Politiques de remise en état des sites miniers des Territoires du Nord-ouest

Format PDF (345 ko, 20 pages)

La Politique de remise en état des sites miniers des Territoires du Nord-Ouest a été rendue publique par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien le 29 juillet 2002. La politique vise à fournir un outil de gestion des ressources pour éviter que les opérations minières dans les Territoires du Nord-Ouest aient des conséquences néfastes pour l'environnement et la santé humaine et constituent un fardeau financier pour les contribuables canadiens. Le Ministère considère cette politique essentielle à la mise en place d'assises solides pour la gestion des ressources dans les Territoires du Nord-Ouest. Grâce à elle, il est possible de connaître avec plus de certitude et de clarté les attentes du gouvernement concernant la remise en état des sites miniers. Elle a été élaborée à la suite de consultations approfondies avec des organisations autochtones, des représentants de l'industrie, des organisations non gouvernementales à vocation écologique, des institutions de gouvernement populaire et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest.

Table des matières

Message du Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien

Publié avec l'autorisation du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien,
Ottawa, 2002
www.ainc-inac.gc.ca

QS-8619-010-FF-A1
nº de catalogue R2-208/2002-2F

© Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

This publication is also available in English under the title : Mine Site Reclamation Policy for the Northwest Territories

Photographie en couverture de parcelles de terrain recouvertes d'herbe, fournie par la Billiton Diamonds Inc. de la BHP, pour la remise en état des sites miniers.

Politique de Remise En état des Sites Miniers des Territoires du Nord-Ouest

Politique pour la protection de l'environnement et la cession des responsabilités rattachées aux fermetures de mines dans les Territoires du Nord-Ouest.

Je suis heureux de vous présenter la Politique de remise en état des sites miniers des Territoires du Nord-Ouest. Ce document reflète le souhait du gouvernement canadien de mettre en place une solide infrastructure de gestion des ressources dans les Territoires du Nord-Ouest tout en limitant les incidences sur l'environnement et la santé humaine.

L'élaboration de cette politique a comporté un vaste processus de consultation avec des représentants des organisations autochtones, de l'industrie, des groupes intéressés, des commissions du Nord et des gouvernements territoriaux.

L'exploitation des ressources durables joue un rôle essentiel dans le Nord. Notre objectif consiste à consolider les normes fédérales, pour la protection de l'environnement comme pour la remise en état des sites miniers. Cette politique nous permet d'établir une norme claire et de procurer à l'industrie et aux autres groupes intéressés les conditions de clarté et de certitude qui déboucheront sur un développement durable et responsable dans le Nord.

Je tiens à remercier tous ceux qui ont contribué à l'élaboration de cette politique. Nous devons continuer à travailler ensemble à développer une industrie qui soit à la fois durable, profitable et respectueuse de l'environnement.

L'honorable Robert D. Nault

Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien

Introduction

Depuis plus d'un siècle, des mines sont en exploitation dans le Nord du Canada. Cette activité présente des avantages économiques importants non seulement pour les habitants du Nord, mais aussi pour l'ensemble des Canadiens; le Canada a tiré profit de ses mines dans le Nord. On estime que la valeur cumulative de la production de métaux et de minerais depuis 1977 est de l'ordre de 18 milliards de dollars ou plus pour les trois territoires.

Certaines mines, toutefois, ont fermé sans bien assumer leurs responsabilités pour le nettoyage et la biorestauration, laissant au gouvernement fédéral le soin de consacrer des centaines de millions de dollars au nettoyage. Ces coûts constituent un pourcentage relativement faible des avantages financiers, mais ils représentent néanmoins, en termes absolus, un fardeau considérable sur les comptes du gouvernement.

Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC) continue à rechercher des occasions d'améliorer la façon dont il acquitte ses responsabilités en matière de gestion des ressources. Le MAINC considère l'élaboration d'une politique de remise en état des sites miniers pour les Territoires du Nord-Ouest comme un point de départ essentiel pour créer une composante complète de « gestion des ressources minérales » qui s'inscrive dans sa Stratégie de développement durable.

