Processus, rôles et responsabilités

Étape 1 : Identification du projet et proposition

Le processus établi dans la Loi sur le développement commercial et industriel des Premières nations (LDCIPN) requiert un engagement sérieux de la Première nation participante. Le processus a été qualifié d'intense dans sa phase initiale, car une grande partie du travail exigé est effectué dès les premiers stades. Dans la première étape – l'identification du projet –, le travail revient surtout à la Première nation qui propose le projet. L'exécution de la plupart des tâches liées à l'élaboration de la proposition dès le début aide à réduire le délai nécessaire au processus et garantit que les attentes de toutes les parties intéressées sont correctement gérées.

Cette étape comporte la rédaction d'une proposition officielle et la production des documents nécessaires, selon les exigences d'AADNC, ainsi que l'obtention d'une résolution du conseil de bande (RCB) demandant l'élaboration d'un règlement en vertu de la LDCIPN.

Les tâches à exécuter à cette étape sont les suivantes :

  • La Première nation désigne un projet industriel ou commercial qui requiert un règlement pour progresser et pour lequel il est possible de produire un règlement en vertu de la LDCIPN.
  • La Première nation, le bureau régional d'AADNC et d'autres principales parties intéressées (p. ex. investisseurs de l'extérieur) amorcent des discussions exploratoires. Le but de ces discussions est d'établir si d'autres analyses sont nécessaires pour établir l'admissibilité du projet aux termes de la LDCIPN (voir à l'étape 2 la liste des cinq questions constituant le critère pour utiliser la LDCIPN).
  • La Première nation prépare les documents nécessaires, s'emploie à regrouper les compétences et les capacités requises pour compléter le processus et s'assure de l'appui communautaire.
  • La Première nation adopte une résolution du conseil de bande appuyant l'élaboration d'un règlement en vertu de la LDCIPN.

La proposition de projet fournit toute l'information relative au projet en appui à la demande, notamment :

  1. une description générale du projet;
  2. une description officielle du terrain qui sera utilisé;
  3. la confirmation que ce terrain constitue une terre de réserve ou qu'il est proposé comme ajout à la réserve, avec indication de l'étape actuelle du processus d'approbation;
  4. une description de la façon dont les terres du projet seront utilisées;
  5. une proposition générale sur les principales questions relatives au bail (p. ex. durée, loyer, redevances, permis);
  6. une indication des questions qui pourraient être litigieuses;
  7. de l'information sur les risques possibles du projet, y compris la perte potentielle d'occasions économiques si le projet ne devait pas se réaliser;
  8. une évaluation du cadre de réglementation existant ou souhaité;
  9. une confirmation de l'appui communautaire ou d'un échéancier pour l'obtenir;
  10. une indication de la disposition de la province à négocier;
  11. un projet de calendrier, et
  12. une analyse des avantages économiques et autres.

 

Conseils pour susciter l'appui communautaire

L'appui à un projet commercial ou industriel commence au niveau de la collectivité. Il est probable que le projet aura des répercussions durables sur la collectivité, soit en termes de développement économique, d'une plus grande autonomie ou d'une augmentation du niveau de vie. Plus le projet aura des répercussions importantes et de longue durée, plus il sera souhaitable d'obtenir un appui large et durable auprès des membres de la Première nation. La collectivité peut manifester son appui de différentes façons. Certaines sont requises par la LDCIPN (comme la résolution du conseil de bande); d'autres sont facultatives mais souhaitables. Ces expressions d'appui facultatives mais souhaitables comprennent, entre autres :

  • Des pétitions favorables au projet adressées au conseil de bande, qui peuvent compter parmi les documents joints à la proposition présentée à AADNC.

    CONSEIL : Faites circuler la pétition à l'occasion d'activités communautaires. Organisez une assemblée publique avec des représentants des groupes participant à la proposition. Disposez une table à l'entrée, où les gens pourront signer la pétition après avoir entendu les avantages que le projet pourrait apporter à la collectivité.

