ARCHIVÉE - Vérification des infrastructures communautaires dans les réserves

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Date : Février 2011

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Table des matières

 

 

Résumé

Contexte

Le financement des infrastructures qu'offre Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) aux communautés des Premières nations se fait à travers différentes autorisations et sources de financement. Les infrastructures dans les réserves sont financées principalement au moyen de contributions faites en vertu du Programme d'immobilisations et d'entretien (PIE).

Trois catégories de dépenses sont financées par le PIE : grands projets d'immobilisations, petits projets d'immobilisations et fonctionnement et entretien (F et E). L'administration centrale d'AINC définit les grands projets d'immobilisations comme étant les projets financés d'acquisition, de construction ou de réparations majeures et dont la valeur dépasse 1,5 million de dollars. Les petits projets d'immobilisations englobent les projets de construction, d'acquisition, de rénovation ou de réparation d'infrastructures de moindre envergure, ainsi que les logements dans les réserves. Enfin, le financement de F et E permet de réaliser des travaux de fonctionnement et d'entretien liés aux infrastructures communautaires.

Une vérification du PIE a été menée en 2008. Elle s'est soldée par la recommandation de renforcer le cadre de contrôle de gestion du programme, la gestion des grands projets d'immobilisations et la gestion du financement entre les petits projets d'immobilisations et celui du F et E. En réponse à la vérification, le Ministère a rédigé quelques documents, dont le Cadre de contrôle de gestion, la Stratégie de gestion du rendement et un profil de risque ministériel pour le PIE. La mise en œuvre de mesures afférentes pour renforcer la gestion du PIE a cependant été interrompue par le besoin de mettre en place et d'administrer le Plan d'action économique du Canada (PAEC). D'importantes ressources ont été dépensées à l'administration centrale et dans les régions pour donner suite aux exigences d'évaluation et de production de rapports sur les projets s'inscrivant dans le PAEC.

La vérification des infrastructures communautaires dans les réserves était comprise dans le plan de vérification interne 2010-2011 du Ministère.

Objectifs, portée et démarche de la vérification

L'objectif de la vérification des infrastructures communautaires dans les réserves consistait à donner l'assurance que les cadres de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle sont adéquats, qu'ils garantissent que les fonds destinés à l'infrastructure communautaire dans les réserves sont utilisés aux fins prévues et que les résultats prévus soient atteints. À l'échelon national, la vérification a examiné les pratiques et contrôles de gestion qui assurent la gouvernance et le contrôle du financement des activités liées aux infrastructures communautaires dans les réserves. À l'échelon régional, la vérification a examiné les pratiques opérationnelles et de gestion ainsi que les mesures de contrôle qui entourent l'offre du financement aux Premières nations selon les politiques et les lignes directrices de l'administration centrale.

La vérification portait sur l'exercice 2009-2010 et l'exercice 2010-2011 jusqu'au 31 décembre 2010 et comprenait les activités de financement des infrastructures communautaires dans les réserves, offertes par AINC au moyen du PIE. Le financement du logement dans les réserves et le financement issu du PAEC ont été exclus de la portée de la vérification parce qu'ils ont fait l'objet d'autres vérifications récentes au Ministère.

Le travail de vérification a été effectué à l'administration centrale à Gatineau, au Québec, et dans les bureaux régionaux suivants : Alberta, Manitoba, Ontario et Québec.

La vérification a été faite selon les Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne et la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor.

Conclusion

Selon les résultats de la vérification interne, le Secteur de la vérification et de l'évaluation a pu conclure que si des progrès ont été faits, des lacunes existantes ne permettent pas de donner l'assurance que les cadres de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle garantissent que les fonds réservés pour les infrastructures communautaires dans les réserves sont dépensés aux fins prévues et que les résultats seront atteints. La vérification a permis d'établir que la gestion des grands projets d'immobilisations est adéquate. Cependant, il y a encore d'importantes lacunes en ce qui concerne la gestion du financement des petits projets d'immobilisations et des projets de F et E.

Recommandations

La vérification a identifié des possibilités de renforcer les infrastructures communautaires dans les réserves dans le domaine de la gestion de l'information sur le rendement, de la gestion des risques, de l'orientation de la gestion des programmes ainsi que du contrôle et de la conformité des programmes. Les recommandations qui suivent portent sur les améliorations à apporter.

  1. Veiller à ce que la mise en œuvre de la Stratégie de mesure du rendement du PIE soit complétée à temps.

  2. Veiller à ce que :

    • le plan d'atténuation du profil de risque du PIE soit élaboré et mis en œuvre;

    • les évaluations des risques associés aux grands projets d'immobilisations soient rendues officielles et consignées par écrit;

    • des consignes sur toute mesure d'atténuation propre à la gestion des activités liées aux infrastructures et issue du processus d'évaluation générale des Premières nations soient élaborées et communiquées.