Le public se montre de plus en plus préoccupé par le nombre croissant de cas d'insolvabilité et de propriétés minières abandonnées, qui engendrent un lourd passif écologique. Cette sensibilisation accrue a donné lieu à des expressions de l'inquiétude ressentie et à une remise en question de l'appui à l'exploitation minière dans le Nord.

Le MAINC s'inquiète de l'érosion de la confiance du public à l'égard de l'exploitation minière dans le Nord. Il prend aussi acte de la volonté de bâtir une solide base pour la gestion des ressources dans les Territoires du Nord-Ouest. Chacun de ces deux aspects s'inscrit dans la ligne de pensée du MAINC et vient appuyer les efforts qu'il déploie sans cesse pour trouver des moyens d'améliorer le mode d'application des responsabilités en matière de gestion des ressources dans l'ensemble des trois territoires nordiques du Canada.

L'élaboration d'une politique n'était pas la seule option disponible. Le gouvernement examine encore divers projets législatifs et réglementaires à l'appui des principes énoncés dans cette politique. Il faut toutefois relativement beaucoup de temps pour mener à bien des mesures législatives et de réglementation; il importe de traiter de cette question dans le contexte de la législation actuelle, à la lumière du fait qu'on se prépare à fermer des mines au cours des prochaines années et que de nouvelles mines sont censées ouvrir sous peu.

Il est essentiel de mettre nos outils de gestion des ressources en place dans les Territoires du Nord-Ouest dès que possible. L'industrie, les investisseurs, les groupes environnementaux et les collectivités autochtones partagent tous le même désir de certitude, d'uniformité et de clarté.

La Politique de remise en état des sites miniers des Territoires du Nord-Ouest répond aux quatre grands objectifs que voici :

Le MAINC reconnaît aussi que bon nombre des dispositions intégrées à cette politique correspondent à des « principes » gouvernementaux qui donnent des avis généraux et établissent une orientation globale; elles s'harmonisent avec le cadre de réglementation actuel et avec les responsables en réglementation chargés de leur application. La présente politique ne vise pas à se substituer aux pouvoirs réglementaires actuels ou aux organismes créés pour les mettre à exécution, ni à les affaiblir.

Le MAINC s'est guidé sur la Politique du gouvernement du Canada sur les minéraux et les métaux, qui fait expressément référence aux difficultés rattachées à la remise en état des sites miniers et aux responsabilités directes du gouvernement fédéral sur les trois territoires.

Soulignons également que le MAINC prépare une autre politique complémentaire concernant les sites orphelins ou abandonnés, dont les mines; intitulée « Politique de gestion des lieux contaminés du Nord du Canada », cette politique proposée découle de l'engagement pris par le MAINC d'atténuer ou d'éliminer les dangers que posent à la santé et à la sécurité humaines les lieux contaminés, y compris les mines abandonnées.

L'extraction de l'uranium et d'autres minéraux dangereux connexes est soumise non seulement à l'ensemble des lois régissant l'exploitation minière conventionnelle, mais aussi à des lois spéciales telles que la Loi sur la sûreté et le contrôle nucléaires.

Cette politique se veut conforme aux instruments législatifs, de réglementation et de politique actuellement en vigueur dans les Territoires du Nord-Ouest.

La politique donne des précisions sur la planification et la mise en oeuvre de la remise en état des sites miniers dans les Territoires du Nord-Ouest. Dans une large mesure, les principes énoncés dans cette politique ont déjà été adoptés et mis en application par le gouvernement fédéral et l'industrie, dans le cadre de réglementation actuel des Territoires du Nord-Ouest. Cette politique établit des codes, donne des éclaircissements et confère une plus grande certitude. Elle offre un modèle d'élaboration et d'amélioration des procédures et des processus opérationnels nécessaires à l'atteinte de nos objectifs.

Les dispositions réglementaires régissant la remise en état des sites miniers continueront d'être appliquées par l'entremise des régimes de réglementation en place. La Loi sur les terres territoriales et son règlement, la Loi sur les eaux des Territoires du Nord-Ouest et la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie seront les principaux instruments utilisés; toutefois, d'autres lois fédérales et territoriales entreront aussi en ligne de compte (p. ex. Loi sur les pêches et Loi canadienne sur la protection de l'environnement).

