ARCHIVÉE - Évaluation de l’incidence des commissions des traités

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date : 24 février 2010
(Projet no 08040)

Format PDF (158 Ko, 35 pages)

 

 

Table des matières




Liste des abbres

ACM
Assemblée des chefs du Manitoba

AINC
Affaires indiennes et du Nord Canada

BCT
Bureau du commissaire aux traités

CRPA
Commission royale sur les peuples autochtones

CRTM
Commission des relations découlant des traités du Manitoba

DGEMRE
Direction générale de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen

FNIS
Fédération des nations indiennes de la Saskatchewan

ITIS
Institut de technologie des Indiens de la Saskatchewan

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Résumé

L'évaluation de l'incidence des commissions des traités vise à assurer le sous-ministre d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) que les commissions des traités demeurent pertinentes, produisent les résultats escomptés et sont rentables. Cette évaluation favorisera le processus de renouvellement de l'autorité de contribution ayant trait aux Contributions à l'intention des commissions de traités provinciales et/ou régionales, qui expirera en mars 2011.

Le but des commissions des traités consiste à améliorer la coopération entre les Premières nations et le Canada fondée sur l'exploration mutuelle des questions entourant les traités. Pour réussir, cette exploration doit permettre d'améliorer la compréhension des traités et les relations fondées sur les traités, tout en favorisant la formation de liens plus harmonieux, respectueux et productifs entre les Premières nations et les autres Canadiens. Les commissions des traités ont pour rôle premier de chercher des solutions permettant d'atteindre des résultats concrets qui reflètent les relations découlant des traités.

La portée de l'évaluation comprend :

L'évaluation portait sur les activités entreprises par le BCT et la CRTM de 2004 à aujourd'hui. Dans cette évaluation, chaque commission a fait l'objet d'un examen distinct, et les résultats globaux obtenus par les commissions des traités ont également été évalués. Le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen a approuvé le cadre de référence de l'évaluation en avril 2009. Une étude préparatoire a été réalisée en juin 2009, et le travail sur place a eu lieu de juin à septembre 2009. Les résultats de l'évaluation sont fondés sur la recherche effectuée par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen et Donna Cona (entrevues, études de cas et analyse documentaire).

L'évaluation soutient les conclusions suivantes concernant la pertinence, la rentabilité, le succès et les orientations futures des commissions des traités au Canada.

Pertinence

Dans cette évaluation, on a cherché à déterminer si le travail des commissions des traités répond toujours aux priorités du Ministère et des Premières nations ainsi qu'à un besoin réel. Les constatations de l'évaluation indiquent un besoin continu de dialogue sur l'interprétation et la mise en œuvre des traités, tant du point de vue du gouvernement du Canada que de celui des Premières nations, de même que l'importance constante du rôle des commissions des traités dans ce processus. En outre, le besoin de sensibiliser le public aux questions liées aux relations découlant des traités demeure aussi présent.

Réussite

Par cette évaluation, on a tenté de déterminer si les commissions des traités produisent les résultats escomptés. Les constatations de l'évaluation permettent de conclure que tant le BCT que la CRTM ont favorisé une meilleure connaissance et une compréhension accrue des traités et des relations qui en découlent parmi les divers intervenants. En Saskatchewan, la mise en œuvre de l'enseignement obligatoire des questions liées aux traités a eu des effets considérables sur les élèves et les enseignants. Le BCT a permis de mieux faire comprendre les traités aux politiciens provinciaux et contribué à mieux faire connaître les traités parmi le grand public. Au Manitoba, la CRTM contribue à améliorer la compréhension des traités parmi les étudiants et les politiciens, et a accru la sensibilisation du grand public.

Les deux commissions ont obtenu un franc succès dans l'établissement de partenariats parmi une vaste gamme d'organismes des secteurs public et privé et sont considérées par leurs partenaires comme des entités neutres et crédibles. En Saskatchewan, ces partenariats ont entraîné des changements dans les politiques gouvernementales en matière d'éducation. Dans les deux provinces, les partenariats ont contribué à porter le travail des commissions plus loin dans la sensibilisation du public aux questions entourant les traités.

Les commissions ont fait des progrès en ce qui a trait à la création de relations plus harmonieuses, respectueuses et productives entre les membres des Premières nations et les autres Canadiens, en particulier à l'échelle communautaire en Saskatchewan. Cependant, le travail des commissions se rattachant à l'amélioration des relations ou à la résolution des questions entourant les traités entre le Canada et les Premières nations est entravé par divers obstacles. Par exemple, en Saskatchewan, le défaut du Canada à répondre au rapport du BCT sur la mise en œuvre des traités fait obstacle au travail du BCT. Au Manitoba, certains aspects de la structure de gouvernance et du mandat de la CRTM posent des problèmes. En outre, à l'égard de deux des quatre résultats attendus des commissions des traités, énoncés dans l'autorisation de contribution actuelle et se rattachant à l'autonomie gouvernementale, l'évaluation indique un possible écart entre le cadre stratégique actuel des activités se rattachant aux commissions des traités et celui de la Politique sur le droit inhérent.

Rentabilité

Dans le cadre de l'évaluation, on a cherché à savoir si les commissions des traités utilisent les moyens les plus appropriés et les plus rentables pour obtenir des résultats, en comparaison avec d'autres méthodes de conception et d'exécution. D'après les conclusions de l'évaluation, les commissions des traités obtiennent des ressources considérables provenant de contributions directes et en nature des ministères et organismes des gouvernements provinciaux et du secteur privé. L'évaluation a permis de constater que le modèle des commissions des traités est unique et n'indique aucune solution de rechange viable.

Orientation future

Dans le cadre de l'évaluation, on a cherché à savoir si les mandats actuels des commissions des traités demeurent pertinents et s'il faudrait établir de telles commissions dans d'autres régions du Canada. Selon les constatations de l'évaluation, les mandats actuels du BCT et de la CRTM demeurent pertinents bien qu'on reconnaisse la nécessité d'envisager un élargissement du mandat de la CRTM ultérieurement. La CRTM doit résoudre les problèmes entourant la gouvernance avant d'accroître la portée de son rôle au-delà du travail qu'elle accomplit actuellement en matière de recherche et d'éducation.

Il serait fortement justifié d'établir des commissions des traités dans d'autres régions du Canada. Les nouvelles commissions des traités doivent être adaptées aux besoins uniques, aux circonstances historiques et aux réalités politiques et économiques des Premières nations de ces régions.

Il est recommandé que AINC :

  1. Continue la mise en œuvre des relations fondées sur les traités historique et l'élaboration d'un cadre stratégique qui apportera une entente et une revitalisation aux relations fondées sur les traités.

  2. Respecte l'engagement qu'il a pris envers le BCT de la Saskatchewan et présente sa réponse au rapport du BCT de 2007, intitulé Treaty Implementation: Fulfilling the Covenant.

  3. Travaille en partenariat avec l'ACM pour étudier la structure de gouvernance de la CRTM en vue de mettre sur pied un organe neutre qui fournira à la Commission une orientation stratégique

  4. Améliore la gestion et l'efficience de ses programmes en :
    • assurant la rapidité du traitement des paiements de contribution versés aux commissions des traités ; et

    • étudiant la possibilité d'accorder aux commissions l'accès au financement d'autres ministères fédéraux.

  5. Poursuive des discussions préliminaires sur l'établissement possible des commissions des traités dans d'autres régions du Canada, en tenant compte des constations et conclusions de cette évaluation.
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Réponse et plan d’action de la direction

Titre du projet : Évaluation de l’incidence des commissions des traités
Numéro de projet : 08040
Recommandation Mesure Gestionnaires responsables Date prévue de la mise en œuvre
1.  Il est recommandé que AINC continue la mise en œuvre des relations fondées sur les traités historique et l'élaboration d'un cadre stratégique qui apportera une entente et une revitalisation aux relations fondées sur les traités. AINC engagera les possibilités d'action et l'élaboration d'un cadre stratégique pour la mise en œuvre des relations fondées sur les traités historique. Directeur général Direction générale de l'élaboration et de la coordination des politiques du Secteur des traités et du gouvernement autochtone et directeur général, Négociations – Centre L'examen a été commencé en janvier 2010

