L'énergie des régions pionnières canadiennes

Un cadre d'investissement et de création d'emplois

date : 1985
ISSN : 0-662-93481-4
M27-73/1985F

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Table des matières




UNE RÉORIENTATION DE LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE

Au cours de l'année écoulée, le gouvernement du Canada a modifié en profondeur l'orientation de la politique énergétique du Canada. Le secteur de l'énergie est à l'origine d'une part importante de tous les investissements, de tous les échanges commerciaux et de tous les revenus au Canada; de plus, il constitue une source vitale d'emplois pour les Canadiens. Il a été reconnu que le secteur de l'énergie pouvait être à l'avant-plan de la relance économique au Canada si ne pesait pas sur lui le fardeau d'une intervention gouvernementale excessive et l'incertitude engendrée par les conflits fédéraux-provinciaux.

De nouvelles décisions ont maintenant été prises et elles constituent une autre initiative d'importance majeure du gouvernement du Canada en vue d'aider l'industrie énergétique canadienne à réaliser tout son potentiel. Le régime d'imposition et de gestion qui s'applique à l'exploration et à l'exploitation des ressources pétrolières et gazières des régions pionnières du Canada est en cours de modification. Ajoutées aux changements de tarification et d'imposition prescrits par l'Accord de l'Ouest, les décisions annoncées dans le présent document font suite à l'engagement que le gouvernement a pris de supprimer le Programme énergétique national de l'ancien gouvernement, qui a été si préjudiciable aux intérêts énergétiques et économiques du Canada.

Les objectifs qui orientent la politique énergétique du gouvernement ont été énoncés par le caucus du Parti progressiste-conservateur à Prince-Albert en 1984. Ce sont:

  • La mise en valeur des ressources énergétiques du Canada, en vue de stimuler la croissance économique;
  • L'autosuffisance énergétique;
  • Une participation canadienne accrue dans l'industrie pétrolière;
  • Un régime équitable pour les consommateurs et les producteurs d'énergie;
  • La coopération entre les gouvernements fédéral et provinciaux, et l'industrie pétrolière, afin de réaliser un environnement politique stable.

Le 11 février 1985, le gouvernement du Canada et le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador ont conclu un accord d'importance historique qui mettait fin à des années d'acrimonie au sujet de la gestion des ressources extracôtières et du partage des recettes. L'Accord Atlantique instaure, pour les ressources extracôtières, un régime de gestion partagée fondé sur le principe de l'égalité des gouvernements; il prescrit que les recettes tirées des ressources en hydrocarbures doivent être partagées selon les mêmes fondements que sont les recettes des provinces productrices de l'Ouest du Canada.

Puis, à peine un mois et demi plus tard, le 28 mars, s'est conclu l'Accord de l'Ouest avec les provinces productrices de la Colombie-Britannique, de l'Alberta et de la Saskatchewan. Cet accord a éliminé de nombreuses politiques discriminatoires et interventionnistes du Programme énergétique national (PEN), qui remontait à cinq ans; il les a remplacées par un régime de tarification réactif au marché et par un régime fiscal s'appliquant aux profits. La réglementation des tarifs pétroliers et les contrôles appliqués aux exportations à court terme de pétrole ont été supprimés dès le 1er juin 1985; une longue liste d'impôts pétroliers et gaziers fédéraux a été éliminée ou sera supprimée graduellement. De plus, on a annoncé la suppression graduelle du Programme d'encouragement du secteur pétrolier, qui avait un effet discriminatoire sur l'investissement étranger.

Ces accords ont beaucoup fait pour restaurer l'harmonie fédérale-provinciale, pour redonner une plus grande importance au marché et pour rétablir le sens du fair play envers les consommateurs, l'industrie et les différentes régions du pays. Consécutivement, la voie s'est ouverte vers la relance de la croissance et de l'investissement dans les ressources énergétiques du Canada.

Le Canada bénéficie d'une situation enviable en ce qui a trait à ses approvisionnements énergétiques. Mais nous ne pouvons pas nous permettre d'en rester là. Le régime mis en place pour les régions pionnières dans le Programme énergétique national a été vivement critiqué par l'industrie pétrolière, par l'entreprise canadienne en général, et par nos partenaires commerciaux. Il a nui au rendement économique et énergétique du Canada. Le gouvernement actuel reconnaît que les régions pionnières peuvent grandement contribuer à la sécurité énergétique à long terme et à la croissance économique du Canada. Mais pour que ces deux perspectives se réalisent, nous devons adopter dès maintenant de nouvelles politiques: des politiques qui encouragent l'esprit d'initiative au lieu de l'inhiber, des politiques qui remplacent les subventions provenant des contribuables par du capital privé, des politiques qui recherchent l'intérêt du pays plutôt que la nationalisation.

Bien que les changements de politiques décrits dans le présent document soient de grande envergure, ils n'exposent qu'un seul des aspects de la stratégie du gouvernement du Canada en ce qui a trait à la gestion des ressources énergétiques des régions pionnières. L'autre aspect est la gestion partagée.

Fondée sur le principe de l'égalité des gouvernements, la gestion partagée est devenue une réalité à Terre-Neuve. Des ententes de coopération ont déjà été mises en place avec la Nouvelle-Écosse; elles doivent être réexaminées pour répondre davantage au principe de l'égalité. Le gouvernement du Canada désire clairement s'engager dès maintenant dans ce mode de gestion avec d'autres provinces côtières et avec les régions du Nord. La structure et la portée de cette gestion partagée ressortiront des pourparlers bilatéraux qui suivront et elles pourront varier en fonction des circonstances et des priorités propres à chaque région. Il va de soi que les décisions énoncées dans le présent document ne veulent ni devancer les résultats de ces pourparlers, ni leur être préjudiciables. En fait, elles constituent un cadre de référence général et cohérent, grâce auquel la notion de l'égalité dans la gestion partagée pourra être pleinement appliquée.