  3. Veiller à ce que la portée du Cadre de contrôle de gestion soit élargie pour qu'il intègre le financement des petits projets d'immobilisations et des projets de F et E, et à ce qu'un ensemble complet de lignes directrices à l'appui du Cadre de contrôle de gestion soit mis sur pied comme prévu et selon les délais.

  4. Veiller à ce qu'un cadre exhaustif de contrôle et de conformité qui comprend des vérifications de la conformité, les grands projets d'immobilisations et le financement de petits projets d'immobilisations et de projets de F et E soit mis en place. Il devrait comprendre une méthode axée sur les risques pour le choix des régions, des Premières nations et des projets à examiner, ainsi que l'élaboration de critères ou de pratiques exemplaires fondés sur les risques qui constitueront le fondement de l'évaluation des régions et des Premières nations.
 

 

1.0 Introduction

1.1 Contexte

Le financement des infrastructures qu'offre Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) aux communautés des Premières nations se fait à travers différentes autorisations et sources de financement. Les infrastructures dans les réserves sont financées au moyen de contributions faites en vertu du Programme d'immobilisations et d'entretien (PIE).

Le PIE est le principal élément de programme qui s'inscrit dans l'activité de programme « L'infrastructure communautaire », qui elle fait partie de « L'économie », un des résultats stratégiques du Ministère. L'objectif du PIE est de contribuer à des communautés des Premières nations saines, sécuritaires et durables et à soutenir l'engagement envers les Premières nations de les aider à atteindre une plus grande autonomie, en comparaison avec des communautés semblables hors réserves, au niveau des conditions de vie de base, de l'accès à des installations et à des services communautaires, et à la qualité de vie générale. L'objectif du PIE consiste à « … aide(r) les Premières nations à investir dans des biens matériels (ou des services) qui atténuent les risques pour la santé et la sécurité; à faire en sorte que les biens respectent les codes et les normes établis et qu'ils sont administrés de manière efficiente et efficace par rapport aux coûts pour assurer leur protection et leur maintien et optimiser leur durée de vie utile; à veiller à ce que les activités mentionnées précédemment soient réalisées sans porter atteinte à l'environnement et dans une optique de développement durable ».

Pour atteindre ces objectifs, le financement du PIE vient en aide aux Premières nations qui souhaitent acquérir, construire, utiliser et entretenir des infrastructures et des installations nécessaires pour, notamment : l'approvisionnement, le stockage, le traitement et la distribution de l'eau potable, la collecte, le traitement et l'élimination des eaux usées, les écoles, la production et la distribution de l'énergie électrique, les routes et les ponts, la protection contre les incendies (camions d'incendie, casernes et équipement), les bâtiments communautaires et le nettoyage et l'assainissement de sites environnementaux. L'aide du PIE est offerte aux communautés des Premières nations, pour des terres de la Couronne ou pour des terres des Premières nations reconnues. Elle ne peut être offerte pour des infrastructures construites ou acquises expressément à des fins de développement économique (cette autorisation revient au Programme de développement économique, qui possède son propre ensemble de critères).

Les sources des autorisations du PIE, comprises dans les conditions en vigueur approuvées, soulignent l'évolution et la composition complexe du programme. Ces autorisations découlent de quelques sources, dont la Loi sur le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien et diverses décisions rendues par le Conseil du Trésor et le Cabinet entre 1989 et 2009.

Trois catégories de dépenses sont financées par le PIE : grands projets d'immobilisations, petits projets d'immobilisations et fonctionnement et entretien (F et E). L'administration centrale d'AINC définit les grands projets d'immobilisations comme étant les projets d'acquisition, de construction ou de réparations majeures financés et dont la valeur dépasse 1,5 million de dollars. Les petits projets d'immobilisations englobent les projets de construction, d'acquisition, de rénovation ou de réparation d'infrastructures de moindre envergure, ainsi que les logements dans les réserves. Enfin, le financement du F et E permet de réaliser des travaux de fonctionnement et d'entretien d'infrastructures communautaires.

En plus d'autres programmes, le financement du PIE offert aux Premières nations est régi au moyen d'ententes globales de financement d'un an ou d'ententes de financement Canada – Premières nations de cinq ans; ces dernières donnent aux Premières nations l'autorité et la souplesse nécessaires pour réaffecter le financement entre diverses priorités de programmes. Le financement des grands projets d'immobilisations repose sur les processus et les priorités liés aux projets établis, ainsi que sur les évaluations et les approbations de demandes et de propositions de projet. Les projets sont financés une fois que le Ministère les a approuvés. Le financement offert pour les petits projets d'immobilisations et les projets de F et E repose en général sur une formule et est transmis aux Premières nations à des intervalles précisés dans les ententes de financement. En plus de ce financement axé sur une formule, AINC peut aussi financer les petits projets d'immobilisations et peut-être même des projets de F et E selon les propositions reçues.