TGA fournira une mise à jour sur le progrès de l'analyse stratégique et légale d'ici janvier 2011.
2. Il est recommandé que AINC respecte l'engagement qu'il a pris envers le Bureau du commissaire aux traités (BCT) de la Saskatchewan et présente sa réponse au rapport du BCT de 2007, intitulé Treaty Implementation: Fulfilling the Covenant. AINC formulera une réponse au BCT concernant le rapport de celui-ci, intitulé Treaty Implementation: Fulfilling the Covenant. Directeur général Direction générale de l'élaboration et de la coordination des politiques du Secteur des traités et du gouvernement autochtone On prévoit publier la réponse d'ici mars 2010
3. Il est recommandé que AINC travaille en partenariat avec l'Assemblée des chefs du Manitoba pour étudier la structure de gouvernance de la Commission des relations découlant des traités au Manitoba (CRTM) en vue de mettre sur pied un organe neutre qui fournira à la Commission une orientation stratégique. Au cours du dernier exercice financier, des discussions ont eu lieu avec des représentants d'AINC, de l'Assemblée des chefs du Manitoba et la CRTM en vue de déterminer la meilleure manière d'améliorer la structure de gouvernance liée au fonctionnement de la CRTM. Il a été décidé de rétablir le comité de gestion des opérations (CGO), qui a pour but de continuellement fournir des conseils à la CRTM en ce qui concerne la planification, les priorités et l'établissement du budget afférent. Le CGO se compose de représentants d'AINC, de l'ACM et de la CRTM. Directeur général, Négociations – Centre Le CGO a été rétabli en janvier 2010
4.  Il est recommandé que AINC améliore la gestion et l'efficience de ses programmes en :
1)  assurant la rapidité du traitement des paiements de contribution versés aux commissions des traités;

2)  étudiant la possibilité d'accorder aux commissions l'accès au financement d'autres ministères fédéraux.
1) En 2009-2010, la  Direction des relations découlant des traités a mis davantage l'accent sur l'accélération du traitement des paiements de contribution aux commissions des traités et aux organisations provinciales et territoriales. Des mesures ont été prises, dont la tenue d'un atelier de deux jours réunissant des représentants des commissions des traités, des tables de négociation des traités et d'AINC. L'atelier s'est soldé par une approche convenue sur la collaboration en vue d'assurer le traitement en temps opportun des paiements de contribution aux commissions des traités. Directeur général, Négociations – Centre 1) avril 2010
2a) La Direction des relations découlant des traités travaillera à vérifier si les commissions des traités, tel qu'elles existent actuellement, sont admissibles à recevoir des fonds de la part de ministères ou d'organismes fédéraux, autres que AINC 2a) mai 2010
2b) S'il est confirmé que les commissions ne sont pas admissibles à recevoir un financement d'une source fédérale autre que AINC, la Direction des relations découlant des traités devra alors étudier la possibilité de changer le statut des commissions de manière à les rendre admissibles à un financement supplémentaire. 2b) mars 2011
5. Il est recommandé que AINC poursuive des discussions préliminaires sur l'établissement possible des commissions des traités dans d'autres régions du Canada, en tenant compte des constations et conclusions de cette évaluation. À l'heure actuelle, AINC a l'autorisation d'entamer des discussions préliminaires avec les Premières nations au sujet de l'établissement possible des commissions des traités. Sous réserve des résultats de ces discussions et d'un accord avec les Premières nations concernant une recommandation conjointe pour l'établissement d'une commission des traités, AINC demanderait le mandat de négocier l'établissement de commissions des traités dans d'autres régions du Canada. Directeur général, Négociations – Centre Continu

Les discussions préliminaires sont en cours en Alberta et en Ontario. D'autres discussions préliminaires seront envisagées à l'avenir, sur demande des Premières nations et selon la disponibilité des ressources.


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1. Introduction

L'évaluation de l'incidence des commissions des traités vise à assurer le sous‑ministre des Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) que les commissions des traités demeurent pertinentes, produisent les résultats escomptés et sont rentables. Cette évaluation favorisera le processus de renouvellement de l'autorisation ministérielle ayant trait aux Contributions à l'intention des commissions de traités provinciales et/ou régionales, qui expirera en mars 2011.

Commissions des traités

Le but des commissions des traités consiste à améliorer la coopération entre les Premières nations et le Canada fondée sur l'exploration mutuelle des questions entourant les traités. Le succès de cette exploration se manifeste par une compréhension accrue des traités et des relations qui en découlent ainsi que par des relations plus harmonieuses, respectueuses et productives entre les membres des Premières nations et les autres Canadiens. Les commissions des traités ont pour rôle premier de chercher des solutions permettant d'atteindre des résultats concrets qui reflètent les relations découlant des traités.

Le Canada compte actuellement trois commissions des traités. La présente évaluation porte sur :

Cette évaluation ne tient pas compte du travail de la Commission des traités de la Colombie‑Britannique, mise sur pied en 1992 afin de faciliter la négociation des traités dans cette province. La négociation de ces traités, couramment nommés « traités modernes », embrasse les régions du Canada où aucun traité n'a été signé. Les traités signés avec les Autochtones entre 1701 et 1923 sont couramment appelés au sein du gouvernement fédéral « traités historiques » et regroupent les traités ratifiés en Saskatchewan et au Manitoba.

Bureau du commissaire aux traités de la Saskatchewan

Le BCT a été mis sur pied en 1989 afin de formuler des recommandations sur les questions non résolues entourant les droits fonciers issus des traités et les autres questions liées aux traités, telles que l'éducation. En 1996, son mandat a été renouvelé dans le but notamment de faciliter une compréhension commune entre la FNIS et le gouvernement du Canada en ce qui a trait aux questions telles que la protection de l'enfance, l'éducation, le logement, la santé, les annuités, la justice, la chasse, la pêche, le piégeage et la cueillette. Un nouveau commissaire a été nommé en 2007 et un nouveau protocole d'accord est entré en vigueur en avril 2008.

Le BCT est un organe neutre ayant pour mandat d'analyser les questions entourant les traités, d'y trouver des solutions, de rendre des comptes aux parties (Canada et FNIS) et de formuler à leur intention des conseils et des recommandations au sujet de la marche à suivre afin d'atteindre des résultats concrets qui reflètent les relations découlant des traités. Le BCT a pour but de faciliter les discussions entre le Canada et les groupes des Premières nations ou leurs représentants politiques portant sur une vaste gamme de thèmes liés aux traités existants ou qui en découlent. Il peut également réaliser des recherches ou superviser celles poursuivies par un tiers indépendant et mener des activités d'information et de sensibilisation du public concernant une variété de questions liées aux traités et aux compétences.

Depuis 1997, le BCT coordonne et facilite les discussions entre le Canada et la FNIS au moyen d'une table de discussions sur les traités, qui consistait au départ en une table de discussions exploratoires sur les traités.

Commission des relations découlant des traités du Manitoba

La CRTM a été mise sur pied en juin 2005 par l'entremise d'un décret en conseil subséquent à un protocole d'accord conclu entre l'ACM et le Canada en novembre 2003. La CRTM est un organe neutre ayant pour mandat de renforcer, de rétablir et d'améliorer les relations découlant des traités et le respect mutuel envisagés par les parties aux traités. La CRTM a pour fonction de faciliter les discussions portant sur les questions liées aux traités entre les Premières nations, les Aînés Autochtones et les représentants du gouvernement fédéral, provincial et s'il y a lieu, d'autres gouvernements et du secteur privé. En outre, la CRTM offre des conseils et des recommandations sur les questions entourant les traités ainsi que la conception et la prestation des programmes d'éducation publique, et gère les activités de recherche.

Bien que la CRTM ne possède pas encore de table de discussions sur les traités officielle, le commissaire est chargé de faciliter les discussions sur les traités et les questions entourant les traités.

Gestion

Le BCT et la CRTM doivent rendre des comptes à AINC et aux Premières nations de leur province respective, représentée par la FNIS dans le cas du BCT et par l'ACM dans le cas de la CRTM. La Direction des relations découlant des traités du Secteur des traités et du gouvernement autochtone d'AINC gère l'autorisation de contribution.

Bénéficiaires

Les principaux bénéficiaires du travail des commissions des traités comprennent les Premières nations de la Saskatchewan et du Manitoba, ainsi que le grand public du Canada en général.

Ressources

Conformément à l'autorisation Contributions à l'intention des commissions de traités provinciales et/ou régionales, le montant maximum à payer est de 1,5 million de dollars par année par commission des traités.

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2. Méthode d’évaluation

Portée et moment de l'évaluation

L'évaluation portait sur les activités entreprises par le BCT et la CRTM de 2004 à aujourd'hui. Dans cette évaluation, chaque commission a fait l'objet d'un examen distinct, et les résultats globaux obtenus par les commissions des traités ont également été évalués. Le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen a approuvé le cadre de référence de l'évaluation en avril 2009. Une étude préparatoire a été réalisée en juin 2009 et le travail sur place a eu lieu de juin à septembre 2009. Les résultats de l'évaluation sont fondés sur la recherche effectuée par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) et Donna Cona (entrevues, études de cas et analyse documentaire).

Questions examinées dans le cadre de l'évaluation

L'évaluation portait sur les questions suivantes :

Méthode

Les constatations et les conclusions de l'évaluation reposent sur l'analyse et la validation des sources de données suivantes :

Considérations et limites

Rôles, responsabilités et contrôle de la qualité

La DGEMRE d'AINC a dirigé et géré l'évaluation conformément à sa politique sur l'engagement et à son processus de contrôle de la qualité. Un groupe consultatif a été créé, ce qui est composé de représentants de la Direction des relations découlant des traités, des bureaux régionaux d'AINC en Saskatchewan et au Manitoba, de l'ACM et de la FNIS. Le groupe consultatif avait pour mandat général de fournir des conseils et des directives sur la réalisation de l'étude dont devait tenir compte la DGEMRE lors des principales étapes du processus d'évaluation.

