Historique des demandes et des efforts visant la création d'un tribunal indépendant des revendications particulières

Depuis 1947, nombreuses ont été les demandes visant l'établissement d'un organisme indépendant chargé de rendre des décisions à l'égard des revendications particulières. Cette question a d'ailleurs été un thème récurrent des discussions sur les politiques gouvernementales canadiennes au cours des soixante dernières années. Au fil des ans, on a souvent tenté de créer un organisme indépendant ayant le pouvoir de rendre, à l'égard des revendications, des décisions exécutoires applicables au gouvernement. L'adoption de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières  est venue mettre un terme à cette série d'insuccès.

Dans les plus brefs délais

En juillet 1947, un comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des communes a recommandé :

« qu'une commission, par exemple une Commission des revendications, soit créée dans les plus brefs délais afin de faire enquête sur les termes des traités conclus avec les Indiens... ainsi que d'évaluer et de régler toute revendication ou tout grief connexe de manière juste et équitable. » [TRADUCTION]

En 1961, un comité mixte du Sénat et de la Chambre des communes a recommandé de nouveau la mise sur pied d'une Commission des revendications. En mars 1962, le Cabinet du premier ministre John Diefenbaker a approuvé le premier avant‑projet de loi sur la création d'une Commission des revendications. Le déclenchement d'élections en 1963 a cependant empêché la présentation de cet avant‑projet de loi.

Projet de loi sur les revendications indiennes

Le 14 décembre 1963, le premier ministre Lester Pearson a présenté à la Chambre des communes le projet de loi C-130, intitulé Loi sur les revendications indiennes, mais celui‑ci a ensuite été retiré pour permettre la consultation des Premières nations.

Une autre loi portant le même titre a été présentée par le gouvernement Pearson, le 21 juin 1965, mais elle est morte au Feuilleton par suite des élections de 1965.

Une nouvelle façon de traiter les griefs historiques : la politique sur le règlement des revendications particulières

En 1973, le Canada a établi la politique sur le règlement des revendications particulières afin de permettre aux Premières nations de faire valoir leurs revendications particulières par la négociation avec le gouvernement plutôt que par le recours aux tribunaux. Un processus de traitement de ces revendications a été mis en place. Il comprend une évaluation permettant au Canada de déterminer s'il a une obligation légale envers une Première nation et la négociation d'un règlement juste et équitable afin d'honorer cette obligation.

Reprise du débat

En 1979, un rapport non publié, rédigé pour le gouvernement du Canada et portant sur le processus administratif de règlement des revendications particulières, a fait état de « fonctions conflictuelles » en ce qui a trait à la participation du gouvernement fédéral au règlement des revendications. Le rapport a recommandé la création d'un organisme indépendant qui serait à tous égards un tribunal spécial.

En 1983, le « rapport Penner » demandait l'établissement d'un processus quasi judiciaire pour gérer les négociations n'ayant pas abouti et le recours à la facilitation pour la négociation de règlements.

Dans un rapport de mars 1990 intitulé Questions en suspens : Programme d'action pour les Canadiens dans les années 1990, un comité permanent de la Chambre des communes a souligné de nouveau le besoin d'établir un organisme indépendant de décision sur les revendications. À la même époque, un groupe de travail mixte Canada-Premières nations a examiné la création d'une entité législative permanente ayant des pouvoirs semblables à ceux d'un tribunal.

Commission des revendications particulières des Indiens

En janvier 1991, le gouvernement fédéral a établi la Commission des revendications particulières des Indiens en vertu de la Loi sur les enquêtes, principalement afin d'offrir une solution de rechange au recours aux tribunaux pour les Premières nations dont les revendications particulières avaient été refusées par le Canada. Dans les cas de ce genre, la Première nation concernée avait la possibilité de demander à la Commission d'effectuer un examen indépendant de la décision du gouvernement. Au besoin, la Commission fournissait aussi des services de médiation et de facilitation afin d'aider le Canada et la Première nation à parvenir à un règlement négocié. La Commission ne disposait toutefois que d'un pouvoir de recommandation non exécutoire.

La Commission ne devait servir que de mesure provisoire en attendant la mise sur pied d'une entité indépendante et permanente, dotée de pouvoirs de décision. Au cours des dix dernières années, elle a recommandé, dans chacun de ses rapports annuels, l'établissement d'un organisme de ce type. À la suite de l'adoption d'un décret, le 26 novembre 2007, la Commission doit terminer ses examens avant le 31 décembre 2008 et continuer de fournir des services de médiation jusqu'à la fin de l'exercice 2008‑2009, après quoi elle mettra fin à ses activités.

Demandes répétées visant un organisme de décision permanent

En 1996, à la suite de longues consultations menées auprès de Premières nations de partout au pays, la Commission royale sur les peuples autochtones a recommandé le remplacement de la Commission des revendications particulières des Indiens par un tribunal indépendant consacré aux dossiers des terres et des traités.

Deux ans plus tard, dans un rapport intitulé Les droits des Autochtones au Canada : du défi à l'action, l'Association du Barreau canadien a recommandé la création d'un tribunal des revendications particulières de nature législative qui aurait le mandat clair de rendre des décisions sur le règlement des revendications particulières.

Dix ans de tentatives avortées : vers le projet de loi C-6

Les tentatives subséquentes faites par le gouvernement du Canada et l'Assemblée des Premières Nations (APN) pour s'entendre sur la forme et le fond de la réforme du processus lié au règlement des revendications n'ont pas porté fruit. En 1992-1993, un groupe de travail mixte composé de représentants du Canada et de l'APN a été incapable d'en venir à une entente ou de produire un rapport.

En 1998, le Groupe de travail mixte Canada‑Premières nations sur la réforme de la politique sur les revendications particulières a recommandé la création d'une commission indépendante pour évaluer les revendications ainsi que d'un tribunal pour aider à la résolution des conflits. Les travaux du groupe ont orienté l'élaboration du projet de loi C-6, la Loi sur le règlement des revendications particulières, qui a reçu la sanction royale en novembre 2003. La Loi aurait conféré un pouvoir de décision exécutoire sur la validité des revendications et les montants d'indemnisation évalués à 10 millions de dollars ou moins, mais elle a été rejetée par les Premières nations et n'a jamais été mise en œuvre. Les Premières nations s'étaient notamment dites insatisfaites de la limite financière applicable aux décisions du tribunal.

Négociations ou affrontements : Le Canada a un choix à faire

Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones a mené récemment un examen approfondi du processus de traitement des revendications particulières. Les recommandations figurant à son rapport, intitulé Négociations ou affrontements : Le Canada a un choix à faire, ont été présentées au Sénat en décembre 2006. Le rapport a mis en lumière deux grands problèmes : l'absence de mécanisme de décision indépendant et la lenteur du processus de traitement. Il a recommandé au gouvernement de créer un organisme indépendant investi de pouvoirs de décision à l'égard des revendications, de consacrer 250 millions de dollars par année au paiement des règlements et de procéder à d'autres améliorations, comme l'octroi de plus de ressources au processus de négociation.