Les relations du Canada avec les Inuit : Histoire de l'élaboration des politiques et des programmes



auteur : (Sarah Bonesteel) 
date :(juin 2006)
ISSN : (978-1-100-90218-0)
QS-7095-000-FF-A1

Format PDF (16, 103 Ko, 289 pages)




Table des matières




Preface

L'histoire des relations entre les Inuit et le gouvernement du Canada en est une de négociations, de compromis et de résistance. Ces relations se sont développées autour d'une longue discussion à propos de la reconnaissance des droits et d'une lutte pour faire entendre la voix inuite dans le système politique canadien. Les Inuit ont accompli des progrès prodigieux dans ce domaine, donnant maintenant leur avis avec autorité et force sur plusieurs questions qui les concernent. La discussion et la négociation se poursuivent toutefois sur des enjeux tels que le contrôle des terres et des ressources, l'environnement, les programmes sociaux ainsi que l'importance et la rapidité du changement et ses répercussions sur la sauvegarde de la langue, de la culture et du mode de vie traditionnel. Ces enjeux et négociations complexes se jouent à différents niveaux, à l'échelle nationale comme internationale.

La création en 2005, par le gouvernement du Canada, du Secrétariat des relations avec les Inuit marque une percée importante dans la lutte pour une voix politique inuite. Cette organisation, qui fait partie d'Affaires indiennes et du Nord Canada, a été mise sur pied à la demande des représentants inuits qui réclamaient un centre de coordination au gouvernement fédéral afin de régler les enjeux qui concernent particulièrement les Inuit. Le Secrétariat se fait le défenseur des Inuit au sein du système fédéral, favorise l'élaboration d'une politique fédérale les concernant et vise à rendre plus pertinents et efficaces les programmes et les politiques, mis en œuvre par le gouvernement fédéral, qui les touchent. Il réunit et offre des ressources, de l'information, des conseils et de l'expertise en ce qui concerne les questions inuites dans l'ensemble du système fédéral.

Un des premiers points abordés lors de la mise sur pied du Secrétariat a été le besoin d'une meilleure compréhension et d'une plus grande reconnaissance des relations historiques entre les Inuit et le gouvernement du Canada. L'histoire des relations du gouvernement du Canada avec les Premières nations est bien documentée, mais on en sait beaucoup moins sur l'histoire de ses relations avec les Inuit. Une compréhension de l'évolution des traités, de la Loi sur les Indiens et de la politique indienne générale est la clé de la compréhension et de l'amélioration des relations actuelles entre les Premières nations et le gouvernement du Canada; de même, la compréhension des relations historiques entre les Inuit et le gouvernement du Canada est elle nécessaire à l'élaboration d'une politique inuite. La logique est simple : il est impossible de créer des politiques judicieuses pour l'avenir sans d'abord s'intéresser au passé et comprendre le présent.

À la suite de ces premières discussions au sein d'Affaires indiennes et du Nord Canada, un projet a été lancé, qui s'est conclu par la publication de ce livre. La Direction de la recherche stratégique et de l'analyse d'Affaires indiennes et du Nord Canada a mené ce projet, qui a commencé par un contrat d'un montant peu élevé conclu avec une entreprise locale spécialisée dans les relations entre les Autochtones et le gouvernement, Public History Inc. Le destinataire principal devait d'abord être Affaires indiennes et du Nord Canada, puis les autres ministères fédéraux qui s'intéressent aux Autochtones ou à la région du Nord. Le projet devait d'abord être une analyse thématique et descriptive générale des événements précis et des raisons administratives qui ont mené jusqu'à maintenant à l'élaboration des politiques. C'est pourquoi la majeure partie de la recherche portait sur des sources secondaires, publiées ou non. Les premiers commentaires positifs des ministères et un examen du projet avec Inuit Tapiriit Katanami, une organisation inuite nationale canadienne, nous ont convaincus d'élargir la portée du projet de façon à englober une perspective historique plus vaste. Cette recherche pouvait désormais intéresser beaucoup plus de gens, dont les organisations inuites, les gouvernements, les collectivités et le grand public.

L'élargissement de la portée de la recherche visait principalement à y inclure un point de vue inuit, ce dernier n'étant pas souvent visible dans les sources secondaires. Par conséquent, nous avons ajouté au départ un volet « entrevues » au projet. Ces entrevues se sont déroulées en anglais avec des Inuit qui avaient une expérience ou une connaissance directe des négociations avec le gouvernement fédéral. L'auteur et l'éditeur aimeraient remercier tous ceux qui ont généreusement donné de leur temps et offert leurs compétences. Le résultat final n'est certes pas l'histoire inuite racontée d'un point de vue inuit, mais plutôt l'histoire de l'élaboration de politiques inuites par le gouvernement fédéral. Il reste d'innombrables histoires à être contées par les Inuit qui sont essentielles à une compréhension équilibrée des relations entre les Inuit et le gouvernement du Canada. Nous croyons, cependant, que cet aperçu constituera une ressource précieuse et une référence indispensable pour ceux qui formulent des politiques visant le Nord ou les Inuit ou pour ceux qui souhaitent simplement mieux comprendre l'évolution des politiques inuites fédérales.

La majeure partie de la recherche et toutes les entrevues ont été menées de façon experte par Sarah Bonesteel de Public History Inc., avec l'aide et l'appui des propriétaires de Public History et de leurs employés. Mme Bonesteel a des connaissances anthropologiques, archéologiques et ethnohistoriques et possède une vaste expérience en matière de recherche et une connaissance directe du Nord canadien. De plus, le travail n'aurait pu être accompli sans l'aide généreuse de Sylvain Ouellet et de Claudia Fournier d'Affaires indiennes et du Nord Canada, ni sans celle de Tim Albert de Focus Corporation qui a réalisé la carte. La recherche suit un schéma thématique par souci de commodité, et il y a des chapitres sur des sujets tels que l'éducation, les soins de santé, les revendications territoriales, etc. Enfin, comme aperçu et introduction du sujet, des notes en fin d'ouvrage et des annexes détaillées et méticuleusement documentées ont été ajoutées pour aider ceux qui souhaitent approfondir la recherche d'un thème en particulier.

Chaque année, de plus en plus d'études décrient la situation socioéconomique des Inuit dans le Nord canadien. De nombreux commentateurs politiques, qu'ils soient Inuit ou non, ont fortement dénoncé les conditions de vie inacceptables de nombreux Inuit canadiens. Certes, d'aucuns reconnaissent l'importance de garder une forte population inuite dans le Nord canadien, et de nombreuses déclarations en ce sens font allusion à un intérêt national. En vue d'atteindre cet objectif, il faut continuer d'observer les conditions socioéconomiques des premiers résidants du Nord canadien et de formuler des politiques appropriées en collaboration avec ceux dont on veut améliorer la situation. Pour trouver la meilleure façon d'y arriver, nous devons comprendre ce qui s'est passé. Nous présentons ce livre comme un aperçu historique des relations entre les Inuit et le gouvernement du Canada et de la politique inuite fédérale dans l'espoir de parfaire les connaissances et la compréhension de ce sujet afin d'améliorer les conditions de vie des Inuit du Canada.

Erik Anderson
Gestionnaire principal de la recherche
Direction de la recherche stratégique et de l'analyse






Résumé

Les Inuit et leurs ancêtres ont habité l'Arctique canadien depuis des temps immémoriaux. On a trouvé, dans la région du détroit de Béring, des vestiges archéologiques qui font remonter la présence de l'Homme dans l'Arctique à quelques 12 000 ans. Les Inuit de l'ère moderne ont immigré vers l'Est à partir de l'Alaska pour peupler l'Ouest et l'Est de l'Arctique, le Nord du Québec et le Labrador, il y a environ 1 000 ans[Note 1]. Les Inuit à l'Ouest de l'Arctique sont appelés Inuvialuit, signifiant « de vrais êtres humains »[Note 2]. C'est au Xe siècle que les Inuit ont rencontré pour la première fois des Européens, à l'occasion des voyages de l'islandais Érik le Rouge qui l'ont mené jusqu'à Terre-Neuve et au Labrador[Note 3]. À la fin du XVe siècle, les explorateurs européens sont arrivés sur les côtes Nord-est de l'Amérique du Nord, cherchant de l'or et le passage vers l'Asie par le Nord-ouest. Des missionnaires moraves ont créé les premiers établissements permanents chez les Inuit du Labrador en 1765, œuvrant à la santé et au bien-être des populations locales et facilitant leurs activités de pêche commerciale[Note 4].

Les Inuit, en dépit de leurs interactions avec les Européens, ont migré de façon saisonnière et régionale en fonction de la disponibilité des ressources naturelles. Ils ont aussi conservé leur mode de subsistance traditionnel jusqu'à une époque avancée du XXe siècle. La chasse commerciale à la baleine a débuté dans l'Est et dans l'Ouest de l'Arctique à la fin du XVIIIe siècle. En 1840, les Américains, les Anglais et les Écossais avaient établi leurs postes de chasse à la baleine jusqu'à Pond Inlet et à la baie de Cumberland à l'Ouest[Note 5]. Les Inuit troquaient souvent divers articles provenant de leur mode traditionnel de subsistance, comme des peaux et de la viande de caribou, des fanons, des défenses de morse, des chiens et du poisson, contre des produits européens. Ils appréciaient particulièrement les couteaux et les aiguilles en métal, les fusils, le tabac, les vêtements et les aliments. L'industrie de la baleine a atteint son sommet dans les années 1860, et les équipages ont alors commencé à se procurer des revenus additionnels en s'adonnant à la chasse au caribou, au phoque et au morse ainsi qu'en pêchant et en piégeant les renards, ce qui a abouti à la surexploitation d'un grand nombre de ressources traditionnelles assurant la subsistance des Inuit. Le temps passant, les populations de baleine boréale, de bœuf musqué et de caribou ont été largement amputées, ce qui a conduit à une exploitation accrue, et plus rentable, de la fourrure du renard[Note 6]. À la fin du XIXe siècle, les commerçants de fourrures ont commencé à aller plus au nord, dans l'ancien territoire de chasse à la baleine, pour ouvrir des postes et inciter les Inuit à piéger les renards[Note 7].

L'arrivée des chasseurs de baleines et des commerçants de la Compagnie de la Baie d'Hudson (CBH) dans toutes les régions de l'Arctique a été suivie de près par l'arrivée de la Police à cheval du Nord-Ouest (P.C.N.-O.) et des missionnaires, qui ont construit des églises et quelques installations scolaires et hospitalières. Si l'exploration de l'Arctique au XIXe siècle et au début du XXe a permis de cartographier une grande partie de l'Arctique, elle a aussi montré au gouvernement du Canada qu'un passage du Nord-ouest dans l'Arctique n'était pas une route viable en termes économiques vers l'Asie. Cependant, la subsistance des Inuit est devenue de plus en plus liée aux forces économiques européennes et aux produits de consommation étrangers, le tout de façon irrévocable, contribuant à la famine généralisée après l'effondrement des prix de la fourrure dans les années 1930. Pendant les années 1930 et 1940, le gouvernement du Canada a instauré des programmes destinés aux Inuit. Toutefois, jusqu'à 1950, la politique officielle du gouvernement fédéral défendait un mode de vie traditionnel et autosuffisant des Inuit, dans la mesure du possible[Note 8].

Au début du XXe siècle, de nombreuses personnes au sein du gouvernement du Canada s'interrogeaient sur le statut des Inuit, se demandant s'ils étaient citoyens canadiens ou pupilles de l'État, comme les Premières nations[Note 9]. En 1924, la Loi sur les Indiens a été modifiée, attribuant la responsabilité des Inuit au ministère des Affaires indiennes, tout en s'assurant que les Inuit resteraient des citoyens canadiens[Note 10].

Cette loi a été abrogée en 1930, attribuant alors la responsabilité des Inuit au Conseil des Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) à Ottawa. La Gendarmerie royale du Canada (GRC), du simple fait de sa présence, s'est vu confier le mandat d'administrer les secours (alimentation et munitions) dans le Nord[Note 11]. En 1939, la Cour suprême a rendu son jugement sur le cas Re Eskimo décrétant que, d'un point de vue constitutionnel, les Inuit étaient considérés comme des Indiens au Canada. Cette distinction a rendu le gouvernement canadien juridiquement responsable des Inuit[Note 12]. Toutefois, le gouvernement s'est efforcé de conserver la distinction entre les Inuit et les Premières nations dans la législation et dans sa gestion et la Loi sur les Indiens a été modifiée précisément pour exclure les Inuit en 1951. Le texte modifié précisait que « la mention d'un Indien, dans la présente loi, exclut une personne de la race d'aborigènes communément appelée Esquimaux »[Note 13]. Même s'il n'y a pas aujourd'hui de législation ou de politique correspondante, les affaires inuites continuent à être administrées par le gouvernement fédéral[Note 14].

Durant les années 1940 et 1950, les Inuit conservaient leur mode vie traditionnel, tout en faisant de plus en plus leur la culture des Canadiens du Sud par les contacts fréquents avec eux et avec les nombreux militaires américains affectés dans le Nord. Pendant la Seconde Guerre mondiale, puis pendant la guerre froide, les militaires américains en poste dans le Nord ont critiqué la négligence apparente avec laquelle le gouvernement du Canada s'occupait des Inuit, en faisant en particulier état de leurs conditions de vie, de leur santé et de leur éducation déplorables[Note 15].

D'après Hugh Keenleyside, ancien sous-ministre du ministère des Mines et des Ressources et commissaire du Conseil des Territoires du Nord-Ouest, l'intérêt général qu'on a alors porté à l'Arctique s'expliquait en partie par des considérations politiques et de défense qui ont marqué la période de la guerre froide. Il faut cependant également reconnaître l'importance de la nouvelle prise de conscience des possibilités économiques de cette région[Note 16]. L'extraction de ressources naturelles, en particulier des minerais et du pétrole, a généré des recettes importantes pour les entreprises canadiennes. À compter des années 1950, le gouvernement canadien a incité les Inuit à s'établir définitivement dans leurs collectivités et a également mis en œuvre des programmes de bien-être social en matière de logement, d'éducation, de soins de la santé et de développement économique pour améliorer le niveau de vie des Inuit[Note 17].

En 1955, Jean Lesage, alors ministre du Nord canadien et des Ressources nationales, a annoncé une nouvelle politique pour l'administration des Inuit. Celle-ci devait remédier à la « négligence quasi permanente » qui avait marqué jusque-là l'administration[Note 18] des Inuit, et à s'assurer qu'ils disposaient des mêmes droits, des mêmes privilèges, des mêmes possibilités et des mêmes responsabilités que les aux autres Canadiens[Note 19]. Les projets de construction de logements à grande échelle du gouvernement pendant les années 1960 ont encore favorisé davantage la sédentarisation des Inuit. Ceux qui vivaient dans des agglomérations avaient dès lors de la difficulté à conserver leurs modes de subsistance traditionnels. En effet, il leur fallait dorénavant parcourir de grandes distances pour accéder à leurs territoires de chasse traditionnels et ils se devaient d'occuper des emplois rémunérés pour s'assurer un revenu familial stable[Note 20]. Les programmes du gouvernement fédéral destinés aux Inuit visaient une amélioration de leur niveau de vie, et ce, de plusieurs manières. Ainsi, les constructions domiciliaires et la diversification de l'économie du Nord ont créé quelques emplois à long terme au sein de collectivités sédentaires. Celles-ci pouvaient alors être administrées et la fréquentation des écoles par les enfants a été encouragée. On a estimé que de meilleurs logements s'accompagneraient d'une amélioration des conditions sanitaires au sein des foyers et d'une réduction de l'incidence des maladies et de la mortalité infantile, et que des collectivités durables inciteraient les Inuits à optenir des emplois rémunérés dans les industries, comme celles des mines, et à travailler pour les fonctions publiques fédérale ou territoriale [Note 21].

