Histoire des mesures visant à régler la question des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves

Ce document présente de manière exhaustive les ouvrages de recherche, les activités, notamment sur le plan de l’élaboration de politiques, de même que les consultations menées par le gouvernement du Canada en lien avec la question des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves.

Les politiques et les lois

En vertu de la Politique sur l’autonomie gouvernementale des Autochtones de 1995, le gouvernement fédéral a entrepris l’élaboration de lignes directrices pour aider les négociateurs fédéraux à veiller à ce que la question des intérêts ou des droits matrimoniaux dans les réserves soit abordée dans le cadre des négociations sur l’autonomie gouvernementale touchant la gestion des terres de réserve et, ainsi, à ce que l’on tienne compte du vide juridique.

La Loi sur la gestion des terres des premières nations a reçu la sanction royale en 1999. En vertu de cette loi, les Premières nations signataires peuvent adopter des codes fonciers qui leur permettent de se soustraire aux dispositions de la Loi sur les Indiens touchant les terres. Les Premières nations visées par la Loi sur la gestion des terres des premières nations doivent promulguer des règles et instaurer des procédures « en cas de rupture du mariage, en matière d’utilisation, d’occupation et de possession des terres de la première nation, ainsi que du partage des intérêts sur celles-ci ». Ces règles et procédures doivent être élaborées dans les 12 mois suivant la ratification de leurs codes fonciers.

Représentants et conseillers spéciaux

En 2000, l’honorable Robert Nault, alors ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, a nommé Mavis Erickson à titre de représentante spéciale. Mme Erickson était chargée d’acquérir une compréhension factuelle des questions préjudiciables aux droits des femmes des Premières nations et de recommander des solutions possibles sur le plan des lois ou des politiques. En janvier 2001, Affaires indiennes et du Nord Canada a reçu le rapport de la représentante spéciale, qui mettait en lumière la grande importance de la question du partage des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves. Cependant, aucune solution à cet égard n’avait alors été proposée.

En 2002, Wendy Cornet, engagée à contrat par Affaires indiennes et du Nord Canada, a produit un document de travail qui analysait les biens immobiliers matrimoniaux dans une perspective stratégique et juridique.

Groupes de discussion, exposés et séances d’information, 2002-2004

Pour étayer les travaux de recherche sur les biens immobiliers matrimoniaux, Affaires indiennes et du Nord Canada a tenu, en 2002, deux séances avec des groupes de discussion composés de chefs, d’avocats et de membres féminins de collectivités de Premières nations. Les participants aux discussions en groupe ont insisté sur le fait qu’il était nécessaire de régler les problèmes liés aux biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves, en particulier au moyen de mesures provisoires; de respecter les droits en matière d’autonomie gouvernementale et les droits découlant de l’article 35; de communiquer de l’information à l’ensemble des intervenants, surtout aux résidents des réserves, avant de tenir toute consultation; de sensibiliser les membres des collectivités et de les encourager à s’investir; de fournir des documents en langage clair concernant la situation légale actuelle; de protéger les femmes et les enfants dans les situations d’urgence et de violence familiale; de prendre en considération les intérêts des enfants; et de réfléchir à l’incidence du mariage ou du divorce sur l’effectif des Premières nations, qui répercute aussi sur les droits de résidence.

Entre 2002 et 2004, Affaires indiennes et du Nord Canada a tenu des séances d’information et a donné des présentations à l’échelle du Canada afin de mieux faire connaître la question des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves. Divers publics ont été visés, dont les collectivités des Premières nations, les organisations de femmes autochtones, les dirigeants autochtones et les écoles de droit.

En outre, le Ministère a produit et distribué des documents en langage clair sur la question des intérêts ou des droits matrimoniaux dans les réserves.

En février 2003, Affaires indiennes et du Nord Canada a publié le document intitulé « Après la rupture du mariage ‑ Informations sur le foyer matrimonial dans la réserve ».

Le 15 septembre 2003, Affaires indiennes et du Nord Canada a publié « Recherche d’une solution au problème du partage des biens immobiliers matrimoniaux situés dans une réserve après une rupture conjugale – Étude des tribunaux administratifs, de la fonction d’ombudsman et des modes de règlement extrajudiciaire     ».

Le 15 septembre 2003, Affaires indiennes et du Nord Canada a publié « Les femmes autochtones vivant dans des régions urbaines de la Colombie‑Britannique et le régime des biens immobiliers matrimoniaux     ».

Toujours en septembre 2003, Affaires indiennes et du Nord Canada a publié « Le partage des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves indiennes américaines     ».

Enfin, en 2004, Affaires indiennes et du Nord Canada a publié « Renseignements sur les droits des conjoints concernant la maison familiale dans les réserves ».