LES RÉGIONS PIONNIÈRES CANADIENNES

L'industrie pétrolière et gazière du Canada est un élément essentiel à la vitalité de l'économie canadienne. En effet, plus de 12 % de tous les investissements faits au Canada vont à ce secteur qui, d'autre part, est à la source de 10 % de la valeur de nos exportations, et à l'origine de centaines de milliers d'emplois dans tout le Canada. Tout ce dynamisme repose sur l'exploration et l'exploitation des ressources pétrolières et gazières du Canada. Jusqu'à maintenant, la plus grande part de ces activités a été réalisée dans l'Ouest canadien et elle continuera de s'y dérouler à un rythme accentué. Comme on l'indique ci-après, l'immense richesse des régions pionnières en ressources pétrolières et gazières offre de grandes possibilités pour ce qui est de soutenir la croissance, l'investissement et la création d'emplois.

Les régions pionnières du Canada s'étendent sur le plateau continental, dans la zone économique de 200 milles au large des côtes et dans les limites du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest, ce qui totalise quelque 10 millions de kilomètres carrés, soit presque le double de la superficie totale des dix provinces. Vu qu'elles renferment un potentiel de ressources d'environ 4,7 milliards de mètres cubes de pétrole (29,3 milliards de barils) et de 7,9 billions de mètres cubes de gaz naturel (279,3 billions de pieds cubes), ces régions joueront vraisemblablement un rôle sans cesse accru en ce qui a trait aux approvisionnements énergétiques au Canada au cours des années à venir.

Bien que l'exploration des régions pionnières ait commencé en 1919, dans les Territoires du Nord-Ouest, ce n'est qu'en 1966 que l'exploration des régions extracôtières a été amorcée, soit lors du forage d'un puits d'exploration dans les Grands Bancs, au large des côtes de Terre-Neuve. A la fin de 1984, près de 1 200 puits d'exploration étaient déjà forés, dont 360 dans les régions extracôtières. Les données historiques révèlent la nature cyclique des travaux d'exploration, réagissant aux hausses spectaculaires des prix du pétrole sur le marché mondial au début et à la fin des années 70, ainsi qu'aux découvertes importantes survenues sur la côte est en 1979. Des indices montrent que l'activité dans les régions pionnières a présentement atteint un sommet cyclique, et qu'elle diminuera vraisemblablement jusqu'à ce que d'autres découvertes importantes ou qu'une nouvelle hausse des prix du pétrole ne viennent amorcer une nouvelle relance.

Jusqu'à maintenant, les découvertes réalisées dans les régions pionnières ont permis d'identifier des réserves de 410 millions de mètres cubes de pétrole (2,57 milliards de barils) et 960 milliards de mètres cubes de gaz (33,8 billions de pieds cubes). On a déjà amorcé l'exploitation de deux gisements, soit le gisement de gaz Venture, au large de la Nouvelle-Ecosse, et le gisement de pétrole Hibernia, au large de Terre-Neuve. Dans le Nord, des travaux d'expansion majeurs ont été achevés récemment à Norman Wells où la production avait commencé en 1932. Par ailleurs, la mise en production du gisement de Bent Horn, au cours de l'été, témoigne de la faisabilité technique et économique de l'exploitation des ressources en hydrocarbures du Haut-Arctique. De plus, les réserves pétrolières découvertes dans la mer de Beaufort en sont presque rendues au point où l'exploitation à grande échelle pourrait être justifiée.

Ainsi donc, les régions pionnières du Canada, cette région au-delà des frontières provinciales, constituent un vaste secteur et offrent un immense potentiel pétrolier et gazier. D'ailleurs, elles commencent déjà à donner lieu à des retombées énergétiques et économiques réelles pour les Canadiens.





LE PRINCIPE DE LA GESTION PARTAGÉE

La politique énergétique du gouvernement actuel est fondée sur un nouveau type de relations entre le gouvernement et l'industrie, relations où les règles sont connues, les rôles très distincts, et les droits et obligations de chaque partie respectés. De la même façon, le gouvernement du Canada s'est engagé à redéfinir ses relations avec les gouvernements des provinces et des territoires, de manière à tenir compte des revendications et des aspirations légitimes des Canadiens les plus touchés par la mise en valeur des ressources pétrolières et gazières des régions pionnières.

La gestion partagée est au cœur même de l'Accord Atlantique. Elle prévoit:

  • Un régime de gestion stable et permanent, fondé sur l'égalité des deux gouvernements dans la gestion des ressources, et conforme à l'intérêt national d'assurer la sécurité énergétique du Canada;
  • Le partage des recettes tirées des ressources extracôtières considérées au même titre que si les ressources étaient situées sur la terre ferme à l'intérieur de la province;
  • Un régime stable et équitable pour l'industrie;
  • La création d'emplois à l'échelle nationale et régionale, ainsi qu'une participation équitable, fondée sur la concurrence pour l'industrie canadienne;
  • La protection rigoureuse de l'environnement et de l'industrie de la pêche, étant donné la nature fondamentale de ces préoccupations régionales.

Au cours des huit derniers mois, le gouvernement du Canada et le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador ont rédigé, en étroite collaboration, des mesures législatives pour mettre en œuvre l'Accord Atlantique et créer l'Office Canada- Terre-Neuve des hydrocarbures offshore. Aujourd'hui, ce travail est presque terminé. L'Office conjoint Canada - Terre-Neuve des hydrocarbures offshore est maintenant en place. Un projet de loi permettant l'application de l'Accord sera présenté sous peu au Parlement du Canada et à l'Assemblée législative de Terre-Neuve.

Des pourparlers ont actuellement cours avec le gouvernement de la Nouvelle-Écosse en vue de modifier l'Accord conclu avec cette province en 1982, de manière à tenir compte des nouveaux principes du gouvernement du Canada sur les questions énergétiques. Ces pourparlers visent à conférer au gouvernement provincial un rôle égal a celui du gouvernement fédéral dans la gestion des ressources extracôtières, à faire en sorte que l'exploration se poursuive à partir de fondements solides et à encourager l'exploitation du champ de gaz naturel Venture. La Colombie-Britannique, le Manitoba et l'Île-du-Prince-Édouard se sont également montrés intéressés à conclure des accords de gestion pour le secteur extracôtier au cours des prochains mois.