Lorsque le gouvernement canadien a élaboré de nombreux programmes et services, comme ceux touchant à l'éducation et au logement, et qu'il a choisi les sites du Réseau d'alerte avancé, il n'a pas consulté les Inuit avant de mettre en œuvre ses projets, et cela leur a déplu. C'est ainsi que le gouvernement a instauré, en 1941, les disques d'inscription des Esquimaux pour aider les responsables gouvernementaux, la CBH, la GRC et les membres du milieu médical à suivre les Inuit. Ils estimaient devoir enregistrer les données de recensement, les comptes commerciaux, et les dossiers médicaux ou judiciaires avec précision en l'absence d'une orthographe usuelle des prénoms et des noms de famille. Les Inuit n'ont pas aimé ce système d'identification qui a été abandonné en 1968 et remplacé par l'adoption des noms de famille par tous les Inuit.

En 1962, le gouvernement du Canada s'est dit préoccupé par la situation des Inuit, qui découlait à la fois d'une évolution rapide de leur mode de vie et de l'influence de la culture des Canadiens du Sud dans le Nord.

Selon Nixon, la population esquimaude de l'époque, qui enregistrait un taux de croissance annuel de 3,8 p. 100, se trouvait dans une phase de transition entre l'époque des igloos, de la lampe à l'huile de phoque et du poêle Primus pour la chaleur et l'éclairage, des vêtements de peau et une diète pratiquement entièrement composée de viande et la nouvelle ère de tentes plantées sur la neige qui restent au même endroit (le plus souvent sans installation sanitaire), de vêtements en coton, en nylon et en laine, d'aliments à forte teneur glucidique achetés au magasin local et des règles de l'homme blanc sur la ponctualité au travail[Note 22].

Nombre d'adultes inuits, qui ne parlaient pratiquement pas l'anglais et n'avaient suivi aucune scolarité ni formation officielle[Note 23], ont eu du mal à trouver de l'emploi dans les collectivités, en particulier des emplois stables durant toute l'année.

En 1967, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) a déménagé son personnel et ses centres administratifs d'Ottawa vers Yellowknife, sa nouvelle capitale. Ce déménagement a entraîné le développement de la fonction publique territoriale et a créé de nombreux emplois. La présence d'un plus grand nombre d'administrateurs gouvernementaux dans l'Arctique, parfois des Inuit, a eu pour effet de sensibiliser davantage le gouvernement territorial et son homologue fédéral aux questions sociales et à la nécessité d'améliorer les programmes de bien-être social, en particulier dans les domaines de l'éducation et de la santé[Note 24].

Avec l'apparition de collectivités permanentes dans tout le Nord pendant les années 1960, les gouvernements fédéral et territoriaux ont cherché à mettre en place des structures de gouvernance des collectivités comparables à celles présentes dans le Sud du pays[Note 25]. Les Inuit ont été incités à participer aux gouvernements locaux et à des organismes administratifs, comme les conseillers régionaux du GTNO, des conseils administrant aussi bien des villes que des hameaux et des organismes responsables du logement[Note 26]. Le gouvernement fédéral a également aidé à développer des coopératives afin d'aider les Inuit à acquérir des compétences en gestion économique. Ils ont acquis le droit de vote au cours de l'élection fédérale de 1950 et le premier Inuk a été élu au Conseil des Territoires du Nord-Ouest en 1966[Note 27]. Pendant les années 1960 et 1970, les Inuit se sont de plus en plus intéressés au développement des ressources pétrolières, gazières et minérales du Nord parrainé par le gouvernement qu'ils jugeaient préoccupant. Ils se percevaient comme les gardiens du Nord depuis des temps immémoriaux et voulaient assurer la durabilité de leur environnement naturel et l'accès aux ressources qui avaient contribué pendant longtemps à assurer leur survie[Note 28].

Les rapports et les politiques du gouvernement fédéral, comme le rapport Hawthorn de 1967 et le Livre blanc de 1969, ainsi que les œuvres littéraires de Farley Mowat, dont The Desperate People (Boston : Little, Brown, 1960) et Canada North (Toronto : McClelland and Stewart, 1967), ont attiré l'attention sur les préoccupations sociales, économiques et juridiques des peuples autochtones dans le Nord canadien[Note 29]. Une édition de 1972 du magazine Inutitut, publié par Affaires indiennes et du Nord Canada, présentait les sept objectifs du gouvernement fédéral pour ses programmes de développement des ressources jusqu'aux années 1980[Note 30]. Ces objectifs sont énumérés ci-dessous en regard de ceux énoncés dans le Cadre de la stratégie pour le Nord de 2004[Note 31]. Ce tableau met en évidence une certaine continuité dans les objectifs stratégiques du gouvernement entre 1972 et 2004.

Objectifs de 1972 pour le développement des ressources Cadre de 2004 pour une Stratégie pour le Nord
  • Assurer de meilleurs niveaux et qualité de vie et une égalité de chances répondant aux aspirations des peuples du Nord, en recourant à des méthodes compatibles avec leurs propres préférences et aspirations.
  • Conserver et à améliorer l'environnement nordique tout en favorisant le développementéconomique et social.
  • Faciliter un développement économique viable permettant de concrétiser les possibilités de contribution du Nord à l'économie canadienne et au bien-être matériel des Canadiens.
  • Tirer tout le parti possible de l'apport des Territoires au développement social et culturel du Canada.
  • Faciliter l'évolution du gouvernement dans les Territoires.
  • Assurer la souveraineté et la sécurité du Canada dans le Nord.
  • Favoriser le développement des possibilités de loisir et de tourisme dans le Nord et de promouvoir l'apport culturel du Nord dans tout le pays.
  • Établir des collectivités nordiques saines, sûres et durables, capables de soutenir les besoins des résidants du Nord et d'y répondre, et promouvoir l'autonomie.
  • Amener tous nos partenaires du Nordà contribuer à la protection et à la gérance de l'environnement.
  • Bâtir une économie forte, durable et diversifiée ou la population du Nord est partenaire et bénéficiaire des retombées du développement du Nord.
  • Voir à ce que le Canada joue un rôle de premier plan dans la promotion d'une action internationale concertée dans le domaine circumpolaire, et s'assurer que les préoccupations des résidants du Nord sont prises en compte dans l'effort déployé à l'échelle nationale pour renforcer la souveraineté, la sécurité nationale et la coopération circumpolaire.
  • S'assurer que la langue, le mode de vie et le savoir traditionnels sont encouragés et que leur importance est reconnue.
  • Renforcer les gouvernements et les institutions et appuyer leurs relations réciproques en constante évolution, afin d'assurer aux résidants du Nord une gouvernance efficace et un meilleur contrôle sur les décisions ayant une influence déterminante sur leur avenir.
  • S'assurer que le Canada est un chef de file dans le domaine de la science et des technologies nordiques, et développer une expertise dans des champs d'importance et d'intérêt particuliers pour le Nord.

La réponse autochtone au Livre blanc, qui a été retiré la même année qu'il avait été publié, incitait le gouvernement fédéral à financer des organismes défendant les intérêts des peuples autochtones et à se doter de politiques pour négocier des revendications territoriales globales et précises[Note 32]. En 1971, les Inuit ont mis sur pied l'organisation nationale Inuit Tapirisat du Canada (ITC), maintenant Inuit Tapiriit Kanatami (ITK), pour défendre auprès du gouvernement du Canada l'adoption de mécanismes permettant d'accroître leur autonomie, et en englobant les principes de l'autonomie gouvernementale et la revendication territoriale couvrant des parties des Territoires du Nord-Ouest et du Nord du Québec[Note 33]. Un organisme contemporain d'Inuit Tapiriit Kanatami, le Comité d'étude des droits des autochtones (CEDA), a été créé en 1970 dans l'Ouest de l'Arctique pour étudier les droits fonciers des peuples autochtones[Note 34]. Au lieu d'être choisis pour leur supériorité, dans les modes traditionnels de vie des Inuit, les créateurs d'ITK et du CEDA étaient pour l'essentiel des jeunes, ayant suivi des scolarités secondaires et professionnelles à Churchill, Yellowknife et Ottawa. D'après ITK, ces écoles « ont fourni l'occasion aux jeunes hommes et aux jeunes femmes inuits de différentes régions de commencer à discuter des types de problèmes auxquels tous les Inuit étaient confrontés. Ces réunions et ces discussions ont débouché sur un engagement de tous à mettre en œuvre des politiques de changement »[Note 35] .

À la suite du développement du CEDA et d'ITK, des associations régionales ont été mises sur pied pour assurer une représentation locale des Inuit. Ces organisations comprenaient la Société des Inuit du Nord québécois (SINQ), qui a été créée en 1971; la Labrador Inuit Association (LIA), créée en 1973; et trois organisations dans l'Est de l'Arctique créées au milieu des années 1970 : la Kitikmeot Inuit Association, la Keewatin Inuit Association (maintenant Kivalliq Inuit Association) et la Baffin Regional Inuit Association (maintenant Qikiqtani Inuit Association). Les membres de ces trois dernières associations ont créé la Tungavik Federation of Nunavut (TFN) en 1982 pour négocier l'Entente sur les revendications territoriales du Nunavut[Note 36]. Les organisations politiques inuites du Nord partageaient les mêmes grands objectifs, soit le respect du milieu naturel et la préservation de la durabilité, l'assurance que les Inuit bénéficieraient des retombées des infrastructures découlant du développement économique de leurs collectivités, comme les routes et les améliorations au logement, et exerçaient un contrôle local sur les projets de développement des ressources, y compris la création d'emplois locaux. L'ensemble des revendications territoriales négociées par chacune des quatre organisations inuites a toutefois fait apparaître certaines priorités régionales. On peut en donner comme exemple les différentes structures des gouvernements régionaux ou territoriaux inuits qui ont été mis en place[Note 37] dans le cadre des quatre grandes revendications.

Depuis 1970, les Inuit ont négocié quatre ententes complètes de revendications territoriales avec le gouvernement fédéral. Ces ententes sont : la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ) et les Conventions complémentaires, qui ont été conclues dans le Nord du Québec en 1975, l'Entente finale Inuvialuit à laquelle les parties sont parvenues, en 1984, dans l'Ouest de l'Arctique et l'Entente sur les revendications territoriales du Nunavut, qui a fait l'objet d'un règlement en 1993 dans l'Est de l'Arctique. Il faut y ajouter l'Entente sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador, réglée en 2003 dans le Nord du Labrador[Note 38]. Avec le règlement de ces revendications territoriales, les organisations inuites créées pendant les années 1970 et 1980 ont recentré leurs objectifs et assument dorénavant l'administration des dispositions des ententes sur les revendications globale au nom des bénéficiaires inuits. Elles sont aussi devenues des forums à l'intention des Inuit pour les sensibiliser davantage aux questions comme la santé, le logement, l'éducation, l'environnement et le développement économique. Les efforts pour veiller au respect des conditions des ententes sur les revendications territoriales, au transfert des pouvoirs aux gouvernements inuits et régionaux et pour veiller au maintien de la bonne gestion des terres et des ressources continuent à être des choses importantes pour les Inuit[Note 39].

L'article 35 de la Constitution de 1982 reconnaît le droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale, qui a été réaffirmé dans la Politique sur les droits inhérents de 1995[Note 40]. Les structures des gouvernements autonomes mises en place dans chacune des quatre régions de revendications territoriales inuites sont différentes, et on retrouve parmi elles aussi bien des gouvernements inuits (de type ethnique) que publics. L'implication accrue des Inuit au sein des organismes politiques, depuis les années 1970, a abouti à des niveaux importants de participation inuite aux structures publiques de gouvernance, comme le gouvernement du Nunavut[Note 41]. Les gouvernements mis en place dans le cadre de la CBJNQ et de l'Entente finale Inuvialuit sont des gouvernements inuits régionaux dotés d'une portée et de pouvoirs limités. Comme ces revendications ont été négociées avant 1995, et que le gouvernement fédéral ne va pas négocier à nouveau les revendications territoriales actuelles pour traiter des droits inhérents à l'autonomie gouvernementale, les Inuit du Nunavik et la région de l'Inuvialuit ont entamé un processus pour négocier des structures de gouvernement plus complètes avec le gouvernement. Au Labrador, le gouvernement Nunatsiavut sera composé de huit représentants inuits élus. Les administrations municipales au sein des régions ayant fait l'objet de règlements seront des gouvernements publics[Note 42]. Dans chacune des grandes régions essentiellement inuites du Canada, les Inuit ont cherché à se doter d'organismes du gouvernement qui tiennent compte de leur situation de contribuables dans le système fédéral et qui facilitent la représentation des non Inuit au sein de leurs structures de gouvernance[Note 43].

Les Inuit veulent s'assurer que le gouvernement fédéral tiendra son engagement à mettre en œuvre intégralement les ententes conclues sur leurs revendications territoriales globales et craignent les effets néfastes sur leur milieu social et sur l'économie de leurs collectivités si ce n'est pas le cas[Note 44]. Étant donné le caractère unique de leur culture, qui est confrontée à des défis précis liés à la géographie de leur territoire traditionnel, ils veulent des politiques adaptées précisément à leurs conditions. Les séances récentes de la Table ronde autochtone consacrées aux politiques sectorielles, à l'initiative du Bureau du Conseil privé, qui ont permis d'analyser toute une série de questions, dont le logement des Autochtones, leur santé, les négociations des revendications territoriales, la responsabilisation, le développement économique et l'apprentissage tout au long de la vie, ont fourni aux Inuit l'occasion de faire connaître leurs préoccupations au gouvernement fédéral. Les Inuit sont encore préoccupés par le fait que les questions environnementales, et en particulier les changements climatiques, qui sont une question d'importance mondiale, n'ont pas été abordées lors de ces séances[Note 45].

Le Cadre stratégique pour le Nord du Premier ministre, annoncé en décembre 2004, assure un financement pour répondre à certaines des préoccupations des Inuit. ITK a manifesté sa satisfaction que ce cadre reconnaisse le rôle essentiel que les Inuit et le Nord jouent dans l'identité canadienne, et de la promesse figurant dans ce cadre d'aider les habitants du Nord à faire face aux questions d'environnement, y compris au changement climatique, aux contaminants de l'environnement et au développement durable. La Stratégie du Nord comprend également des initiatives de développement économique, de transfert de pouvoirs et d'expression de la souveraineté dans le Nord. Les organismes inuits craignent toutefois que le Nunatsiavut et le Nunavik, et donc un tiers de la population inuite du Canada, ne soient pas couverts par la Stratégie du Nord[Note 46].