L'affectation budgétaire totale du PIE varie d'une année à l'autre à cause des sources de financement autres que les fonds des services votés qui se matérialisent ou qui sont éliminés progressivement au fil du temps. Les dépenses prévues pour l'exercice 2010-2011 se chiffrent à environ 1,2 milliard de dollars, dont environ 700 millions par année de fonds pour les services votés, et le reste, issu de programmes ou d'initiatives ciblés dont le Plan d'action économique du Canada (PAEC), le Fonds Chantiers Canada – le Fonds de la taxe sur l'essence, le Plan d'action pour l'approvisionnement en eau potable et le traitement des eaux usées des Premières nations, le Fonds d'infrastructure pour les Premières nations (FIPN) et d'autres sources de financement mineures. On s'attend à ce que les dépenses prévues pour l'exercice 2011-2012 se chiffrent à moins d'un milliard de dollars, principalement en raison de l'échéance des fonds du PAEC.

Un processus de mise en oeuvre d'un plan d'immobilisations, soit un plan d'investissements en infrastructure des Premières nations (PIIPN), est en cours à AINC. Les régions collaborent avec les Premières nations pour établir des plans d'immobilisations sur cinq ans et fixer les priorités selon le système national de classement des priorités du PIE. La priorité la plus élevée est accordée aux projets qui atténuent les risques pour la santé et la sécurité les plus urgents. Les PIIPN des Premières nations sont d'abord classés par région, puis de nouveau à l'échelon national.

Voici les principaux acteurs d'AINC qui participent à l'offre de financement pour les infrastructures dans les réserves.

Une vérification du PIE a été faite en 2008. Les recommandations portaient sur le renforcement du cadre de contrôle de gestion du programme, la gestion de grands projets d'immobilisations et la gestion des petits projets d'immobilisations et des projets de F et E. En réponse à la vérification, le Ministère a rédigé quelques documents, dont le Cadre de contrôle de gestion, la Stratégie de mesure du rendement et un profil de risque pour le PIE. La mise en œuvre de mesures connexes visant à renforcer la gestion du PIE a été entravée par le besoin de mettre en branle et d'administrer le PAEC. Un important niveau de ressources a été dépensé à l'administration centrale et dans les régions pour mener des évaluations élargies des projets du PAEC et satisfaire aux exigences de production de rapports.

La vérification des infrastructures communautaires dans les réserves était inclus dans le plan de vérification interne ministériel de 2010-2011.

1.2 Objectif de la vérification

L'objectif de la vérification des infrastructures communautaires dans les réserves consistait à donner l'assurance que les cadres de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle sont adéquats, qu'ils garantissent que les fonds destinés à l'infrastructure communautaire dans les réserves sont utilisés aux fins prévues et que les résultats prévus soient atteints. À l'échelon national, la vérification a porté sur les pratiques et contrôles de gestion qui prévoient la gouvernance et la supervision des activités rattachées à l'infrastructure communautaire dans les réserves. À l'échelon régional, la vérification a évalué les pratiques opérationnelles et de gestion ainsi que les mesures de contrôle qui entourent l'offre du financement aux Premières nations selon les politiques et lignes directrices de l'administration centrale.

1.3 Portée de la vérification

Voici les volets sur lesquels a porté la vérification :

La vérification portait sur l'exercice 2009-2010 et l'exercice 2010-2011 jusqu'au 31 décembre 2010 et comprenait les activités de financement des infrastructures communautaires dans les réserves offertes par AINC au moyen du PIE. Le financement du logement dans les réserves et le financement issu du PAEC ont été exclus de la portée de la vérification parce qu'ils ont fait l'objet d'autres vérifications récentes au Ministère.

Le travail de vérification a été effectué à l'administration centrale à Gatineau, au Québec, et dans les bureaux régionaux suivants : Alberta, Manitoba, Ontario et Québec.

1.4 Démarche de vérification

La vérification a été faite selon les Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne et la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor.Ces normes requièrent que la vérification soit planifiée et exécutée de manière à obtenir une assurance raisonnable que les objectifs seront atteints.

Voici le calendrier adopté pour la vérification

Phase de planification
Janvier à mars 2010

Phase d'exécution
Novembre 2010 à janvier 2011

Phase du rapport
Janvier à février 2011

Pendant la phase de planification, les risques liés à la gestion des infrastructures communautaires dans les réserves ont été cernés et évalués. Cette évaluation des risques et des contrôles a été conçue à partir de renseignements tirés :

Les renseignements tirés de la phase de planification ont confirmé les objectifs et la portée de la vérification, et la mise sur pied d'un programme de vérification relative à la phase d'exécution, dont des critères de vérification. Ces critères, présentés à l'annexe A de ce rapport, ont été utilisés dans la phase d'exécution pour atteindre les objectifs de vérification. Ils sont tirés de l'évaluation des risques et des contrôles, en tenant compte des sources suivantes :

Pendant la phase d'exécution, les méthodes de vérification suivantes ont été utilisées pour répondre aux critères de vérification.