On continuera à recourir aux processus d'évaluation environnementale pour déterminer et examiner les effets environnementaux, sociaux, culturels et économiques d'un projet minier et de sa remise en état, ainsi que pour veiller à ce que la population susceptible d'être touchée participe au processus de contrôle et de compte rendu de la remise en état des sites miniers.

Les principes et les objectifs énoncés dans cette politique orienteront les autorités décisionnelles du MAINC dans les dossiers où celui-ci détient des pouvoirs; ils donneront en outre forme à la position du MAINC en tant que partie intervenante dans les processus de réglementation exécutés par des conseils de gestion des ressources.

Le MAINC continuera de s'inspirer des autres politiques fédérales en matière d'efficacité de la réglementation et de protection de l'environnement. Compte tenu du nombre d'organismes de réglementation faisant leur apparition dans le Nord, il faut absolument que cette politique soit intégrée au cadre politique et réglementaire déjà en place.

Application

Vu la multiplicité des autorités dans le Nord, l'application de cette politique est fonction des circonstances. Elle fournira au personnel du MAINC une orientation interne pour la rédaction des conditions des instruments réglementaires sur lesquels le Ministère conserve le pouvoir, de même que pour préparer des interventions auprès des conseils de gestion des ressources dans le territoire. La Politique permettra aussi d'informer ces conseils du travail que le Ministre attend d'eux, ainsi que de ce qu'il veut qu'on inscrive dans les instruments de réglementation soumis à son approbation. Cette Politique indiquera enfin à l'industrie la conception de projet qu'on attend d'elle (sous l'angle de la planification des remises en état) et ce qu'elle peut attendre à son tour des décideurs en matièrede réglementation, ce qui « pose les bornes » et réduit les interprétations particulières au cas par cas.

Cette politique s'applique aux mines nouvelles et actuelles, qu'elles soient ou non en exploitation, dont les propriétaires ou exploitants sont clairement identifiés. Elle ne couvre pas les sites orphelins ou abandonnés, qui vont relever de la Politique sur la gestion des lieux contaminés du nord du Canada proposée.

La Politique est uniquement applicable aux mines déjà développées et aux activités minières qui se déroulent sur des sites miniers. Elle ne s'applique pas aux activités effectuées aux stades de la prospection, de l'exploration ou de l'exploration avancée de la mise en valeur d'un bien minier.

Virtuellement identique à la politique de remise en état des sites miniers du Nunavut, cette politique est conçue pour s'appliquer aussi bien aux biens miniers qui pourraient chevaucher la limite entre les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut. L'activité minière au Yukon n'est pas gérée en vertu de la Loi sur les terres territoriales / du Règlement sur l'exploitation minière au Canada : on prépare donc un instrument politique modifié qui sera conforme au cadre législatif et réglementaire du Yukon. Le but visé est de compléter les politiques des Territores du Nord-Ouest et du Nunavut, de manière à créer un cadre stratégique uniforme dans tout le Nord.

Principes de remise en état des sites miniers

Les principes de remise en état des sites miniers présentés ci-après doivent offrir certitude, clarté et uniformité aux auteurs de projet, aux conseils et aux ministères par rapport aux attentes, depuis la conception du projet jusqu'à l'exploitation et la phase postérieure à la fermeture.

1. Généralités

2. Planification de la remise en état

3. Responsabilités postérieures à la fermeture

4. Garantie financière

5. Organismes de réglementation

Facteurs relatifs à la mise en oeuvre

Les facteurs relatifs à la mise en oeuvre qui suivent servent de cadre explicatif, et ajoutent des détails aux principes énoncés ci-dessus.

Plans de fermeture et de remise en état des sites miniers Toute proposition d'exploitation d'une nouvelle mine doit être accompagnée d'un plan de fermeture et de remise en état, qui est indispensable pour l'avenir à long terme et l'héritage environnemental du site à exploiter. Un plan détaillé devrait, à des fins d'efficacité, faire état des exigences associées aux droits de superficie de location et d'utilisation des eaux.