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3. Constatations de l’évaluation : Pertinence

Cette évaluation a cherché à déterminer si le travail des commissions des traités répond toujours aux priorités du Ministère et des Premières nations ainsi qu'à un besoin réel. Les constatations de l'évaluation indiquent un besoin continu de dialogue sur l'interprétation et la mise en œuvre des traités, tant du point de vue du gouvernement du Canada que de celui des Premières nations, de même que l'importance constante du rôle des commissions des traités dans ce processus. En outre, le besoin de sensibiliser le public aux questions liées aux relations découlant des traités demeure aussi présent.

3.1 Cohérence avec les priorités ministérielles

« Les commissions de traités joueront le rôle de gardien ou de protecteur des processus relatifs aux traités [Note 1]. »

Qu'il s'agisse des traités négociés et mis en œuvre grâce au processus de revendication territoriale globale ou des traités visés par cette évaluation, laquelle porte sur les obligations et les droits issus des traités conclus entre 1701 et 1923, les traités posent les fondements des relations entre les Autochtones et l'État.

Les droits issus des traités sont constitutionnellement reconnus au titre de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. En 1996, la Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA) affirmait dans son rapport l'importance des traités et du processus de conclusion des traités. Dans Rassembler nos forces, publié en réponse au rapport de la CRPA, le Canada reconnaissait le rôle des traités historiques et les relations qu'ils tissent et qui servent de fondement à un partenariat solide avec les Autochtones. Le Canada reconnaît actuellement quelque 70 traités ratifiés entre 1701 et 1923 et touchant 369 collectivités des Premières nations, neuf provinces, trois territoires et environ 500 000 Indiens inscrits. Il existe à l'heure actuelle quatre tables de discussions sur les traités : le Traité no 6 (Alberta), le Traité no 8 (Alberta), la FNIS (Saskatchewan), et la Nation nishnawbe‑aski comprenant les traités nos 5 et 9 (Ontario)[Note 2].

Toutefois, les points de vue divergent entre les gouvernements et les Premières nations signataires de traités en ce qui concerne la reconnaissance, l'interprétation et la mise en œuvre des traités historiques. Les commissions des traités servent de mécanisme intergouvernemental pour définir et démêler les questions entourant les traités et les compétences. Comme les relations découlant des traités offrent une tribune permettant de régler les revendications et les conflits de longue date et d'améliorer la coopération entre le gouvernement du Canada et les Premières nations, le travail réalisé par les commissions des traités demeure largement pertinent et conforme aux priorités d'AINC, notamment à la priorité que constituent la réconciliation, la gouvernance et l'autonomie gouvernementale[Note 3].

Les commissions des traités sont reliées à l'activité de programme Relations de coopération sous le résultat stratégique Le gouvernement, tel que le résume l'architecture des activités de programme. Ce résultat stratégique favorise la saine gouvernance, l'efficacité des institutions et les relations de coopération avec les Premières nations, les Inuits et les résidants du Nord, et aide par le fait même les Autochtones à participer plus pleinement au développement politique et socioéconomique du Canada. Les résultats attendus liés à l'activité Relations de coopération sont le maintien de relations fondées sur la confiance, le respect, la compréhension, le partage des responsabilités, la responsabilisation, les droits et le dialogue ainsi que sur la conciliation des intérêts autochtones et autres grâce à la recherche, à l'évaluation, à la négociation et à la mise en œuvre des revendications et des accords sur l'autonomie gouvernementale. Les mandats et les résultats attendus des commissions des traités de la Saskatchewan et du Manitoba tiennent compte des aspects du résultat Relations de coopération.

De plus, le travail réalisé par les commissions des traités de la Saskatchewan et du Manitoba appuie les autres secteurs prioritaires du Ministère, dont :

3.2 Cohérence avec les priorités des Premières nations

Pour les Premières nations, les traités constituent le mécanisme régissant leurs relations avec l'État et son gouvernement. Pour les Premières nations, le fait d'honorer l'esprit et l'intention des traités, de respecter les relations découlant des traités et de développer une compréhension commune des droits issus des traités demeure prioritaire. Outre les activités entreprises par les commissions des traités dans les secteurs de l'éducation publique, de la recherche indépendante, des partenariats, de la facilitation et de la médiation en cas de conflit, les Premières nations du Manitoba comme de la Saskatchewan insistent sur la nécessité de miser sur l'interprétation et la mise en œuvre des traités. La mise en œuvre des traités est perçue comme un moyen d'améliorer les conditions socioéconomiques des peuples des Premières nations.

3.3 Nécessité persistante des commissions des traités

Comme l'a déclaré l'ancien commissaire aux traités de la Saskatchewan, l'honorable juge David M. Arnot :

[Traduction] « Les traités font partie intégrante de la structure de notre Constitution. Ils constituent le fondement des relations entre les Premières nations signataires et le gouvernement du Canada. Chaque aspect des relations issues des traités doit en émaner. Ils représentent le point de rassemblement, tant sur le plan historique que politique, entre les nations. Ils ont créé une relation durable et inaltérable dans ses principes fondateurs. Les traités sont la pierre angulaire d'une relation intergouvernementale permanente[Note 4]. »

La mise en œuvre des traités dans un contexte moderne repose sur la stabilité des relations découlant des traités. Cependant, pour y parvenir, la réconciliation et la revitalisation de ces relations s'avèrent essentielles. Les Premières nations considèrent et interprètent les traités comme des documents évolutifs en se référant à l'esprit et à l'intention des traités. Les Premières nations jugent que les traités ne sont, en grande partie, pas respectés. Le Canada interprète les traités d'après leur formulation et estime qu'ils constituent des documents juridiques qui définissent les obligations de l'État et les droits des signataires. Le mandat des deux commissions consiste essentiellement à faciliter le dialogue entre les parties. Les commissions des traités continuent d'avoir un rôle à jouer pour offrir une tribune permettant de gérer les points de vue fondamentalement différents sur les relations découlant des traités entre les Premières nations et le Canada. Les activités réalisées par les commissions des traités favorisent le dialogue et la négociation plutôt que les conceptions judiciaires ou axées sur les droits au règlement des questions entourant les traités. Leur travail contribue à améliorer les relations entre le Canada et les Premières nations signataires, relations qui sont fondées sur la confiance, le respect, la compréhension, le partage des responsabilités, la responsabilisation, les droits et le dialogue.

Les commissions des traités s'efforcent d'accroître la connaissance du public au sujet des relations découlant des traités. Étant donné que seulement la moitié de la population canadienne prétend être au courant des questions autochtones, le besoin de promouvoir la sensibilisation du public demeure[Note 5]. Les constatations de l'évaluation montrent le rôle important que jouent les commissions des traités pour mieux faire connaître les questions entourant les traités et les relations qui en découlent.
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4. Constatations de l’évaluation : Succès

Cette évaluation a tenté de déterminer si les commissions des traités produisent les résultats escomptés. Les constatations de l'évaluation permettent de conclure que tant le BCT que la CRTM ont favorisé une meilleure connaissance et une compréhension accrue des traités et des relations qui en découlent parmi les divers intervenants. En Saskatchewan, la mise en œuvre de l'enseignement obligatoire des questions liées aux traités a eu des effets considérables sur les élèves et les enseignants. Le BCT a permis de mieux faire comprendre les traités aux politiciens provinciaux et contribué à mieux faire connaître les traités parmi le grand public. Au Manitoba, la CRTM contribue à améliorer la compréhension des traités parmi les étudiants et les politiciens, et a accru la sensibilisation du grand public.

Ces deux commissions ont obtenu un franc succès dans l'établissement de partenariats parmi une vaste gamme d'organismes des secteurs public et privé et sont considérées par leurs partenaires comme des entités neutres et crédibles. En Saskatchewan, ces partenariats ont entraîné des changements dans les politiques gouvernementales en matière d'éducation. Dans les deux provinces, les partenariats ont contribué à porter le travail des commissions plus loin dans la sensibilisation du public aux questions entourant les traités.

Les commissions ont fait des progrès en ce qui a trait à la création de relations plus harmonieuses, respectueuses et productives entre les membres des Premières nations et les autres Canadiens, en particulier à l'échelle communautaire en Saskatchewan. Cependant, le travail des commissions se rattachant à l'amélioration des relations ou à la résolution des questions entourant les traités entre le Canada et les Premières nations est entravé par divers obstacles. Par exemple, en Saskatchewan, le défaut du Canada à répondre au rapport du BCT sur la mise en œuvre des traités fait obstacle au travail du BCT. Au Manitoba, certains aspects de la structure de gouvernance et du mandat de la CRTM posent des problèmes. En outre, à l'égard de deux des quatre résultats attendus des commissions des traités, énoncés dans l'autorisation de contribution actuelle et se rattachant à l'autonomie gouvernementale, l'évaluation indique un possible écart entre le cadre stratégique actuel des activités se rattachant aux commissions des traités et celui de la Politique fédérale sur le droit inhérent.