1.5 Conclusion

Selon les résultats de la vérification interne, le Secteur de la vérification et de l'évaluation a pu conclure que si des progrès ont été faits, des lacunes existantes ne permettent pas de donner l'assurance que les cadres de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle garantissent que les fonds réservés pour les infrastructures communautaires dans les réserves sont dépensés aux fins prévues et que les résultats seront atteints. La vérification a permis d'établir que la gestion des grands projets d'immobilisations est adéquate. Cependant, il y a encore d'importantes lacunes en ce qui concerne la gestion du financement des petits projets d'immobilisations et des projets de F et E.

La vérification a identifié des possibilités de renforcer la gestion de l'infrastructure communautaire dans les réserves dans le domaine de la gestion de l'information sur le rendement, de l'orientation sur la gestion des risques et du contrôle et de la conformité des programmes. Les observations et recommandations qui suivent portent sur les améliorations à apporter.

1.6 Déclaration d'assurance

Selon l'opinion professionnelle du dirigeant principal de la vérification et de l'évaluation, des procédures suffisantes et adéquates de vérification ont été menées et des preuves ont été recueillies pour étayer la fiabilité de l'opinion présentée et contenue dans ce rapport.

L'opinion repose sur une comparaison des conditions en vigueur au moment de la vérification avec les critères de vérification préétablis que la direction a approuvés. L'opinion s'applique seulement à l'entité vérifiée. Les données ont été recueillies selon les politiques, directives et normes de vérification interne du Conseil du Trésor, et les procédures utilisées respectent les normes professionnelles de l'Institut des vérificateurs internes. Les données recueillies suffisent pour appuyer l'opinion de la vérification qui figure dans le présent rapport.

 

 

2.0 Observations, recommandations et plan d'action de gestion

2.1 Gestion de l'information sur le rendement

La Stratégie de mesure du rendement du PIE n'a pas été mise en œuvre de façon assez approfondie pour démontrer que le financement des activités d'infrastructures des communautés des Premières nations permet d'atteindre les résultats escomptés.

Le Rapport ministériel sur le rendement 2009-2010 (RMR) d'AINC a dégagé les indicateurs de rendement suivants en ce qui concerne l'infrastructure communautaire dans les réserves :

  1. Pourcentage des biens d'infrastructure communautaire des Premières nations conformes aux normes généralement reconnues.

  2. Pourcentage de communautés des Premières nations dont la cote de risque des installations d'aqueduc et d'égouts est acceptable.

Le RMR indique qu'il n'existe aucune donnée pour mesurer le rendement rattaché au premier indicateur.

Le RMR signale le pourcentage de systèmes d'aqueduc ou d'égouts des Premières nations dont le risque est classé faible ou moyen. Les scores de risque associés aux installations d'aqueduc et d'égouts sont donnés par chaque région . Cependant, des inspections des installations d'aqueduc et d'égouts n'ont pas été menées depuis une ou plusieurs années, à une exception, dans les régions visitées, puisqu'elles accordaient la priorité à la tenue de l'évaluation nationale des systèmes d'aqueduc et d'égouts, qui est presque terminée. Par conséquent, les données consignées dans le RMR au sujet des niveaux de risque des systèmes d'aqueduc et d'égouts risquent d'être inexactes.

La vérification du PIE de 2008 comprenait la recommandation de mettre en place un cadre de gestion du rendement. Le Ministère a depuis réalisé d'importants progrès en mettant en œuvre, le 16 novembre 2009, la Stratégie de mesure du rendement pour le PIE. Dans son modèle logique, la stratégie prévoit les résultats à moyen terme suivants : les communautés des Premières nations possèdent des systèmes d'aqueduc et d'égouts, des installations d'enseignement et ont une infrastructure communautaire qui respecte les normes établies. Quelques indicateurs de rendement et stratégies de mesure du rendement connexes font aussi partie de la Stratégie. En novembre 2010, la DGIC a élaboré d'autres documents qui établissent le processus à suivre pour mettre en œuvre les principaux indicateurs de rendement compris dans la Stratégie de mesure du rendement.

La Stratégie de mesure du rendement a relevé des situations problématiques dans le PIE. En voici deux.

Les exigences des processus de contrôle et de conformité liés à la gestion de l'information sur le rendement sont abordées à la Section 2.4.

