Politique sur les revendications particulières et Guide sur le processus de règlement

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Table des matières


Introduction

En 1982, le gouvernement fédéral a publié le document intitulé Dossier en souffrance : Une politique des revendications des Autochtones, qui présente la politique sur les revendications particulières et les lignes directrices pour l'évaluation des revendications et la négociation. D'importantes modifications ont été apportées à la politique sur les revendications particulières au début des années 1990.

Le 12 juin 2007, le premier ministre a annoncé La Justice, enfin : Plan d'action relatif aux revendications particulières, qui proposait des mesures pour accélérer le règlement des revendications particulières afin d'assurer un traitement équitable aux Premières nations requérantes et d'offrir des certitudes au gouvernement, à l'industrie et à toute la population canadienne. Le Plan d'action vise à assurer l'impartialité et l'équité du processus de règlement, une transparence accrue, l'accélération du traitement des revendications et un meilleur accès à la médiation.

Un élément important du Plan d'action est la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, qui est entrée en vigueur le 16 octobre 2008. En vertu de cette loi, les Premières nations peuvent choisir de soumettre à ce tribunal indépendant leurs revendications qui ont été rejetées aux fins de négociation ou qui n'ont pas été réglées par voie de négociations à l'issue d'une période donnée.

Les principes fondamentaux de la politique sur les revendications particulières exposés dans Dossier en souffrance : Une politique des revendications des Autochtones n'ont pas changé. Voici ces principes : il faut la confirmation qu'une obligation légale n'est pas réglée, les revendications valides seront indemnisées conformément aux principes juridiques applicables et toute entente constitue un règlement final du grief. Le présent document a pour objet de mettre à jour un énoncé de politique et d'établir un guide sur le processus de règlement qui tienne compte des éléments susmentionnés et qui assure l'uniformité du langage entre la politique sur les revendications particulières et la Loi.

La Justice, enfin : Plan d'action relatif aux revendications particulières

La Justice, enfin : Plan d'action relatif aux revendications particulières vise à améliorer considérablement le processus de règlement des revendications particulières et à rattraper le retard dans le traitement des revendications particulières par l'application de mesures concrètes permettant d'accroître l'efficacité du processus. Le Plan d'action met à profit les leçons tirées des tentatives antérieures de réforme du processus de règlement des revendications particulières, s'appuie sur les recommandations formulées par le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones dans son rapport final sur les revendications particulières intitulé Négociations ou affrontements : le Canada a un choix à faire et présenté au Sénat le 7 février 2007, et tient compte de l'avis des Premières nations.

Voici les quatre volets interdépendants du Plan d'action:

  • créer un tribunal indépendant apte à rendre des décisions exécutoires;

  • affecter 250 millions de dollars par année pendant dix ans au règlement de revendications;

  • accélérer le traitement des revendications particulières et améliorer les procédures gouvernementales internes;

  • faciliter l'accès aux services de médiation pour favoriser la conclusion d'ententes négociées.

La Loi sur le Tribunal des revendications particulières

La Loi sur le Tribunal des revendications particulières, élaborée conjointement avec l'Assemblée des Premières Nations, a été déposée à la Chambre des communes le 27 novembre 2007, a reçu la sanction royale le 18 juin 2008 et est entrée en vigueur le 16 octobre 2008. Elle crée un organisme juridictionnel indépendant connu sous le nom de Tribunal des revendications particulières (le Tribunal) et prévoit des échéanciers applicables à l'évaluation et à la négociation des revendications particulières. Le Tribunal offre aux Premières nations une autre option que le recours aux tribunaux pour régler leurs revendications particulières.

En vertu de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, une Première nation ne peut saisir le Tribunal d'une revendication que si le ministre :

  • l'a avisée par écrit de son refus de négocier le règlement de tout ou partie de la revendication;

  • ne l'a pas avisée par écrit, dans les trois ans suivant la date de dépôt de la revendication, de son acceptation ou de son refus de négocier un tel règlement;

  • a consenti par écrit, à toute étape de la négociation du règlement, à ce que le Tribunal soit saisi de la revendication;

  • l'a avisée par écrit de son acceptation de négocier un tel règlement mais aucun accord définitif n'en a découlé dans les trois ans suivant l'avis.