Les gouvernements inuits sont des mécanismes importants pour assurer la survie de la langue et de la culture traditionnelles. L'utilisation de la technologie chez les Inuit, comme Internet, a modifié ou « occidentalisé » des aspects de la culture inuite contemporaine. La technologie, et en particulier les moyens modernes de communication, ont permis de diffuser largement la culture traditionnelle, en particulier chez les jeunes. L'intégration des langues traditionnelles à la technologie moderne est importante pour la survie de ces langues et contribue à garantir qu'elles continueront à être utilisées, grâce en partie à l'importance accordée à l'inuktitut comme langue première de communication au gouvernement du Nunavut[Note 47].

Selon les données du Recensement du Canada de 2001, on compte actuellement quelques 45 070 Inuit au Canada, dont environ 85 p. 100 vivent dans les collectivités du Nord[Note 48]. Environ un Autochtone canadien sur 20 est Inuit et il s'agit d'une population remarquablement jeune[Note 49]. C'est ainsi que, au Nunavik, la moitié de la population a moins de 25 ans et 75 p. 100 de sa population a moins de 35 ans[Note 50]. Le taux de croissance de la population inuite a des répercussions sur la disponibilité de logements et de soins de santé, et sur le nombre d'emplois nécessaires dans les collectivités du Nord. Les efforts pour assurer aux Inuit des possibilités de formation dans le Nord se sont traduits par des taux de réussite scolaire améliorés aux niveaux secondaire et postsecondaire, ce qui fait que les Inuit sont de plus en plus compétents pour occuper des emplois professionnels dans des domaines comme l'enseignement, les soins infirmiers et le droit, dans lesquels leurs compétences professionnelles et leur connaissance de l'inuktitut (langue des Inuit) et de l'Inuit Qaujimajatuqangit (langue traditionnelle inuite) sont vraiment nécessaires[Note 51]. Les Inuit impliqués dans la politique et la gouvernance du Nord ont insisté sur la nécessité de se doter de gouvernements fonctionnant dans l'intérêt des gens qu'ils desservent. Il est important pour les Inuit d'incorporer leurs traditions, comme leurs méthodes d'apprentissage, à toutes les structures qui régissent leurs vies[Note 52].

Un rapport publié récemment par Thomas Berger, conciliateur dans le cadre des négociations du contrat de mise en œuvre de l'Entente sur les revendications territoriales du Nunavut, observe qu'il est difficile de s'assurer les gouvernements du Nord, comme les gouvernements territoriaux au Nunavut, fonctionnent selon des modalités adaptées aux citoyens qu'ils représentent alors que, une fois tous les Inuit disponibles et compétents embauchés, il reste de nombreux postes de cadre et de gestionnaire à combler. Pour parvenir à accroître le nombre d'Inuit en mesure d'occuper des postes de cadre au gouvernement du Nunavut, Berger prône d'augmenter les budgets à tous les niveaux du système d'éducation du Nunavut et de prendre des mesures précises permettant à un plus grand nombre d'étudiants des niveaux primaire, secondaire et postsecondaire d'obtenir leurs diplômes[Note 53] .

L'abandon des iglous et de tentes en peau, au profit de logements permanents, et à l'accès aux soins de santé ont réduit les taux de maladies infectieuses, comme la tuberculose, dans le Nord. De la même façon, les initiatives économiques, comme les projets de développement de ressources non renouvelables et l'accès à l'éducation ont amélioré le taux de maîtrise de l'anglais et d'emploi chez les Inuit dans des métiers spécialisés. Malgré les gains enregistrés dans les domaines de la santé, de l'éducation et de l'emploi, les Inuit continuent à être confrontés à des défis qui ralentissent la hausse de leur niveau de vie. Ces défis comprennent des logements surpeuplés et la pénurie de logements, la faible croissance économique et la pénurie de prestataires de soins de santé dans les petites collectivités. Si le développement des collectivités, la mise en œuvre des services sociaux et la construction de logements étaient au départ dirigés par le gouvernement fédéral, et par ceux des provinces ou des territoires, la mise en place d'organismes politiques inuits et l'application de quatre ententes globales sur les revendications territoriales des Inuit ont accru leur autonomie dans la gouvernance des régions de revendications territoriales. Les Inuit sont également devenus des défenseurs efficaces des questions qui les touchent aux niveaux local, national et international[Note 54].

La mise en place de structures de gouvernance traitant en priorité des questions touchant les Inuit, qui doivent amener leurs gouvernements a tenir compte de la culture inuite, aura pour effet d'accroître leur autonomie au sein du système fédéral. Les Inuit visent à obtenir des politiques fédérales tenant compte de leur caractère distinct de peuples autochtones et des défis géographiques uniques auxquels ils sont confrontés. Les questions prioritaires pour l'amélioration de leurs niveaux de vie dans de nombreuses collectivités du Nord sont le logement, une croissance économique soutenue, en particulier du secteur privé, et un accès amélioré aux soins de santé. Dans le cadre de ses études portant sur les indices du bien-être des collectivités et sur ceux du développement humain, AINC a récemment analysé les écarts touchant à l'espérance de vie, à l'éducation, aux revenus, au logement et à la participation au marché du travail entre les Inuit et les autres Canadiens. Ces études ont révélé que le taux de croissance de l'indice du développement humain n'a cessé de croître depuis 1991, mais que les collectivités inuites, comme celles des Premières nations, enregistrent en général des taux de croissance de cet indice plus faibles que les collectivités dont la population n'appartient pas, en majorité, aux Peuples autochtones. Le niveau de bien-être des collectivités inuites est en particulier pénalisé par leur éloignement et par le climat, qui font grimper le coût de la vie dans ces collectivités tout en réduisant les possibilités d'emploi[Note 55]. Les Inuit, grâce à des organismes comme ITK et la Conférence circumpolaire inuite, cherchent à former des partenariats avec le gouvernement du Canada pour s'attaquer à des questions d'importance nationale et internationale, comme la souveraineté dans le Nord et les changements climatiques. Ces deux aspects de la politique des organisations inuites, pour préserver le patrimoine culturel et mettre en place un réseau de relations avec d'autres Canadiens, sont formulés par Jose Kusugak, président d'ITK, quand il a récemment déclaré que si les Inuit ont sans conteste été les premiers Canadiens, ils sont aussi bien plus que cela, et ils sont avant tout Canadiens[Note 56].






Méthodologie

L'examen historique a été préparé à l'intention de la Direction de la recherche stratégique et de l'analyse d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC), ainsi que pour Donat Savoie et Alan Braidek, respectivement directeur exécutif intérimaire et conseiller spécial du Secrétariat des relations inuites à AINC. Erik Anderson, gestionnaire principal de projet à la Direction de la recherche stratégique et de l'analyse d'AINC a assumé le rôle de représentant ministériel et coordonné le projet. Celui-ci a été réalisé en quatre phases, soit : de septembre à décembre 2004, de janvier à mars 2005, d'avril à novembre 2005 et de janvier à mars 2006.

Pendant la première phase du projet, Public History a procédé à un examen historique des questions concernant les relations des Inuit avec le Canada de l'époque des premiers contacts avec les Européens jusqu'aux années 1970. Cette recherche visait à produire une synthèse de « haut calibre »de l'évolution de la politique et de son développement dans le temps en ce qui concerne les questions de recherche soumises par le client. Ces questions comprenaient :

  • les contacts des Inuit avec les explorateurs européens, les baleiniers et les commerçants de fourrures;
  • la décision Re Eskimo de 1939;
  • l'acculturation et l'assimilation des Inuit après la Seconde Guerre mondiale;
  • le NORAD et le Réseau d'alerte avancé;
  • l'application du droit canadien dans le Nord;
  • la souveraineté dans l'Arctique et les projets de réinstallation des Inuit;
  • le système d'identification par numéro des Esquimaux;
  • le logement;
  • les soins de la santé;
  • l'éducation; et
  • le développement économique du Nord.

Pendant les deux phases suivantes de la recherche, Public History a réalisé un examen des questions historiques touchant les relations du Canada avec les Inuit jusqu'aux années 1970, puis des années 1970 jusqu'à nos jours, en procédant à un examen des politiques et des pratiques des organismes inuits et du gouvernement fédéral. L'objectif de cette recherche était de parvenir à produire un résumé historique donnant une synthèse de l'évolution des politiques et des développements survenus dans le temps sur les questions soumises par le client. Ces questions comprennent :

  • la politisation accrue des Inuit et de leurs organisations politiques;
  • l'ensemble des négociations et des ententes conclues avec les Inuit sur leurs revendications territoriales;
  • l'autonomie gouvernementale des Inuit et le transfert des pouvoirs fédéraux;
  • les questions de souveraineté;
  • les questions et les programmes de logement;
  • les questions et les programmes de soins de la santé;
  • les questions et les programmes d'éducation;
  • les questions et les programmes de développement économique du Nord;
  • les questions et les programmes de justice et de maintien de l'ordre;
  • les questions environnementales; et
  • les questions et les programmes touchant les Inuit en milieu urbain.

La recherche a été réalisée en utilisant des ressources historiques secondaires et orales. Les sources d'information secondaires ont été obtenues auprès de la bibliothèque des Affaires indiennes et du Nord Canada, de Bibliothèque et Archives Canada, de la bibliothèque de la Carleton University Library et de celle de Public History Inc. À l'occasion d'un voyage de recherche de cinq jours à Iqaluit, au Nunavut, en avril 2005, Public History a recueilli des sources d'information secondaires à la bibliothèque publique d'Iqaluit, à celle du Campus Nunatta du Collège de l'Arctique du Nunavut, à l'Assemblée législative du Nunavut et à la bibliothèque du ministère de la Justice du Nunavut.

Ce premier examen historique visait à produire un document situant les relations du gouvernement fédéral avec les Inuit. Même si Public History a alors réalisé deux entrevues orales de nature historique, les points de vue des Inuit n'étaient pas pris en compte de façon détaillée à cette étape de la recherche. Dans les phases deux et trois du projet, afin de compléter les sources d'information secondaires et de s'assurer d'intégrer les points de vue des Inuit à la recherche, Public History a réalisé 25 entrevues avec des fonctionnaires, en service maintenant et par le passé, du gouvernement fédéral et des territoires, et avec des membres des organisations inuites, dont la liste figure dans la bibliographie. Les notes prises lors des entrevues et une ébauche de l'examen historique ont été remises à chacune des personnes interrogées. Celles-ci étaient invitées à vérifier la précision des notes recueillies et l'utilisation faite de cette information dans l'examen historique. Ces personnes ont eu l'occasion de fournir des précisions à Public History ainsi que des commentaires sur l'ébauche d'examen historique.

Les notes des entrevues et les sources d'information secondaires ont fait l'objet d'une analyse qui a permis de rédiger les 22 sections du rapport, qui ont été présentées à Affaires indiennes et du Nord Canada comme deux examens historiques en décembre 2004 et en novembre 2005. Des notes de service hebdomadaires, décrivant les progrès de la recherche, ont été adressées à Erik Anderson de la Direction de la recherche stratégique et de l'analyse pendant toutes les phases du projet, ainsi que toutes les semaines aux membres du Secrétariat des relations inuites pendant les phases deux et trois du projet.

Conformément aux dispositions du contrat, l'histoire des premiers contacts des Inuit avec les Européens servait de base au rapport et s'étalait sur six pages, alors que les dix sections suivantes comportaient chacune trois à quatre pages et couvraient la période allant de 1930 au début des années 1970. Ces sections comprenaient une brève discussion du contexte historique avant les premiers contacts d'un point de vue de recherche et faisaient état des faits saillants et des dates importantes pour chacun des sujets traités. Au cours du second examen historique, chaque section avait une longueur de dix à 12 pages et traitait la période allant des années 1970 à nos jours. Ces sections comprenaient un aperçu historique de la question à l'étude, une description des programmes et des politiques du gouvernement fédéral qui était pertinente et un aperçu des préoccupations actuelles concernant la question. Des explications additionnelles sont données dans le notes regroupées à la fin du document, à la suite d'une bibliographie détaillée et complète sur les sujets abordés dans chaque section.

À la phase suivante du projet, Public History a réalisé cinq entrevues additionnelles sur l'histoire orale qui ont permis de compléter la gamme de points de vue recueillis dans les entrevues précédentes. Celles-ci ont été faites avec des membres d'organisations inuites et d'employés actuels du gouvernement fédéral. Au cours de cette phase du projet, Public History a combiné en un seul document les deux examens historiques qui avaient été terminés respectivement en décembre 2004 et novembre 2005. Les chapitres des deux examens qui traitaient du même thème ont été fusionnés, en y ajoutant l'information recueillie au moyen des entrevues, quand il y avait lieu, dans les divers chapitres de l'examen initial. Quand cela a été possible, la présentation des chapitres de l'examen initial a été refondue pour assurer la cohérence avec la nouvelle organisation des chapitres du second examen historique. Un pair a ensuite relu, après leur fusion, l'ébauche de l'analyse historique et a fait part de ses commentaires à Public History, qui les intégrés au document. Des photos pertinentes d'un point de vue historique ont été recherchées et commandées auprès de Bibliothèque et Archives Canada et d'Inuit Tapiriit Kanatami; et nous avons obtenu des cartes pertinentes auprès de Ressources naturelles Canada et Inuit Tapiriit Kanatami.

L'annexe A répertorie les acronymes utilisés dans ce rapport. L'annexe B décrit l'histoire des responsabilités administratives du gouvernement fédéral envers les Inuit des premiers contacts avec les Européens jusqu'à nos jours. L'annexe C donne une description visuelle des relations entre les grandes organisations inuites du Canada. L'annexe D résume les conditions de quatre ententes conclues avec les Inuit sur les revendications territoriales.

Terminologie

Avant les années 1970, les Inuit et les Premières nations étaient souvent appelés respectivement des Esquimaux et des Indiens. Afin de se conformer au guide d'AINC sur le bon usage, on utilisera dans ce rapport les termes d'Inuit et de Premières nations, sauf lorsqu'un autre terme est utilisé dans le titre d'un document ou dans une citation. Pour en apprendre davantage sur la terminologie, le lecteur est invité à consulter Terminologie autochtone : Une terminologie en évolution qui se rapporte aux peuples autochtones au Canada, Ottawa, Direction générale des communications, Affaires indiennes et du Nord Canada, 2002.






Carte d'Etablissements Inuits modernes et historiques au Canada


Cette carte montre les établissements inuits modernes et historiques au Canada. Elle identifie les collectivités inuites des quatre régions inuites: Inuvialuit, Nunavut, Nunavik et Nunatsiavut. Les noms modernes sont donnés, parfois accompagnés du nom historique entre parenthèses. La carte montre aussi le tracé de la ligne D.E.W et d'autres emplacements à proximité des collectivités inuites.






