Foire aux questions - Loi sur le développement commercial et industriel des Premières nations

Qu'est-ce que la Loi sur le développement commercial et industriel des Premières nations (LDCIPN )?

Nombreuses sont les Premières nations qui ont des terres de réserve pouvant être visées par des projets commerciaux et industriels de grande envergure, comme des projets relatifs aux sables bitumineux, des projets hydroélectriques ou de grands projets de promotion immobilière. Compte tenu des sommes nécessaires à leur mise en œuvre, les projets d'une telle envergure sont habituellement lancés dans le cadre d'un partenariat avec des investisseurs privés.

La LDCIPN permet aux Premières nations ayant décidé d'entreprendre un projet commercial ou industriel de grande envergure dans la réserve de demander au gouvernement du Canada d'élaborer un règlement relatif à un projet précis visant des terres de réserve en particulier. La LDCIPN reproduit essentiellement les règles et les règlements provinciaux relatifs au même type de projets commerciaux ou industriels de grande envergure entrepris à l'extérieur des réserves et les applique à un projet précis entrepris dans la réserve. Cette méthode, appelée incorporation par renvoi, permet de veiller à ce que les projets entrepris à l'intérieur et à l'extérieur des réserves soient assujettis à des régimes de réglementation similaires. Elle procure plus de certitude aux investisseurs, aux promoteurs et au public, tout en minimisant les frais.

Cette méthode du cas par cas assure le respect des besoins et des situations uniques de chaque projet, tout comme celui de la relation unique du gouvernement du Canada avec les Premières nations et de ses responsabilités envers elles. Des accords seront élaborés entre le gouvernement du Canada, chaque Première nation et le gouvernement provincial concerné pour permettre à la province d'assurer la surveillance et la mise en application des règlements de la LDCIPN dans le cadre de projets précis. Dans la pratique, cela signifie que les projets réglementés en vertu de la LDCIPN doivent répondre à des normes semblables à celles qui s'appliquent au reste de la province, ce qui procure une certitude aux investisseurs et aux promoteurs en leur assurant qu'ils peuvent compter sur des règlements et des autorités de réglementation qu'ils connaissent et qu'ils comprennent.

Le but de la LDCIPN est de permettre aux Premières nations de favoriser leur développement économique, de leur fournir plus d'outils pour gérer leurs ressources, d'accroître leur autonomie et d'améliorer leur qualité de vie. La LDCIPN a été édictée avec l'appui de tous les partis à la Chambre des communes. Elle a reçu la sanction royale en novembre 2005 et est entrée en vigueur le 1er avril 2006.

Comment la LDCIPN a-t-elle été créée?

La LDCIPN était une initiative législative dirigée par cinq Premières nations ayant un potentiel pour les projets commerciaux ou industriels de grande envergure entrepris dans la réserve. Les cinq Premières nations ont adopté des résolutions de conseil de bande à l'appui de la LDCIPN. En collaboration avec ces Premières nations partenaires, le gouvernement du Canada a travaillé à l'élaboration et à l'adoption de la LDCIPN. Les cinq Premières nations étaient les suivantes : la nation des Squamish de la Colombie-Britannique, la Première nation de Fort McKay et la nation des Tsuu T'ina de l'Alberta, la Première nation Carry the Kettle de la Saskatchewan et la Première nation de Fort William de l'Ontario. Ces cinq Premières nations partenaires ont également joué un rôle prépondérant dans la sensibilisation et la participation d'autres collectivités des Premières nations au Canada en leur donnant des renseignements sur la LDCIPN et en les incitant à l'appuyer. Leurs efforts comprenaient la sensibilisation des organisations nationales et régionales des Premières nations à l'automne 2005.

Qu'est-ce qu'une lacune réglementaire? Quelles sont les répercussions d'une lacune réglementaire?