Normes obligatoires pour la remise en état Les responsables de la réglementation élaboreront descritères propres à l'emplacement, pour l'évaluation de la pertinence des plans et de leur mise en oeuvre, selon le principe de l'initiative minière de Whitehorse de 1994, c'est-à-dire : « ... la restauration des sites et des zones touchées dans le but d'y rétablir des écosystèmes viables et, dans la mesure du possible, autonomes, qui sont compatibles avec un environnement sain et les activités humaines », y compris l'archivage approprié des rapports, des dossiers, etc.

Lorsque des conseils de réglementation ayant compétence sur la gestion des terres et des eaux auront élaboré des normes et des lignes directrices précises en matière de restauration écologique, on adoptera ces dernières en vue de leur utilisation dans la région concernée.

Éléments des plans de fermeture et de remise en état des sites miniers Le fait de planifier la fermeture avant le début des activités d'exploitation donne la possibilité d'élaborer un modèle conceptuel souple et rentable, au moyen duquel on peut veiller à ce que la remise en état de la mine ait lieu et à ce que l'industrie assume la responsabilité des coûts. On peut s'attendre à ce que les techniques et la méthodologie de remise en état des sites miniers continuent d'évoluer à la lumière des progrès de nos connaissances scientifiques et de nos technologies. Par conséquent, les méthodes de remise en état des sites miniers doivent demeurer dynamiques, et les « meilleures pratiques » établies doivent faire partie intégrante du processus de planification de la remise en état.

Les activités de réglementation et les activités volontaires et non réglementaires figurent au nombre des meilleures pratiques, lesquelles englobent les politiques, programmes, technologies, recherches en matière de remise en état et autres mesures jugées rentables et appropriées sur le plan de l'environnement. Les meilleures pratiques intègrent et complètent les mesures mises en application dans le cadre des initiatives locales, nationales et internationales.

Le plan devrait traiter à fond des points suivants :

Le plan doit détailler les mesures prévues pour la remise en état, la fermeture et le déclassement de la mine, y compris, entre autres, les éléments suivants :

Rapports d'étape sur la remise en état Il faudra rédiger et présenter périodiquement aux autorités réglementaires compétentes des rapports sur l'état d'avancement des travaux de remise en état des sites miniers. Comme le compte rendu de la remise en état progressive a un lien direct avec les modifications apportées à la garantie financière, le calendrier et le contenu des rapports devront correspondre aux dispositions de chaque plan concernant les changements à la garantie financière (voir la section « Garantie financière »).

Il n'est pas nécessaire que le rapport d'étape soit un document complexe, mais il doit renfermer des détails fondamentaux tels les travaux de remise en état exécutés, les quantités de matériaux transportées ou les sommes d'argent dépensées, ainsi qu'un compte rendu général des secteurs qui restent à remettre en état.

Révision du plan de fermeture et de remise en état des mines (mises à jour) Lorsque des révisions apportées à des plans miniers approuvés nécessitent des changements considérables aux exigences en matière de remise en état, il importe de modifier le plan de remise en état, ainsi que le rapport d'étape décrit précédemment. Dans bien des cas, ces corrections nécessiteront un examen environnemental préalable, de même que des modifications des licences et permis au moyen du processus de réglementation.

L'une des composantes importantes de toute révision sera l'évaluation de la mesure dans laquelle les coûts de remise en état varieront à la suite de la révision du plan minier, ainsi que des répercussions par rapport au montant de la garantie financière déjà en place.

Garantie financière L'un des éléments clés du plan est le rapport entre les obligations en matière de fermeture et de remise en état, d'une part, et d'autre part la garantie financière octroyée pour veiller à ce que la société minière demeure responsable de la remise en état. Plusieurs questions de garantie financière doivent être prises en ligne de compte dans le cadre de cette politique.