La mise en œuvre de la Stratégie de mesure du rendement, y compris des indicateurs du rendement mesurables, des cibles pour tous les indicateurs de rendement et un contrôle et des rapports adéquats sur les réalisations par rapport aux cibles d'indicateurs de rendement, améliorerait la capacité d'atteindre les résultats escomptés quant aux activités liées aux infrastructures au niveau du Ministère.

Recommandation

Le sous-ministre adjoint principal, Secteur des opérations régionales, doit veiller à ce que la mise en œuvre de la Stratégie de mesure du rendement du PIE soit complétée à temps.

2.2 Gestion du risque

Les stratégies d'atténuation du risque des Premières nations et des projets propres à la gestion des infrastructures dans les réserves n'ont pas été mises en œuvre correctement.

Gestion du risque du PIE

La Politique sur les paiements de transfert (2008) du Conseil du Trésor requiert que les ministères appliquent des stratégies axées sur les risques et adaptées aux bénéficiaires aux fins de la gestion des paiements de transfert. La Politique sur les paiements de transfert et la Directive sur les paiements de transfert précisent le besoin de veiller à ce que les exigences administratives qui incombent aux bénéficiaires pour qu'ils assurent un contrôle, une transparence et une responsabilité efficaces soient proportionnelles à des facteurs comme le profil de risque des demandeurs et des bénéficiaires. Elles prévoient également que le contrôle, les rapports et les vérifications représentent les risques afférents aux programmes et au bénéficiaire.

La vérification de 2008 du PIE comprenait la recommandation de mettre en œuvre un cadre de gestion des risques. En réponse à cette recommandation, le Ministère a élaboré le profil de risque du PIE. Ce profil de risque comprend les risques de haut niveau qui peuvent avoir un impact sur l'atteinte des principaux résultats, le niveau précis de ces risques et les activités et résultats touchés. Le document traite des catalyseurs de risque, des conséquences possibles et de stratégies d'atténuation possibles pour chaque risque.

Nous avons découvert que, bien qu'un plan d'atténuation préliminaire se trouve en annexe du profil de risque, le plan d'atténuation n'a pas été mis à exécution. En particulier, le plan d'atténuation ne tient pas compte de la majorité des risques relevés et ne prévoit ni des responsabilités ni des calendriers de mise en œuvre du plan.

Le Cadre de contrôle de gestion du PIE comprend des rôles et responsabilités affectés aux régions, qui doivent faire preuve de diligence raisonnable à l'égard des grands projets d'immobilisations pour déterminer si des contrôles adéquats sont en place de sorte que les risques relevés soient atténués aux niveaux appropriés. La soumission au Conseil du Trésor de 2009 du PIE mentionnait que des outils d'évaluation de la complexité des projets et de la capacité de gestion étaient en cours d'élaboration. La DGIC prévoit mettre en œuvre les outils axés sur les risques en parallèle avec le Cadre de contrôle de gestion mis à jour, qui devrait être terminé en avril 2011.

Nous avons appris que les régions utilisent différentes pratiques pour cerner, analyser et gérer les risques particuliers afférents à des projets d'immobilisations. Les pratiques régionales passaient d'un outil d'évaluation officiel des risques liés aux projets utilisé pour gérer et contrôler le financement ventilé aux grands projets d'immobilisations à l'absence de documents sur l'évaluation des risques dans les dossiers.

Les exigences des processus de contrôle et de conformité liés à la gestion des risques sont abordées à la Section 2.4.

L'achèvement et la mise en place du plan d'atténuation du profil de risque et l'officialisation des évaluations des risques afférents aux grands projets d'immobilisations augmenteraient la responsabilité de la gestion des principaux risques identifiés, faciliteraient l'établissement d'activités de surveillance, de contrôle et de conformité et entraîneraient une affectation des ressources plus efficace et justifiable.

Évaluation générale des Premières nations

La Directive sur les paiements de transfert exige qu'on détermine des stratégies de financement appropriées pour les bénéficiaires autochtones, selon une évaluation du cadre de gouvernance, de la capacité de gestion, financière et administrative, des processus et procédures de contrôle financier, des mécanismes de reddition de comptes et de la position financière.

Le Ministère a entamé l'élaboration et la mise en œuvre du processus de l'évaluation générale (EG) des bénéficiaires des Premières nations. Le processus d'EG sert à évaluer la capacité des Premières nations à gérer le financement et à obtenir les résultats escomptés quant à quelques programmes et activités, dont les activités liées aux infrastructures d'immobilisation. L'EG est conçue principalement pour identifier et souligner les risques qui peuvent avoir des répercussions sur la capacité future des bénéficiaires à respecter leurs obligations à l'égard des programmes, des activités et des besoins selon les ententes de financement. Les résultats de l'EG servent principalement à établir les mécanismes de financement appropriés et la durée des ententes de financement avec les Premières nations selon la Directive sur les paiements de transfert. La mise en œuvre complète du processus d'EG est prévue à la fin de l'exercice 2010-2011.