La politique

En règle générale, les « revendications particulières » présentées par une Première nation contre le gouvernement fédéral sont celles qui portent sur l'administration des terres et autres biens des Premières nations et sur le respect des dispositions des traités, bien que les traités mêmes ne puissent pas être renégociés.

L'objectif premier du gouvernement fédéral en ce qui concerne la politique sur les revendications particulières est de s'acquitter de son obligation légale, arrêtée au besoin par les tribunaux. Son mode de règlement préféré reste néanmoins la négociation. La politique sur les revendications particulières établit les principes et le processus pour le règlement des revendications particulières par voie de négociations.

Évaluation des revendications

Pour être évaluée aux termes de la politique sur les revendications particulières, une revendication particulière :

  • doit être présentée par la Première nation* qui a subi le présumé grief ou par un groupe de Premières nations si elles présentent toutes la même revendication;

  • doit mettre en cause des événements survenus au moins quinze ans avant son dépôt;

  • ne peut pas être fondée sur un accord sur des revendications territoriales* ou sur une entente sur l'autonomie gouvernementale conclus après le 31 décembre 1973, un accord connexe ou une loi fédérale connexe;

  • ne peut pas concerner la prestation ou le financement de services ou programmes relatifs à la police, à l'exécution de la réglementation, aux affaires correctionnelles, à l'éducation, à la santé, à la protection des enfants ou à l'assistance sociale, ou de tout autre service ou programme de nature similaire;

  • ne peut pas être fondée sur un accord conclu entre la Première nation et Sa Majesté et prévoyant un autre mécanisme de règlement des différends;

  • ne peut pas être fondée sur des droits ou des titres ancestraux, ni invoquer de tels droits ou titres;

  • ne peut pas être fondée sur des droits conférés par traité relativement à des activités susceptibles d'être exercées de façon continue et variable, notamment des droits de récolte;

  • doit être indemnisable d'après les critères d'indemnisation.

* Ces termes sont définis dans le glossaire.

Revendications admissibles

Une Première nation peut déposer une revendication fondée sur l'un ou l'autre des motifs suivants en vue d'être indemnisée des pertes en résultant :

  1. l'inexécution d'une obligation légale de Sa Majesté* liée à la fourniture d'une terre ou de tout autre élément d'actif en vertu d'un traité ou de tout autre accord conclu entre la Première nation et Sa Majesté*;

  2. la violation d'une obligation légale de Sa Majesté* découlant de la Loi sur les Indiens ou de tout autre texte législatif - relatif aux Indiens ou aux terres réservées pour les Indiens - du Canada ou d'une colonie de la Grande-Bretagne dont au moins une portion fait maintenant partie du Canada;

  3. la violation d'une obligation légale de Sa Majesté* découlant de la fourniture ou de la non-fourniture de terres d'une réserve - notamment un engagement unilatéral donnant lieu à une obligation fiduciaire légale - ou de l'administration par Sa Majesté de terres d'une réserve, ou de l'administration par elle de l'argent des Indiens ou de tout autre élément d'actif de la Première nation;

  4. la location ou la disposition, sans droit, par Sa Majesté*, de terres d'une réserve;

  5. l'absence d'indemnisation adéquate pour la prise ou l'endommagement, en vertu d'un pouvoir légal, de terres d'une réserve par Sa Majesté* ou un organisme fédéral;

  6. la fraude, de la part d'un employé ou d'un mandataire de Sa Majesté*, relativement à l'acquisition, à la location ou à la disposition de terres d'une réserve.

* Ce terme est défini dans le glossaire.

Critères d'indemnisation

Les indemnisations continueront d'être déterminées en fonction des critères suivants, énoncés dans le document Dossier en souffrance : Une politique des revendications des Autochtones.