1. Genres de garantie

Les garanties financières pour la remise en état, relativement aux nouvelles mines, doivent se prêter facilement à une conversion en argent comptant. Une telle garantie doit répondre aux critères de base que voici :

Le Ministre pourra étudier des types de garantie nouveaux ou innovateurs, comme les fiducies de remise en état, à condition qu'ils répondent aux critères ci-dessus.

2. Coordination parmi les régimes de réglementation

Le pouvoir réglementaire d'exiger une garantie financière pour la remise en état des sites miniers ne figure pas dans un acte législatif unique. Ainsi, le MAINC a compétence, sur les terres de la vallée du Mackenzie appartenant à la Couronne, sur les baux fonciers et les questions de garantie connexes; l'Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie se charge des garanties à l'égard des permis d'utilisation de l'eau et des terres; et le Ministre du MAINC a le pouvoir d'en déterminer le type.

Comme la garantie financière est devenue un enjeu entre plusieurs autorités, la coordination constitue un facteur important. Pour veiller à ce que la garantie financière soit appliquée de la façon la plus efficace possible, le MAINC favorisera les discussions entre les différents organismes de réglementation, de façon à promouvoir la coordination des obligations en matière de garantie financière, ce qui comprend les mesures suivantes :

3. Remise en état progressive

Il est préférable, tant du point de vue de la protection de l'environnement que de celui des obligations financières, de procéder à une remise en état continue pendant toute la durée de vie de la mine. La garantie financière relative à un projet minier sera corrigée à la lumière du processus de remise en état progressive, en fonction des facteurs suivants :

Remise en état après la fermeture et déclassement définitif

À l'approche de la fin de la période de production, lorsque la fermeture est au programme, on se fonde sur le plan approuvé le plus récent pour le déclassement définitif. À mesure que les travaux de remise en état ont été menés à bien et que le passif environnemental s'en trouve réduit, les montants de la garantie financière nécessaire diminuent en proportion et les excédents sont remboursés.

S'il y lieu, on doit recueillir, préparer et archiver les dossiers pertinents en plus de tenir compte des aspects matériels de la fermeture. Il peut s'agir d'un examen portant sur des travaux souterrains et des carottes de forage, ou de données et de rapports environnementaux de nature plus générale.

Lorsque l'on juge que les travaux de remise en état stipulés dans le plan sont achevés, on permet à l'emplacement de se stabiliser. Pendant cette période, la société minière se charge du processus de surveillance, et le MAINC et d'autres organismes vérifient l'efficacité des mesures de réparation, l'exactitude de l'évaluation environnementale et tout impact imprévu sur l'environnement. La durée de la phase de surveillance requise fait l'objet d'un examen et est confirmée au moment de la fermeture. Elle est subordonnée aux risques liés aux incidences possibles sur l'environnement.

Pendant cette période, la société minière demeure responsable du site, et notamment de la résolution de toute complication environnementale qui surgit.

Si l'état des lieux le justifie, on peut prolonger la période de surveillance pour s'assurer que les mesures de réparation ont été prises.

On s'attend à ce que certaines mines nécessitent des soins et des travaux d'entretien à long terme après leur fermeture.

Voici quelques exemples :

Le ministre peut retenir un montant appropriée de la garantie financière pour satisfaire aux exigences futures touchant cet emplacement. Dans de tels cas, la société minière demeure responsable du soin et de l'entretien de l'emplacement, mais conserve aussi des droits sur toute garantie financière résiduelle.

Lorsque le ministre est convaincu que l'exploitant a satisfait aux exigences en matière de déclassement, conformément aux lois pertinentes, et que les objectifs du plan sont tous atteints, il transmet à la société minière un document écrit à cet effet.

Règles de transition à l'intention des mines existantes

Cette politique vise les exploitations minières existantes. Cependant, il est entendu que l'état de la planification des activités de remise en état et le degré de garantie financière en vigueur varient considérablement d'une mine à l'autre. Il conviendra donc, au moment d'appliquer certains aspects de cette politique, de tenir compte de la situation particulière de chaque mine, ainsi que des difficultés auxquelles elle est confrontée.