À ce jour, des outils, dont un dossier de travail de l'EG et la version provisoire du guide de l'utilisateur, ont été conçus pour établir un profil de risque de chaque bénéficiaire des Premières nations. La direction régionale connaît le processus et les exigences de l'EG, et les évaluations nécessaires sont menées dans les régions. Cependant, nous avons découvert qu'une orientation est nécessaire pour identifier des mesures d'atténuation possibles, outre la mise en œuvre de mécanismes de financement appropriés, pour les domaines de risque élevé, comme la gestion des activités liées aux immobilisations en infrastructures. La version provisoire du guide de l'utilisateur de l'EG confirme le besoin de clarifier ces renseignements. L'étendue des contrôles et des visites sur place effectués par les bureaux régionaux dans les Premières nations, les rapports sur les finances et le rendement que les Premières nations présentent aux régions et la diligence raisonnable de la part des Premières nations en ce qui concerne les demandes de financement de projets et les factures à l'appui sont des exemples de mesures d'atténuation propres à la gestion des activités d'immobilisations en infrastructures.

Une orientation sur les mesures d'atténuation, propre à la gestion des activités liées aux   immobilisations en infrastructures et issue du processus d'EG, ferait en sorte que les mesures soient adaptées aux risques que l'on trouve chez les Premières nations.

Recommandation

Le sous-ministre adjoint principal, Secteur des opérations régionales, doit s'assurer que les mesures suivantes sont prises.

2.3 Orientation sur la gestion des programmes

L'orientation et les connaissances sont insuffisantes pour gérer les infrastructures, en particulier pour le financement d'activités de petits projets d'immobilisations et de projets de F et E.  

La vérification du PIE de 2008 comprenait la recommandation d'élaborer un ensemble complet de lignes directrices nationales visant tous les volets de la gestion du PIE. La vérification a dévoilé que de nombreuses régions avaient, bien qu'à divers degrés, conçu et mis en place leurs propres lignes directrices et procédures de programme, ce qui a engendré des différences et un manque d'uniformité d'une région à l'autre en ce qui a trait à l'exécution du PIE.

Compte tenu de cette réalité, le Ministère a rédigé le Cadre de contrôle de gestion des grands projets d'immobilisations. La soumission au Conseil du Trésor de 2009 du PIE indiquait que le Cadre de contrôle de gestion visait d'abord les grands projets d'immobilisations et que des plans ministériels de mise en œuvre complète du Cadre, qui comprend les petits projets d'immobilisations et les projets de F et E, ont été rédigés.

La gestion du financement des petits projets d'immobilisations et des projets de F et E n'a pas encore été incorporée au Cadre de contrôle de gestion. Ce dernier comprend des consignes sur la gestion des grands projets d'immobilisations, dont le processus national de planification des immobilisations (projets financés par le PIIPN et le PAEC, et projets financés par le FIPN). Le document fait mention des autorités chargées de l'approbation des fonds investis dans les grands projets d'immobilisations, des exigences concernant les documents à l'appui du projet et des rôles et responsabilités de l'administration centrale et des bureaux régionaux.

Nous estimons que le Cadre de contrôle de gestion est un document d'orientation de haut niveau qui ne donne aucune orientation sur les procédures qui entourent la gestion de divers aspects du financement des infrastructures. On a identifié le besoin de préparer un ensemble complet de documents de procédures qui contiennent des directives détaillées à l'appui du Cadre de contrôle de gestion. Nous remarquons que l'administration centrale a rédigé ou rédige actuellement d'autres exemples de documents d'orientation, mais que ces documents n'abordent pas tous les volets liés à l'infrastructure. Également, certains de ces documents sont désuets ou sont encore à l'état de version provisoire.

Nous avons relevé quelques discordances et des lacunes dans les pratiques régionales dans les domaines suivants, en ce qui concerne la gestion des infrastructures. Elles pourraient être attribuables au besoin susmentionné de rédiger et de diffuser d'autres documents d'orientation.

Nous avons noté le fait que le Ministère travaille à l'élargissement de la portée du Cadre de contrôle de gestion du financement pour qu'elle englobe les petits projets d'immobilisations et les projets de F et E, et pour que le Cadre soit assorti d'un ensemble complet de documents d'orientation.

D'autres documents d'orientation nationale, y compris un ensemble complet de documents d'orientation à l'appui du Cadre de contrôle de gestion, permettraient d'uniformiser l'exécution d'activités d'infrastructure en fonction des exigences nationales et d'améliorer l'efficacité des pratiques de contrôle et de conformité.