  1. En règle générale, une bande requérante reçoit une indemnisation pour les pertes et les dommages qu'elle a subis par suite d'un manquement du gouvernement fédéral à ses obligations légales. Cette indemnisation obéit aux principes du droit.

  2. Lorsqu'une bande requérante peut prouver que certaines de ses terres de réserve ont été prises ou endommagées par autorisation légale, mais qu'aucune indemnisation ne lui a été accordée en échange, cette bande est indemnisée par le paiement de la valeur des terres en question au moment où elles ont été prises ou par le paiement de la valeur des dommages subis, selon le cas.

  3. (i) Lorsqu'une bande requérante peut prouver que certaines de ses terres de réserve n'ont jamais été cédées légalement, ou autrement prises par autorisation légale, cette bande est indemnisée par la restitution des terres en question ou par le paiement de leur valeur au moment du règlement, sans égard aux améliorations qui ont pu y être apportées entre-temps.

    (ii) L'indemnisation peut comprendre un montant accordé en dédommagement de la perte de l'usage des terres en question, s'il peut être établi que les requérants ont bel et bien subi pareille perte. Dans tous les cas, la perte ainsi calculée est la perte nette.

  4. Le critère de la « valeur particulière pour le propriétaire » ne joue pas et l'indemnisation accordée ne peut comprendre un montant complémentaire à cet égard, à moins que la bande requérante ne puisse prouver que les terres en question avaient pour elle une valeur économique particulière, en sus de leur valeur marchande.

  5. L'indemnisation ne peut comprendre un montant complémentaire accordé en dédommagement de la prise de possession des terres par la force.

  6. Lorsque l'indemnisation accordée doit servir à l'achat d'autres terres, elle peut comprendre un montant raisonnable destiné à couvrir les frais d'acquisition, lesquels ne peuvent toutefois dépasser 10 p. 100 de la valeur estimée des terres à acheter.

  7. Dans les cas justifiés, un montant raisonnable peut être ajouté à l'indemnisation accordée pour couvrir une partie des frais de négociation.

  8. Dans tout règlement d'une revendication particulière des Autochtones, le gouvernement tient pleinement compte des intérêts des tierces parties, s'il en est. En règle générale, le gouvernement n'accepte pas de règlement entraînant la dépossession de tierces parties.

  9. Toute indemnisation accordée à l'égard d'une revendication tient compte de tout montant déjà versé au requérant à l'égard de cette même revendication.

  10. Les critères énoncés ci-dessus sont donnés à titre d'indications générales. En fait, le montant exact de l'indemnisation accordée est établi d'après la force de la revendication, c'est-à-dire la mesure dans laquelle elle est fondée, et c'est au requérant qu'il incombe de voir à ce qu'elle le soit. Ainsi, s'il existe un doute quant à savoir si les terres revendiquées ont jamais fait partie d'une réserve indienne, le montant de l'indemnisation accordée tient compte de cette part de doute.

En ce qui concerne le critère 2, la pratique établie sera maintenue. L'indemnisation sera égale à la valeur marchande des terres de réserve à l'époque où elles ont été prises ramenée à la valeur actuelle. De même, en ce qui concerne les dommages, l'indemnisation sera égale à la valeur historique du dommage causé ramenée à la valeur actuelle.

Certitude et irrévocabilité

Le gouvernement fédéral demande certitude et irrévocabilité lorsqu'il règle une revendication. Le règlement doit permettre de résoudre entièrement et définitivement la revendication. Les Premières nations doivent donc décharger le gouvernement fédéral de toute responsabilité à l'égard de la revendication. Il est également possible que les Premières nations doivent consentir à une cession, mettre fin au litige ou prendre d'autres mesures afin que la revendication ne puisse pas être renégociée ultérieurement.

Dans tout règlement d'une revendication particulière, le gouvernement fédéral tiendra compte des intérêts des tierces parties. Il n'acceptera aucun règlement qui entraîne la dépossession de tierces parties. Un requérant peut se servir de son indemnisation pour acheter des terres. Dans ce cas, il ne peut s'agir que d'une transaction de gré à gré entre l'acheteur et le vendeur.