Une « lacune réglementaire » est l'absence de lois appropriées (y compris les règlements et les systèmes de surveillance et de mise en application) pour régir une activité. Il y a des lacunes réglementaires sur les terres de réserve lorsqu'il n'existe pas de lois appropriées applicables dans la réserve pour régir les activités commerciales ou industrielles complexes. Par conséquent, certaines propositions de projets dans la réserve sont difficiles, voire impossibles à approuver, à financer ou à finaliser. Les lacunes réglementaires entraînent de l'incertitude à l'égard du processus, du temps et des frais relatifs au projet, et elles peuvent inciter les investisseurs potentiels à délaisser les terres de réserve des Premières nations au profit des territoires de compétence hors réserve où il existe un cadre réglementaire connu et établi. Les activités commerciales et industrielles hors réserve sont régies par des lois et des règlements provinciaux détaillés mis à jour périodiquement par la province. Cependant, les éléments des régimes de réglementation provinciaux relatifs à l'utilisation des terres ne s'appliquent pas aux terres de réserve parce que le gouvernement du Canada a le pouvoir exclusif de passer des lois concernant les « Indiens et les terres réservées pour les Indiens » en vertu du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867.

Pourquoi les Premières nations veulent-elles combler les lacunes réglementaires dans les réserves?

Le fait de combler les lacunes réglementaires permettra aux Premières nations de réaliser des possibilités de développement économique dans la réserve. Les Premières nations de l'ensemble du Canada entreprennent des activités de développement économique en vue d'améliorer les conditions économiques et sociales de leur réserve. Elles cherchent de plus en plus à mettre en œuvre des projets commerciaux et industriels complexes de grande envergure dans les réserves. Ces types de projets créent des possibilités d'emploi pour les membres des Premières nations et génèrent des revenus continus importants pour les gouvernements des Premières nations, mais ne peuvent souvent pas être entrepris en raison de lacunes réglementaires dans la réserve.

Pourquoi la LDCIPN est-elle nécessaire?

Les cinq Premières nations qui ont consulté le gouvernement du Canada et travaillé avec ce dernier à l'élaboration de la LDCIPN ont noté que les investisseurs et les promoteurs désirant participer à des projets commerciaux et industriels de grande envergure dans les réserves avec les Premières nations sont plus à l'aise dans un contexte d'affaires où ils connaissent les règles et où ils ont de l'expérience de travail avec ces règles. Pour cette raison, ils sont plus enclins à investir dans ces projets. Les Premières nations peuvent toujours choisir d'établir leurs propres règlements et de créer les organismes nécessaires pour les surveiller, les mettre en application et les mettre à jour. Cependant, il se peut que les investisseurs potentiels préfèrent compter sur des règlements et des autorités de réglementation qu'ils connaissent déjà.

La LDCIPN est-elle le bon outil pour notre projet?

Avant de penser à la LDCIPN, une Première nation doit déterminer pour elle-même si elle désire donner suite à un projet proposé. Ensuite, la Première nation et Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) doivent déterminer si la réglementation du projet en vertu de la LDCIPN constitue le meilleur moyen de régir les activités. La Première nation, le promoteur, le bureau régional d'AADNC et d'autres intervenants devraient alors entreprendre des discussions préliminaires initiales portant sur les questions suivantes :

  • Le projet comprend-il d'importantes lacunes réglementaires?
  • S'il y a des lacunes réglementaires, la Première nation désire-t-elle les combler d'une autre façon?
  • Y a-t-il une possibilité que la province assume la responsabilité d'exécuter et de mettre en application tout règlement pris en vertu de la LDCIPN?
  • Toutes les autres exigences des lois et des politiques peuvent-elles être respectées pour permettre à AADNC d'assujettir le projet au régime foncier (baux ou permis)?

La LDCIPN s'applique-t-elle à toutes les Premières nations et à toutes leurs terres?

La LDCIPN précise que le gouvernement fédéral n'a le pouvoir de prendre un règlement que lorsqu'il a reçu une résolution du conseil de bande de la Première nation qui a présenté une demande en ce sens. Seules sont touchées les Premières nations qui présentent une demande de règlement en vertu de la LDCIPN et pour qui un règlement est passé. Tout règlement pris en vertu de la LDCIPN ne peut s'appliquer qu'aux terres qui constituent une réserve au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur les Indiens et uniquement aux portions de terres de réserve décrites dans ledit règlement. Cela est souvent propre à l'emplacement du projet. Cela signifie qu'aucun règlement ne sera pris en vertu de la LDCIPN pour s'appliquer aux terres des Premières nations assujetties à un accord sectoriel ou global sur l'autonomie gouvernementale.