La section qui suit porte sur le succès des commissions des traités dans :

4.1 Amélioration de la compréhension des traités et des relations qui en découlent

Les commissions des traités ont fait des progrès considérables en ce qui concerne l'amélioration de la compréhension des traités et des relations qui en découlent au moyen d'activités d'information et de sensibilisation du public, de même qu'au moyen de recherches ciblées. 

Bureau du commissaire aux traités de la Saskatchewan

C'est dans le domaine de l'éducation et de la sensibilisation du public que le BCT a obtenu les résultats les plus probants au cours des cinq dernières années. Le bureau appuie les activités qui contribuent à la compréhension des traités, des relations qui en découlent et des contributions apportées par les Premières nations à la Saskatchewan, en consultation avec les Aînés des Premières nations. L'évaluation a révélé sans équivoque une meilleure compréhension des traités et des relations qui en découlent parmi les enfants d'âge scolaire, les enseignants et les politiciens de la Saskatchewan, ainsi qu'une sensibilisation accrue parmi le grand public.

Les activités d'information sur les traités réalisées par le BCT pendant près de dix ans ont abouti en 2008 à la mise en œuvre de l'enseignement obligatoire des questions liées aux traités en Saskatchewan, première province à avoir pris cette mesure. Depuis l'année scolaire 2008‑2009, on parle des traités à tous les élèves de la maternelle à la 12e année. Plusieurs répondants d'AINC ont affirmé que la mise en œuvre de l'enseignement obligatoire de ce sujet constitue le résultat le plus important des travaux récents du BCT.

Les recherches menées par la Saskatchewan Educational Leadership Unit de l'Université de la Saskatchewan au nom du BCT ont mené à l'élaboration d'un sondage sur l'enseignement des traités, qui permet de suivre la mise en œuvre de l'enseignement obligatoire des traités. Cette étude a démontré que, en 2009, 85 % des élèves de 7e année (dans les écoles provinciales aussi bien que dans les écoles administrées par les Premières nations) avaient entendu parler des traités à un moment ou à un autre de leurs études. En moyenne, ces mêmes élèves avaient obtenu une note de 49 % dans un test visant à mettre à l'épreuve leurs connaissances et leur compréhension relatives aux traités[Note 6]. On s'attend à ce que le suivi continu et la publicité entourant la mise en œuvre de l'enseignement des traités, les documents de cours et les ateliers encouragent davantage l'élargissement et l'amélioration de cette nouvelle matière au programme. 

Le BCT est responsable de la rédaction et de la distribution des documents de cours sur les traités maintenant utilisés dans les écoles de la Saskatchewan. En plus de créer un programme d'enseignement des traités et des ressources pour les enseignants, le BCT a établi un réseau d'apprentissage sur les traités. Par l'entremise de ce réseau, le BCT a tenu approximativement 50 ateliers avec plus de 1 600 enseignants, administrateurs et stagiaires en 2008‑2009. Parmi les personnes à qui on a demandé d'évaluer ces ateliers, 96,5 % leur ont attribué une cote de bonne à excellente. En outre, le BCT a établi une équipe comptant plus de 190 enseignants et de 20 Aînés des Premières nations de la province à qui on a dispensé une formation. Les membres de cette équipe, considérés comme les enseignants principaux, prêtent maintenant leur soutien aux responsables de la mise en œuvre des classes sur les traités.

Bien que l'enseignement des traités soit maintenant obligatoire dans les écoles de la province, ce sont les représentants locaux du secteur de l'éducation qui prennent les décisions se rattachant au programme d'enseignement dispensé dans les écoles administrées par les Premières nations. Le sondage sur l'enseignement des traités de 2009 indique une forte volonté des administrateurs des écoles des Premières nations d'ajouter l'enseignement des traités à leur programme, 94 % de ces administrateurs ayant affirmé que l'enseignement des traités figurait dans leur plan d'amélioration de l'apprentissage. Il semble que les retombées de l'enseignement des traités sur les jeunes des Premières nations sont importantes, étant donné que les études indiquent un fort sentiment d'appartenance et que l'autoefficacité favorise la réussite scolaire chez les élèves des Premières nations[Note 7]. De plus, il a été démontré qu'une meilleure compréhension des questions entourant les traités chez les enfants qui ne sont pas membres des Premières nations diminue le racisme et combat les conceptions négatives et erronées sur les Premières nations[Note 8].

On peut remarquer que le travail du BCT a amélioré la compréhension des traités non seulement chez les enfants d'âge scolaire, mais aussi chez les politiciens de la Saskatchewan. Le BCT a amené les politiciens municipaux et provinciaux à participer à des ateliers, à des séances d'information et à des événements commémoratifs ainsi qu'à des réunions qui leur ont permis de discuter de questions stratégiques précises, comme l'enseignement des traités. Entre autres, un ancien premier ministre et un ministre du Cabinet ont publiquement utilisé le slogan «  We are all Treaty People » (« Nous sommes tous visés par les traités ») pendant leur mandat[Note 9].

Les constatations de l'évaluation permettent de conclure que le BCT conscientise le grand public grâce à sa campagne de sensibilisation publique. Au cours des cinq dernières années, le bureau des conférenciers du BCT a organisé des présentations devant plus de 10 000 personnes. Ces présentations ont été faites par une combinaison de membres et de non-membres des Premières nations au fait des questions entourant les traités, tels que des avocats et des Aînés. La plupart des participants à ces événements ont répondu favorablement aux sondages du BCT réalisés dans les deux dernières années. Par ailleurs, l'une de ces présentations a servi de catalyseur à la mise sur pied d'un programme de sensibilisation visant à recruter un plus grand nombre de membres des Premières nations dans le domaine de la comptabilité. Une relation de coopération a ainsi été établie entre la Certified General Accountants Association of Saskatchewan et les Premières nations de la province.

Le BCT a également collaboré avec la chaîne locale de CTV à la production de publicités employant le slogan «  We are all Treaty People ». Ces publicités tentaient de démontrer la relation durable entre les membres des Premières nations et les autres Canadiens, appuyant sur le fait, par exemple, que les traités ouvrent aux nouveaux venus l'accès aux terres et aux ressources en échange de droits issus des traités (comme la santé ou l'éducation). Les cotes d'écoute de CTV d'avril à juin 2009 montrent que ces publicités ont probablement été vues plusieurs fois par plus de la moitié des téléspectateurs adultes de la province. De plus, le BCT a installé une affiche permanente sur les traités à l'aéroport de Saskatoon et a coparrainé des expositions au Western Development Museum et à la Galerie Allen Sapp.

Les constatations de l'évaluation permettent de conclure que les efforts de conscientisation et de sensibilisation du public du BCT accroissent la compréhension des traités et des relations découlant des traités chez les enfants d'âge scolaire, les enseignants et les politiciens et contribuent à conscientiser le grand public. Une recherche sur l'opinion publique réalisée en 2007 révèle que, d'entre toutes les régions du pays, c'est en Saskatchewan que les habitants sont les plus susceptibles d'estimer que l'état des relations entre les Canadiens autochtones et non‑autochtones s'est amélioré[Note 10].

Les activités de recherche et d'analyse réalisées depuis 2004 comprennent la publication de Treaty Implementation: Fulfilling the Covenant (2007). En partenariat avec l'Université de la Saskatchewan et l'Université des Premières nations du Canada, le BCT a également produit plusieurs documents de recherche sur les moyens de subsistance et la consultation.

Commission des relations découlant des traités du Manitoba

Depuis son entrée en fonction, il y a trois ans, la CRTM a axé la plus grande partie de son travail sur la conscientisation et la sensibilisation du public. L'évaluation révèle une meilleure compréhension des traités et des relations découlant des traités chez les élèves, les politiciens et le grand public. Cependant, la CRTM a besoin de plus de temps pour parvenir à des résultats probants dans ce domaine.

Afin de sensibiliser les enfants d'âge scolaire, la CRTM collabore avec le ministère de l'Éducation du Manitoba, le Centre de ressources éducationnelles des Premières nations du Manitoba et l'Assemblée des chefs du Manitoba pour rédiger des documents de cours à l'intention des élèves de 5e et de 6e année des écoles manitobaines. De plus, la CRTM a construit un centre d'apprentissage intégré pour tous à l'été 2009 et a créé un centre de ressources documentaires ainsi qu'un portail Web pour les enseignants. La CRTM possède également un bureau de conférenciers dont certains des événements sont destinés spécialement aux étudiants. Sur les centaines d'élèves qui ont participé à ces événements, 90 % des répondants à une évaluation ont affirmé en avoir retiré une meilleure compréhension des traités et des relations qui en découlent.