    CONSEIL : Communiquez avec les stations de radio locales et encouragez-les à interroger des gens qui appuient le projet. Au cours de l'entrevue, mentionnez la pétition et indiquez comment les gens peuvent la signer.
  • Une campagne d'envoi de lettres. Les lettres pourraient être rédigées par des dirigeants communautaires ou religieux, des gens d'affaires connus, d'anciens dirigeants de la bande ou d'autres dirigeants politiques.

    CONSEIL : Envoyez des lettres d'appui aux élus, comme les députés fédéraux et provinciaux locaux ainsi que le ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada.

    CONSEIL : En dehors de la Première nation, vous pourriez demander à d'autres parties intéressées, personnes ou groupes pouvant être touchés par le projet d'envoyer des lettres d'appui. Ces personnes pourraient comprendre des investisseurs ou des promoteurs participant au projet ainsi que des entreprises et des municipalités avoisinantes.

    CONSEIL : Vous pourriez constituer une trousse d'information à l'intention de gens ou de groupes que vous voulez inviter à écrire une lettre d'appui. La trousse pourrait comprendre une lettre d'appui type et un document fournissant de l'information pertinente (comment et pour qui le projet sera avantageux et pourquoi il est important pour la collectivité).







Étape 2 : Étude et sélection du projet

La deuxième étape, Étude et sélection du projet, commence lorsque le bureau régional d'AADNC reçoit la résolution du conseil de bande demandant l'élaboration d'un règlement en vertu de la LDCIPN, la proposition officielle et les pièces à l'appui. La plupart des tâches requises à cette étape sont exécutées par AADNC avec l'aide de la Première nation. AADNC peut demander des renseignements additionnels ou des précisions à la Première nation dans son évaluation du projet.

À cette étape, la Première nation sera en mesure d'effectuer une évaluation du risque juridique et une analyse coûts‑avantages en collaboration avec le bureau régional d'AADNC concerné, établissant les coûts associés à l'élaboration du règlement ainsi que les occasions économiques qui pourraient être perdues si le projet ne devait pas se réaliser. De plus, la Première nation évaluera la proposition par rapport aux critères établis dans la présente section, en collaboration avec le bureau régional d'AADNC. Essentiellement, AADNC effectue une évaluation approfondie comprenant une étude détaillée du projet, ses exigences réglementaires, la faisabilité de recourir à la LDCIPN, le degré d'appui communautaire, les risques inhérents au projet ainsi qu'une analyse coûts-avantages.

Les critères utilisés par AADNC dans l'examen de la proposition officielle d'élaborer un règlement en vertu de la LDCIPN peuvent être résumés par les questions suivantes. Si la réponse à chacune de ces questions est affirmative, le projet est admissible en principe à la LDCIPN.

  1. Les terres visées par le projet satisfont-elles à toutes les exigences (conditions juridiques, politiques, etc.), permettant ainsi à AADNC de produire les instruments du régime foncier?
  2. Y a-t-il actuellement absence de règlements abordant les questions d'environnement, de santé ou de sécurité, sans égard à l'ampleur des effets possibles?
  3. Les règlements existants font-ils défaut et empêchent-ils le développement économique, alors qu'il n'existe pas d'autre régime de réglementation pouvant permettre la réalisation du projet?
  4. Est-ce que toutes les autres possibilités de réglementer le projet, y compris la Loi sur les Indiens, ont été examinées et exclues, la LDCIPN constituant la seule approche possible?
  5. La province appuie-t-elle en principe le projet et sera-t-elle prête à jouer un rôle dans l'administration et l'application du règlement élaboré en vertu de la LDCIPN?

Cette étape s'achève lorsque AADNC décide de passer ou non à la prochaine étape – Négociation et rédaction – et d'affecter des ressources à l'élaboration du règlement.

Quelques précisions : Rôles et responsabilités des bureaux régionaux d'AADNC

Les recommandations relatives à un projet et la bonne marche d'un projet approuvé sont la responsabilité générale du directeur général de la région d'AADNC où est mené le projet. Le directeur général régional désigne un gestionnaire régional pour chaque projet, qui assurera la préparation des documents relatifs au projet, c'est-à-dire :

  • la  proposition de projet et l'analyse qui en recommande l'approbation;
  • les plans de projet et un rapport trimestriel sur les résultats, les questions et les risques.