Les contacts des Inuit avec les explorateurs, les baleiniers et les commerçants de fourrures jusqu'aux années 1930

Premiers contacts : Exploration par les Européens du Nord du Canada

Pendant des milliers d'années, des gens ont vécu dans tout l'Arctique canadien à même les ressources que leur procurait ce territoire. Les premières traces d'implantation humaine remontent à quelques 12 000 ans et se trouvent dans la région du détroit de Béring. Il y a environ 1000 ans que les Inuit de l'ère moderne ont peuplé l'Est de l'Arctique, le Nord du Québec et le Labrador[Note 57]. Leurs premières rencontres avec les peuples européens remontent à l'ère des voyages de l'Islandais Éric le Rouge au Xe siècle quand il s'est rendu à Terre-Neuve et au Labrador[Note 58].

Même si les Norvégiens se sont implantés dans ces territoires au Xe siècle, ils les ont rapidement abandonnés et la côte Nord-est du Canada est restée relativement isolée pendant plusieurs centaines d'années, c'est-à-dire jusqu'au voyage à Terre-Neuve de John Cabot en 1498. En 1576, Martin Frobisher a navigué dans l'Arctique de l'Est, à la recherche d'un passage du Nord-ouest vers l'Asie. Il a rencontré un groupe d'Inuit et en a ramené un en Angleterre, avec des roches qu'il pensait être de l'or. En 1580, John Davis a découvert le détroit entre le Groenland et l'Île de Baffin, qu'on a par la suite appelé détroit de Davis, et qui allait devenir un lieu important de chasse commerciale à la baleine à la fin du XVIIe siècle. En 1610, Henry Hudson a découvert la baie d'Hudson et établi le contact avec les Cris de la baie James. Ce fut là le premier contact d'Européens avec des peuples autochtones du Nord du Québec, de la zone continentale de l'Est du continent Arctique et des îles du Sud de l'Arctique. Parmi les voyages ultérieurs, il y a eu ceux de Button (1612), Baffin (1615, 1622), Foxe (1631) et James (1631), qui ont tous tenté sans y parvenir de trouver un passage du Nord-ouest dans l'Arctique et de le cartographier[Note 59].

Relations des Inuit avec les baleiniers et les missionnaires

En 1765, les Inuit du Labrador ont négocié un traité de paix avec le gouverneur anglais de Terre-Neuve sur les conseils du missionnaire morave, Jens Haven, pour mettre fin à la période d'animosité entre les Inuit et les chasseurs de baleines et les pêcheurs européens. Comme les Moraves ont joué un rôle essentiel dans la conclusion de cette entente, ils se sont vu confier par le gouvernement la responsabilité d'instaurer et d'administrer les collectivités et les terres qui leur ont été accordées à cette fin en 1769. Ces implantations étaient situées à proximité des postes de traite et des missions dans tout le territoire de Terre-Neuve et du Labrador et elles étaient destinées à veiller aux besoins en santé et en bien-être des Inuit et favorisaient la pêche commerciale des Moraves[Note 60]. Parmi les premières implantations, on peut citer celles de Nain (1770), Okkak (1775), Hopedale (1781) et Hebron (1829)[Note 61]. La Compagnie de la Baie d'Hudson (CBH) n'a implanté ses premiers postes dans la région qu'au début du XIXe siècle, bien longtemps après que les Moraves s'y soient installés et aient exercé leur influence. Dans certaines collectivités moraves, l'influence majeure des missionnaires a continué à s'exercer jusqu'au XXe siècle[Note 62].

Au cours du XVIIIe siècle, les contacts entre les Européens et les Inuit n'ont cessé d'augmenter. Les baleiniers basques et anglais venaient pratiquer la chasse saisonnière à la baleine boréale au large des côtes du Labrador depuis le XVIe siècle, mais l'exploitation des baleines a augmenté tout au long des XVIIIe et XIXe siècles avec l'arrivée des baleiniers hollandais, écossais, français et américains dans l'Est de l'Arctique[Note 63]. La CBH a ouvert des postes de traite à l'île Marble et tout le long de la côte Est de la baie d'Hudson, mais sans s'impliquer intensivement dans la chasse à la baleine, et avait donc des contacts limités avec les Inuit. En 1840, les Américains, les Anglais et les Écossais s'adonnaient à la chasse à la baleine jusqu'à l'ouest de Pond Inlet et de la baie Cumberland[Note 64].

En échange de produits européens, comme des couteaux et des aiguilles en métal, des fusils, du tabac, des vêtements et des aliments, les Inuit troquaient souvent divers articles provenant de leur mode traditionnel de subsistance. Il pouvait s'agir de peaux et de viande de caribou, de fanons, de défenses de morse, de chiens et de poisson. De plus, des familles inuites étaient embauchées comme guides et comme chasseurs pour alimenter en viande les équipages des baleiniers. Les baleiniers embauchaient souvent des familles inuites pour les aider à des activités comme la couture, la lessive et le tannage. Les Inuit utilisaient également des objets laissés par les équipages des baleiniers. C'est ainsi qu'ils transformaient les déchets de métal en articles indispensables pour les ménages et les avirons cassés en poteaux pour tente. L'accès facile à de tels matériaux a fait qu'il est devenu de plus en plus difficile et de moins en moins souhaitable pour les Inuit de se passer de l'accès aux ressources étrangères[Note 65]. Les baleiniers donnaient souvent de vieux bateaux aux employés inuits en forme de paiement, leur permettant ainsi de monter leurs propres activités de chasse à la baleine, et de vendre l'huile et les fanons qu'ils s'étaient procurés de leurs employeurs ou d'autres navires[Note 66].

Les Anglais et les Américains ont continué à élargir leurs activités de chasse à la baleine dans l'Ouest, amenant un plus grand nombre d'Inuit à se familiariser avec la pêche commerciale et les produits européens. En 1888, la CBH avait ouvert un poste à Fort McPherson dans le delta du Mackenzie et les chasseurs de baleines se rendaient jusque dans les mers de Béring et de Chuckchi, ainsi qu'à proximité de la pointe Barrow dans la mer de Beaufort. De nombreux baleiniers ont hiverné à l'île Herschel, située au large de la côte Nord du Yukon, créant ainsi des possibilités d'emploi sur les navires pour les familles inuites. Le secteur de la chasse à la baleine a culminé pendant les années 1860s et 1870. Au cours des saisons qui ont suivi, les équipages ont complété leurs revenus en chassant le caribou, le phoque et le morse, en pêchant et en piégeant les renards. Ces activités ont provoqué une surexploitation de nombreuses ressources traditionnelles pour la subsistance des Inuit, réduisant gravement les populations de baleines boréales, de bœufs musqués et de caribous[Note 67].

La présence des baleiniers, et par la suite des commerçants de fourrures, dans tout l'Arctique a fait apparaître des débouchés économiques pour les Inuit. Les chasseurs de baleines ont participé au système inuit de troc pour faciliter les relations commerciales réciproques permettant d'échanger des outils et des aliments européens en échange de connaissance traditionnelle et de technique de survie, sans oublier la main-d'œuvre[Note 68]. Comme le signale Philip Goldring, ces partenariats, qu'ils se fassent sur un pied d'égalité ou non, ont permis aux sociétés autochtones qui étaient en relation avec les Euro-américains de conserver les éléments essentiels de leur idéologique, de leur structure sociale et de leur mode de vie même quand elles étaient subordonnées de façon superficielle à un système non indigène de production[Note 69]. Au cours de cette période, les Inuit ont également vécu des modifications profondes de certains aspects de leur mode de vie traditionnel[Note 70]. Les baleiniers ont apporté l'alcool et les maladies, dont la rougeole, la grippe, la syphilis et la tuberculose. Les populations inuites du Labrador et du delta du Mackenzie ont été particulièrement touchées par l'exposition aux maladies contre lesquelles elles n'étaient pas immunisées[Note 71].

Comme au Labrador, l'arrivée des baleiniers et des commerçants dans toutes les régions de l'Arctique a été suivie de près par la venue de la Police à cheval du Nord-Ouest (P.C.N.-O.) et des missionnaires qui ont ouvert des écoles, des hôpitaux et des églises. Comme les missionnaires moraves, qui se sont servis de l'éducation religieuse pour favoriser l'alphabétisation et l'assimilation culturelle chez les Inuit du Labrador[Note 72], les missionnaires anglicans et catholiques dans l'Arctique de l'Est et de l'Ouest ont utilisé un système d'écriture syllabique pour traduire le Nouveau Testament en dialectes inuits, afin de faciliter l'alphabétisation des Inuit. La présence des missionnaires et de la P.C.N.-O. a été particulièrement importante pour les Inuit à la fin du XIXe siècle, quand le nombre de navires venant chasser la baleine dans l'Arctique a commencé à diminuer tous les étés. L'abandon de la chasse à la baleine s'est traduit par du chômage et une diminution de l'accès à des biens de consommation. Les Inuit s'en sont alors remis aux liens toujours en place avec la culture européenne, les missionnaires et la P.C.N.-O. pour se procurer des vêtements, des fusils et des munitions et des aliments, dont la farine, le sucre et le thé[Note 73] .

Participation des Inuit au commerce de la fourrure

À la fin du XIXe siècle, la chasse excessive avait sévèrement épuisé le nombre de baleines boréales et la diminution de la demande de fanons pour la mode féminine a conduit à déplacer l'activité économique vers l'exploitation plus rentable de la fourrure de renard[Note 74]. Les commerçants de fourrures ont commencé à aller plus au nord, dans l'ancien territoire de chasse à la baleine, pour ouvrir des postes et inciter les Inuit à piéger les renards. De nombreux Inuit se sont adonnés à cette chasse parce qu'ils avaient besoin de fourrure à troquer contre des biens de consommation qu'ils étaient habitués à se procurer, dans certains cas depuis plus de 100 ans[Note 75].

Même si l'industrie de la chasse à la baleine a permis aux Inuit d'accéder facilement à des biens de consommation, ils ont continué à chasser à la fois pour leurs familles et pour les chasseurs de baleines, conservant une diète alimentaire dominée par des aliments traditionnels. La participation des Inuit au commerce de la fourrure a cependant absorbé beaucoup de leur temps et a détourné l'attention des activités visant à la subsistance vers celles destinées à se procurer des fourrures, accroissant ainsi leur dépendance envers les aliments qu'ils se procuraient auprès de la CBH pour compléter leurs alimentations traditionnelles. L'explorateur Knud Rasmussen a déclaré avoir, à plusieurs occasions, vu des trappeurs esquimaux isolés près de mourir de faim alors que leur tente était pleine de fourrures[Note 76]. En chassant moins, les Inuit ont réduit la diversité des ressources dont ils avaient disposé jusqu'alors avec leur mode de vi traditionnel[Note 77]. D'après Kenneth Jensen, cette dépendance envers la CBH signifie que la conversion, a priori difficile, des Esquimaux en trappeurs de fourrure acharnés s'est faite en remarquablement peu d'années[Note 78]. Pour les encourager, la CBH a donné aux Inuit des armes à feu et des munitions à crédit, en échange de l'exclusivité de leur commerce. Les prix élevés payés pour les peaux de renard ont par la suite poussé à centrer l'activité économique des Inuit sur l'exploitation de cette ressource[Note 79].

La CBH a accru son monopole commercial en ouvrant des postes dans tout l'Arctique, comme à Cape Wolstenholme (1909), lac Harbour (1911), Chesterfield (1912), Cape Dorset (1913) et à Frobisher Bay (1914). Le commerce de la fourrure a culminé pendant les années 1920, puis a diminué brusquement après 1930 à cause du piégeage excessif, de l'apparition d'une législation pour protéger la faune de l'Arctique et de la chute des prix des fourrures imputable à des excédents sur le marché[Note 80].

L'exploration de l'Arctique au XIXe siècle et au début du XXe, y compris les expéditions de Franklin (1819-1827), de Rae (1848-1854), de Sverdrup (1898-1902), d'Amundsen (1903-1905), de Stefansson (1906-1913) et de Peary (1909), a montré au gouvernement fédéral que le passage du Nord-ouest par l'Arctique n'était pas une solution viable en termes économiques pour rejoindre l'Asie. Avec ces explorations, et d'autres, comme les expéditions dans la région de Thule de Knud Rasmussen et les études anthropologiques de Franz Boas, une grande partie de l'Arctique a été cartographiée et les Inuit se sont davantage familiarisés avec la présence des étrangers. Toutefois, la subsistance des Inuit est devenue de plus en plus liée aux forces économiques européennes et aux produits de consommation étrangers, le tout de façon irrévocable, contribuant à la famine généralisée après l'effondrement des prix de la fourrure dans les années 1930. Tout au long des années 1930 et 1940, le gouvernement canadien a instauré des programmes d'aide pour alléger le dénuement de nombreux Inuit, mais la politique officielle du gouvernement en 1950 préconisait encore un mode de vie traditionnel et autosuffisant pour les Inuit, dans la mesure du possible[Note 81].






La décision Re Eskimo de 1939 et ses répercussions sur les relations entre l'État et les Inuit

Discussion historique

Au début des années 1930, l'effondrement des prix des peaux de renard et la rareté du caribou ont provoqué une importante famine chez les Inuit, au Labrador, dans le Nord du Québec et dans tout l'Arctique. Le gouvernement fédéral a pris des mesures pour soulager les Inuit, comme il l'avait fait pour les Premières nations dans tout le Canada, même si le statut des Inuit et la responsabilité de l'administration de leurs affaires par le gouvernement fédéral n'étaient pas clairement définis. C'est ainsi que, d'après Richard Diubaldo, la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest de 1905 ne contenait aucune disposition pour l'administration des affaires esquimaudes, et que le Territories Council n'a adopté aucune ordonnance entre 1905 et 1930 faisant la distinction entre les Esquimaux et les autres habitants des territoires[Note 82]. Les divers paliers de gouvernement ne savaient pas avec certitude si les Inuit étaient des citoyens canadiens ou des pupilles de l'État, comme les Premières nations[Note 83].

Élaboration des programmes et des politiques

En 1924, le ministre de l'Intérieur a présenté un projet de loi pour modifier la Loi sur les Indiens de 1876, reconnaissant précisément pour la première fois dans la législation canadienne les Inuit, et attribuant les responsabilités les concernant au ministère des Affaires indiennes[Note 84]. Bien que les membres de l'opposition au Parlement aient exprimé leur désaccord, le projet de loi a été adopté en stipulant que les Inuit étaient des citoyens canadiens et ne deviendraient pas des pupilles de l'État en vertu de cette loi. Toutefois, en 1928, un décret a transféré les pouvoirs concernant les Inuit des Affaires indiennes au Conseil des Territoires du Nord-Ouest (CTNO), qui relevait du ministère de l'Intérieur[Note 85]. En 1930, le gouvernement canadien a abrogé la modification de 1924 à la Loi sur les Indiens. Au gouvernement fédéral, l'administration des Inuit a toutefois continué à relever du Conseil des Territoires du Nord-Ouest alors que, dans le Nord du pays, c'était la Police à cheval du Nord-Ouest (P.C.N.-O.) qui en assumait la responsabilité[Note 86].