Pour ce qui est du Nord, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien a amorcé des discussions sur la décentralisation politique avec les gouvernements des territoires. Les arrangements relatifs aux ressources pétrolières et gazières constituent des éléments importants de ces discussions.

Le Nord est fondamentalement différent des autres régions pionnières. Ses zones pétrolifères et gazifères, prometteuses, ne s'étendent pas uniquement au large des côtes, mais aussi sur la terre ferme, près des collectivités du Nord et dans les aires traditionnelles de chasse et de piégeage d'autochtones dont les revendications n'ont pas encore été réglées. Une entente a déjà été conclue avec le Comité d'étude des droits des autochtones et enchâssée dans une loi. Le présent énoncé et la législation projetée ne modifieront en rien les dispositions de cette entente et de sa loi d'application.

Le gouvernement du Canada a l'intention de discuter avec les gouvernements des territoires de la façon dont les décisions de politiques exposées dans cet énoncé seront appliquées dans le Nord. Vu la complexité et la grande portée des revendications des autochtones encore en suspens, les groupes d'autochtones doivent avoir l'occasion de participer à ces pourparlers de manière à ce que leurs droits et leurs intérêts soient protégés.





LE NOUVEAU CADRE LÉGISLATIF

Le cadre législatif touchant les régions pionnières doit être suffisamment souple pour pouvoir s'adapter aux exigences variées de la gestion conjointe et du partage des recettes dans les différentes régions. Il devrait en même temps permettre le plus de cohérence possible sur les questions de droits fondamentaux et de procédures dans tous les secteurs des régions pionnières.

La nouvelle législation reflétera cet équilibre. Elle a été préparée en étroite consultation avec les gouvernements de Terre-Neuve et du Labrador, de la Nouvelle-Écosse, du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest. Elle a également été discutée avec des groupes d'autochtones du Nord et avec les représentants de l'industrie. Les principales dispositions de cette législation témoignent d'un esprit d'entente remarquable entre ces diverses parties. Cette législation, bien sûr, comporte certains points sur lesquels les opinions diffèrent, mais toutes les parties ont accepté qu'elle serve de cadre législatif de base en ce qui a trait à l'exploitation des régions pionnières.

La gestion des ressources dans les régions pionnières s'exerce actuellement en vertu de deux lois fédérales. La Loi sur le pétrole et le gaz du Canada et son règlement d'application régissent les aspects économiques de la gestion, y compris l'attribution de droits d'exploration et de production ainsi que l'établissement et le prélèvement de redevances et d'autres genres de recettes provenant des ressources naturelles. Une fois les droits attribués, la Loi sur la production et la conservation du pétrole et du gaz et son règlement d'application régissent les travaux de l'industrie pétrolière et gazière à des fins de conservation, de protection de l'environnement et de sécurité. Ces statuts sont administrés, au niveau fédéral, par le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources pour les régions au large des côtes situées au sud du 600 parallèle, et par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien pour les régions au nord de cette latitude. De plus, une troisième loi, la Loi mettant en œuvre l'Accord Canada-Nouvelle-Écosse, se trouve à adapter la législation sous-¬jacente aux dispositions de 1982 sur la gestion conjointe des ressources et le partage des recettes.

Promulguée en mars 1982, la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada a été sévèrement critiquée par l'industrie pétrolière et gazière, les milieux financiers et nos partenaires commerciaux. Le gouvernement du Canada croit que les pouvoirs étendus et les pouvoirs administratifs discrétionnaires conférés par cette loi ont découragé les investissements et nui à la création d'emplois.

La Loi sur le pétrole et le gaz du Canada fera place à une nouvelle loi, la Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures.

La gestion des ressources pétrolières et gazières situées au large des côtes de Terre-Neuve sera régie par des mesures législatives distinctes, qui mettront en œuvre l'Accord Atlantique. Toutefois, la législation qui mettra en œuvre cet accord sera de nature à incorporer la nouvelle Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures et la Loi sur la production et la conservation du pétrole et du gaz, tout en les adaptant de façon à tenir compte de la répartition des pouvoirs entre les ministres fédéraux et provinciaux, et l'Office Canada-Terre-Neuve des hydrocarbures offshore. De même, ces lois et leur règlement d'application serviront de fondement logique à d'autres accords de gestion conjointe et de partage des recettes qui pourraient être conclus avec d'autres provinces côtières et avec les régions du Nord.

La Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures est fondamentalement différente du cadre législatif hérité du gouvernement précédent. La nouvelle Loi, tout en protégeant l'intérêt public, est moins interventionniste et suffisamment souple pour permettre de tenir compte des divers intérêts régionaux. Elle traite d'une façon équitable les investisseurs de tous pays, tout en appuyant l'engagement toujours aussi ferme du gouvernement de favoriser la participation canadienne. On trouvera, ci-après, un examen des principaux éléments de la politique qui orientent ces changements législatifs.





LA GESTION DES RESSOURCES

La gestion prudente du capital-ressources pétrolier et gazier du Canada est une importante responsabilité économique, sociale et environnementale des gouvernements de notre pays. Pour qu'on puisse s'acquitter de ces responsabilités en matière de gestion des ressources, les droits et obligations des sociétés qui désirent explorer, puis exploiter ces ressources en pétrole et en gaz naturel, doivent être établis clairement. Cela se fait au moyen d'arrangements contractuels désignés sous les différents noms de concessions, permis, accords ou licences.