Recommandation

Le sous-ministre adjoint principal, Secteur des opérations régionales, doit s'assurer que le Cadre de contrôle de gestion soit élargi pour que l'on puisse y ajouter le financement de petits projets d'immobilisations et de projets de F et E et qu'un ensemble complet de documents d'orientation à l'appui du Cadre de contrôle de gestion soit mis en place comme prévu et au bon moment.

2.4 Contrôle et conformité des programmes

Les examens de contrôle et de conformité en place pour la gestion des infrastructures, surtout le financement des petits projets d'immobilisations et des projets de F et E, sont insuffisants.

La Politique sur les paiements de transfert et la Directive sur les paiements de transfert de 2008 indiquent que la surveillance, les rapports et les vérifications de bénéficiaires de financement par contribution doivent tenir compte des risques relatifs aux bénéficiaires et aux programmes. Elles indiquent aussi que le Ministère est responsable de déterminer quand des vérifications des bénéficiaires sont nécessaires pour compléter d'autres activités de surveillance et de concevoir et d'exécuter un plan de vérification des bénéficiaires axé sur les risques au besoin.

La vérification du PIE de 2008 comprenait les recommandations suivantes :

Comme l'indique la Section 2.3 du présent rapport, le Cadre de contrôle de gestion du PIE portait au départ sur les grands projets d'immobilisations. Le document comprend une exigence de contrôle applicable au personnel de l'administration centrale, qui doit mener des examens détaillés des dossiers dans les régions, à partir d'un échantillon de grands projets d'immobilisations. Les plans ministériels de la mise en œuvre entière du Cadre de contrôle de gestion comprendront également la gestion des petits projets d'immobilisations et des projets de F et E. Un Cadre de contrôle de gestion exhaustif comprendrait des exigences de contrôle et de conformité qui englobent la gestion des petits projets d'immobilisations et des projets de F et E.

Le Cadre de contrôle de gestion actuel indique que l'administration centrale mènera par année des visites sur place dans deux régions pour examiner un échantillon de cinq pour cent de grands projets d'immobilisations, déterminé selon les risques. Cet examen porterait sur la conformité avec les conditions du PIE, du Cadre de contrôle de gestion et des normes qui entourent la documentation à l'appui.

L'administration centrale a effectué des visites trimestrielles dans les régions en mettant l'accent principalement sur les projets financés par le PAEC, selon le Cadre de contrôle de gestion. Ces visites sur place comprenaient un examen des principaux processus des grands projets d'immobilisations des bureaux régionaux et un examen des processus rattachés aux projets de quelques Premières nations dans les régions. On a par la suite rédigé des rapports de visites sur place, qui comprenaient des observations liées aux processus régionaux. Nous avons relevé dans ces rapports des discordances dans la méthode de gestion des documents à l'appui de grands projets d'immobilisations.

Nous avons aussi fait les constatations suivantes.

Nous avons dégagé un manque d'uniformité entre les pratiques régionales dans les sphères suivantes, ce qui peut indiquer la nécessité d'améliorer les examens de contrôle et de conformité de l'administration centrale ou des régions.

Un cadre exhaustif de contrôle et de conformité axé sur les risques qui prévoit la tenue de vérifications de la conformité, qui porte sur les grands projets d'immobilisations et le financement de petits projets d'immobilisations et de projets de F et E assurerait une exécution plus uniforme  des activités d'infrastructures selon les exigences nationales et permettrait de diminuer le risque que les fonds ne soient pas dépensés aux fins prévues. Le cadre de contrôle et de surveillance devrait comprendre une méthode fondée sur les risques pour le choix des régions, des Premières nations et des projets à examiner et l'élaboration de critères ou de pratiques exemplaires fondés sur les risques dont on se servira pour évaluer les régions et les Premières nations. Nous soulignons que les processus de contrôle et de conformité doivent prévoir la capacité des Premières nations qui ont conclu des ententes de financement Canada-Premières nations d'avoir l'autorité et la souplesse nécessaire pour réaffecter les fonds entre diverses priorités de programme.

Recommandation

Le sous-ministre adjoint principal, Secteur des opérations régionales, doit s'assurer qu'un cadre exhaustif de contrôle et de surveillance prévoyant la tenue de vérifications de la conformité soit appliqué aux grands projets d'immobilisations et au financement des petits projets d'immobilisations et des projets de F et E. Ce cadre doit comprendre une méthode axée sur les risques pour le choix des régions, des Premières nations et des projets à examiner, ainsi que prévoir l'élaboration de critères ou de pratiques exemplaires fondés sur les risques pour l'évaluation des régions et des Premières nations.

 

 

Annexe A - Critères de vérification

CONCEPTION ET GOUVERNANCE DU PROGRAMME

  1. Les programmes et les activités d'infrastructure sont autorisés et correspondent aux objectifs et aux priorités du Ministère et des programmes.