Entre 1930 et 1932, le ministère de l'Intérieur est venu en aide aux Inuit de tout le Canada, mais attendait du gouvernement du Québec qu'il rembourse le Canada pour sa partie de ces projets. À cette époque, le Québec était la seule région dans laquelle vivaient des Inuit dotés d'un gouvernement provincial. Il n'y avait pas encore de conseil responsable des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon administré par le gouvernement fédéral à Ottawa, et Terre-Neuve ne faisait pas encore partie de la Confédération[Note 87]. En 1932, les coûts annuels de l'aide aux Inuit étaient si élevés que le Québec a refusé de continuer à payer en affirmant que les Inuit, comme les Premières nations du Canada, relevaient de la responsabilité du fédéral[Note 88]. Comme la Loi sur les Indiens ne s'appliquait plus aux Inuit, et qu'on ne savait pas avec certitude si les Inuit étaient considérés comme des Indiens dans la Proclamation royale de 1763 et dans la Loi constitutionnelle de 1867, le Québec a soumis la question de la responsabilité envers les Inuit à la Cour suprême en 1935[Note 89]. Devant cette cour, il a argué que les Inuit étaient des Indiens, en vertu de l'alinéa 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867. Le 5 avril 1939, la Cour suprême a rendu son jugement, Re Eskimo, en donnant raison au Québec et en précisant qu'en termes constitutionnels, les Inuit étaient considérés comme des Indiens au Canada. La décision s'appuyait sur la description historique des Esquimaux (Inuit) comme une tribu indienne dans de nombreux documents datant de 1760 à la Confédération[Note 90].

Avec cette décision, le gouvernement du Canada est devenu juridiquement responsable des Inuit[Note 91]. Comme il ne s'attendait pas à ce que la Cour donne raison au Québec, il a fait appel devant le Privy Council d'Angleterre pour que celui-ci infirme la décision[Note 92]. Les objections ont toutefois été abandonnées avec le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale[Note 93]. Pour veiller au bien-être des Inuit, le gouvernement canadien s'est demandé si leur administration devrait, une fois encore, relever de la Loi sur les Indiens ou s'il fallait adopter une loi visant spécialement la gestion des affaires inuites. Aucune politique complète n'a alors été adoptée sur la gestion des affaires inuites et les ministères responsables des affaires du Nord ont également géré les affaires des Inuit[Note 94].

La décision Re Eskimo n'a eu que peu d'effets sur la prestation des services ou des programmes gouvernementaux aux Inuit, étant donné que des comités du ministère de l'Intérieur, et du ministère des Mines et des Ressources après 1936, ont continué à gérer les affaires des Inuit[Note 95]. Entre 1939 et 1945, le gouvernement a été absorbé par la Seconde Guerre mondiale et, concernant le Nord, ce sont davantage les questions de souveraineté que de bien-être des Inuit qui ont retenu l'attention. En 1945, cependant, les responsabilités en matière de santé des Premières nations et des Inuit ont été transférées au ministère de la Santé et du Bien-être national. R. Quinn Duffy souligne que la bureaucratie a reconnu publiquement pour la première fois que les Esquimaux étaient des citoyens du Dominion en leur versant des allocations familiales qui avaient été votées pour tous les citoyens canadiens quelques mois auparavant[Note 96]. Cela illustre bien l'attitude des législateurs canadiens au cours de cette période alors que le gouvernement commençait à se doter de programmes complets de bien-être social à l'échelle du pays pour diverses questions, comme les soins de santé, au lieu de financer des organismes de charité mis sur pied par des organisations religieuses[Note 97].

Préoccupations permanentes

La décision Re Eskimo a été invoquée à plusieurs occasions pour rappeler au gouvernement fédéral ses obligations envers les Inuit, mais celui-ci a fait tout en son pouvoir pour éviter, dans la législation et dans l'administration, leur amalgame avec les Premières nations. C'est ainsi que les Inuit ont obtenu le droit de voter aux élections fédérales en 1950 alors que les Premières nations ne l'ont eu qu'en 1960[Note 98]. Une modification à la Loi sur les Indiens de 1951 précisait que « la mention d'un Indien, dans la présente loi exclut une personne de la race d'aborigène communément appelée Esquimaux »[Note 99]. Même si cette modification excluait spécifiquement les Inuit du statut des Premières nations, les Affaires inuites ont continué à être gérées au niveau fédéral[Note 100]. En 1966, le ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada a été créé[Note 101]. Même s'ils ont continué à être administrés par un seul ministère, les statuts des Premières nations et des Inuit ont continué à être différents. Si la Loi sur les Indiens continue à définir les responsabilités fédérales envers les Premières nations au Canada, il n'y a pas de législation ni de politiques correspondantes pour les Inuit[Note 102]. Toutefois, d'après les Inuit, la décision Re Eskimo leur a conféré le droit à des programmes fédéraux spécifiques dans les domaines qui les concernent, comme les soins de la santé[Note 103].






L'acculturation et l'assimilation des Inuit après la Seconde Guerre mondiale

De façon traditionnelle, les Inuit avaient un mode de vie saisonnier et nomade axé sur la subsistance, dépendant de diverses ressources animales et minérales présentes dans leur mileu, et leur société était structurée en petits groupes caractérisés par leurs liens familiaux. Jusqu'au début des années 1950, le gouvernement canadien a incité les Inuit à s'autosuffire à même leur territoire, comme ils le faisaient depuis des siècles. Toutefois, dans de nombreuses régions, les relations à long terme avec les explorateurs européens, les baleiniers et les commerçants de fourrures ont affecté l'économie et les pratiques de survie des Inuit, les poussant à passer de la chasse, pour assurer leur subsistance, au piégeage commercial à la fin du XIXe siècle. Cette évolution a amené certains Inuit à passer de longues périodes de l'année au même endroit, comme à proximité des postes de la Compagnie de la Baie d'Hudson (CBH) où ils pouvaient troquer leurs fourrures contre divers articles. Cependant, de nombreux Inuit ont continué à avoir un mode de vie au moins semi-nomade jusqu'à 1945. La construction d'ouvrages pour des projets de défense, comme le Réseau d'alerte avancé, après la Seconde Guerre mondiale a amené la création de centres dans lesquels les Inuit pouvaient obtenir du travail, des services médicaux et souvent échanger des biens, ce qui a favorisé le développement de collectivités sédentaires[Note 104].

Même si les Inuit entretenaient déjà beaucoup de contacts avec les Européens en 1945, ils avaient cependant conservé leur mode de vie traditionnel pendant la première moitié du XXe siècle. Le processus d'acculturation a été lent parce que les programmes destinés à intégrer les Inuit aux systèmes officiels d'éducation, de santé, de travail et de logement permanent n'ont pas été mis en place avant la fin des années 1940 ou pendant les années 1950. Pendant la Seconde Guerre mondiale, et lors de la Guerre froide qui a suivi, l'Arctique canadien a accueilli de nombreux militaires américains qui, selon R. Quinn Duffy, sont venus « construire et faire fonctionner une chaîne de bases aériennes stratégiques dans le Nord sur la route de l'Europe »[Note 105]. Ces visiteurs ont critiqué le gouvernement canadien pour la négligence apparente dont il faisait preuve à l'endroit des Inuit, y compris en ce qui concernait leurs conditions de vie, leurs soins de santé et leur éducation qui semblaient inadéquats[Note 106]. Pour faire face aux préoccupations concernant le bien-être des Inuit, le gouvernement fédéral a envoyé le géographe canadien J.L. Robinson observer leur mode de vie dans l'Est de l'Arctique afin de formuler des recommandations pour apporter des améliorations dans les secteurs les plus préoccupants. Robinson a fait état de l'insuffisance de l'éducation et des soins de santé, de l'effondrement du commerce de la fourrure dans les années 1930 et du manque d'emplois qui en a découlé pour les Inuit. Il a aussi cité le faible nombre de caribous disponibles, la difficulté à obtenir suffisamment d'aliments et de vêtements d'hiver, l'absence d'administration gouvernementale dans l'Arctique et l'absence de planification de politiques à long terme pour les Inuit. La chasse excessive des baleiniers et des commerçants européens à la fin du XVIIIe siècle et au début du XIXe, combiné à la pratique du commerce par les Inuit, ont été les principales causes de la famine dans les campements inuits lorsque les prix de la fourrure se sont effondrés dans les années1930, alors que la chasse et le piégeage ne parvenaient plus à fournir des ressources suffisantes. Il n'y avait plus assez de caribous pour manger ni de fourrures à échanger contre des aliments dans les postes de la CBH, et les fourrures que les Inuit pouvaient se procurer par piégeage n'avaient plus la même valeur que dix ans auparavant[Note 107].

Tout au long de la dépression des années 1930, et pendant l'époque de la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement canadien a mesuré la nécessité d'assurer des services sociaux aux Canadiens. Les programmes qui en ont découlé comprenaient le versement de pensions de vieillesse et d'allocations familiales à tous les Canadiens, y compris aux Inuit, à la fin des années 1940 et pendant les années 1950. Toutefois, jusqu'à 1953, le gouvernement fédéral s'est fait le défenseur du maintien des modes de vie traditionnels pour les Inuit, relogeant à l'occasion les familles dans des régions qui étaient sensées disposer de suffisamment de ressources naturelles. La plupart de ces projets ont échoué parce que les ressources dans les nouveaux emplacements étaient insuffisantes et que les Inuit ont continué à avoir faim. Beaucoup de ceux qui avaient déménagé ont été rapidement déçus[Note 108].

L'adoption des programmes qui ont provoqué l'acculturation et l'assimilation des Inuit à la culture canadienne du Sud, avec l'objectif de faire des Inuit des citoyens canadiens productifs et salariés, montre bien que le gouvernement fédéral estimait que les Inuit ne pouvaient continuer à assurer leur autosuffisance à même le territoire[Note 109]. L'élaboration de tels programmes a obéi à plusieurs motivations, dont la nécessité de fournir aux populations des emplois dans d'autres domaines que le commerce de la fourrure, qui s'était largement effondré, en s'assurant que les Inuit disposaient d'approvisionnements alimentaires fiables et qu'ils avaient accès aux soins de santé. Les autres motivations avaient trait aux préoccupations en matière de défense et de souveraineté liées à la Guerre froide, qui ont amené le gouvernement à inciter les Inuit à s'établir dans des régions éloignées. De plus, le gouvernement fédéral désirait élargir les programmes d'exploitation des ressources minérales du Nord, qui avaient besoin d'employés bien formés et sédentaires[Note 110].

En 1950, l'administration des Inuit relevait du Programme des affaires du Nord, géré alors par le ministère des Ressources et du Développement économique, puis par le ministère du Nord canadien et des Ressources nationales de 1953 à 1966. Si on se fie à Mark Dickerson, c'est grâce aux programmes de ce ministère que « les habitants du Nord ont commencé à profiter de l'universalité des programmes sociaux fédéraux : allocations familiales, pensions de vieillesse, soins de la santé et politiques spéciales pour le Nord dans les domaines de l'éducation, du logement et du développement économique »[Note 111]. En 1955, Jean Lesage, le ministre du nouveau ministère du Nord canadien et des Ressources nationales annonçait une nouvelle politique d'administration des Inuit. L'objectif était de remédier à « l'absence pratiquement permanente de réflexion » avec laquelle ils avaient été administrés auparavant[Note 112]. Le gouvernement fédéral s'est aussi efforcé d'accorder aux Inuit les mêmes droits, privilèges, possibilités et responsabilités qu'aux autres Canadiens, pour s'assurer de répondre à leurs besoins immédiats, soit en matière de santé, d'éducation et de saine économie[Note 113].

En conséquence, au cours des années qui ont suivi, les programmes du gouvernement fédéral ont mis l'accent sur le développement du logement, de l'éducation des enfants et des adultes et de l'expansion des installations médicales. Les améliorations au logement se sont traduites par des collectivités sédentaires plus pratiques à administrer, qui ont facilité la fréquentation scolaire des enfants et amélioré les conditions sanitaires des logements, réduisant ainsi l'incidence des maladies et de la mortalité infantile. La diversification de l'économie du Nord, pour assurer l'emploi à long terme des collectivités durables, a particulièrement préoccupé le gouvernement fédéral qui a incité les Inuit à devenir salariés d'industries, comme celle du secteur minier, et à travailler pour les fonctions publiques fédérales, et par la suite territoriales. Les employeurs ont vite constaté que de nombreux Inuit étaient analphabètes et n'avaient pas la formation nécessaire pour occuper de tels emplois. Il a alors fallu mettre l'accent sur l'éducation des adultes et sur la formation professionnelle pour permettre aux Inuit d'acquérir les compétences pratiques nécessaires à leurs emplois[Note 114].

En 1955, le gouvernement fédéral a pris le contrôle de l'enseignement aux Inuit, que les organisations missionnaires anglicanes et catholiques assuraient jusqu'alors dans le Nord. L'objectif des missionnaires était de christianiser et de civiliser les Inuit et l'Église catholique affirmait sans embâcle sa volonté d'acculturer et d'assimiler les peuples autochtones dans tout le Canada grâce à une transformation culturelle couramment appelée « Éducation »[Note 115]. La mise en place et le développement du système d'éducation fédéral pour les enfants et pour les adultes, et l'expansion des services de santé et des logements gouvernementaux pendant les années 1950, visaient une amélioration du niveau de vie des Inuit et leur assimilation à la culture canadienne du Sud[Note 116]. Le changement rapide de mode de vie avec, entre autres, l'apparition du salariat et des modes de vie sédentaires, a toutefois fait apparaître des situations loin de l'idéal, par exemple l'énoncé du gouvernement canadien en 1962[Note 117] :

Une population esquimaude connaissant un taux de croissance de 3,8 p. 100 par an est en transition entre l'époque des igloos, de la lampe à l'huile de phoque et du poêle Primus pour la chaleur et l'éclairage, des vêtements de peau et une diète pratiquement entièrement composée de viande et la nouvelle ère de tentes plantées sur la neige ou de cabanes en bois fixes dans un endroit (le plus souvent sans installation sanitaire), de vêtements en coton, en nylon et en laine, d'aliments à forte teneur glucidique achetés au magasin local et des règles de l'homme blanc sur la ponctualité au travail[Note 118].

De nombreux adultes avaient de la difficulté à trouver des emplois dans les collectivités, en particulier des emplois stables durant toute l'année, car ils maîtrisaient mal l'anglais et n'avaient pas la scolarité ni la formation nécessaires[Note 119].

En 1967, Yellowknife est devenue la capitale des Territoires du Nord-Ouest et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) a déménagé son personnel et son centre administratif d'Ottawa dans sa nouvelle capitale, prenant ses distances physiques et théoriques de l'administration fédérale des affaires inuites par le ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada. La création d'un gouvernement territorial indépendant a entraîné l'agrandissement de la fonction publique territoriale, et créé de nombreux emplois. La présence d'un plus grand nombre d'administrateurs gouvernementaux dans l'Arctique, parfois des Inuit, a eu pour effet de développer les programmes de bien-être social et de développement communautaire, en particulier dans les domaines de l'éducation et des soins de la santé[Note 120].