Dans les terres des régions pionnières du Canada, on a recours à trois différents modes d'arrangements contractuels. Au stade de l'exploration, le gouvernement peut attribuer à une société des droits exclusifs qui lui permettent d'explorer une parcelle définie de terre, pour une période de temps limitée, pour y trouver du pétrole et du gaz. Aux termes de la Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures, ces droits seront désignés sous le nom de licence d'exploration. Si les initiatives d'une société en matière d'exploration aboutissent à la découverte d'une concentration importante de pétrole ou de gaz, la société a le droit de se voir accorder une licence de découverte importante. Cette licence confère, pour une période de temps indéfinie, le droit exclusif de poursuivre l'exploration dans la zone de découverte importante. Si la situation économique et l'état de la technologie sont suffisamment aptes à favoriser et à rendre possible la production commerciale, une licence de production sera émise, conférant par là le droit exclusif de produire du pétrole et du gaz naturel dans cette zone, et cela aussi longtemps qu'on pourra en tirer une production commerciale.

Plusieurs aspects de la politique et de la législation régissant l'émission et la détention de droits à l'exploration et à l'exploitation des ressources pétrolières et gazières auraient avantage à être simplifiés, clarifiés et mieux définis.

Attribution des nouveaux droits

Les modalités qui s'appliquent à l'attribution des nouveaux droits à l'industrie influent d'une façon déterminante sur le moment, le rythme et l'emplacement géographique des activités pétrolières et gazières. Elles influent également sur la valeur économique que représente cette ressource et sur sa contribution à la sécurité énergétique du Canada.

La loi qui régit actuellement l'attribution des droits d'exploration dans les régions pionnières confère au Ministre des pouvoirs discrétionnaires exceptionnellement vastes. À l'heure actuelle, le Ministre est habilité à attribuer des droits sur une base concurrentielle (au moyen d'appels d'offres) ou sur une base non concurrentielle (par une attribution directe), en recourant à tous les critères jugés appropriés.

En gros, les gouvernements recourent à l'une ou l'autre de deux méthodes concurrentielles lorsque le moment est venu d'accorder des droits d'exploration exclusifs. La méthode de vente aux enchères, qu'on utilise le plus couramment aux États-Unis et dans les provinces productrices de l'Ouest du Canada, amène les entreprises à se faire concurrence pour présenter la meilleure soumission. Cette soumission s'accompagne habituellement d'un paiement en espèces, bien qu'il soit possible de recourir à plusieurs autres moyens. Le processus est simple, clair et soumis aux lois du marché.

D'autres pays producteurs de pétrole, comme la Norvège et le Royaume-Uni, attribuent des droits au moyen d'une méthode de concessions. Contrairement à la méthode des enchères, les droits sont cédés en fonction d'une évaluation subjective de multiples critères qui peuvent comprendre l'engagement d'exécuter des travaux, le partage des profits, les retombées pour l'industrie, le rendement antérieur de la société et le taux de participation nationale. Il arrive souvent que la sélection de la proposition retenue soit suivie de négociations ultérieures entre l'entreprise et le gouvernement.

L'industrie à critiqué la méthode des concessions, car elle ne sait jamais de quelle façon la soumission gagnante a été retenue. Bien qu'elle convienne de la nécessité, pour le gouvernement, de faire preuve d'une certaine souplesse, l'industrie préfère la clarté de la méthode des enchères, qui applique un critère bien défini et accorde les droits d'exploration des terres au plus offrant. Le gouvernement estime que ces arguments sont convaincants. De plus, il croit qu'une méthode simple, claire et fondée sur la concurrence, profiterait au maximum aux Canadiens en tant que propriétaires des ressources.

Le gouvernement du Canada recourra à une méthode d'attribution des droits en vertu de laquelle un bien de soumission unique et quantifiable sera offert aux enchères, les droits étant accordés au plus offrant. Les gouvernements conserveront Je pouvoir de rejeter n'importe quelle des soumissions et même la totalité d'entre elles.

Le gouvernement estime qu'il est souhaitable de conserver une bonne dose de souplesse dans la sélection d'un bien de soumission qui pourra répondre aux circonstances entourant chaque appel de propositions. Les facteurs déterminants de ce choix seront les possibilités de prospection géologique et les objectifs de politiques de la province côtière adjacente ou du territoire du Nord concerné. Dans le cas des zones très prometteuses, telles les zones situées à proximité d'un lieu de découverte d'importance commerciale, la prime en espèces pourrait être l'approche la plus appropriée tandis qu'une soumission sur la valeur des travaux faisant l'objet d'un engagement pourrait convenir davantage dans des cas où les travaux d'exploration sont moins avancés et où le risque est, de ce fait, plus élevé.

Conformément à la décision d'accorder les droits au plus offrant, aucune négociation ultérieure à la sélection ne serait tenue avec le soumissionnaire gagnant. Aussi, d'autres droits et obligations prescrits par la licence d'exploration seront-ils précisés dans l'appel d'offres. Les gouvernements des provinces et des territoires, tenant compte des intérêts dans la région, auront un rôle important à jouer dans l'établissement de ces exigences précédant la sélection. Ces autres droits et obligations seraient forts limités, ordinairement, mais indiqueraient, entre autres, la durée de la licence d'exploration et apporteraient des précisions sur toute cession de droits durant cette période, ou encore sur la participation des autochtones ou de la collectivité, sur les avantages pour le Canada et la région, et sur la participation canadienne.

Attribution directe

Le pouvoir d'attribuer des droits directement, sans avoir à respecter la règle de la concurrence, est l'un des pouvoirs les plus sujets à controverse qui aient été accordés en vertu de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada. Les possibilités d'abus de pouvoir réels ou apparents sont manifestes.

La Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures limitera à deux circonstances exceptionnelles l'exercice du pouvoir d'attribuer des droits d'une façon directe: pour corriger une erreur commise par la Couronne ou par un détenteur d'intérêts, et pour autoriser la négociation d'un échange de droits, par exemple à l'occasion du règlement d'un différend ayant pour objet la frontière internationale, ou à l'occasion d'un moratoire visant à protéger l'environnement.