Au cours des trois dernières années, la CRTM a rencontré les représentants élus de chaque ordre du gouvernement du Manitoba. Bien que l'institution d'une compréhension soit un processus lent, les signes de progrès sont indéniables. En décembre 2008, lors de l'annonce de la formation de son équipe, le ministre de la Conservation du Manitoba, Stan Struthers, a publié un communiqué de presse reconnaissant l'importance de connaître les traités. Il y déclarait : « Les traités ratifiés par le gouvernement fédéral et les Premières nations ont des retombées dans toutes les provinces, et nous parferons l'état des connaissances entourant les traités au sein du gouvernement provincial grâce à cette initiative [de formation de l'équipe du ministre] ».

La CRTM a amorcé une campagne de sensibilisation du public par l'entremise d'événements organisés par le bureau des conférenciers, de publicités télévisées et de son site Web. Une recherche sur l'opinion publique indique que la CRTM n'a pas lancé sa campagne de sensibilisation à un moment facile étant donné qu'en 2007, 27 % des Manitobains estimaient que les relations entre les Autochtones et les autres Canadiens se détérioraient[Note 11]. Les informateurs clés interrogés pour l'évaluation ont parlé en termes favorables des efforts de la CRTM visant à mobiliser le public et croyaient que ce travail pouvait avoir des résultats avantageux. Les évaluations des présentations du bureau des conférenciers au grand public révèlent que 94 % des répondants jugent que ces présentations les ont aidés à mieux comprendre les traités et les relations qui en découlent. 

Tout comme l'a fait le BCT en Saskatchewan, la CRTM s'est associée à la chaîne locale de CTV pour créer des publicités télévisées autour du slogan « Nous sommes tous visés par les traités ». Ces publicités mettent en vedette des personnages éminents des collectivités Autochtones et non‑Autochtones de la province. Ces publicités ont commencé à être diffusées en 2008 et le sont toujours à ce jour. En mars 2009, Probe Research Inc. a mené une étude pour la CRTM auprès d'un échantillon aléatoire de 1 000 adultes du Manitoba. Cette étude a révélé que plus de la moitié des répondants se rappelaient avoir vu ces publicités, mais qu'elles avaient suscité une réaction mitigée parmi le public, près de la moitié ayant affirmé n'avoir rien trouvé de particulièrement favorable dans ces publicités, bien que huit répondants sur dix étaient incapables de trouver quoi que ce soit de répréhensible à la campagne[Note 12].

Depuis le lancement de la campagne publicitaire, on observe un nombre accru de visites sur le site Web de la CRTM. En août 2008, avant le lancement de la campagne, le site Web comptait 7 926 visites. Après le lancement, le nombre de visites mensuelles a atteint en mars 2009 un sommet, avec 22 195 visites. Outre les publicités télévisées, la CRTM a élargi sa campagne en apposant des affiches contenant le message « Nous sommes tous visés par les traités » sur les babillards du Manitoba et les autobus de la ville de Winnipeg.

Bien que des efforts supplémentaires soient requis pour mettre au point la campagne publicitaire de la CRTM, l'évaluation conclut que le travail de la commission en matière d'information et de sensibilisation du public contribue à mieux faire connaître et comprendre les traités et les relations qui en découlent parmi les étudiants, les politiciens et le grand public.

La CRTM a pour mandat de réaliser des recherches indépendantes et ciblées afin d'établir une base de connaissance et de compréhension des questions liées aux traités. Plusieurs activités de recherche sont en cours depuis 2007‑2008. Par exemple, la CRTM a entrepris un examen de l'expérience dakota au Manitoba, une analyse documentaire au sujet des pratiques agricoles des Premières nations ainsi que la rédaction d'un atlas historique des Premières nations au Manitoba. Une relation de coopération s'est établie entre les spécialistes membres et non membres des Premières nations qui effectuent des recherches pour la CRTM. Par exemple, la CRTM a contribué à la création d'un centre d'études et de recherches universitaire où les historiens de l'ensemble du Canada se réunissent avec le commissaire aux traités afin de repérer les lacunes dans la recherche et de formuler des conseils concernant la mise en place d'une stratégie de recherche.

4.2 Établissement de partenariats

Le BCT et la CRTM ont tous deux obtenu un franc succès dans l'établissement de partenariats avec une vaste gamme d'organismes gouvernementaux et du secteur privé. Dans le cas du BCT, ces partenariats ont entraîné d'importantes réorientations. Les partenariats de la CRTM ont, pour leur part, permis d'élargir le rôle de cette dernière dans les domaines de la sensibilisation du public et de la connaissance des traités.

Bureau du commissaire aux traités de la Saskatchewan

Au cours des quatre dernières années, le BCT a créé et maintenu 31 partenariats, notamment avec des ministères du gouvernement provincial, des organismes du secteur privé et des Premières nations, la GRC, des organismes culturels et des groupes jeunesse[Note 13]. Les partenaires interrogés pour l'évaluation ont loué la capacité du BCT de maintenir le dialogue entre le gouvernement et les Premières nations ainsi que ses efforts d'établissement de réseaux entre les organismes. D'aucuns ont affirmé que le BCT joue un rôle essentiel dans l'éducation provinciale et qu'il exerce une influence sur l'attitude adoptée envers les peuples des Premières nations dans la province. La crédibilité des commissions des traités auprès de leurs partenaires peut être attribuée à leur statut particulier d'organismes indépendants, qui ne représentent ni les intérêts directs du gouvernement, ni ceux des Premières nations.

L'évaluation a révélé sans ambiguïté possible que les partenariats créés par le BCT ont entraîné une réorientation concrète, à savoir la mise en œuvre de l'enseignement obligatoire des traités par le ministère de l'Éducation de la Saskatchewan.

Commission des relations découlant des traités du Manitoba

La CRTM compte actuellement 10 partenariats officiels avec plusieurs universités et collèges, ainsi qu'avec des organismes des secteurs public et privé[Note 14]. Elle a établi un protocole pour orienter le processus d'établissement et de maintien de ces partenariats. Certains de ces partenariats tiennent compte de l'interaction informelle avec les ministères et les politiciens provinciaux pour discuter des questions entourant les traités. Ils ont également eu pour résultat la prestation d'une formation sur les traités aux membres de la GRC, du service de police de Winnipeg et de Parcs Canada. Les représentants des organismes partenaires ont dit aux évaluateurs que le statut d'organe neutre de la CRTM facilitait la coopération et la mise sur pied d'activités conjointes.

La CRTM travaille avec l'ACM, le ministère de l'Éducation du Manitoba et le Centre de ressources éducationnelles des Premières nations du Manitoba afin de créer un programme d'enseignement obligatoire sur les traités pour tous les enfants d'âge scolaire.

4.3 Promotion de l'autonomie économique

Le protocole d'accord ratifié par le BCT en 2008 définit l'autonomie économique ou les « moyens de subsistance » comme l'un des secteurs prioritaires pour le travail du Bureau du commissaire aux traités. À cet effet, le BCT doit contribuer à la réalisation d'activités axées sur le contexte économique dans lequel les membres et les collectivités des Premières nations évoluent actuellement, ainsi qu'au recensement des obstacles à l'emploi ou aux possibilités d'emploi.

Au cours des 18 derniers mois, le BCT a publié deux rapports de recherche à ce sujet : The State of Economic and Business Development in Saskatchewan (2008) et Comparison of Impacts of Urban Reserves and Other Vehicles of Economic Development Used by First Nations in Saskatchewan (2009). Il a également organisé un symposium sur les moyens de subsistance des Premières nations en partenariat avec l'Institut de technologie des Indiens de la Saskatchewan (ITIS). Après ce colloque, l'ITIS a commencé à former des unités mobiles d'évaluation professionnelle (nommées Autocars pour les carrières de l'ITIS ) qui se déplacent à travers la province pour offrir du counselling de carrière et d'emploi aux membres des Premières nations.

Le BCT agit en tant que conseiller pour Westcap Management, plus importante société privée d'actions et de placement de la Saskatchewan, qui propose un programme pilote visant à améliorer la gouvernance et, par conséquent, la capacité des Premières nations à gérer leurs propres avenues de développement économique. Modelée sur le Projet Harvard sur le développement économique des Indiens américains, cette initiative procure, par l'entremise d'AINC, quatre millions de dollars en financement aux neuf collectivités visées par le programme.

Le BCT participe à un certain nombre d'initiatives jeunesse novatrices, dont les programmes Science Careers et Super Saturdays, par lesquels le département du génie de l'Université de la Saskatchewan envoie des mentors dans les réserves pour inciter les jeunes des Premières nations à envisager une carrière dans les domaines des sciences et du génie.

Au moyen de ces initiatives, le BCT tente d'élargir l'accès aux programmes et aux possibilités d'emploi pour les membres des Premières nations. Par ailleurs, compte tenu du mandat de la CRTM et du peu de temps écoulé depuis sa création, il lui reste encore du travail à faire dans ces domaines.