Les programmes gouvernementaux consacrés au logement, à l'éducation et à la santé des Inuit avaient pour objectif d'améliorer leur qualité de vie après la Seconde Guerre mondiale. L'acculturation des Inuit à la culture salariale du Sud du Canada visait à améliorer leur niveau de vie, et ce, dans le but d'atteindre l'objectif du gouvernement du Canada qui était de faire participer les Inuit à la classe moyenne du système socioéconomique, « ce qui devait permettre de soulager la nation d'un fardeau social important »[Note 121]. Grâce à l'amélioration de l'alphabétisation et de la participation à la population active, et à l'expansion des services de télévision, de radio et de communications par téléphone dans tout le Nord pendant les années 1960, les Inuit se sont de plus en plus assimilés à la culture canadienne. Cependant, le fait qu'ils vivent dans le Nord, et soient donc isolés, a joué un rôle déterminant pour leur permettre de conserver leur langue traditionnelle et pour intégrer leurs compétences et leurs connaissances traditionnelles aux activités quotidiennes des systèmes d'éducation, de gouvernement et d'affaires dans leurs collectivités[Note 122].






Le NORAD et le Réseau d'alerte avancé

Discussion historique

Avant 1939, le gouvernement canadien ne se préoccupait pas du manque d'infrastructures de défense dans l'Arctique, car les attaques en direction de ce territoire auraient dû se faire à partir de navires ou par voie terrestre, et auraient été pratiquement impossibles étant donné la distance et les conditions climatiques. La défense du Nord est devenue une préoccupation pendant la Seconde Guerre mondiale avec les développements technologiques qu'ont constitués les bombardiers intercontinentaux et les missiles à longue portée, et avec le risque d'une attaque japonaise. Plus tard, pendant la Guerre froide, avec la menace d'une attaque de l'Union soviétique, les gouvernements canadiens et américains ont voulu assurer une défense adéquate dans l'Arctique, et se sont donc dotés d'organismes de défense communs.

Élaboration des programmes et des politiques

Depuis l'achat de l'Alaska en 1867, les Américains étaient présents dans le Nord et, dans la plupart des ententes conjointes de défense avec le Canada, assuraient l'essentiel du financement et fournissaient la majorité du personnel[Note 123]. S'il était probable que, pendant la Guerre froide, les États-Unis aient été le principal objectif d'une attaque, d'éventuels bombardiers ou missiles les attaquant auraient traversé l'espace aérien du Canada avant de parvenir au Nord des États-Unis, ce qui nécessitait la construction et l'administration de projets de défense en territoire canadien. Le premier organisme de ce type a été la Commission permanente mixte de défense Canada-États-Unis créée en 1940 à la suite de l'Accord d'Ogdensburg, qui prévoyait la construction de la route de l'Alaska, de la ligne d'étapes du Nord-Ouest et de l'oléoduc de la Canadian Oil (Canol)[Note 124].

Entre 1940 et 1943, 30 000 militaires américains étaient stationnés dans l'Arctique, de l'Alaska au Groenland, pour construire et mettre en œuvre des projets de défense dans le Nord[Note 125] . Même si ces projets avaient été approuvés par les gouvernements canadiens et américains, ils étaient dans une large mesure réalisés par les Américains et sous leur tutelle. Les Inuit des Territoires du Nord-Ouest et du Nord du Québec n'ont pas été consultés sur la construction des infrastructures de défense dans les territoires qu'ils occupaient traditionnellement. En 1943, le Haut-commissaire britannique au Canada s'est rendu visiter les projets de construction dans l'Arctique. Il s'est inquiété de l'intention des Américains de construire des routes et des aéroports qui auraient des fonctions commerciales après la Seconde Guerre mondiale. Les préoccupations en matière de souveraineté dans l'Arctique ont incité le gouvernement canadien à être plus présent dans le Nord. Il a pour cela accru le nombre de fonctionnaires en poste dans le Nord et a élaboré des programmes pour améliorer le bien-être des Inuit et mettre en place des collectivités sédentaires[Note 126].

En 1945, une fois la Seconde Guerre mondiale terminée, la Guerre froide entre les États-Unis et l'Union soviétique a obligé le Canada à continuer à s'intéresser aux infrastructures de défense dans l'Arctique. En 1946, le Canada et les États-Unis ont convenu de construire une série de stations météorologiques dans tout l'Est de l'Arctique pour aider les pilotes qui traversaient l'océan Atlantique. En négociant activement cette entente, le Canada s'est efforcé de manifester sa souveraineté sur l'Arctique terrestre, situant le contexte et définissant une forme de jurisprudence pour les ententes à venir avec les États-Unis concernant la défense dans le Nord[Note 127]. En 1955, le Canada et les États-Unis ont convenu de construire une chaîne de 63 stations radar, dont 42 seraient situées le long du littoral arctique canadien, appelé Réseau d'alerte avancé (RAA), et devant permettre à l'Amérique du Nord de disposer d'au moins quatre heures pour faire face à une éventuelle attaque aérienne de l'Union soviétique. Les stations ont été construites et exploitées par les Américains, mais sur des sites nécessitant l'approbation du gouvernement canadien, soumis à la législation canadienne et exploitées dès le début en prévision d'une éventuelle prise de contrôle par le Canada. À la fin des années 1950, les missiles intercontinentaux avec des têtes thermonucléaires sont devenus la principale menace pour l'Amérique du Nord, à la place des bombardiers pour lesquels le Réseau d'alerte avancé avait été conçu, ce qui a rendu la technologie du Réseau d'alerte avancé périmée. Même si ces sites n'étaient plus particulièrement utiles pour la défense, ils ont continué à servir comme installations de formation et de validation de technologies jusqu'à assez récemment[Note 128].

En 1957, un autre accord a été conclu entre le Canada et les États-Unis pour élaborer un système de défense aérienne continentale, l'Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d'Amérique concernant l'organisation et le fonctionnement du Commandement de la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord (NORAD)[Note 129]. Cette entente portait sur les infrastructures pour alerter le Strategic Air Command de toute attaque imminente et devait donc, d'après le Rapport intérimaire du Comité spécial de la Chambre des communes étudiant les questions relatives à la défense, permettre aux États-Unis d'utiliser toute leur puissance de feu pour détruire le territoire ennemi si celui-ci décidait d'attaquer le continent nord-américain par la voie aérienne[Note 130]. Un exemple de stratégie de défense du NORAD est l'entente de 1959 sur le Système de détection lointaine des missiles balistiques (SDLMB). Ce système utilisait la technologie radar de détection des missiles pour alerter immédiatement des attaques de longue distance. Le rôle de détection du NORAD avait une grande importance en permettant au Air Defence Command et au Strategic Air Command de prévenir de façon sécuritaire de toute attaque aérienne possible sur l'Amérique du Nord et l'adhésion du Canada au NORAD s'est traduite par la mise en place d'un système continental de défense du Nord[Note 131]. En 1963, le NORAD employait environ 14 700 Canadiens (y compris des Inuit) dans les stations du Nord et partout au Canada[Note 132]. La sécurité du Nord est restée une priorité pour le Canada et les États-Unis pendant toutes les années 1960, et les sites des divers projets de défense sont restés en service.

Les sites des projets de défense dont Iqaluit, l'île Broughton, Kivitoo et Ekalugad Fiord, ont poussé les Inuit à se regrouper à proximité pou accéder aux possibilités d'emploi et aux services médicaux, créant avec le temps des collectivités sédentaires. Même si les sites des projets de défense devaient, au départ, assurer des emplois temporaires aux Inuit, des différences culturelles diverses, comme les concepts de temps travaillé et de niveaux de formation, ont fait apparaître des difficultés. Les effets à long terme de ces sites sur le développement du logement, du transport, des communications, des infrastructures, de l'éducation et des soins de santé ont été beaucoup plus importants pour le développement communautaire. C'est ainsi que les critiques des Américains sur les conditions de logement des Inuit ont été un élément qui a incité à mettre sur pied un programme de construction et de location de logements à grande échelle dans de nombreuses collectivités du Nord pendant les années 1960[Note 133]. La construction des projets de défense a fait apparaître certains emplois pour les Inuit grâce à l'élaboration de programmes comme les Rangers canadiens, qui se poursuit jusqu'à nos jours. Ce programme faisait appel aux compétences et aux connaissances traditionnelles des Inuit en matière de survie pour aider le personnel de défense canadien et américain travaillant dans l'Arctique[Note 134] .

Préoccupations permanentes

En 1980, le vieillissement de la technologie du Réseau d'alerte avancé a amené à le remplacer par le Système d'alerte du Nord (SAN) et par 13 radars nécessitant une présence minimale des servants (Minimally Attended Radars ou MAR). Le coût de la mise à niveau des technologies de défense a encore été partagé par le Canada et les États-Unis qui continuent, dans le cadre d'accords comme le NORAD, à coopérer à des initiatives communes de défense dans le Nord[Note 135]. Si de tels programmes n'ont pas assuré un volume d'emplois importants et durables pour les Inuit, ils ont fait venir des militaires canadiens et américains dans les collectivités du Nord, contribuant ainsi à l'économie de la région. Les Inuit n'ont pas été consultés sur la construction des projets de défense dans l'Arctique, ni sur le choix des emplacements des divers sites. Ces projets ont beaucoup endommagé l'environnement et les tentatives de nettoyage des sites sont récentes. Cependant, ces projets ont contribué aux infrastructures communautaires, y compris les aéroports et les pistes, les routes, les bâtiments et les réseaux d'aqueduc et d'égouts[Note 136]. À la suite de la construction et de l'exploitation des sites du Réseau d'alerte avancé, le gouvernement américain a versé 100 millions de dollars au cours des dix dernières années, dans le cadre de l'accord conclu entre le Canada et les États-Unis sur le nettoyage des installations militaires, pour procéder effectivement à de tels nettoyages. Le coût total d'assainissement des 42 sites canadiens du Réseau d'alerte avancé est évalué entre 320 et 500 millions de dollars[Note 137].






Le droit, la justice et le maintien de l'ordre du Canada

Discussion historique

Avant les contacts avec les Européens, la culture inuite avait ses propres systèmes de leadership, de normes culturelles en matière de comportements et de conséquences sociales en cas de comportement inadapté des membres de la collectivité. Plutôt que de désigner des leaders, les Inuit préféraient faire appel aux membres respectés de leurs collectivités pour leurs compétences et leurs capacités de parvenir à une décision par consensus. Comme la population inuite était petite et dispersée, et que la survie nécessitait de veiller constamment à la disponibilité des ressources et à leur approvisionnement, il était primordial, pour assurer cette survie, d'assurer un soutien à la fois affectif et concret entre les membres de la famille élargie, en particulier pour les personnes âgées et celles qui avaient perdu leurs partenaires. Quand ils se socialisaient, les enfants apprenaient à contrôler leur tempérament, à éviter les conflits ou les confrontations directes, à se conformer aux normes sociales et à faire preuve d'humilité, ce qui favorisait et garantissait la cohésion du groupe. Ces comportements étaient considérés comme des vertus dans la culture inuite. Parmi les moyens utilisés pour imposer les comportements voulus aux adultes, il y avait l'isolement et l'ostracisme social pour manifester la désapprobation. Dans les cas extrêmes, les Inuit ôtaient parfois la vie à des membres de la collectivité qui leur paraissaient poser une menace mortelle et incontrôlable pour eux ou pour les autres, le tout afin de protéger le reste de la collectivité[Note 138] .

Les missionnaires moraves, anglicans et catholiques ont souvent suivi les explorateurs et les baleiniers européens dans les régions arctiques, en commençant par le Labrador au XVIIIe siècle et, pendant le XIXe siècle, dans l'Est et l'Ouest de l'Arctique[Note 139]. L'incompréhension entre les Européens et les Inuit imputable aux différences culturelles liées à la langue, aux attentes en matière de comportements et aux modes d'expression était courante. Les conversions religieuses s'accompagnaient de tentatives d'acculturation de la morale inuite, en imposant une compréhension du concept chrétien de péché. Les missionnaires critiquaient les autres, y compris les explorateurs, les baleiniers et les commerçants, qui amenaient l'alcool et les maladies, comme la syphilis, aux collectivités inuites qui, de l'avis des églises, conduisaient à la désintégration de la moralité et des caractéristiques physiques des familles et des collectivités inuites[Note 140].

En 1880, le Canada a adopté un décret affirmant sa souveraineté sur le continent et les îles de l'Arctique. Même si le gouvernement ne disposait que de peu de moyens pour assurer son contrôle sur la vaste région de l'Arctique, l'ouverture de postes de la Police à cheval du Nord-Ouest (P.C.N.-O.) dans tout l'Arctique canadien à compter des années 1890 a marqué la présence du gouvernement canadien, y compris avec l'affirmation de sa souveraineté et l'application du droit canadien aux baleiniers, aux explorateurs et aux missionnaires par les divers groupes ayant des pouvoirs de police[Note 141]. La P.C.N.-O. a toutefois dû mettre en œuvre des règles de comportement compréhensibles par les Inuit, qui avaient leurs propres concepts de droit et de justice. Jusqu'en 1920, la P.C.N.-O. a été la seule représentante du gouvernement canadien avec qui les Inuit avaient des contacts. Avec l'ouverture de ces postes de police, le Canada a pour la première fois informé le monde qu'il acceptait la responsabilité de la souveraineté sur le continent et sur les îles de l'Arctique, qu'il intégrait la région au reste du pays et qu'il y appliquerait ses lois[Note 142].

En 1903, la P.C.N.-O. a ouvert un poste à Fullerton Harbour, un poste de chasse hivernale à la baleine sur la côte Ouest de la baie d'Hudson, un à Fort McPherson (le point le plus au nord à l'époque pour la navigation sur la rivière Mackenzie), et un autre à l'île Herschel, où des baleiniers américains hivernaient. En 1904, elle a ouvert un poste à Port Burwell sur le détroit d'Hudson et déposé les documents proclamant la souveraineté canadienne sur l'Arctique sur les terres hautes de l'archipel, y compris au Cape Herschel sur l'île Ellesmere. La police s'est vu confier le pouvoir d'inspecter les marchandises transportées par les navires qu'elle rencontrait, de prélever les taxes et de confisquer l'alcool[Note 143].

Au départ, la P.C.N.-O. n'appliquait pas rigoureusement la législation canadienne aux Inuit et utilisait des solutions de rechange pour les arrestations et les poursuites afin d'habituer les Inuit au système juridique. C'est ainsi que face à des délits de moindre gravité, comme le vol, l'alcoolisme, l'infanticide et l'homicide, et dans les cas de crimes plus graves, les membres de la police sermonnaient les Inuit au sujet de leur comportement. En rendant illégale la vente d'intoxicants aux Inuit et en leur venant en aide, la P.C.N.-O. espérait les amener à abandonner les comportements considérés comme criminels en regard des normes canadiennes du Sud. Toutefois, en 1913, deux Inuit ont été poursuivis au pénal pour le meurtre de deux missionnaires et, selon Richard Diubaldo, c'est ce qui a rendu la position du gouvernement parfaitement claire pour tous les Inuit[Note 144]. La situation a encore été plus claire quand deux autres Inuit ont été jugés, condamnés et pendus en 1923 pour le meurtre de quatre Inuit et de deux Européens, dont un membre de la Police à cheval du Nord-Ouest (P.C.N.-O.)[Note 145].