Comités parlementaires, 2003-2005

En juin 2003, le Comité permanent du Sénat sur les droits de la personne (Comité sénatorial) a été autorisé à étudier les questions juridiques touchant les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves pendant le mariage ou l’union de fait, ou à la rupture de ceux‑ci. En novembre 2003, le Comité sénatorial a présenté un rapport provisoire dans lequel il formulait des recommandations préliminaires, qui allaient de l’apport immédiat de modifications à la Loi sur les Indiens à la tenue de consultations visant à trouver des solutions à long terme. Le Comité a repris ses travaux en février 2004, mais n’a pas eu le temps de conclure l’étude avant la dissolution du Parlement en mai de la même année.

En décembre 2004, l’honorable Andy Scott, alors ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, a écrit au Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord de la Chambre des communes (Comité permanent) pour lui demander conseil « quant à la meilleure façon pour la Couronne de résoudre la question de longue date relative aux biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves ». Dans sa lettre, le ministre a demandé au Comité permanent de faire participer les dirigeants des Premières nations et les députés à l’élaboration de solutions (y compris une loi éventuelle) et de donner aux femmes autochtones et aux autres intervenants de nouvelles occasions d’exprimer leurs points de vue.

Le Comité permanent a entendu les présentations de divers intervenants, dont celles de l’Assemblée des Premières Nations, de l’Association des femmes autochtones du Canada, de Premières nations assujetties à la Loi sur la gestion des terres des premières nations et à des accords sur l’autonomie gouvernementale, de chefs, d’universitaires et de juristes. Le Comité permanent a présenté son rapport Pour résoudre ensemble la question du partage des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves, assorti de recommandations, le 8 juin 2005.

Le Comité sénatorial et le Comité permanent ont recommandé à Affaires indiennes et du Nord Canada de collaborer avec l’Association des femmes autochtones du Canada et l’Assemblée des Premières Nations et de leur accorder des fonds pour consulter les Autochtones et les gouvernements provinciaux et territoriaux en vue de trouver une solution législative à la question, de rédiger des textes législatifs fédéraux pour aborder à court terme la question des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves et de mettre au point d’autres mesures législatives de fond de portée fédérale pour les Premières nations n’ayant pas créé leurs propres lois dans le délai prévu par la loi provisoire.

Consultations, 2005

En juillet 2005, Affaires indiennes et du Nord Canada a tenu des consultations préliminaires auxquelles l’Association des femmes autochtones du Canada et l’Assemblée des Premières Nations ont participé. Il a alors été principalement question des recommandations du Comité sénatorial et du Comité permanent ainsi que des étapes à suivre pour faire progresser le dossier des biens immobiliers matrimoniaux vers une solution législative.

Au cours de ces consultations, les deux organisations autochtones nationales se sont dites intéressées à collaborer avec le gouvernement fédéral. l’Association des femmes autochtones du Canada favorisait l’élaboration d’une solution législative, en soulignant toutefois le besoin de tenir d’autres consultations avant la mise au point d’une loi. L’Assemblée des Premières Nations estimait pour sa part que le dossier devait être réglé dans le contexte plus large de la reconnaissance de la compétence inhérente des gouvernements des Premières nations en matière de droit de la famille, de gestion des terres de réserve ainsi que d’administration de la justice et des droits de la personne.

Le gouvernement fédéral a convenu que l’établissement d’un cadre législatif susceptible de combler le vide juridique exigeait la poursuite des consultations avec les organisations et les collectivités des Premières nations. Dans sa réponse au rapport du Comité permanent intitulé « Pour résoudre ensemble la question du partage des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves », le ministre a indiqué qu’Affaires indiennes et du Nord Canada continuerait de faire participer et d’informer les intervenants en tenant des séances d’information.

Séances d’information, 2006

Avant que le processus de consultation nationale ne soit annoncé, en juin 2006, deux autres séances d’information ont eu lieu : l’une avec le conseil des femmes de l’Assemblée des chefs du Manitoba, en janvier 2006, et l’autre avec le Conseil consultatif des femmes du Traité nº 6, à Edmonton, en mars 2006.

Comité parlementaire, 2006

En juin 2006, le Comité permanent de la condition féminine a présenté un rapport à la Chambre des communes dans lequel il recommandait la tenue de consultations nationales en collaboration avec l’Association des femmes autochtones du Canada et l’Assemblée des Premières Nations. Dans sa réponse de septembre 2006, le gouvernement a présenté les plans des Affaires indiennes et du Nord Canada, lesquels sont décrits ci‑dessous.   