Durée des nouveaux droits

La durée de la licence d'exploration est un élément primordial de toute politique d'attribution des droits. L'industrie désire avant tout s'assurer que la durée de la licence soit suffisante pour permettre à une société de déterminer soigneusement ses ressources exploitables. À cet égard, l'objectif du gouvernement fédéral est de faire en sorte que le détenteur de licence effectue de façon rentable et en temps opportun ses travaux d'exploration, et de s'assurer que les droits soient recyclés à un rythme raisonnable.

Le gouvernement du Canada a décidé que toutes les licences d'exploration auront une durée fixe d'au plus neuf ans. À la fin de cette période fixe établie dans la licence d'exploration, les détenteurs d'intérêts devront céder tous les droits faisant l'objet de la licence, à l'exception de toute zone où des hydrocarbures auront été découverts.

Rythme de l'attribution des droits

Une politique en matière de cession des droits ne saurait être complète sans l'adoption simultanée d'une politique équilibrée en matière d'attribution des droits. Tout en reconnaissant que relativement peu de Terres de la Couronne aient été disponibles pour l'exploration, il reste qu'aucun droit, pratiquement, n'a été attribué au cours des 15 dernières années. Ce n'est pas là le genre de performance qui suscite la confiance au sein de l'industrie, pas plus que ce n'est le genre de politique qui rapprochera le Canada de son objectif de sécurité énergétique. Comme la superficie des terres cédées à la réserve de la Couronne est maintenant plus considérable, une stratégie différente s'avérera nécessaire.

Le gouvernement du Canada se propose de tenir des pourparlers avec les provinces côtières et les territoires du Nord, en vue de mettre en œuvre un plan d'utilisation des droits. Les droits mis à la disposition -12¬ des sociétés au cours de la durée du plan seraient, dans la mesure du possible, basés sur les propositions de l'industrie. Compte tenu des objectifs touchant les différentes régions, le calendrier des droits relatifs à une région sera établi de façon à obtenir un équilibre interrégional et de manière à ce que le rythme d'attribution soit constant dans les régions pionnières du Canada.

Renouvellement des droits existants

Le gouvernement du Canada s'est engagé à fournir aux sociétés qui bénéficient d'un accord d'exploration existant la possibilité de renouveler cet accord, pourvu que les exigences prévues dans l'accord initial aient été respectées. Les gouvernements des provinces et des territoires sont d'accord. Au fur et à mesure de l'expiration des accords existants, on s'attend à ce que les modalités de quelque 100 accords soient établies au cours des deux prochaines années.

Des modalités raisonnables doivent être appliquées à tous les accords renouvelés. La durée d'application de ces modalités sera toutefois réduite à un maximum de quatre ans puisque les accords en question viseront des régions beaucoup plus petites qui auront, par surcroît, déjà fait l'objet de travaux d'exploration. Cependant, la législation prévoira une disposition qui permettra de prolonger les droits existants dans les régions où il n'est pas possible de faire l'équilibre entre la cession de droits et l'attribution de nouveaux droits. À la fin de cette période, le détenteur d'intérêts devra céder tous ses droits, sauf ceux qui ont trait à des zones où des gisements d'hydrocarbures auront été découverts. Cette mesure permettra de s'assurer que les sociétés exécutent leurs programmes d'exploration d'une façon rentable et efficace. Des obligations administratives ayant la forme d'engagements à exécuter un minimum de travaux ou la forme de loyers pourraient également être établies dans certains cas.

Pouvoirs extraordinaires

La Loi sur le pétrole et le gaz du Canada investit le gouvernement d'un certain nombre de pouvoirs extraordinaires relativement à l'exploration et à la production de gaz naturel et de pétrole dans les régions pionnières. Les articles 45(1) et 47(1) de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada autorisent le Ministre à ordonner le forage simultané d'au plus trois puits dans une zone de découverte importante, et d'un nombre illimité de puits dans une zone de découverte commerciale. Le but de cette disposition est de veiller à ce que les découvertes soient mises en valeur à un rythme conforme aux intérêts énergétiques et économiques du Canada. Cependant, le gouvernement est d'avis que ces pouvoirs sont excessifs.

Les ordonnances de forage visant des découvertes importantes seront maintenues dans la Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures, mais ce pouvoir sera circonscrit en réduisant à un le nombre maximal de puits pouvant être prescrit en tout temps. En outre, aucune ordonnance ne pourra être émise à un détenteur d'intérêts pendant les quatre premières années de la licence d'exploration en vertu de laquelle la découverte a été faite, ou si le détenteur a foré un puits au cours des derniers six mois.

En ce qui concerne les découvertes commerciales, la Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures prévoiera une "ordonnance de durée fixe" et ''un processus de justification". En vertu du processus de justification, un détenteur d'intérêts devra démontrer quels problèmes économiques ou techniques empêchent la mise en valeur de la découverte. S'il ne peut justifier sa décision, le détenteur pourra recevoir une ordonnance de durée fixe limitant la durée d'intérêts à trois années au plus, sauf si la production commence au cours de cette période.

L'article 48 de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada autorise le Ministre à ordonner, sans indemnisation, une modification du rythme de production ou ordonner la livraison de la production à un marché donné, à un taux et à un prix déterminé. Un tel pouvoir va bien au-delà du degré de souplesse requis pour protéger les intérêts gouvernementaux et il est inutile étant donné l'existence d'autres lois fédérales en matière d'énergie et de pouvoirs d'urgence du gouvernement fédéral. Sa présence met également en danger l'investissement.

Il n'y aura aucune ordonnance de production et de livraison dans la Loi sur les ressources en hydrocarbures du Canada.

Ces décisions établissent un régime de gestion moins complexe et plus stable. Le processus d'attribution des droits sera objectif et sans détours; les modalités relatives aux droits seront équitables; et le pouvoir du gouvernement de modifier les droits sera limité aux cas où les objectifs commerciaux diffèrent sensiblement des objectifs gouvernementaux. Dans l'ensemble, cette politique et les mesures législatives qui en découlent signifieront pour l'industrie un bien meilleur climat d'investissement, et permettront aux gouvernements d'assumer pleinement leurs responsabilités en matière de gestion des ressources sur les plans économique, social et environnemental.