En 1903, un membre de la P.C.N.-O. a été nommé commissaire par intérim des Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) et, en 1905, le gouvernement du Canada a adopté la Northwest Territories Amendment Act, qui mettait en place un conseil de gouvernement[Note 146]. Tout au long du XXe siècle, le nombre de postes de la GRC dans l'Arctique et dans le Nord du Québec n'a cessé d'augmenter pour suivre le rythme de l'expansion d'activités de la CBH et des missionnaires, la construction des stations météorologiques et des terrains d'aviation pendant la Seconde Guerre mondiale et la construction du Réseau d'alerte avancé dans tout l'Arctique par les gouvernements canadiens et américains à la fin des années 1940. Si ces activités ont contribué à assurer la souveraineté du Canada dans l'Arctique, elles ont aussi nécessité une présence policière pour assurer la conformité au droit canadien[Note 147]. En 1920, le ministère de l'Intérieur a ouvert ses premiers bureaux administratifs dans le Nord, situés à Fort Smith, Fort Norman et Resolution. Le bureau de Fort Smith comprenait le premier tribunal du Nord[Note 148]. Depuis que Terre-Neuve et le Labrador se sont joints à la Confédération en 1949, la GRC a ouvert des postes de services de police dans leurs collectivités inuites[Note 149].

À compter des années 1950, les membres de la GRC en poste dans le Nord étaient incités à embaucher des Inuit compétents pour agir comme gendarmes spéciaux dans chaque détachement. Ces gendarmes spéciaux étaient payés par la GRC et parfois logés. Leurs familles aidaient souvent les membres de la GRC à préparer les peaux et à coudre des vêtements pour eux, et prenaient soin de leurs attelages de chiens. En partageant leur connaissance des compétences en survie dans l'Arctique, ces gendarmes spéciaux étaient essentiels à la réussite de la GRC dans le Nord. La participation des Inuit au système de maintien de l'ordre avec le Programme des agents spéciaux a bien montré la possibilité de relations positives entre les Inuit et la GRC. Lorsqu'un plus grand nombre d'Inuit se sont implantés de façon permanente dans les collectivités, tout au long des années 1960, le rôle des gendarmes spéciaux a de plus en plus été axé sur des services de traduction pour les membres de la GRC. Ils veillaient également à ce que, dans les collectivités, les relations entre les Inuit et la GRC soient bonnes. Le Programme des agents spéciaux a pris fin pendant les années 1990, et les personnes qui en faisaient alors partie se sont vu offrir la possibilité de devenir des agents de la GRC[Note 150].

En 1967, le Conseil des Territoires du Nord-Ouest a déménagé à Yellowknife, la nouvelle capitale des Territoires, avec la création du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO). La fonction publique territoriale s'est alors beaucoup développée et les services ont été progressivement transférés du ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada à Ottawa vers le GTNO à Yellowknife. En 1970, le gouvernement territorial a intégré un ministère des Affaires juridiques qui comprenait des Directions générales de la sécurité publique, des services des tribunaux et des services juridiques[Note 151]. L'application du droit pénal et du droit civil dans le Nord continue toutefois à relever de la GRC[Note 152]. À cette époque, la plupart des Inuit s'étaient installés dans des collectivités durables et les jeunes Inuit fréquentaient l'école et maîtrisaient l'anglais. En se familiarisant avec la structure des collectivités durables, y compris les administrations locales, les pratiques en matière de santé, d'éducation et les politiques du logement, les Inuit ont pu acquérir une meilleure compréhension du rôle de la GRC dans le système de maintien de l'ordre et de justice[Note 153].

Depuis 1970, le taux de criminalité dans le Nord a été plus élevé que dans la plupart des autres régions du pays[Note 154]. Les Inuit représentent une part importante de la population des territoires nordiques et sont surreprésentés dans les statistiques sur la criminalité. Plusieurs caractéristiques propres aux collectivités isolées du Nord expliquent en partie les taux de criminalité élevés chez les Inuit. Outre l'importance du chômage chez eux, la domination d'un système de maintien de l'ordre et juridique non inuit a contribué à la désintégration du leadership communautaire traditionnel et du contrôle social des comportements. La diminution de la dépendance des familles les unes envers les autres pour la subsistance, l'hétérogénéité culturelle accrue au sein de la collectivité, le surpeuplement des logements, l'ennui imputable à un manque d'emplois intéressants, en particulier pour les jeunes, et la hausse globale de la population des collectivités ont amené à une diminution du contrôle parental et de la solidarité familiale, et donc à une moins grande solidarité de la collectivité. Le fait de ne pas obtenir d'emploi, et donc de participer de façon satisfaisante au système socioéconomique de la collectivité, a généré une piètre estime de soi, en particulier chez les jeunes adultes, et cela a nettement contribué à un taux de criminalité élevé dans les collectivités du Nord[Note 155].

Élaboration des programmes et des politiques

Avec l'implantation du GTNO à Yellowknife, un organisme administratif a été mis sur pied pour gérer la sécurité publique, les tribunaux et les services juridiques. De la même façon, les gouvernements du Nunavut, de Terre-Neuve-et-Labrador ont administré leurs propres services de justice. Toutefois, dans ces trois régions, le maintien de l'ordre continue à relever de la GRC[Note 156]. Dans les T.N.-O. et au Nunavut, la plupart des collectivités se sont dotées de façon permanente de postes de la GRC. Sur les six collectivités inuites du Labrador, trois ont une présence policière permanente et les trois autres sont desservies par des agents s'y rendant plusieurs jours par mois. Au Québec, la GRC a assuré la police au Nunavik à partir de 1870 et jusqu'à ce que les services provinciaux soient mis en place dans la région, à la fin des années 1960. Après la signature de la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ) en 1975, les Inuit se sont dotés de services de police dans chacune de leurs collectivités, sous la surveillance de la Sûreté du Québec. En 1995, l'Administration régionale Kativik (ARK) du Nunavik a créé son propre corps de police, avec des détachements dans toutes les collectivités, composé essentiellement d'agents inuits[Note 157].

Les interactions entre les Inuit et la GRC étaient fréquentes pendant les années 1970, en particulier dans les collectivités les plus importantes, comme Iqaluit. Une étude réalisée en 1975 par Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) a relevé plusieurs dimensions des conflits entre les Inuit et le système judiciaire, dont des communications inadéquates avec les Inuit au sujet des procédures du système judiciaire canadien, le manque de participation inuite aux activités d'application de la loi, une courte période d'adaptation des Inuit à la vie dans des collectivités durables, et la réussite limitée des programmes actuels de resocialisation des délinquants dans le Nord. Comme nombre de programmes mis au point par le traitement et la réhabilitation des délinquants du Nord s'inspiraient des modèles canadiens de culture et de socialisation en vigueur dans le Sud, le rapport a recommandé d'élaborer des programmes tenant compte de la culture traditionnelle inuite et des éléments propres aux collectivités nordiques, comme la domination de l'inuktitut au lieu de l'anglais, le taux élevé de chômage, le manque de logements disponibles et le peu de temps que de nombreux Inuit avaient vécu dans des collectivités durables[Note 158].

L'Association canadienne de justice pénale a estimé qu'il y a plusisuers incompatibilités entre la culture traditionnelle inuite, de par ses caractéristiques, et le système judiciaire canadien, ce qui crée des difficultés pour les Inuit qui tentaient de naviguer dans le système. C'est ainsi que la culture inuite met l'accent sur l'absence de confrontation, le caractère inclusif, l'honnêteté, le bien-être de la collectivité au lieu de celui des habitants, et ne reconnaît pas les concepts occidentaux de culpabilité et non-culpabilité. Dans la pratique, cela signifie que les Inuit ont souvent plaidé coupables en cour parce qu'il aurait été malhonnête, et donc inadapté en termes culturels, d'agir autrement, parce qu'ils avaient éprouvé de la difficulté à témoigner contre les membres de leur collectivité ou à servir sur des jurys (confrontation) et parce qu'ils manifestaient souvent peu d'émotion pendant les procédures judiciaires. Dans la culture traditionnelle, il est nécessaire de punir le délinquant pour guérir la collectivité. Le délinquant juge donc la punition inévitable et, dans sa culture, il serait malvenu de faire preuve d'émotion face aux sentences du système judiciaire. De la même façon, les Inuit considèrent que la punition est une réparation suffisante pour tous les crimes commis et ne jugent donc pas nécessaire ou adapté de faire preuve de remords pendant un procès[Note 159].

En 1967, le premier établissement correctionnel ouvrait ses portes à Yellowknife. Il s'agissait d'un centre à sécurité moyenne et maximale conçu pour les délinquants, hommes et femmes, condamnés à deux ans de prison ou moins. Comme c'était auparavant l'usage, les condamnés à des peines plus longues étaient envoyés dans des pénitenciers fédéraux dans le Sud du pays. Outre l'hébergement des délinquants condamnés à la prison, le personnel du centre administrait également des programmes de traitement. Toutefois, ces efforts de réhabilitation s'inspiraient de modèles adaptés à la culture du Sud du Canada et n'étaient pas pertinents pour les Inuit. Un examen des programmes du centre a été réalisé en 1970 et a recommandé d'accroître la pertinence culturelle des traitements pour les délinquants autochtones, et de ramener tous les habitants des T.N.-O. purgeant une peine dans des pénitenciers du Sud du Canada au Centre correctionnel de Yellowknife pour y subir un traitement adapté à leur culture[Note 160].

En 1974, deux autres centres correctionnels ont ouvert dans le Nord : le Centre correctionnel South Mackenzie à Hay River et le Centre correctionnel de Baffin Correction à Frobisher Bay (Iqaluit)[Note 161]. Les études réalisées au Centre de Yellowknife entre 1967 et 1971 ont montré que les condamnés venant des régions centrales et est de l'Arctique étaient traumatisés par l'éloignement géographique et la désorientation culturelle quand ils servaient des peines à Yellowknife. Ces études ont également montré qu'il y avait un nombre important de délinquants inuits de l'Est et du centre de l'Arctique, ce qui montrait la nécessité de services correctionnels accrus dans ces régions. Les avantages de la construction de centres correctionnels à Hay River et à Iqaluit sont, entre autres, le maintien des relations sociales entre les délinquants et les membres de leurs familles, une diminution de la surpopulation au centre de Yellowknife, la diminution des coûts d'escorte des délinquants par avion vers Yellowknife et à partir de Yellowknife, l'abaissement des barrières linguistiques pour les Inuit condamnés à la prison et des possibilités accrues pour eux d'obtenir un emploi dans le cadre des programmes correctionnels d'éducation permanente et de permis de jour. Comme les centres de Hay River et d'Iqaluit étaient petits et ne disposaient pas de mécanismes de sécurité importante, le centre de Yellowknife a continué à héberger les condamnés à long terme nécessitant une sécurité maximale et un traitement spécialisé[Note 162].

Les programmes du centre de Baffin étaient essentiellement mis en œuvre par du personnel inuit et mettaient l'accent sur l'amélioration de l'estime de soi et la fierté culturelle des délinquants, sur l'enseignement de compétences en matière de vie communautaire et de vie individuelle, et sur une plus grande sensibilisation aux questions pénales et judiciaires. Ces deux centres ont fait appel aux services communautaires pour assurer des services de prévention et faisant suite à l'incarcération des délinquants, et instauré des programmes correctionnels qui étaient culturellement pertinents pour les Inuit. Il s'agissait avant tout de promouvoir l'estime de soi des délinquants en leur donnant des modèles de rôle inuits séduisants, comme ceux des travailleurs correctionnels inuits qui conservaient un emploi régulier et rémunéré, mais qui étaient également des chasseurs compétents et qui participaient régulièrement aux activités traditionnelles. En accordant de l'importance à la maîtrise des compétences traditionnelles inuites en matière de subsistance, les programmes correctionnels ont tenté de redonner confiance aux personnes en conservant leurs traditions culturelles. Outre l'apprentissage des compétences traditionnelles, les Inuit se voyaient donner du travail dans la collectivité pour apprendre des compétences professionnelles et obtenir une expérience de travail. Les diplômés du programme de réhabilitation du Centre correctionnel de Baffin étaient incités à garder les relations avec le centre et le premier surintendant inuit du centre a été nommé en 1976. En 1980, le taux de récidive des délinquants traités au Centre de Baffin, comparé à ceux des délinquants de la région de Baffin traités à Yellowknife avant 1974, avait diminué[Note 163].

Inspiré par les recommandations en matière d'élaboration de programmes et de politiques dans le système pénal des Territoires du Nord-Ouest, le Québec a également procédé à un examen du comportement des Inuit dans son système judiciaire, qui a culminé en 1972 avec le rapport Choquette intitulé « Administration du système judiciaire au-delà du 50e parallèle » qui se faisait le défenseur de la mise en place de tribunaux itinérants et qui voulait accroître la pertinente culturelle du système judiciaire afin de faciliter la compréhension que les Inuit en avaient et la réhabilitation des délinquants. Si les tribunaux itinérants ont été instaurés en 1974 au Nunavik, il est devenu évident pendant les années 1990 que de nombreux Inuit québécois ne parlaient ni l'anglais ni le français et que la législation canadienne et les concepts du système judiciaire ne pouvaient être traduits de façon convenable en inuktitut[Note 164] .

En 1984, les Inuit de Povungnituk, au Nunavik, ont proposé de créer un système judiciaire local, qui serait essentiellement implanté dans la collectivité, augmentant ainsi l'efficacité des procédures de justice pénale et la cohérence avec laquelle la loi était appliquée dans la collectivité. Les Inuit ont demandé que les avocats de la défense résident dans leurs collectivités, pour se familiariser avec la culture inuite et les préoccupations sociales de leurs collectivités, et ils se sont efforcés d'accroître leur participation et l'influence qu'ils exerçaient dans la condamnation des délinquants. La communauté de Povungnituk craignait en particulier que les tribunaux itinérants ne tiennent pas compte de façon convenable de leurs demandes que certains délinquants soient retirés de la collectivité et envoyés dans des centres correctionnels du Sud (le plus souvent pour des raisons de sécurité) et que d'autres délinquants soient condamnés à des peines communautaires. Le comité judiciaire local était composé de sept représentants de la collectivité avec deux substituts. En plus de faire des recherches sur les questions de justice, la collectivité a confié au comité le pouvoir d'exercer le contrôle judiciaire et social. Le comité s'est efforcé de rendre une justice de plus en plus pertinente pour la culture inuite en combinant la législation canadienne et les valeurs inuites traditionnelles. Le système judiciaire provincial n'avait conféré aucun pouvoir judiciaire à ce comité, qui n'est pas parvenu à fonctionner efficacement[Note 165]. Une étude des tribunaux itinérants du Nunavik réalisée au début des années 1990 a montré que les barrières linguistiques et le manque de compréhension culturelle des Inuit et des membres du tribunal continuaient à avoir des répercussions négatives sur les perceptions que la collectivité avait de ces tribunaux itinérants et de leurs efforts d'administrer un système de justice pénale dans le Nord du Québec[Note 166].