À combien s'élèvent les frais relatifs à l'élaboration d'un règlement en vertu de la LDCIPN, et qui doit les prendre en charge?

Les frais dépendent largement de l'ampleur et de la complexité du projet et des lacunes réglementaires. Toutes les parties sont responsables de leurs propres frais relatifs à l'élaboration des règlements, dont les frais liés à leurs propres conseils techniques, financiers et juridiques. Voici quelques exemples d'activités pouvant augmenter les frais des Premières nations :

  • réunion, négociation et finalisation de l'entente avec les investisseurs ou les partenaires commerciaux ou industriels;
  • élaboration de la proposition de règlement en vertu de la LDCIPN;
  • consultation des membres de la Première nation (et éventuelle exécution d'un vote de désignation);
  • réunion et négociation avec d'autres parties concernant le règlement proposé et l'accord intergouvernemental.

Le gouvernement du Canada engagera des frais pour analyser la proposition de la Première nation visant à prendre un règlement en vertu de la LDCIPN; rencontrer les parties; prendre la décision d'élaborer ou non le règlement; négocier le règlement et l'accord intergouvernemental et diriger la rédaction de leur version provisoire; soumettre l'ensemble des documents de réglementation aux processus d'approbation du Cabinet. Le gouvernement provincial engagera des frais pour participer à des réunions, fournir des renseignements sur le régime de réglementation provincial et négocier l'accord intergouvernemental. Le partenaire de l'industrie peut engager des frais pour participer à des réunions, fournir des renseignements sur le projet et les processus de réglementation provinciaux ainsi que donner des commentaires sur le règlement proposé.

Y a-t-il d'autres façons pour les Premières nations d'entreprendre des projets commerciaux et industriels complexes lorsqu'il existe des lacunes réglementaires?

Dans certains cas, oui. En vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations (LGTPN), de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations (LGPGFPN) et d'autres accords sectoriels sur l'autonomie gouvernementale, certaines Premières nations peuvent élaborer leurs propres régimes de réglementation pour combler certains types de lacunes réglementaires. Cependant, toutes les Premières nations ne sont pas assujetties à la LGTPN ou à la LGPGFPN, et tous les types de lacunes réglementaires ne peuvent être comblés en vertu de la LGTPN ou de la LGPGFPN.

Des règlements seront-ils exigés pour les projets déjà en cours dans la réserve?

Un règlement ne sera pris qu'à la demande d'une Première nation et ne sera pas exigé pour les projets, nouveaux ou existants, déjà en cours dans une réserve. Parfois, une Première nation ou Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) peut remarquer que des projets commerciaux ou industriels complexes ou de grande envergure déjà en cours dans une réserve présentent d'importantes lacunes réglementaires. Dans ce cas, comme dans le cas d'une proposition d'un nouveau projet dans la réserve, la Première nation et AADNC peuvent déterminer s'il serait souhaitable de réglementer le projet en vertu de la LDCIPN. À l'instar d'une proposition d'un nouveau projet dans la réserve, la décision de combler ou non la lacune réglementaire est fondée sur une évaluation de la nature et de l'étendue de ladite lacune (y compris le régime de réglementation provincial existant), des risques associés au projet ainsi que des frais et des avantages de la réglementation du projet en vertu de la LDCIPN.

Cette initiative a-t-elle une incidence sur la responsabilité des terres et des ressources de réserve?

Non. La responsabilité des terres et des ressources de réserve ne change pas. Si la Première nation, le gouvernement du Canada et la province s'entendent pour que cette dernière exécute et mette en application les règlements fédéraux sur les terres de réserve des Premières nations en vertu de la LDCIPN, la province le fera au nom du gouvernement du Canada. Ce rôle sera énoncé dans un accord tripartite.

Quelle est la relation entre cette initiative et d'autres lois fédérales?