4.4 Amélioration des relations

Bureau du commissaire aux traités de la Saskatchewan

Bien que la majorité des répondants du gouvernement fédéral croie que le Bureau du commissaire contribue à améliorer les relations entre la Saskatchewan et les Premières nations, peu de progrès ont été réalisés à l'égard de l'établissement d'une compréhension commune au Canada. Les représentants tant des Premières nations que d'AINC considèrent que le défaut du gouvernement fédéral à répondre au rapport du BCT intitulé Treaty Implementation: Fulfilling the Covenant constitue un obstacle de taille à l'amélioration des relations. En effet, cette absence de réponse a fréquemment été citée comme source de mécontentement et d'insatisfaction parmi les représentants des Premières nations et d'AINC[Note 15]. Tel que mentionné par AINC, étant donné de la complexité et l'importance de l'objet du rapport, il y a eu, en grande partie, un examen à l'interne dès sa réception au ministère. En raison de cet examen, l'élaboration d'une réponse officielle du Canada au rapport fut retardée.

Cette lenteur dans les progrès de l'établissement d'une compréhension commune et de l'amélioration des relations tranche nettement avec ceux réalisés dans les années qui ont suivi la création du BCT en 1989. Selon la FNIS, à cette époque, le degré de détermination politique et bureaucratique des hauts fonctionnaires à résoudre les questions sur le tapis a contribué à aiguiller les parties concernées vers une résolution fructueuse de ces questions. Par exemple, en 1992, le Canada et 25 Premières nations de la Saskatchewan ont signé l'Accord-cadre sur les droits fonciers issus des traités qui a fourni approximativement 600 millions de dollars et permis d'ajouter plus de deux millions d'acres de territoire aux réserves. Selon les représentants de la FNIS, les avantages de cet accord restent à se faire sentir.

Par ailleurs, les négociations sur l'autonomie gouvernementale ont mené à la conclusion d'un accord de principe et d'un accord de principe tripartite, quoique ces négociations aient abouti à une impasse et que ces accords n'aient pas été ratifiés. Les causes de cette impasse sont bien étayées dans le rapport du BCT sur la mise en œuvre des traités, dans lequel on peut notamment lire :

[Traduction] « Ce qu'il manque, tant à la Politique sur le droit inhérent de 1995 du gouvernement fédéral qu'à l'accord de principe, est un engagement définissant le lien entre les traités et le chevauchement des limites de la souveraineté des parties, et reconnaissant explicitement que les accords sur la gouvernance contemporains conclus dans les mêmes régions que les traités s'appuieront nécessairement sur une assise préexistante de réconciliation[Note 16]. »

L'évaluation tient compte du fait que les protocoles d'accord de 1996 et de 2008 ne chargent pas le BCT de réaliser ou d'appuyer les négociations des traités, de sorte que la comparaison avec les progrès réalisés précédemment ne constitue pas une critique du travail actuel du BCT. Cependant, à l'égard de deux des quatre résultats attendus des commissions des traités, énoncés dans l'autorisation de contribution actuelle et se rattachant à l'autonomie gouvernementale (ces résultats se rapportent notamment à un plus grand soutien du public à envers les accords sur l'autonomie gouvernementale, ainsi que la création d'accords sur l'autonomie gouvernementale qui tiennent compte des relations découlant des traités), cet examen indique un possible écart entre le cadre stratégique actuel des activités liées aux commissions des traités et celui de la Politique fédérale sur le droit inhérent.

Commission des relations découlant des traités du Manitoba

Tout comme pour la province de la Saskatchewan, l'évaluation a révélé des obstacles aux relations entre le Canada et les Premières nations du Manitoba. Le modèle de gouvernance de la CRTM établi par le protocole d'accord ne fournit pas au Canada et aux Premières nations une tribune officielle pour discuter des traités et des relations qui en découlent. Les représentants de la CRTM et de l'ACM affirment que l'absence d'un tel mécanisme pose des problèmes sur le plan de la gouvernance, mais peut également entraver la capacité de la CRTM à favoriser l'avancement d'une compréhension commune des questions liées aux traités.

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5. Constatations de l’évaluation – rentabilité

Dans le cadre de l'évaluation, on a cherché à savoir si les commissions des traités utilisent les moyens les plus appropriés et les plus rentables pour obtenir des résultats, en comparaison avec d'autres méthodes de conception et d'exécution. D'après les conclusions de l'évaluation, les commissions des traités obtiennent des ressources considérables provenant de contributions directes et en nature des ministères et organismes des gouvernements provinciaux et du secteur privé. L'évaluation a permis de constater que le modèle des commissions des traités est unique et n'indique aucune solution de rechange viable.

5.1 Obtention de ressources

Aucune des parties signataires n'a mentionné qu'elle s'attendait à ce que les commissions des traités dans l'une ou l'autre des provinces reçoivent des ressources sous forme de contributions directes, en nature ou de tout autre type. Cependant, les deux commissions des traités ont réussi à obtenir des ressources considérables en recueillant des contributions directes et en nature, y compris du personnel détaché de leurs partenaires.

Depuis 2004, le BCT a obtenu plus de 2,3 millions de dollars en contributions directes et en nature, ce qui représente environ 30 % du budget que AINC lui a alloué de 2004 à 2009[Note 17]. es contributions provenaient des sources suivantes :

Depuis 2008, la CRTM a obtenu 360 000 $ en contributions directes et en nature, ce qui représente environ sept pour cent du budget total que AINC lui a alloué de 2006 à 2010[Note 18]. Les contributions provenaient des sources suivantes :

Ni le BCT ni la CRTM n'ont reçu de financement de sources fédérales autres que AINC. La désignation de la CRTM en tant qu'institution fédérale indiquée dans le décret a limité sa capacité d'accéder au financement d'autres ministères fédéraux. Selon des représentants de la CRTM, trois demandes distinctes de financement de la recherche, totalisant environ 220 000 $, ont été refusées en raison de cette désignation. Cette question entourant la désignation n'était pas considérée comme un obstacle aux efforts du BCT visant à obtenir des ressources. Le BCT s'est tourné vers d'autres sources, telles que la province et le secteur privé.

5.2 Chevauchement et double emploi

L'évaluation n'a révélé aucune preuve de chevauchement ou de double emploi dans le travail de l'une ou l'autre des commissions des traités. Bien que leurs activités s'ajoutent au travail des gouvernements et des Premières nations et visent les mêmes résultats à long terme que d'autres organisations, leurs activités, extrants et résultats à court terme sont uniques. Le statut particulier des commissions a trait à leur position en tant qu'organes neutres et indépendants qui sont chargés de fournir des renseignements précis sur les traités tout en servant d'intermédiaires entre les membres des Premières nations et les autres Canadiens, ainsi qu'entre le Canada et les Premières nations.

Éducation

Les deux commissions élaborent des programmes pour aider les enseignants à enseigner les traités en classe. Ce travail d'élaboration de programmes est sans précédent, et on a intentionnellement évité le double emploi en Saskatchewan lorsque le ministère de l'Éducation de la province a conclu un partenariat avec le BCT dans le cadre duquel le BCT met au point du matériel pédagogique et fournit de la formation aux enseignants. La CRTM se trouve dans la phase initiale du partenariat avec le ministère de l'Éducation du Manitoba, et l'évaluation n'a révélé aucune preuve selon laquelle d'autres organisations mettent au point des programmes sur les traités.

En ce qui concerne l'éducation du public, les deux commissions sont les premières et seules organisations à prendre part à une campagne de sensibilisation télévisée et à être dotées d'un bureau des conférenciers sur les questions liées aux traités. Les commissions se sont positionnées en tant que seuls organes pouvant représenter les questions liées aux traités d'un point de vue indépendant.

Recherche

L'évaluation n'a révélé aucune preuve de chevauchement ou de double emploi dans le travail de recherche du BCT ou ses publications. Les répondants d'AINC se sont dits préoccupés du fait qu'il pourrait y avoir un double emploi quant au travail de recherche entrepris par la CRTM et l'ACM, mais les répondants de ces deux entités considèrent qu'ils travaillent en collaboration dans le cadre d'un partenariat visant des objectifs de recherche communs.

Moyens de subsistance

Le travail du BCT relatif aux moyens de subsistance s'ajoute aux efforts d'autres organismes et offre souvent la possibilité d'établir des partenariats stratégiques. Le BCT a créé de tels partenariats afin de combler les lacunes sur le plan des services offerts aux populations des Premières nations.

Facilitation des discussions sur les questions liées aux traités

L'évaluation n'a révélé aucune preuve de chevauchement ou de double emploi dans le travail de facilitation du BCT. Certains répondants d'AINC ont avancé qu'il pourrait y avoir un double emploi dans le fait d'avoir à la fois une table de discussions sur les traités et une commission des traités. Toutefois, l'évaluation a permis de constater que les rôles de ces deux organes sont distincts. La table de discussions sur les traités sert de tribune pour le dialogue. Elle fournit également de l'orientation stratégique à la commission et examine la recherche que le BCT a été chargé d'entreprendre. Le BCT effectue de la recherche d'un point de vue neutre et indépendant, offre des services administratifs, comme la rédaction et la distribution de documents, et facilite les échanges à la table de discussions sur les traités.