Sous la responsabilité du directeur général régional et en collaboration avec les investisseurs de la Première nation, la province et le ministère fédéral de la Justice, le gestionnaire de projet régional :

  • gère la négociation, la rédaction et la production des trois documents essentiels :
    1. règlement
    2. accord tripartite
    3. instruments du régime foncier

  • coordonne les activités avec le bureau de gestion de projet de la LDCIPN.

À l'étape de l'administration, de la surveillance et de l'application, les régions :

  • assurent la supervision continue du règlement, des accords tripartites et des instruments du régime foncier;
  • demandent au président du Comité directeur des grands projets de solliciter l'autorisation et le soutien financier nécessaires pour modifier le règlement ou les accords tripartites, au besoin.







Étape 3 : Négociation et rédaction

Cette étape débute après qu'AADNC a approuvé la proposition de projet. Il est alors possible d'élaborer des plans de projets détaillés.

Ces plans établissent :

  • les ressources nécessaires à l'exécution du projet;
  • une liste des principales étapes du projet;
  • les mesures prévues pour susciter la participation des parties intéressées (qui, quand et comment);
  • les stratégies de gestion du risque;
  • les échéanciers.

Tout au long de cette étape, le gouvernement du Canada, la Première nation et le gouvernement provincial demeurent en communication étroite et se consultent fréquemment. Cette condition est importante pour l'élaboration des trois documents propres au projet : le règlement, l'accord tripartite entre le gouvernement du Canada, la Première nation et le gouvernement provincial et les instruments du régime foncier.


1.  Un accord tripartite est signé par le gouvernement du Canada, le gouvernement provincial et la Première nation.

Plus précisément : AADNC élaborera des lignes directrices et un modèle qui aideront le gouvernement du Canada, la Première nation et le gouvernement provincial à négocier un accord tripartite. Les lignes directrices énonceront les outils permettant d'établir des relations de travail efficaces avec les gouvernements provinciaux et les Premières nations et d'assurer l'observation des décrets, y compris les rôles des signataires autorisés et des responsables de programme.

Le modèle d'accord tripartite comprend :

  • une description du projet;
  • les exigences techniques et les processus du projet;
  • les responsabilités de toutes les parties à l'accord;
  • les principaux indicateurs de rendement;
  • les mécanismes de reddition de comptes;
  • un processus de règlement des différends;
  • les dispositions relatives aux poursuites;
  • un cadre de gestion opérationnelle comprenant l'administration, la surveillance et l'application;
  • les coûts et les ressources liés au projet;
  • d'autres aspects propres au projet.


2.  Le ministre d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et le Cabinet approuvent le règlement.

Plus précisément : Le règlement est préparé par AADNC en collaboration avec la Première nation. Le dossier – qui comprend le règlement, un plan de communication, un résumé de l'étude d'impact de la réglementation et une note d'information – est soumis au Cabinet. Les communications avec la Première nation se poursuivent tout au long des différentes étapes du processus d'élaboration du règlement.



3.  Les instruments du régime foncier nécessaires sont en place.

Plus précisément : Les instruments du régime foncier sont des accords ayant force exécutoire comme des baux, des permis et des licences qui établissent comment et par qui les terres visées par un projet seront utilisées.



Cette étape s'achève lorsque le bail et l'accord tripartite sont passés et que le règlement entre en vigueur.




Quelques précisions : Le processus de l'accord tripartite pour les projets menés en vertu de la LDCIPN

La LDCIPN permet au gouvernement du  Canada – en réponse à une demande d'une Première nation – d'adopter des règlements fédéraux au regard d'un projet particulier mené sur des terres de réserve. Dans une large mesure, ces règlements sont un calque du régime provincial. Puisque les provinces possèdent les connaissances spécialisées nécessaires, compte tenu de leurs responsabilités à l'égard du développement économique du secteur privé, la LDCIPN prévoit que la province assurera la surveillance et l'application du nouveau régime de réglementation au nom du gouvernement fédéral. Dans ce cas, un accord devra être conclu entre le gouvernement du Canada, le gouvernement provincial et la Première nation en vue de régir la surveillance et l'application du règlement par les représentants provinciaux.