Consultations nationales, 2006-2007

À la suite des recommandations du Comité sénatorial et le Comité permanent, l’honorable Jim Prentice, alors ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et interlocuteur fédéral auprès des Métis et des Indiens non inscrits, a annoncé le 20 juin 2006 la tenue de consultations nationales sur la question des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves, ainsi que la nomination d’une représentante ministérielle, Wendy Grant-John, pour faciliter le déroulement du processus.

La phase de planification du processus de consultation a eu lieu du 20 juin au 28 septembre 2006. Pendant cette période, l’Association des femmes autochtones du Canada, l’Assemblée des Premières Nations, Affaires indiennes et du Nord Canada et la représentante ministérielle ont entrepris des discussions conjointes et des activités individuelles de planification pour se préparer aux consultations nationales. L’Association des femmes autochtones du Canada et l’Assemblée des Premières Nations ont toutes deux reçu 2,7 millions de dollars pour participer au processus de consultation. L’Assemblée des Premières Nations a assisté aux réunions de la phase de planification à titre d’observateur jusqu’à ce qu’elle se voit confier un mandat de pleine participation en juillet 2006.    

Le gouvernement a ensuite tenu des consultations nationales exhaustives, lesquelles ont débuté le 29 septembre 2006, sous l’égide de l’ancien ministre Prentice, de Beverley Jacobs, alors présidente de l’Association des femmes autochtones du Canada, de Phil Fontaine, alors chef national de l’Assemblée des Premières Nations, et de la représentante ministérielle.    

Les consultations se sont déroulées d’un bout à l’autre du Canada, réunissant des membres des Premières nations, des Indiens inscrits et non inscrits et des Autochtones vivant en milieu urbain, hommes et femmes. Au total, il y a eu 91 séances de consultations tenues avec des groupes autochtones, représentant 138 jours de consultations dans 64 localités différentes d’un bout à l’autre du pays. De plus, 12 séances ont été menées avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, portant le total de rencontres à 103. 

L’Association des femmes autochtones du Canada a animé environ 30 séances, la plupart hors des réserves, à l’intention de femmes et de groupes autochtones. L’Association a aussi réalisé des sondages confidentiels et des entrevues personnelles, en plus d’accepter des présentations écrites.  

Dans le cadre des 9 séances régionales qu’elle a animées, l’Assemblée des Premières Nations a pu solliciter la participation de représentants de ses 633 Premières nations membres. 

À part les séances de l’Association des femmes autochtones du Canada et de l’Assemblée des Premières Nations, 52 autres séances ont été tenues par Affaires indiennes et du Nord Canada avec des groupes de Premières nations. Le Ministère a aussi recueilli des observations écrites par le truchement de son site Web et par la poste.    

Pendant les phases de planification et de consultation, un groupe de travail formé de représentants de l’Association des femmes autochtones du Canada, de l’Assemblée des Premières Nations et d’Affaires indiennes et du Nord Canada, dirigé par la représentante ministérielle, a convoqué 19 réunions où les organisions participantes ont planifié le processus, se sont mises au courant des activités de l’autre, et ont discuté d’enjeux soulevés durant les consultations. En plus de faciliter chacune des réunions du groupe de travail, la représentante ministérielle a assisté, dans le Canada tout entier, à plus de 80 réunions pour sensibiliser le public, obtenir des renseignements auprès de spécialistes, et discuter avec les Premières nations de la question des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves ainsi que du processus de consultation connexe.

Le processus de consultation a donné l’occasion aux représentants des Premières nations et à d’autres intervenants de participer aux efforts visant à définir une solution pour combler le vide juridique.  

Les participants ont été invités à examiner diverses options à cet égard, tout particulièrement les trois suivantes :

1. intégration des lois provinciales et territoriales sur les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves au moyen de modifications à la Loi sur les Indiens ou d’une loi fédérale séparée;   
2. recours à l’option 1 (ci-dessus) combinée à la reconnaissance de la compétence des Premières nations en matière de biens immobiliers matrimoniaux; 
3. adoption d’une loi fédérale sur les biens immobiliers matrimoniaux combinée à la reconnaissance de la compétence des Premières nations en matière de biens immobiliers matrimoniaux.