Bien que la CRTM n'ait pas encore commencé à faciliter les discussions sur les questions liées aux traités entre le Canada et les Premières nations, il n'existe aucune entité similaire dans la province mandatée pour remplir ce rôle.

5.3 Efficacité du modèle

L'évaluation n'a révélé aucune preuve de solutions de rechange viables ni de mécanismes similaires pour le travail accompli par les commissions des traités.

Dans le cadre de l'évaluation, on a examiné d'autres organismes qui effectuent du travail semblable dans d'autres pays. L'entité dont le travail est le plus similaire est le tribunal Waitangi en Nouvelle-Zélande. Établi en 1975, le tribunal Waitangi est une commission d'enquête permanente qui étudie les revendications des Maoris relatives à des manquements de l'État au traité de Waitangi (signé en 1840 par le gouvernement colonial britannique et 500 chefs maoris). Ce tribunal est un organisme d'enquête qui juge les questions entourant les revendications territoriales et les traités, sans se concentrer sur l'éducation et la sensibilisation du public. Le point de vue judiciaire du tribunal Waitangi est très différent de l'approche actuelle adoptée au Canada, et les évaluateurs ne le considèrent pas comme une solution de rechange viable.

5.4 Structures de gouvernance

La structure de gouvernance du BCT attribue un rôle important au commissaire qui est responsable de l'ensemble de la gestion de la commission et est en mesure d'agir de son propre chef. Les réunions ordinaires de la table de discussions sur les traités peuvent servir de tribune où le commissaire peut chercher à obtenir des conseils et de l'orientation. Le BCT peut inviter les Aînés des cinq nations de la Saskatchewan (les Dénés, les Cris, les Saulteaux, les Dakotas, et les Nakotas) à lui apporter du soutien dans son travail au besoin.

Il existe un comité des gestionnaires supérieurs qui est chargé de présenter des rapports au ministre et au chef de la FNIS. Il a été délégué au niveau de directeur général à AINC et de directeur du bureau de gouvernance des traités à la FNIS. La FNIS indique que, tandis que cette tribune convient aux activités administratives, ce sont les responsables en vertu du protocole d'accord du BCT, soit le chef de la FNIS et le ministre d'AINC, qui devraient se charger de l'établissement de l'orientation à long terme de la Commission. La Commission n'a pas eu l'occasion de tenir une réunion conjointe avec ces deux personnes depuis au moins cinq ans.

À la CRTM, les problèmes liés à la gouvernance présentent certaines difficultés pour l'organisation. La CRTM est au courant de ces problèmes et a embauché un expert-conseil pour dresser un rapport sur sa structure de gouvernance[Note 19]. Les constatations préliminaires découlant de ce rapport révèlent que le cadre de responsabilisation de la commission établi en vertu du protocole d'accord prévoit que la CRTM doit rendre des comptes aux deux parties. Elles permettent également de constater que tandis qu'un comité mixte de hauts fonctionnaires est responsable de fournir de l'orientation stratégique et d'approuver les plans de travail et les budgets annuels, la commission n'est pas dotée d'un organe pour l'aider dans la planification stratégique et l'élaboration des principes et des politiques officiels dont la commission a besoin pour orienter son travail. En outre, les représentants de la CRTM et de l'ACM affirment que la commission ne dispose pas d'un organe neutre pour examiner, valider et approuver la recherche. Dans le cadre du modèle actuel, les parties participent directement à la gestion de la CRTM. Le rapport sur la gouvernance de la CRTM ajoute que pour préserver le principe directeur fondamental de neutralité de la CRTM, la commission devrait exercer ses fonctions sans lien de dépendance à l'égard de ses fondateurs, soit le Canada et l'ACM. À cette fin, il recommande que la CRTM établisse un conseil d'administration. L'ACM a demandé qu'on poursuive l'examen de cette question, et on attend la réponse officielle d'AINC au rapport.

5.5 Gestion des programmes

Une question de nature administrative soulevée par les deux commissions concernait les retards de paiement d'AINC qui ont entravé les initiatives et occasionné des frais d'emprunt inutiles. Les retards résultent du processus employé par AINC pour attribuer les paiements aux commissions. Le BCT a déclaré que les commissaires devaient ouvrir une marge de crédit personnelle pour couvrir les frais de fonctionnement et les salaires du personnel en raison des retards de paiement. La CRTM a déclaré avoir perdu du temps, de la capacité de recherche et du rendement dans l'exécution des activités de son plan de travail, étant donné que les paiements en retard ont nui à sa capacité de recruter et d'attirer des chercheurs en milieu universitaire.

Les évaluateurs ont observé que toutes les redditions de comptes trimestrielles et annuelles des commissions des traités à AINC se concentrent sur les activités et les extrants plutôt que sur les résultats. Cependant, avant le déclenchement de ce processus d'évaluation, les deux commissions ont mis à jour leurs stratégies de mesure du rendement pour tenir compte de la communication des résultats.

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6. Aller de l’avant

Dans le cadre de l'évaluation, on a cherché à savoir si les mandats actuels des commissions des traités demeurent pertinents et s'il faudrait établir de telles commissions dans d'autres régions du Canada. Selon les constatations de l'évaluation, les mandats actuels du BCT et de la CRTM demeurent pertinents bien qu'on reconnaisse la nécessité d'envisager un élargissement du mandat de la CRTM ultérieurement. La CRTM doit résoudre les problèmes entourant la gouvernance avant d'accroître la portée de son rôle au-delà du travail qu'elle accomplit actuellement en matière de recherche et d'éducation.

Il serait fortement justifié d'établir des commissions des traités dans d'autres régions du Canada. Les nouvelles commissions des traités doivent être adaptées aux besoins uniques, aux circonstances historiques et aux réalités politiques et économiques des Premières nations de ces régions.

6.1 Mandats actuels

Deux rapports sur la situation des Autochtones au Canada recommandent la création de commissions des traités et présentent les mandats proposés pour ces institutions. Le rapport de la CRPA (1996) recommandait la mise sur pied de commissions des traités dans l'ensemble du Canada afin de créer un contexte qui favorise la réussite du processus de négociation des traités. De telles commissions fourniraient une gamme complète de services nécessaires pour promouvoir et faciliter des discussions fructueuses, y compris l'éducation du public, la justice, la réconciliation et le renouvellement des traités et des relations découlant des traités.

Le rapport de la Commission d'enquête sur Ipperwash, rendu public en Ontario en mai 2007, recommande la mise sur pied d'une commission ontarienne des traités, qui aura le mandat en quatre points suivants :

Tant les recommandations du rapport de la CRPA et que celles du rapport de la Commission d'enquête sur Ipperwash appuient l'établissement de mandats pour les commissions des traités qui positionnent ces institutions au centre des processus de revendications territoriales et des discussions visant à régler les questions liées aux traités. Ces rapports soulignent la nécessité de promouvoir de bonnes relations comme première étape du règlement des questions relatives aux traités. Ils mentionnent également l'importance de l'éducation du public dans le cadre du mandat des commissions. Par conséquent, les mandats actuels des deux commissions demeurent pertinents puisqu'ils renforcent et préservent les relations entre les Premières nations et l'État.

Lors du renouvellement du protocole d'accord en 2008, on a élargi le mandat du BCT pour y ajouter les moyens de subsistance comme domaine d'intérêt particulier, en misant sur le succès du mandat précédent en ce qui concerne l'éducation et la sensibilisation. De plus, le mandat prévoit que le BCT travaillera en collaboration avec les tables de discussions sur les traités afin de déterminer des possibilités et de formuler des recommandations pour contribuer à la résolution des problèmes qui touchent les relations découlant des traités dans des secteurs prioritaires, ce qui vise, mais sans toutefois s'y limiter, l'indépendance économique, la citoyenneté des Premières nations et ses liens avec la gouvernance, la justice, l'éducation, les soins à l'enfance et la santé des Premières nations. Selon la FNIS, pour que la table de discussions sur les traités réussisse à résoudre l'un ou l'autre de ces problèmes, elle aura besoin que les deux parties aux traités s'engagent au niveau de la haute direction, en étant investies d'un pouvoir suffisant pour travailler en vue de l'atteinte de résultats pratiques et fondés sur les traités. En outre, le BCT affirme que pour augmenter l'efficacité de la table de discussions sur les traités, il doit remplir un rôle plus important sur le plan de l'administration et de la direction.

Le mandat de la CRTM comporte trois secteurs d'activités : l'éducation, la recherche indépendante et la facilitation. Il demeure pertinent même si les principaux centres d'intérêt sont l'éducation et la recherche. Il est nécessaire de s'occuper davantage de la facilitation des discussions sur les traités et les questions liées aux traités. L'ACM et certains chefs des Premières nations du Manitoba ont exprimé le besoin d'accorder un plus grand rôle à la CRTM, y compris la mise en œuvre des traités. Le mandat négocié entre l'ACM et le Canada était considéré comme point de départ, et le processus de renouvellement devrait porter sur la renégociation d'un mandat favorisant davantage la résolution des questions entourant les traités. D'après les constatations découlant de l'évaluation, la CRTM doit résoudre ses problèmes de gouvernance avant de procéder à un quelconque élargissement de son mandat.

