapports d'étape (financiers et axés sur les projets) concernant les projets de logements financés par le PAEC sont produits à l'aide des données obtenues à partir du Système intégré de gestion des immobilisations, du système PTPNI et des visites de supervision occasionnelles aux bureaux régionaux, puis sont communiqués aux cadres supérieurs.
Directeur général,

Infrastructures communautaires
Terminé
 

 

4.0 Annexe A – Critères de vérification

1. Les demandes de financement sont examinées en temps opportun et de manière uniforme, équitable et transparente, s'harmonisent avec les objectifs précis du programme et avec les objectifs de financement du PAEC.

1.1 Les exigences et critères d'admissibilité établis concordent avec les objectifs du programme applicable et avec les modalités de la présentation au CT concernant le PAEC et tiennent compte du financement disponible et des délais impartis.

1.2 Les critères d'évaluation tiennent compte du niveau de priorité des demandes de financement.

1.3 Les critères de sélection tiennent dûment compte des risques relatifs à la capacité des bénéficiaires de se conformer aux exigences du programme liées au PAEC (p. ex. éloignement, contraintes saisonnières).

1.4 Les communications concernant notamment l'annonce de dépenses, le processus d'appel de propositions, les exigences relatives aux soumissions, les critères d'admissibilité et les échéanciers sont faites de façon à rendre l'information accessible à tous les demandeurs admissibles.

1.5 Les demandeurs sont rigoureusement évalués en regard des critères préétablis.

1.6 Les décisions de financement sont approuvées par une personne dûment habilitée et sont étayées par les résultats d'une évaluation convenablement documentée.

1.7 Les décisions de financement, y compris celles qui concernent les demandes rejetées, sont communiquées aux demandeurs en temps voulu.

2. Des ententes officielles, assorties de modalités complètes, appropriées et conformes, sont conclues avec les bénéficiaires en temps opportun.

2.1 Les fonds sont attribués en temps opportun de façon à éviter les retards et sont approuvés par le délégataire approprié.

2.2 Les ententes sont préparées à l'aide des modèles ministériels approuvés, sont conformes aux exigences du programme applicable, aux modalités du PAEC et font état de toutes les exigences applicables en matière de financement.

2.3 Les modalités des ententes incluent des exigences en matière de rapports et des jalons clairs et pertinents qui permettent d'exercer une surveillance (appropriée) en matière de rendement et de finances.

2.4 Le signataire autorisé approuve l'entente (en vertu des politiques du Ministère ou selon les cadres de contrôles appropriés) en temps opportun et sur la foi d'une analyse et d'une documentation appropriées.

2.5 Les modifications aux accords de financement sont faites conformément aux politiques applicables, justifiées de manière adéquate, et révisées et approuvées par le personnel ministériel autorisé.

3. Les activités font l'objet d'une surveillance afin de s'assurer qu'elles sont conformes aux modalités pertinentes du PAEC et à l'entente de financement. Les paiements ne sont faits que si les exigences pertinentes ont été remplies.

3.1 Les paiements aux bénéficiaires sont traités en conformité avec la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) ainsi que les politiques applicables d'AINC et les ententes de financement dans le cadre du PAEC.

3.2 La surveillance continue des projets et les rapports correspondants sont du ressort du Ministère.

 

 

Notes en bas de page :

  1. Inclut l'estimation des mesures de réduction fiscales. (retourner au paragraphe source)
 
 
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