La plupart des participants étaient plus intéressés à discuter des problèmes liés à la question que des mécanismes précis susceptibles de combler la lacune législative. Durant les séances de consultation, les participants ont proposé ce qui suit :

1. intégrer un mécanisme permettant aux Premières nations d’élaborer et de mettre en œuvre leurs propres lois sur les intérêts ou les droits matrimoniaux;
2. créer un équilibre entre l’autorité des chefs et des conseils sur ces questions et la participation des collectivités des Premières nations aux processus décisionnels qui s’y rapportent;  
3. rejeter les modèles législatifs intégrant les lois provinciales liées aux biens immobiliers matrimoniaux;
4. veiller à ce que les organisations des Premières nations participent activement au processus d’élaboration des politiques;
5. quelle que soit la solution, y intégrer les traditions culturelles, sociales et juridiques des Premières nations;
6. trouver une solution pour combler sans délai le vide juridique caractérisant ce dossier complexe, puis miser sur cette solution et prévoir un examen des mesures législatives;
7. garantir la primauté de l’intérêt supérieur des enfants dans l’élaboration d’une solution.

Les consultations ont laissé place à une phase intensive d’établissement de consensus, du 1er au 21 février 2007, qui s’est traduite par neuf jours complets de réunions entre l’Association des femmes autochtones du Canada, l’Assemblée des Premières Nations, la représentante ministérielle et Affaires indiennes et du Nord Canada. Bien qu’il se soit révélé difficile de parvenir à un consensus au sujet d’un modèle législatif, certains principes communs jugés prioritaires ont néanmoins été dégagés :  

1. la nécessité de remédier à la situation dans les plus brefs délais;
2. la nécessité de concilier les droits individuels et les droits collectifs des collectivités des Premières nations;
3. la nécessité pour les Premières nations d’élaborer leurs propres lois pour régler cette question;
4. la nécessité de rejeter tout modèle législatif supposant l’incorporation des lois provinciales et territoriales sur les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves; 
5. la nécessité de protéger les principes de non‑aliénation des terres de réserve de même que les intérêts collectifs des Premières nations concernant ces terres.

En s’appuyant essentiellement sur ce qu’elle a entendu au cours des phases de consultation et d’établissement de consensus, la représentante ministérielle a publié son rapport le 9 mars 2007, lequel s’appuyait principalement sur les discussions menées lors des phases de consultation et d’établissement de consensus. Elle y recommandait notamment une solution législative qui : offrirait des protections fondamentales aux résidants des réserves à la rupture de la relation conjugale et par la suite; établirait un équilibre entre les droits individuels et les droits collectifs des collectivités des Premières nations; comprendrait un mécanisme permettant aux Premières nations d’assumer leur responsabilité d’élaborer des lois dans ce domaine; prendrait appui sur un cadre de mise en œuvre solide. Le ministre a présenté ce rapport à la Chambre des communes le 20 avril 2007; ce même rapport a été déposé au Sénat le 26 avril 2007.       

Mobilisation à l’égard de la proposition législative provisoire, 2007

Les recommandations de la représentante ministérielle ont servi de fondement pour l’élaboration de la version provisoire de la proposition législative qui, au cours de l’été et de l’automne 2007, a été présentée par le gouvernement fédéral pour ensuite faire l’objet de discussions avec l’Association des femmes autochtones du Canada, l’Assemblée des Premières Nations, la représentante ministérielle, les provinces et les territoires de même que le Conseil consultatif des terres des Premières nations.

Au total, 13 séances de consultation ont eu lieu avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, et 14 séances avec les groupes autochtones (c.­à­d. l’Association des femmes autochtones du Canada, l’Assemblée des Premières Nations, le Conseil consultatif des terres et la représentante ministérielle).

Tous les partenaires ayant participé à ce processus de mobilisation ont eu l’occasion de faire connaître leurs points de vue et leurs préoccupations au sujet de la proposition de mesure législative. Quelques modifications techniques ont été apportées par suite des consultations auprès des gouvernements provinciaux et territoriaux. Des modifications significatives ont été apportées à l’avant-projet de loi par suite du dialogue avec les organisations autochtones.

Présentation du projet de loi sur les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves

Le 4 mars 2008, le projet de loi (alors le projet de loi C-47) intitulé Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux a été présenté pour la première fois à la Chambre des communes. À la suite de la dissolution du Parlement le 7 septembre 2008, le projet de loi C-47 est mort au Feuilleton. Il a été présenté de nouveau, en tant que projet de loi C-8, en février 2009, mais est encore une fois mort au Feuilleton lorsque le Parlement a été prorogé.

Le 31 mars 2010, le gouvernement du Canada a présenté au Sénat le projet de loi S-4, la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux proposée, dans une forme identique. Au printemps 2010, le Comité permanent du Sénat sur les droits de la personne a entendu, pendant son examen du projet de loi S-4, plus de 30 témoins et a adopté en conséquence 12 modifications, lesquelles ont permis de renforcer encore davantage la mesure législative. Le projet de loi a fait l’objet d’une première lecture à la Chambre des communes le 22 septembre 2010, mais il est mort au Feuilleton à la dissolution du Parlement, le 26 mars 2011.