On s'attend à ce que les Premières nations qui ont réglé leurs revendications administrent elles-mêmes la somme obtenue. Lorsqu'il s'agit d'une indemnisation importante, l'accord définitif peut préciser les mesures mises en place par la Première nation pour l'administrer.

Statuts sur la prescription, règle du retard indu et autres moyens de défense

Les statuts sur la prescription sont fédéraux ou provinciaux et fixent le délai dans le cadre duquel il est possible de présenter une action en justice devant les tribunaux pour régler un grief. Le droit de recours en justice expire donc après un certain temps, à moins que des procédures judiciaires n'aient été engagées entre-temps.

En ce qui concerne les revendications particulières, toutefois, le gouvernement fédéral décide de négocier chaque revendication en fonction des circonstances qui lui sont propres. Les Premières nations dont les griefs remontent à très loin dans le passé ne verront pas leurs revendications rejetées d'emblée du simple fait de l'existence d'une prescription légale ou d'un retard indu. En d'autres termes, le gouvernement fédéral ne refusera pas de négocier des revendications particulières parce qu'elles sont présentées trop tard (statuts de prescription) ou parce qu'une Première nation a attendu trop longtemps avant de présenter sa revendication (règle du retard indu).

Chaque revendication sera jugée d'après les faits qui s'y rapportent en propre. Toutes les preuves applicables en l'espèce seront considérées, aussi loin qu'elles remontent dans le temps, et non les seules preuves recevables par les tribunaux en vertu des règles strictes du droit. Ainsi, l'acceptation d'une revendication pour négociation ne peut être interprétée comme la reconnaissance d'une obligation de la part du gouvernement fédéral; si aucun règlement n'intervient et s'il s'ensuit un procès, le gouvernement fédéral se réserve le droit d'utiliser tous les moyens de défense à sa disposition, y compris la prescription légale, la règle du retard indu et l'absence de preuves recevables.




Le procesus

1. Présentation

Les Premières nations doivent faire des recherches sur leurs propres revendications et soumettre ces revendications conformément à la norme minimale (voir l'annexe A). Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien avisera les Premières nations par écrit lorsqu'il aura reçu leur demande.

2. Examen préliminaire : norme minimale

Dans les six mois suivant la réception de la demande par le ministre, toutes les revendications présentées seront évaluées au regard de la norme minimale. Toutes celles qui sont conformes à cette norme seront déposées auprès du ministre, auquel cas la Première nation en sera avisée par écrit. C'est la date de dépôt qui marque le début de la période d'évaluation de trois ans.

Si une revendication ne respecte pas la norme minimale, elle sera retournée à la Première nation accompagnée d'une explication.

La revendication déposée auprès du ministre est la même dont peut être saisi le Tribunal en dernier ressort; par conséquent, aucun motif, aucune allégation ou preuve supplémentaire ne peut être accepté après que la Première nation est avisée du dépôt de sa revendication auprès du ministre.

3. Recherche et évaluation

Une fois la revendication déposée auprès du ministre, ce dernier a trois ans pour l'évaluer d'après les critères établis et selon les six motifs admissibles présentés dans la section sur la politique du présent document. Dans le cadre de son évaluation, la Direction générale des revendications particulières peut approfondir la recherche et solliciter des avis juridiques.

Si la Première nation n'obtient pas de réponse l'informant de l'acceptation ou de la non-acceptation de sa revendication aux fins de négociation dans la période prévue de trois ans, elle peut choisir d'attendre les résultats de l'évaluation du gouvernement fédéral ou saisir le Tribunal de sa revendication pour qu'il statue sur son bien-fondé et sur l'indemnisation.

4. Négociation et règlement

Si le ministre confirme à la Première nation que sa revendication fera l'objet de négociations, en tout ou en partie, des négociations avec la Première nation suivront. L'échéancier prescrit de trois ans commence le jour où le ministre informe la Première nation par écrit qu'il accepte de négocier sa revendication, mais le processus de négociation même ne débutera pas avant que le ministre obtienne la confirmation, par exemple par une résolution du conseil de bande, que la Première nation est disposée à entamer des négociations selon les termes établis dans l'avis d'acceptation.