LE RÉGIME FISCAL: UN NOUVEAU CONTEXTE

Le gouvernement croit que la meilleure façon de favoriser l'investissement et la création d'emplois dans le secteur des hydrocarbures au Canada consiste davantage à récompenser le succès qu'à accorder des subventions. La décision, dans l'Accord de l'Ouest, de supprimer immédiatement ou graduellement plusieurs taxes qui s'appliquaient à l'industrie pétrolière et gazière aura pour effet d'axer le régime fiscal plutôt sur les profits pétroliers et gaziers. Au même moment, le gouvernement fédéral a annoncé la suppression graduelle du coûteux Programme d'encouragement du secteur pétrolier, que l'industrie elle-même a critiqué parce qu'il incitait plutôt les entreprises à rechercher des avantages financiers qu'à trouver du pétrole. Ces changements ont pour effet de reporter sur l'industrie une plus grande partie des risques et des profits de l'exploration et de l'exploitation pétrolière et gazière, principe qui a d'ailleurs été largement endossé par l'industrie au cours des consultations qui ont abouti à la signature de l'Accord de l'Ouest.

Redevances

L'Accord Atlantique a transféré au gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador la responsabilité d'établir des redevances et des taxes de type provincial. D'autres juridictions pourront, au moment opportun, bénéficier d'un traitement similaire. D'ici là, toutefois, il est essentiel que le gouvernement donne le plus tôt possible à l'industrie un indice de ce qui, à son avis, pourrait constituer un régime de redevances approprié. De fait, l'Accord de l'Ouest soulignait que le régime de redevances touchant les régions pionnières serait révisé en consultation avec les gouvernements provinciaux et territoriaux. Cette révision a été faite et il en ressort clairement que le régime de redevances actuel ne tient pas suffisamment compte du fait que l'exploitation des régions pionnières comporte des coûts élevés et de longues périodes de préparation. Il s'ensuit que des projets ayant la possibilité d'être viables pourraient perdre tout attrait sur le plan financier. Les changements apportés à ce régime constituent une initiative fiscale sans coûts, Presque aucunes recettes ne sont perçues en vertu du régime actuel, et si des changements importants visant à promouvoir l'exploitation ne sont pas apportés, les recettes tirées des redevances ne seraient jamais importantes.

Par conséquent, dans les cas des régions pionnières où la responsabilité d'établir les redevances n'a pas été transférée par le gouvernement fédéral, les modifications suivantes seront apportées au régime de redevances des régions pionnières:

La redevance de base de 10 % et la redevance additionnelle progressive qui existent dans la législation actuelle seront éliminées.

Elles seront remplacées par une redevance applicable, initialement, à un taux de 1 % et qui augmentera ensuite de 1 % à tous les 18 mois, jusqu'à concurrence de 5 %. Une fois que l'investissement initial aura été recouvré, la redevance augmentera à 30 % de la marge nette d'autofinancement. La définition précise du recouvrement, y compris un rendement équitable de l'investissement, fera l'objet de consultations avec l'industrie et les gouvernements provinciaux et territoriaux.

De plus, un crédit de redevance à l'investissement de 25 %, applicable aux coûts de puits d'exploration dans les régions pionnières jusqu'à concurrence de 5 millions de dollars, sera offert pour les nouveaux puits d'exploration. Ce crédit s'appliquera aux redevances qui, autrement, seraient versées pour la région. Le régime des redevances sera établi dans le règlement d'application de la Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures.

Ces modifications entraîneront la création d'un régime de redevances pour les régions pionnières similaire aux redevances prélevées par l'Alberta sur les coûteux projets d'exploitation des sables bitumineux et de récupération assistée du pétrole mis en œuvre dans cette province. Suivant ces paramètres, il se pourrait que des négociations soient nécessaires concernant chacun des grands projets d'exploitation, de sorte que l'on puisse tenir compte des circonstances particulières entourant ces projets d'envergure. Le crédit de redevances à l'investissement profitera particulièrement aux exploitants de puits moins coûteux comme ceux de la vallée du MacKenzie. Ce nouveau régime de redevances pour les régions pionnières aura pour effet de réduire le fardeau des redevances au cours des premiers stades de la production et lorsqu'il s'agira de projets marginaux. Toutefois, le nouveau régime permettra au gouvernement de toucher une part équitable des recettes tirées des ressources dès que l'investissement aura été recouvré.

Crédit d'impôt à l'exploration

L'Accord de l'Ouest prévoyait que le Programme d'encouragement du secteur pétrolier (PESP) serait éliminé le 31 mars 1986 et que les engagements pris en vertu du Programme à l'égard des investissements déjà faits seraient respectés jusqu'à la fin de 1987 conformément à la clause des droits acquis. L'industrie a soutenu avec vigueur que des mesures supplémentaires d'encouragement à l'exploration étaient nécessaires si l'on voulait maintenir l'exploration dans les régions pionnières. Les gouvernements provinciaux et territoriaux qui ont un intérêt dans l'exploration et la mise en valeur des régions pionnières ont largement appuyé ce point de vue de l'industrie.

La poursuite de l'exploration et de la mise en valeur dans les régions pionnières peut constituer une importante contribution à la sécurité énergétique du Canada. Les dispositions relatives aux redevances et à la gestion des ressources dont il est question dans cet Énoncé de politique créeront un climat d'investissement très intéressant pour l'industrie. En outre, l'Accord de l'Ouest permettra d'améliorer considérablement la situation financière de l'industrie canadienne du pétrole au cours des prochaines années, lui permettant ainsi d'engager davantage dans le secteur énergétique les investissements dont le Canada a besoin.