Dans le cas des exploitations existantes, la garantie financière accordée au ministre dans le cadre des obligations de remise en état doit être augmentée graduellement, dès que possible, sur la durée de vie restante de la mine, de manière à en arriver, au plus tard au terme de l'existence de la mine, à ce que la garantie financière soit complète. Le Ministre n'étudiera des options relatives au type, au montant ou au calendrier de versement d'une garantie financière que dans les cas où l'exploitant d'une mine peut démontrer de façon concluante qu'il lui est impossible financièrement d'agir de la sorte.

Toute nouvelle responsabilité en matière de remise en état engendrée par des opérations à venir serait assujettie à la même obligation d'assurer une garantie complète que dans le cas des nouvelles mines.

Cas d'insolvabilité

Ce qui se produit lorsque les exploitants d'une mine existante deviennent insolvables constitue un problème unique et distinct, tant du point de vue du système de réglementation que de celui de l'application de cette politique. Lorsque l'exploitant d'une mine demande la protection de la cour contre ses créanciers, en vertu de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies ou de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité, il le fait dans le but de négocier avec ses créanciers une restructuration financière qui permettra à la société de se dégager de la protection de la cour en tant qu'entreprise active. Lorsque ce processus est fructueux, l'exploitant demeure responsable de la fermeture et de la remise en état de la mine.

Mais quand ce processus échoue, les créanciers de la compagnie demandent souvent à la cour de désigner un séquestre ou un séquestre provisoire en vertu des dispositions de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité, en vue de vendre les biens de la compagnie. Le MAINC participe fréquemment aux négociations menées avec les acquéreurs éventuels d'une mine dans le cadre des procédures de règlement des cas d'insolvabilité. Il agit alors à titre de représentant de la Couronne, en tant que créancier et responsable de la réglementation environnementale. Bien que le MAINC apporte toute la collaboration possible à la réalisation d'une telle vente, la Couronne ne fait aucun compromis et n'assume pas le passif environnemental pour faciliter la vente d'une mine dans l'intérêt des créanciers.

Lorsqu'une propriété est abandonnée par la compagnie ou un séquestre ou séquestre provisoire, le MAINC prend toutes les mesures qui s'imposent pour protéger la santé et la sécurité des personnes et l'environnement. Il fait appel à cette fin aux pouvoirs conférés au ministre en vertu de la Loi sur les eaux des Territoires du Nord-Ouest, laquelle prévoit que les coûts de ces mesures seront assumés à même la garantie financière versée par l'exploitant. Si ces coûts se révèlent supérieurs au montant de la garantie versée par l'exploitant, la somme excédentaire devient une créance de la Couronne qui, en vertu de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies et de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité, est garantie par l'entremise d'une première sûreté sur la propriété. Si celle-ci est vendue par la suite, la Couronne compte recouvrer ses créances à même les recettes de la vente.

Si l'exploitant d'une mine devient insolvable et que la mine est abandonnée (par la compagnie, le séquestre ou le séquestre provisoire) parce que le passif environnemental non garanti est supérieur à la valeur économique de la mine, ce qui a pour conséquence que la propriété ne peut être vendue dans le cadre d'une transaction conventionnelle, le MAINC examine la possibilité de conclure un marché avec un acquéreur éventuel de la mine, en fonction des critères suivants :

Pour déterminer s'il doit ou non conclure un tel marché, le MAINC prendra en considération l'ampleur des avantages réels ou possibles, pour la Couronne, de la réduction à la fois des impacts sur l'environnement et des coûts portés à la charge des contribuables canadiens en contrepartie de la réparation des dommages causés à l'environnement sur le site minier.

Examen de la Politique

Le cadre politique et législatif dans le Nord traverse une période de changements sans précédent. Cette politique ne suivra l'évolution du milieu opérationnel, et des développements politiques, législatifs et technologiques, qu'à la condition d'être un « document vivant » : à défaut, il perdra son efficacité et son actualité.

Dans cette optique, le Ministère s'occupera de réaliser des examens périodiques de cette politique.

Date de modification :