Une Première nation peut choisir de saisir le Tribunal de sa revendication afin qu'il statue sur sa validité et sur l'indemnisation connexe lorsqu'aucun accord n'a été conclu après la période de négociation de trois ans ou avant la fin de cette période si le ministre et la Première nation acquiescent.

Une fois qu'un accord est conclu entre la Première nation et le gouvernement fédéral, l'entente de règlement est ratifiée et signée, la Première nation décharge le gouvernement de toute responsabilité à l'égard de la revendication, l'indemnisation est versée et la revendication réglée.

Médiation

La plupart des revendications particulières qui font l'objet de négociations se solderont par un règlement définitif. Le gouvernement fédéral demeure résolu à respecter le principe selon lequel il est préférable de régler les revendications particulières par la négociation. La médiation peut se révéler un outil précieux dans le règlement des litiges; c'est pourquoi le gouvernement fédéral s'assurera de la disponibilité de ces services.

Revendications de plus de 150 millions de dollars

Dans le cas des revendications évaluées à plus de 150 millions de dollars, le ministre doit obtenir un mandat distinct avant d'accepter qu'elles fassent l'objet de négociations. Les « revendications de plus de 150 millions de dollars » ne constituent pas une nouvelle classe ou catégorie de revendications. Elles demeurent des revendications particulières telles qu'elles sont définies par la politique sur les revendications particulières.




Conclusion

Le règlement des revendications particulières sera avantageux pour tous les Canadiens. Les règlements négociés reposent sur la justice, le respect et la conciliation. Ils ne visent pas seulement à réparer le passé et à respecter les traités, mais aussi à bâtir un meilleur avenir commun.

Renseignements 

Pour de plus amples renseignements sur les revendications particulières, veuillez consulter le site Web.

Ou composez (sans frais) :
1-800-567-9604
ATS: 1-866-553-0554




Glosaire

  • « Première nation » Bande au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur les Indiens; ou groupe de personnes qui, bien qu'il ne soit plus une bande au sens de la Loi sur les Indiens, a maintenu son droit de présenter une revendication particulière en vertu d'une entente sur les revendications territoriales ou sur l'autonomie gouvernementale;

  • « accord sur des revendications territoriales » S'entend au sens du paragraphe 35(3) de la Loi constitutionnelle de 1982;

  • « Sa Majesté » Sa Majesté du chef du Canada;

  • Pour l'application de la section « Revendications admissibles », « Sa Majesté » signifie :

    • Pour l'application des paragraphes a) à c) à l'égard d'une obligation légale qui devait être exécutée sur un territoire situé à l'intérieur des limites actuelles du Canada avant l'entrée de ce territoire au sein du Canada, la mention de Sa Majesté vaut également mention du souverain de la Grande-Bretagne et de ses colonies, dans la mesure où cette obligation, ou toute responsabilité en découlant, a été imputée à Sa Majesté, ou aurait été imputée à celle-ci n'eût été les règles ou théories qui ont eu pour effet de limiter un recours ou de prescrire des droits contre elle en raison de l'écoulement du temps ou d'un retard.

    • Pour l'application du paragraphe d) à l'égard de la location ou de la disposition, sans droit, de terres d'une réserve se trouvant sur un territoire situé à l'intérieur des limites actuelles du Canada avant l'entrée de ce territoire au sein du Canada, la mention de Sa Majesté vaut également mention du souverain de la Grande-Bretagne et de ses colonies, dans la mesure où toute responsabilité découlant de la location ou de la disposition a été imputée à Sa Majesté ou aurait été imputée à celle-ci n'eût été les règles ou théories qui ont eu pour effet de limiter un recours ou de prescrire des droits contre elle en raison de l'écoulement du temps ou d'un retard.