Prescriptions de la LDCIPN

Selon l'alinéa 5(b) de la Loi, un accord tripartite doit être conclu entre toutes les parties avant qu'un règlement puisse être pris en vertu de la LDCIPN : « La prise d'un règlement [dans le cas d'une entreprise exploitée sur  des terres de réserve] est subordonnée aux conditions préalables suivantes : […] b) dans le cas d'un règlement conférant des attributions à des fonctionnaires ou organismes provinciaux, le ministre, la province et le conseil de la première nation concluent un accord au sujet de la mise en œuvre et du contrôle d'application du règlement par ces fonctionnaires ou organismes. »

Signature de l'accord tripartite

La conclusion d'un accord par toutes les parties comme condition préalable à la prise d'un règlement ne signifie pas que cet accord doit avoir été signé par toutes les parties au moment de proposer le règlement en vertu de la LDCIPN. Une lettre du gouvernement provincial, signée par un sous-ministre adjoint, un sous‑ministre ou un ministre et signifiant l'acceptation par la province du rôle de surveillance et d'application du règlement proposé, suffit à satisfaire aux exigences de l'étape 3. Cette condition permet la publication des documents règlementaires dans la Gazette du Canada, Partie 1. L'accord tripartite officiel doit être signé avant le début du processus d'approbation relatif à l'élaboration du règlement par le Conseil du Trésor fédéral et un comité du Cabinet chargé d'étudier tous les règlements fédéraux, et la publication dans la Gazette du Canada, Partie 2.

Processus d'approbation du règlement et de l'accord

Le processus d'approbation de l'accord tripartite est semblable au processus d'approbation du règlement pris en vertu de la LDCIPN. La seule différence significative est que les documents relatifs au règlement sont soumis au Cabinet.








Étape 4 : Administration, surveillance et application

L'étape 4 commence après que la convention de bail et l'accord tripartite ont été passés et que le règlement est entré en vigueur. Cette étape concerne l'administration, la surveillance et l'application continues du règlement, des accords et des instruments du régime foncier tout au long de la durée du projet. Elle comprend aussi la construction des installations et de l'infrastructure et d'autres activités liées à l'exploitation du projet. À terme, cette étape comprend aussi le démantèlement des installations relatives au projet et la réclamation des terres utilisées.

Conformément à l'accord tripartite, et aux autres accords ou contrats qui auront pu être signés, les fonctions de surveillance et d'application exigées par le règlement seront assurées par le gouvernement provincial.

Les gouvernements provinciaux ont une grande expérience des fonctions d'administration, de surveillance et d'application liées aux activités industrielles hors réserve. L'exécution de ces tâches dans une réserve selon des modalités convenues par la Première nation et le gouvernement du Canada est une extension naturelle de leur travail. En raison de ces connaissances spécialisées des gouvernements provinciaux, leur rôle d'administrer, de surveiller et d'appliquer le régime de réglementation améliorera l'efficacité opérationnelle et la transparence tout en réduisant les coûts.

Les problèmes pouvant surgir à l'étape de l'administration, de la surveillance et de l'application pourront nécessiter la négociation et la rédaction de modifications au règlement ou à l'accord tripartite, auquel cas des ressources devront être approuvées et y être affectées, comme pour le processus d'approbation du projet. L'étape 3 – Négociation et rédaction – s'appliquera à ces modifications.

CONSEIL : Dans certains cas, les gouvernements provinciaux pourront imposer des « droits de service » pour la délivrance d'une licence ou d'un permis relatif à la réglementation d'un projet mené hors réserve. Les droits à payer pour les projets menés dans une réserve seront comparables aux droits payables pour les projets hors réserve. Aux termes de la LDCIPN, les droits de service perçus par des organismes provinciaux au regard de règlements pris en vertu de la LDCIPN ne seront pas considérés comme des fonds publics au sens de la Loi sur la gestion des finances publiques et ne seront donc pas versés au Trésor. Ces droits pourront donc être versés directement à l'organisme provincial, si un tel arrangement a été négocié.

CONSEIL : Les estimations de coût et les ententes de financement ne pourront raisonnablement être établies qu'après que les obligations à faire respecter et les avantages attendus de chaque projet auront été bien compris.