6.2 Établissement d'autres commissions des traités

Le Canada a examiné la mise sur pied d'autres commissions des traités au pays, notamment en Alberta et en Ontario, ainsi que dans les Maritimes. En 2003, l'Alberta et le Manitoba étaient considérés comme des régions dans lesquelles on pourrait établir une commission des traités, le succès du BCT en Saskatchewan ayant mené le gouvernement du Canada à envisager la création de commissions dans ces provinces. Bien que AINC et les organismes provinciaux représentant les Premières nations continuent à discuter à propos de la possibilité d'établir une commission des traités, aucun accord n'a encore été conclu en Alberta.

En Ontario, le rapport de la Commission d'enquête sur Ipperwash de 2007 explique que les malentendus actuels entre les Autochtones et les non-Autochtones résultent de tensions centenaires ayant trait au contrôle, à l'utilisation et à la propriété des terres. Le rapport fait valoir qu'une commission des traités ontarienne servirait à aider les gouvernements de l'Ontario, du Canada et des Premières nations à négocier les règlements des revendications territoriales de façon indépendante et impartiale, tout en faisant la promotion de la sensibilisation du grand public à l'égard des traités dans cette province. À la suite de la publication du rapport de la Commission d'enquête sur Ipperwash, le gouvernement de l'Ontario a formé le Comité de priorités et d'action pour la mise en œuvre du rapport Ipperwash au printemps 2008. Ce comité s'efforce de donner suite aux recommandations du rapport, et un sous-comité examine l'établissement d'une commission des traités de l'Ontario.

Les représentants d'AINC appuient la création de nouvelles commissions des traités au Canada étant donné que ce ministère considère que les commissions des traités sont des moyens par lesquels les relations découlant des traités peuvent croître et évoluer. Tant les répondants d'AINC que ceux des Premières nations ont souligné que le mandat de nouvelles commissions des traités doit être adapté aux régions et tenir compte des caractéristiques particulières, des circonstances historiques et des aspirations et réalités politiques et économiques des Premières nations de ces régions. Or, le BCT remet en question les raisons pour lesquelles AINC envisage l'établissement d'autres commissions alors qu'il ne peut pas soutenir de façon appropriée, à la fois sur le plan des finances et de l'engagement, les commissions dont il dispose déjà.

Les leçons apprises à partir du BCT et de la CRTM à l'égard de l'établissement de nouvelles commissions des traités comprennent :

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7. Conclusions et recommandations

7.1 Conclusions

L'évaluation appuie les conclusions suivantes :

7.2 Recommandations

Il est recommandé que AINC :

  1. Continue la mise en œuvre des relations fondées sur les traités historique et l'élaboration d'un cadre stratégique qui apportera une entente et une revitalisation aux relations fondées sur les traités.

  2. Respecte l'engagement qu'il a pris envers le BCT de la Saskatchewan et présente sa réponse au rapport du BCT de 2007, intitulé Treaty Implementation: Fulfilling the Covenant.

  3. Travaille en partenariat avec l'ACM pour étudier la structure de gouvernance de la CRTM en vue de mettre sur pied un organe neutre qui fournira à la Commission une orientation stratégique

  4. Améliore la gestion et l’efficience de ses programmes en assurant la rapidité du traitement des paiements de contribution versés aux commissions des traités ; et en étudiant la possibilité d’accorder aux commissions l’accès au financement d’autres ministères fédéraux.

  5. Poursuive des discussions préliminaires sur l'établissement possible des commissions des traités dans d'autres régions du Canada, en tenant compte des constations et conclusions de cette évaluation.
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Notes en bas de page :

  1. Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, 1996, vol. 2, partie 1, section 8.1.(retourner au paragraphe source)

  2. Cette information se rapporte aux traités « historiques » et ne concerne pas les traités « modernes » appelés « règlements des revendications territoriales globales ».(retourner au paragraphe source)

  3. AINC et Commission canadienne des affaires polaires, 2009-2010, Rapport sur les plans et les priorités, 2009, p. 9.(retourner au paragraphe source)

  4. Bureau du commissaire aux traités, Treaty Implementation: Fulfilling the Covenant, Saskatoon, Bureau du commissaire aux traités, 2007, p. vii.(retourner au paragraphe source)

  5. Environics Research Group, Focus Canada, The Pulse of Canadian Public Opinion, 2007.(retourner au paragraphe source)

  6. Bureau du commissaire aux traités, Saskatchewan Treaty Surveys: Grade 7 Student Knowledge and Understanding and Teacher Treaty Education Resources Final Report, Saskatchewan Educational Leadership Unit, Université de la Saskatchewan, Saskatchewan, 2009.(retourner au paragraphe source)

  7. Loraine Thompson, Self-Concept and First Nations Education: An Analysis of the Literature, Bureau du commissaire aux traités, Saskatchewan, 2006.(retourner au paragraphe source)

  8. Jennifer Tupper et Micheal Cappello, « Teaching Treaties as (Un)Usual Narratives: Disrupting the Curricular Common Sense », Curriculum Inquiry, 38,5, décembre 2008, p. 559 à 578. (retourner au paragraphe source)

  9. Communiqué de presse du gouvernement de la Saskatchewan daté du 15 septembre 2008 et Regina Leader Post, 31 mars 2007.(retourner au paragraphe source)

  10. Environics Research Group, Focus Canada: The Pulse of the Canadian Public Opinion, 2007.(retourner au paragraphe source)

  11. Environics Research Group, Focus Canada: The Pulse of Canadian Public Opinion, 2007(retourner au paragraphe source)

  12. Commission des relations découlant des traités du Manitoba, March 2009 Omnibus, Probe Research Inc., Winnipeg, 2009.(retourner au paragraphe source)

  13. Les organismes partenaires comprennent : la FNIS, le ministère de l’Éducation de la Saskatchewan, CTV Saskatchewan, l’Institut de technologie des Indiens de la Saskatchewan, l’Association des conseils scolaires de la Saskatchewan, SaskTel, le Centre culturel des Indiens de la Saskatchewan, la Fédération des enseignants et des enseignantes de la Saskatchewan, la Saskatoon Airport Authority, l’Université des Premières nations du Canada, la Saskatchewan Educational Leadership Unit de l’Université de la Saskatchewan, Jeunes entreprises, l’école secondaire virtuelle Credenda, la Saskatchewan Instructional Development and Research Unit de l’Université de Regina, la Division Dépôt de la GRC, la Galerie Allen Sapp, le Conseil canadien sur l’apprentissage, Evolution Technologies, le Western Development Museum, la League of Educational Administrators Directors and Superintendents, le Conseil des Arts de la Saskatchewan, les conseils tribaux et les écoles administrées par les Premières nations, le Saskatchewan Communications Network, le parc national des Prairies, Westcap Management, les Cadets de l’Armée, le Comité central mennonite, la Chambre de commerce de la Saskatchewan, le Conseil des Ressources Humaines Autochtones, Enterprise Saskatchewan et la Commission du marché du travail de la Saskatchewan.(retourner au paragraphe source)

  14. Les organismes partenaires comprennent : la Division D de la GRC, le Centre de ressources éducationnelles des Premières nations du Manitoba, l’A boriginal Leadership Institute Inc., Parcs Canada, Conservation Manitoba, l’Université de Brandon, le Collège Red River, le service de police de Winnipeg, le Parc national du Canada du Mont-Riding et Manitoba Hydro.(retourner au paragraphe source)

  15. En 2005, la FNIS et AINC ont demandé au BCT de produire un rapport sur la mise en œuvre des traités. Ce rapport, intitulé Treaty Implementation: Fulfilling the Covenant, a été publié en 2007. Quoique le Canada et la FNIS aient tous deux accepté d’y répondre, seule la FNIS a déposé par la suite un document, intitulé Treaty Implementation Principles. En mars 2010, le Canada a fourni une réponse.(retourner au paragraphe source)

  16. Bureau du commissaire aux traités, Treaty Implementation: Fulfilling the Covenant, Bureau du commissaire aux traités, Saskatoon, 2007, p. 108.(retourner au paragraphe source)

  17. Les calculs pour le BCT comprennent les affectations budgétaires totales pendant cinq exercices provenant d’AINC et les contributions en espèces et en nature reçues durant la même période.(retourner au paragraphe source)

  18. Dans le cas de la CRTM, les calculs comprennent le budget total alloué par AINC pendant quatre exercices et les contributions en espèces et en nature reçues au cours de deux exercices. Les calculs incluent uniquement les contributions faites durant les trois premiers mois de l’exercice 2009-2010.(retourner au paragraphe source)

  19. Sero, K.A. An Examination of and Recommendations on Governance of the Treaty Relations Commission of Manitoba (ébauche), 2009.(retourner au paragraphe source)

  20. Tel qu’établi dans le Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, 1996, vol. 2, partie 1, section 8.1.(retourner au paragraphe source)

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