    • Pour l'application des paragraphes e) et f) à l'égard de terres d'une réserve se trouvant sur un territoire situé à l'intérieur des limites actuelles du Canada, la mention de Sa Majesté vaut également mention du souverain de la Grande-Bretagne et de ses colonies pour la période antérieure à l'entrée de ce territoire au sein du Canada.



Annexe A

Norme minimale

En vertu de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien est tenu d'afficher le texte de la norme minimale sur l'Internet. La norme est reproduite ici dans son intégralité. La « politique sur les revendications particulières » dont il est question dans les paragraphes suivants s'entend de la présente publication, Politique sur les revendications particulières et Guide sur le processus de règlement.

Norme minimale - type d'information

1. Document sur la revendication

Le document doit comporter :

  • une liste des allégations fondées sur un ou plusieurs des motifs établis dans la politique sur les revendications particulières concernant la validité de la revendication;

  • des arguments juridiques à l'appui de chaque allégation;

  • un exposé des faits à l'appui des allégations;

  • un exposé expliquant qu'une compensation est réclamée; et,

  • une liste des documents faisant autorité, avec renvois, notamment des traités, des lois, des précédents et des articles de revues juridiques, à l'appui des allégations (inutile d'inclure des copies).

2. Rapport historique

Un rapport historique étayé de renvois aux documents d'appui doit préciser, de manière factuelle, les circonstances ayant mené à la formulation des allégations.

3. Documents d'appui

Il est également nécessaire de fournir une copie complète des documents essentiels et les extraits pertinents des documents secondaires sur lesquels on s'est appuyé pour formuler les allégations présentées dans le document sur la revendication et qu'on a cités dans le rapport historique. Plus de détails sur les documents d'appui se trouvent dans la partie sur la norme minimale concernant la forme et la présentation.

Norme minimale - forme et présentation 

  1. Les documents fournis à l'appui de la revendication particulière doivent être identifiés clairement au moyen d'une étiquette sur laquelle sont indiqués la source du document et son numéro. Les documents d'appui doivent être identifiés de la même façon qu'ils le sont dans le document sur la revendication, dans le rapport historique ou dans la liste exhaustive des allégations. Un index des documents, présentant au moins le numéro du document, sa date de publication et son numéro de référence archivistique, s'il en existe un, doit accompagner les documents de présentation de la revendication.

  2. Les documents peuvent être présentés sur papier, sur CD-ROM, sur DVD-ROM ou au moyen de n'importe quel autre dispositif courant de sauvegarde de données.

  3. Les documents d'appui doivent être lisibles et complets. Il se peut qu'on doive pour ce faire transcrire des documents de piètre qualité ou difficiles à lire. Il faut éviter d'écrire sur les copies de documents accompagnant le document sur la revendication. On doit aussi s'assurer que les pages des documents ne sont ni coupées ni agrafées ou reliées de telle manière qu'une partie du texte est cachée. Les erreurs mineures, par exemple une page manquante ou une photocopie illisible, seront portées à l'attention du demandeur afin de lui permettre de les corriger. Toutefois, ceci ne constitue pas nécessairement un bris de conformité avec les exigences de la norme minimale.

  4. Les présentations de revendications particulières doivent être envoyées par la poste ou par messager au directeur général de la Direction générale des revendications particulières du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, à l'adresse ci-dessous :

    Directeur général
    Direction générale des revendications particulières
    Affaires indiennes et du Nord Canada
    Terrasses de la Chaudière
    10, rue Wellington, bureau 1660
    OTTAWA ON K1A 0H4

    Une revendication particulière ne peut pas être présentée par télécopieur ou par courrier électronique.

  5. La présentation de la revendication particulière doit être accompagnée d'une déclaration énonçant clairement que la revendication est formulée au nom d'une Première nation telle que définie dans la politique sur les revendications particulières.

  6. Quand une revendication particulière est présentée au nom d'une Première nation telle que définie dans la politique sur les revendications particulières, la présentation doit être accompagnée de preuves qu'elle est formulée avec l'autorisation expresse de la Première nation en question (par exemple une résolution du conseil de bande).