  2. La conception des programmes et des activités d'infrastructure démontrent que les objectifs des programmes sont atteints.

  3. La gouvernance et la surveillance des programmes et des activités liés aux infrastructures sont adéquates.

    MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME

  4. Le cadre d'affectation des fonds pour les dépenses liées aux grands projets d'immobilisations, aux petits projets d'immobilisations des bandes et aux projets de F et E démontrent comment les objectifs liés aux infrastructures seront atteints.

  5. Le financement des projets d'immobilisations cadre avec les priorités nationales, régionales et celles des Premières nations.

  6. La capacité des ressources humaines est suffisante pour exécuter et gérer de façon efficace les programmes et les activités d'infrastructure.

  7. L'orientation sur l'exécution et la gestion des programmes et des activités liées aux infrastructures (dont les politiques, procédures et la formation) est conçue et communiquée efficacement et cadre avec les documents sur le programme faisant autorité.

  8. Les systèmes et les processus d'information retracent, regroupent et transmettent des renseignements sur les infrastructures de façon constante, efficace et opportune aux fins des décisions.

    RENDEMENT DU PROGRAMME ET GESTION DES RISQUES

  9. Un cadre de mesure du rendement (dont un modèle logique, des indicateurs de rendement et une stratégie d'évaluation) permet de mesurer l'atteinte des objectifs et des résultats relativement aux programmes et aux activités d'infrastructures et à en rendre compte.

  10. Un cadre de gestion des risques permet de cerner, d'évaluer et d'atténuer les risques liés aux programmes en ce qui touche les programmes et les activités d'infrastructures.

    PROCESSUS D'AFFECTATION DE FONDS, D'ÉVALUATION ET D'APPROBATION

  11. Les projets d'infrastructure sont entrepris selon les plans d'immobilisations à long terme.

  12. Les décisions sur le financement des projets d'infrastructures sont prises de façon juste et constante.

  13. La diligence raisonnable adéquate est exercée dans le cadre de l'évaluation des projets d'infrastructures.

  14. Les décisions d'approbation de projets d'infrastructure sont exécutées par des personnes qui ont reçu le pouvoir délégué pour le faire, et ce, au bon moment.

    PROCESSUS D'EXÉCUTION DES ENTENTES DE FINANCEMENT

  15. La diligence raisonnable appropriée est exercée pour déterminer la durée des ententes de financement (un an au lieu de cinq ans) avec des Premières nations en ce qui concerne les dépenses pour des petits projets d'immobilisations et des projets de F et E.

  16. Les ententes de financement cadrent avec les modèles ministériels approuvés et contiennent des clauses d'atténuation des principaux risques des programmes et sont conformes avec les politiques et règles du Conseil du Trésor, d'AINC et d'autres entités.

  17. Les ententes de financement sont signées par des personnes qui ont reçu le pouvoir délégué de le faire.

    PROCESSUS DE PAIEMENT, DE CONTRÔLE ET DE PRODUCTION DE RAPPORTS

  18. Les paiements sont faits selon les ententes de financement et les besoins, en vertu de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

  19. Les paiements sont versés par des personnes qui ont reçu le pouvoir délégué de les faire.

  20. Les rapports sur les inspections du SREB et l'état des biens sont exacts et présentés à temps, et font l'objet d'un suivi.

  21. Les contrôles et pratiques de vérification des bénéficiaires propres aux programmes et aux activités sont adéquats et garantissent que :

    • les fonds sont dépensés comme prévu;
    • les risques sont cernés et gérés;
    • les rapports sur les activités et les résultats sont exacts;
    • les bénéficiaires ont respecté les clauses de l'entente de financement.

  22. Des renseignements exacts et complets sur les finances et le rendement liés aux programmes et aux activités d'infrastructure sont saisis et transmis en temps opportun et utile.

  23. Les rapports financiers et sur le rendement liés au programmes et aux activités d'infrastructure sont transmis au Parlement, au Conseil du Trésor et à la haute direction du Ministère pour illustrer l'utilisation responsable des fonds d'infrastructure et l'atteinte des objectifs liés à l'infrastructure.
 

 

Annexe B - Liste d'acronymes

AINC

Affaires indiennes et du Nord Canada

DGIC

Direction générale des infrastructures communautaires

EG

Évaluation générale

F et E

Fonctionnement et entretien

FIPN

Fonds d'infrastructure pour les Premières nations

PAEC

Plan d'action économique du Canada

PFI

Programme de formation itinérante

PIE

Programme d'immobilisations et d'entretien

PIIPN

Plan d'investissements en infrastructure des Premières nations

RMR

Rapport ministériel sur le rendement

SIGI

Système intégré de gestion des immobilisations

SREB

Système de rapports sur l'état des biens

 
 
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