Certaines lois fédérales, comme la Loi sur la gestion des terres des premières nations, la Loi sur la gestion financière des premières nations et la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations, donnent certains pouvoirs législatifs aux Premières nations touchées par ces lois. Ce ne sont pas toutes les Premières nations qui sont actuellement assujetties à ces lois. Certaines choisiront également de ne pas l'être dans l'avenir. Dans certains cas, les pouvoirs réglementaires des Premières nations leur permettent de réglementer des projets entrepris dans la réserve essentiellement de la même façon qu'en vertu de la LDCIPN. Cependant, dans d'autres cas, les Premières nations n'ont pas les pouvoirs leur permettant de reproduire le régime de réglementation provincial pertinent.

Qu'arriverait-il si un règlement passé en vertu de la LDCIPN entrait en conflit avec d'autres règlements fédéraux qui s'appliquent aux terres de réserve ou avec une loi de la Première nation?

Certains règlements fédéraux, dont ceux pris en vertu de la Loi sur les Indiens, s'appliquent aux terres de réserve. La LDCIPN précise que les règlements passés en vertu d'autres lois fédérales l'emportent sur les règlements de la LDCIPN dans la mesure où survient un conflit ou une incompatibilité, à moins que les règlements de la LDCIPN indiquent le contraire. En outre, la LDCIPN précise que les règlements de la LDCIPN l'emportent sur les lois d'une Première nation (y compris les règlements administratifs) dans la mesure où survient un conflit ou une incompatibilité, à moins que les règlements de la LDCIPN indiquent le contraire.

La LDCIPN signifie-t-elle que les provinces auront compétence dans notre réserve?

Non. La compétence provinciale ne se rendra pas dans les réserves. Les règlements de la LDCIPN sont des règlements fédéraux, et non provinciaux. La réglementation fédérale peut inclure les dispositions des régimes de réglementation provinciaux qui, pour des raisons constitutionnelles, ne s'appliquent pas aux projets entrepris dans les réserves. Cela permet de combler efficacement les lacunes réglementaires lorsqu'il existe des règles pour un projet commercial ou industriel de grande envergure hors réserve, mais pas pour un projet entrepris dans une réserve. Ainsi, les mêmes règles s'appliqueront au projet entrepris dans une réserve et à celui réalisé hors réserve. Cela facilite également la mise en œuvre de certains projets se déroulant en partie dans les réserves et hors réserve.

La LDCIPN change-t-elle la relation légale entre le Canada et les Premières nations?

Non. La LDCIPN ne réduit pas l'obligation fiduciaire du gouvernement du Canada envers les Premières nations. Le gouvernement du Canada a des obligations légales envers les peuples autochtones. Ces obligations sont clairement établies dans les traités, la Loi sur les Indiens, la Constitution et d'autres lois. La LDCIPN ne change aucunement le fondement juridique de cette relation. Elle permet simplement à la Première nation de demander au gouvernement fédéral d'élaborer, en partenariat avec elle, des règlements qui permettent la mise en œuvre de projets commerciaux ou industriels de grande envergure dans une réserve. Dans ce processus, la Première nation accepte des règlements semblables à ceux qui s'appliquent au reste de la province, à l'extérieur des réserves. Cela procure davantage de certitude aux investisseurs et aux promoteurs en leur assurant qu'ils peuvent compter sur des règlements et des autorités de réglementation qu'ils connaissent déjà bien.

Quels sont les objectifs des modifications apportées à la Loi sur le développement commercial et industriel des premières nations (LDCIPN)?

Le projet de loi C-24, Loi sur la certitude des titres fonciers des premières nations, a modifié la LDCIPN de sorte que les Premières Nations pourront explorer de nouvelles possibilités de développement économique dans les terres de réserve par l'exploitation de l'immobilier commercial. À ce jour, les projets de ce genre sont freinés par la faible valeur des propriétés dans les réserves, laquelle est attribuable aux écarts entre le régime de droits de propriété dans les réserves et celui hors réserve. Plus particulièrement, le projet de loi permettra la création d'un régime reproduisant le régime provincial d'enregistrement des titres fonciers.

Où puis-je obtenir plus de renseignements sur la LDCIPN?

Si la LDCIPN vous intéresse et que vous souhaitez obtenir plus de renseignements pour vérifier s'il s'agit de l'outil qui vous convient, communiquez avec le bureau régional d'AADNC le plus près de chez vous ou composez le 1-800-567-9604.