Le gouvernement du Canada reconnaît cependant que l'exploration dans les régions pionnières constitue un investissement à risque élevé, surtout si l'on considère l'incertitude qui existe sur le marché international de l'énergie. L'absence de mesures d'encouragement supplémentaires a pour effet de désavantager l'investissement dans l'exploration des régions pionnières par rapport à d'autres projets à risque élevé dans le secteur des approvisionnements d'énergie. Une mesure d'encouragement est -16¬ également nécessaire pour assurer la transition entre le PESP et les projets de mise en valeur du pétrole et du gaz naturel dans les régions pionnières, qui donneront un nouvel élan à l'investissement. Par conséquent, le ministre des Finances adoptera une mesure d'encouragement non discriminatoire de type fiscal: le crédit d'impôt à l'exploration.

Un crédit d'impôt à l'exploration (CIE) de 25 % s'appliquera, dans l'ensemble du Canada, aux dépenses d'exploration qui dépasseront 5 millions de dollars par puits.

Pour s'assurer que cette mesure aidera les sociétés qui ne paient pas d'impôt, cette prestation sera remboursable, à un taux de 40 %.

Cette mesure entrera en vigueur le 1er décembre 1985 et prendra fin le 31 décembre 1990.

Cette mesure d'encouragement ne s'appliquera qu'aux dépenses d'exploration qui ne sont pas admissibles aux subventions d'encouragement du secteur pétrolier.

Ces mesures auront pour effet d'établir un meilleur équilibre entre les investissements faits à l'égard de l'exploration à coûts élevés et les possibilités d'investissement dans le secteur de l'énergie de l'Ouest canadien, y compris dans les projets de récupération assistée du pétrole, de valorisation du pétrole lourd et d'exploitation des sables bitumineux. Le crédit de redevance à l'investissement, décrit précédemment, aura pour effet d'encourager l'exploration classique dans les régions pionnières sur le continent, en offrant des mesures d'encouragement comparables à celles dont peuvent bénéficier les activités similaires dans les provinces de l'Ouest.





LA CANADIANISATION

Le gouvernement croit qu'il est important d'assurer une forte présence des sociétés de propriété canadienne dans tous les secteurs de l'activité pétrolière et gazière. Si on leur en donne l'occasion, les Canadiens peuvent participer davantage à la préparation de leur avenir énergétique, car ils disposent de tous les moyens financiers et technologiques à cet égard. Le rôle que doit jouer le gouvernement pour sa part consisterait davantage à susciter les conditions pouvant favoriser cette participation. C'est sur cette idée que le gouvernement a fondé sa stratégie qui, d'ailleurs, a réussi. Au cours de l'année écoulée, la participation canadienne à la production pétrolière et gazière est passée d'environ 42 à 47 %. En une année, le présent gouvernement a accompli davantage sur le plan de la canadianisation que ce qui avait été réalisé à ce chapitre au cours des trois années précédentes. C'est là une réalisation des plus réjouissantes qui nous rapproche considérablement de notre objectif d'un taux de participation canadienne d'au moins 50 % dans l'industrie. Le gouvernement en est fier et il a la ferme intention de maintenir cet élan.

Exigences en matière de participation canadienne

La production tirée des régions pionnières contribuera de plus en plus à approvisionner notre pays en hydrocarbures. Pour atteindre nos objectifs, il nous faut maintenir un niveau elevé de participation canadienne dans ces projets, et il s'agit là d'une politique que préconise depuis longtemps le gouvernement actuel.

La Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures exigera un niveau de participation canadienne de 50 % à l'étape de production.

Toutefois, certains éléments des mesures législatives de 1982 dans ce domaine sont indûment coûteux et injustes pour l'industrie. D'abord, ces mesures ont un effet rétroactif, c'est-à-dire qu'elles s'appliquent à des découvertes faites avant que l'exigence d'une participation canadienne de 50 % ne soit adoptée en 1982. Ensuite, si un projet a un Taux de participation canadienne (TPC) inférieur à 50 %, la loi actuelle permet au gouvernement fédéral de déposséder une société, sans l'indemniser, d'une partie de son intérêt dans un projet de façon à hausser le TPC au niveau requis. Par conséquent, il faut apporter les changements suivants:

L'exigence de participation canadienne ne s'appliquera ~'aux licences de production pour les découvertes faites après la promulgation de la disposition relative à la participation canadienne de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada, en mars 1982.

Lorsqu'il est prévu que le Taux de participation canadienne sera inférieur à 50 %, la Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures exigera qu'une société formulant une demande d'approbation de son plan de mise en valeur présente au Ministre ml plan acceptable permettant d'atteindre, grâce à des mesures commerciales raisonnables, un niveau de -18¬ participation canadienne d'au moins 50 % au moment de l'émission de la licence de production.

Si, malgré le plan de participation canadienne convenu, un niveau de participation Canadienne de 50 % n'a pas été atteint au moment de l'approbation de la licence de production, le Ministre peut exiger la mise aux enchères de cette portion du permis de production qui sera nécessaire pour augmenter le niveau de participation canadienne à 50 %. Cette vente aux enchères sera soumise à une mise à prix établie selon l'évaluation indépendante de la juste valeur marchande faite par un tiers.

Les sociétés canadiennes et les gouvernements provinciaux et territoriaux auront la possibilité de faire une offre, et le gouvernement fédéral aura le droit d'achat en dernier ressort, mais jamais à un prix inférieur à la juste valeur marchande établie par un tiers indépendant.

Le gouvernement a déjà pris des mesures pour s'assurer que les projets les plus avancés dans le secteur au large des côtes (le projet Hibernia et le projet Venture) bénéficient d'une participation canadienne de 50 %. Ces projets sont actuellement sur le point de répondre à l'objectif du gouvernement à cet égard: dans le cas de Venture, le niveau de participation canadienne s'établit actuellement à 42 %, et l'achat de Gulf Canada fait récemment par Olympia and York a porté de 32 à 47 % le niveau de participation canadienne dans Hibernia. Dans ses pourparlers avec Mobil concernant l'acquisition de Canadian Superior par cette société, le gouvernement a demandé à Mobil de vendre une part suffisante de son intérêt à ces projets, de sorte que le niveau de participation canadienne puisse y être porté à 50 %. On s'assurera ainsi de réaliser l'objectif d'une participation canadienne de 50 % à l'égard de ces projets concurremment avec l'instauration d'un régime fiscal et la présentation d'un plan d'exploitation pour chaque projet.

La part de la Couronne

Le gouvernement croit que nous pouvons réaliser nos objectifs visant une composante canadienne forte et florissante dans l'industrie pétrolière et gazière sans que nous ayons à recourir à des mesures inéquitables, ou sans que le gouvernement n'ait à intervenir indûment dans le secteur privé. La Loi sur le pétrole et le gaz du Canada attribue à la Couronne une part de 25 % dans tous les intérêts visant les régions pionnières. Cette mesure se trouve à changer rétroactivement les règles selon lesquelles les investisseurs se sont engagés à investir dans le secteur énergétique des régions pionnières du Canada. Cette part de la Couronne a peut-être contribué, plus que tout autre élément de la politique énergétique, à miner la confiance des investisseurs à l'égard du Canada, et à créer des frictions avec nos partenaires commerciaux. Le Premier ministre s'est engagé à éliminer cette mesure controversée.

Le projet de Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures ne réserve aucune part à la Couronne.

Le rôle de Petro-Canada

En vertu de la loi actuelle, Petro-Canada jouit de droits spéciaux relativement aux intérêts acquis à titre de société d'État "désignée" dans l'exercice de la part de la Couronne et en vertu des dispositions concernant les droits d'acquisition à effet rétroactif stipulées dans l'ancien règlement de 1978 sur les terres. Par exemple, Petro-Canada peut participer à des décisions concernant l'exploitation avant que l'intérêt de la Couronne ne soit converti en intérêt actif. En outre, pour ce qui est des intérêts acquis dans l'exercice de la participation de la Couronne ou des droits d'acquisition à effet rétroactif, Petro-Canada, contrairement à toute autre société pétrolière et gazière, pouvait compter sur le gouvernement pour imposer une entente d'exploitation a ses partenaires, si elle ne réussissait pas à obtenir une entente privée.

On n'a jamais eu recours à ces mesures mais elles ont créé un climat d'incertitude et ont privilégié Petro-Canada par rapport au reste de l'industrie. Le rôle de Petro-Canada doit changer. Petre-Canada, comme toute autre société pétrolière et gazière canadienne, d'une part continuera à contribuer aux objectifs de la politique énergétique du Canada en matière de sécurité énergétique et de participation canadienne, et d'autre part devra gérer ses affaires selon les mêmes règles qu'une société du secteur privé.

La Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures ne renfermera aucune disposition pouvant donner lieu à un traitement de faveur envers Petre-Canada.

Transferts d'intérêts

L'article 52 de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada exige que tout transfert d'intérêts soit approuvé par le Ministre. Cette disposition augmente le risque relatif au crédit que courent les prêteurs dans le financement des activités mises en œuvre dans les régions pionnières parce qu'ils ne peuvent pas être assurés qu'ils seront capables de convertir leur titre en cas de défaut de paiement de la part de l'emprunteur. En outre, l'objectif principal de ce processus d'approbation à l'étape de l'exploration, soit d'éviter que les avantages du Programme d'encouragement du secteur pétrolier passent à des sociétés non admissibles, n'a plus de raison d'être étant donné l'élimination progressive de ce programme.

Afin d'établir une base pour la surveillance de la canadianisation, la Loi sur les ressources du Canada en hydrocarbures n’exigera qu’une divulgation dans le cas de transferts des droits d’exploration.

Étant donné la préoccupation du gouvernement en matière de participation canadienne à l'étape de la production, les transferts d'intérêts à l'étape de la production devront toujours être approuvés par le gouvernement.

Ces changements favoriseront une gestion beaucoup plus efficace et équitable des intérêts.





L'OBJECTIF: INVESTISSEMENT ET CRÉATION D'EMPLOIS

Le gouvernement du Canada est convaincu que l'orientation nouvelle de sa politique énergétique est de nature à créer un climat favorable à la poursuite de l'exploration et à la mise en valeur accélérée des régions pionnières du Canada. Ces changements permettent d'établir:

  • Un régime de gestion stable;
  • Un régime de redevances calculées en fonction des profits;
  • Des mesures d'encouragement à l'exploration accordées sans discrimination et en respectant l'équilibre interrégional;
  • Des exigences équitables au chapitre de la canadianisation.

Les présentes décisions et celles qui sont incorporées à l'Accord de l'Ouest procurent un solide appui à la réalisation des objectifs de la politique énergétique du Canada. L'amélioration du régime fiscal et du cadre législatif permet au secteur de l'énergie de bien jouer son rôle de moteur de croissance économique, et à l'industrie d'intensifier ses efforts en vue de rapprocher le Canada de son objectif de sécurité énergétique à long terme.

Il serait toutefois erroné de croire que la politique du gouvernement peut, à elle seule, garantir les investissements et les emplois. Le gouvernement n'a aucune influence sur les caractéristiques des formations géologiques. Par ailleurs, la chute des prix internationaux a un effet de plus en plus marqué sur les investissements dans les ressources énergétiques des régions pionnières, aussi bien au Canada qu'à l'étranger. Néanmoins, le gouvernement est convaincu qu'une nouvelle politique énergétique pour les régions pionnières qui récompense l'esprit d'entreprise et établit des règles claires pour les participants constituera un cadre propice à l'investissement et à la création d'emplois.

Les politiques exposées dans le présent énoncé sont de nature à permettre à l'industrie et au gouvernement de travailler dans un contexte qui reconnaît l'existence d'un lien de dépendance étroit entre une industrie pétrolière forte, la sécurité énergétique et le développement économique du Canada.