Les collectivités du Labrador avaient exprimé des préoccupations comparables avec leur système de tribunaux itinérants, car les relations entre les délinquants et les avocats de la défense et les juges étaient limitées et manquaient de cohérence. Un rapport publié en 1985 par le ministère fédéral de la Justice sur la mise en œuvre de la Loi sur les jeunes contrevenants au Labrador précisait que certaines collectivités n'avaient pas de présence à temps plein de la GRC, avec pour effet que des crimes étaient connus parmi les membres de la collectivité mais n'étaient pas rapportés. Comme les délinquants adultes ailleurs dans le Nord, de nombreux Inuit du Labrador n'avaient pas de centres correctionnels ni de programmes de réhabilitation adaptés dans leurs collectivités propres à leur culture. L'étude a recommandé d'élargir le Programme d'assistance parajudiciaire autochtone afin de donner des modèles de rôle positifs aux jeunes Inuit et de faciliter leur réhabilitation grâce à une meilleure compréhension du système judiciaire. L'étude a relevé que l'abus d'alcool et de drogues jouait un rôle déterminant dans la plupart des délits commis par les jeunes. Les délits qu'ils commettaient couramment étaient le vol et les voies de fait. Les causes des délits commis par les jeunes mentionnées dans l'étude étaient l'ennui, les logements surpeuplés, la négligence des parents et la désintégration de la collectivité, qui se traduisaient par une diminution de l'influence des Aînés de la collectivité sur les jeunes[Note 167]. Ce sont les mêmes causes qui ont été citées comme étant à l'origine des sentiments de désespoir observés chez les jeunes Inuit, et elles expliquent dans une large mesure le taux élevé de suicide chez eux[Note 168].

Un rapport de 1984 d'AINC sur le système de justice pénale appliqué aux Inuit et dans le Nord recommandait de tenter de modifier la politique et les procédures de justice pénale dans le Nord pour tenir compte des répercussions des conditions socioéconomiques au niveau macroéconomique dans lesquelles vivaient les Inuit, comme leur implication dans le système de justice pénale. Ce rapport recommandait de s'attaquer à des questions comme le chômage, le faible niveau d'éducation et le surpeuplement des logements tout en modifiant le système de justice. De plus, l'augmentation de la participation des Inuit au système de leurs programmes judiciaires destinés à prévenir les comportements criminels, en donnant des modèles de rôle favorables en termes culturels et en tenant compte des rôles de guide des aînés, devait améliorer les taux de comportement criminel chez les Inuit[Note 169].

Comme dans les logements des collectivités nordiques, le surpeuplement dans les centres correctionnels du Nord est devenu un problème. Entre 1991 et 1997, les installations correctionnelles des T.N.-O. dépassaient leur capacité, ce qui amenait de nombreux délinquants à exécuter leur peine dans des installations pour délinquants présentant moins de risques. Le surpeuplement réduit le ratio de personnel par condamné et, en conséquence, le temps disponible pour mettre en œuvre les programmes et rencontrer individuellement les condamnés. Pendant les années 1990, les T.N.-O. avaient le taux de criminalité le plus élevé de tous les territoires et de toutes les provinces du Canada (taux de crimes déclarés), le taux le plus élevé d'incarcération et les taux de voies de fait et d'agression sexuelle les plus élevés. Si le nombre de crimes violents est resté relativement constant entre 1991 et 1997, le taux de crimes non violents a diminué[Note 170].

Avec la création du territoire du Nunavut en 1999, le nouveau gouvernement a conservé certains volets du système de justice pénale des T.N.-O., mais il a également adopté de nouvelles politiques et de nouveaux programmes destinés à répondre aux besoins particuliers des Inuit. Les principaux éléments du système de maintien de l'ordre et de justice au Nunavut sont la GRC, le système des tribunaux, les juges de paix et les juges communautaires. Chacun de ces éléments s'est efforcé d'incorporer les Inuit dans le système de maintien de l'ordre et de justice mais, d'après plusieurs études, il faudra apporter des révisions à ce système pour s'assurer qu'il réponde bien aux besoins des femmes inuites[Note 171]. Les initiatives de justice communautaire sont particulièrement intéressantes pour faire apparaître des possibilités permettant aux Inuit de diriger le système judiciaire et d'y participer. Ces initiatives peuvent prendre diverses formes, y compris des conseils de détermination de la peine et des comités de justice. En règle générale, la justice de nature communautaire s'efforce d'appliquer des principes associés aux mécanismes inuits traditionnels de contrôle social. Ces initiatives s'intéressent aux comportements antisociaux et aident également les victimes à guérir. Parmi les méthodes utilisées couramment par les initiatives de justice communautaire pour punir les délinquants et permettre la guérison des victimes on peut citer la restitution, le service communautaire et la réintégration. Plusieurs éléments sont apparus nécessaires pour assurer la réussite des programmes de justice communautaire, y compris une approche holistique à la guérison de la victime et à la prévention du crime au sein du programme, des définitions claires des membres de la collectivité qui peuvent participer au programme, la compréhension de la dynamique de l'autorité dans la collectivité, des objectifs communautaires bien définis pour le programme et des liens entre le programme communautaire et le système principal de justice[Note 172].

D'après une étude réalisée en 1999 par le ministère de la Justice Canada, les réformes recommandées au système judiciaire du Nunavut relèvent de cinq grandes catégories, soit la responsabilisation envers le système dans les collectivités du Nunavut, le nombre d'Inuit représentés dans le système, la sensibilité aux valeurs inuites traditionnelles, la sensibilité au sexisme dans la mise en œuvre de la justice et le besoin d'initiatives communautaires pour fournir des solutions de rechange au système judiciaire. En 1999, aucun des juges employés au Nunavut n'était Inuit et peu avaient vécu dans les territoires. Si des mesures avaient été prises pour impliquer les Inuit dans le système judiciaire et pour rendre celui-ci de plus en plus pertinent à leur culture, des éléments de la culture traditionnelle inuite n'étaient pas toujours appropriés pour les intégrer au système de justice principale. Le système de valeur des Inuit empêche de juger les autres et cela avait pour effet que les jurys sur lesquels siégeaient des Inuit avaient souvent des taux de condamnation très faibles. Cela était particulièrement nuisible dans le cas des femmes et des enfants qui se plaignaient devant les tribunaux d'agressions sexuelles. Pauktuutit, l'organisation nationale des femmes inuites, s'est inquiété du faible taux de condamnation des délinquants sexuels et a proposé que ce type de procès ne se fasse plus devant jury. De la même façon, la tentative d'impliquer les Aînés dans la définition de condamnation communautaire, afin de se rapprocher de leur rôle culturel traditionnel, aboutissait fréquemment à des sentences caractérisées par leur mollesse, qui favorisaient le délinquant et faisaient peu pour protéger les victimes. Cela était particulièrement inquiétant dans les cas d'abus de conjoint[Note 173].

Une autre étude du ministère de la Justice Canada, datant de 1999, qui a porté sur le système judiciaire au Nunavut a conclu que les niveaux de crimes violents et non-violents qui y étaient commis étaient plus élevés que presque n'importe où ailleurs au pays. Cette étude révèle que le non-respect du tribunal, comme le défaut de comparaître, et les délits relevant du trouble public, étaient également en nombre disproportionné, ce qui traduisait une décomposition considérable de la collectivité et des contrôles sociaux de la famille, et une extrême dépendance envers le système de justice pénale officiel[Note 174]. Les questions contribuant à la décomposition de la famille et de la collectivité étaient, entre autres, l'évolution sociale et économique rapide liée à l'implantation dans des collectivités durables pendant les années 1960 et les conflits culturels suscités par les tensions entre les valeurs traditionnelles et les influences exercées par les établissements du Sud du pays, comme les écoles et la presse. On observait en particulier que les taux de chômage élevés (en particulier chez les jeunes hommes), la consommation de drogues et d'alcool, le faible niveau de scolarité et des logements inadaptés avaient contribué de façon importante à créer un sentiment d'inadaptation, de faible estime de soi, de colère, de frustration et de désespoir chez les Inuit. Ces facteurs expliquent à la fois le taux élevé de délits commis par les jeunes Inuit et le taux de suicide élevé observé au sein de ce groupe[Note 175].

Préoccupations permanentes

Nombre des propositions formulées pendant les années 1970 pour améliorer les relations entre les Inuit et le système judiciaire, et pour rendre ce système plus pertinent aux Inuit, ont été mises en œuvre. Ces recommandations comprenaient la construction de centres correctionnels régionaux avec un personnel inuit mettant en œuvre des programmes de réhabilitation attentifs aux dimensions culturelles et augmentant ainsi la participation de la collectivité au système judiciaire. Les collectivités du Nord continuent toutefois à enregistrer des taux de criminalité disproportionnés, qui sont imputables dans une large mesure aux répercussions de l'évolution sociale et économique rapide entre les années 1950 et 1970, découlant de la transition à la vie dans des collectivités durables, de la perte de traîneaux à chiens pour beaucoup de familles et du régime des pensionnats. La première et la seconde génération d'Inuit vivant l'essentiel de sa vie dans des collectivités durables n'a pas fini de s'adapter[Note 176].

En outre, la situation socioéconomique de nombreuses collectivités du Nord a eu des effets néfastes marqués sur l'incidence de la criminalité chez les Inuit, en particulier dans le cas de diverses formes d'abus au sein des familles. Cela a touché tout particulièrement les jeunes hommes inuits dont le niveau d'éducation est souvent inférieur à celui des femmes inuites du même groupe d'âge. Chez les Inuit, beaucoup plus d'hommes que de femmes commettent des délits criminels. Plusieurs études, y compris celle de Pauktuutit, imputent les taux de criminalité élevés en partie à l'évolution des rôles traditionnels des sexes chez les Inuit, que les hommes peuvent parfois avoir du mal à adopter. Comme le modèle traditionnel du Inumarit (chasseur inuit et homme connaissant bien la terre) ne peut pas nécessairement s'exprimer chez les Inuit modernes vivant en ville, il faut trouver d'autres formes d'emploi pour les hommes mais ils ne sont pas facilement disponibles[Note 177].

Le ministère de la Justice du gouvernement du Nunavut s'efforce d'intégrer la Inuit Qaujimajatuqangit (connaissance traditionnelle inuite, qui comprend sans s'y limiter la langue, la culture et l'environnement) à ses programmes et politiques qui sont élaborées et démontrent la volonté de s'assurer que le système judiciaire est adapté aux Inuit et incite à la participation de la collectivité dans le processus judiciaire. On peu prendre comme exemple, le fait que le ministère de la Justice ait embauché un conférencier inuktitut unilingue comme conseiller des Aînés. D'après le personnel de la Direction de la politique et de la planification du ministère de la Justice du Nunavut, ce ministère s'efforce de combler l'écart entre les Inuit et les non Inuit dans le système judiciaire et d'instaurer de meilleures relations de travail entre eux. De plus, le fait de transférer certaines responsabilités d'administration de la justice aux collectivités donne à celles-ci des pouvoirs et les aide à s'assurer que la Inuit Qaujimajatuqangit soit bien mise en œuvre[Note 178]. De la même façon, les 12 derniers diplômés de l'Akitsiraq Law School du Nunavut sont dans une situation privilégiée pour fournir des conseils juridiques tenant compte de la dimension culturelle des Inuit dans leur langue, ce qui améliore la compréhension des Inuit du système juridique[Note 179].

Tout comme le système judiciaire, la GRC s'efforce d'améliorer les communications entre la police et les collectivités du Nord en recrutant des Inuit comme membres de la GRC, en veillant à ce que la formation de ces derniers soit plus pertinente à leur mode de vie et tienne compte de leurs besoins et en impliquant davantage la collectivité pour déterminer les priorités locales de la GRC. La police fédérale met également en œuvre un programme qui a connu une bonne réussite appelé « formation aux perceptions des Inuit » qui s'adresse à toutes les nouvelles recrues de la GRC (les agents et leurs épouses) en poste dans le Nord. Ce programme rappelle l'histoire des Inuit et du gouvernement du Canada, comme les effets du régime de pensionnats transmis d'une génération à l'autre, d'un point de vue inuit[Note 180].

À la suite d'allégations récentes d'Inuit, comme celles énoncées dans le film « Echo of the Last Howl » produit par la Société Makivic, voulant que la GRC ait éliminé environ 20 000 chiens de traîneau dans l'Est de l'Arctique et dans le Nord du Québec entre 1950 et 1970, ce corps de police a lancé une enquête. Le rapport intérimaire, publié en septembre 2005, comprend une étude de la littérature sur la question, l'examen des archives de la GRC et des ministères fédéraux impliqués dans les questions nordiques à cette époque, et 40 entrevues avec des agents de la GRC en service actuellement et à cette époque et des gendarmes spéciaux inuits ayant travaillé dans les collectivités nordiques à l'époque en question. Cette enquête est parvenue à la conclusion que, si les agents de la GRC ont en effet éliminé des chiens de traîneau entre 1950 et 1970, c'était avant tout pour des raisons de santé et de sécurité publique parce que ces animaux étaient victimes de la maladie de Carré, de la rage, d'hépatite et de malnutrition. Cette enquête de la GRC n'a relevé aucune preuve d'une élimination massive de chiens de traîneau des Inuit[Note 181].

Le Corps de police régional Kativik au Nunavik, et l'élaboration de programmes et de politiques par la GRC et par le gouvernement du Nunavut, montrent que lorsque les Inuit s'impliquent dans leurs systèmes locaux et régionaux de justice et de maintien de l'ordre, on observe un effet favorable sur la pertinence culturelle des services communautaires. Les études réalisées récemment par le Service correctionnel du Canada et le ministère de la Justice Canada ont montré la nécessité de mettre en place des programmes de traitement et de réhabilitation plus pertinents en termes culturels, en particulier pour les jeunes Inuit, pour les victimes et pour les auteurs de violences familiales[Note 182]. Les programmes de prévention de la criminalité sont également nécessaires dans les collectivités du Nord pour empêcher la criminalité des jeunes et pour freiner les comportements criminels avant qu'ils ne prennent de l'ampleur. On espère que de tels programmes parviendront à réduire le taux de criminalité dans le Nord, qui continue à être plus élevé dans les T.N.-O. et au Nunavut que dans les autres régions du Canada[Note 183].






La souveraineté dans l'Arctique et les réinstallations d'Inuit

Discussion historique

La souveraineté dans l'Arctique et dans son archipel n'a pas préoccupé le Canada avant la fin du XIXe siècle, quand des questions politiques et des conflits internationaux ont amené le gouvernement du Canada à affirmer sa présence dans la région. Les régions du Canada qui sont essentiellement habitées par des Inuit se sont jointes à la Confédération à diverses époques. Québec a adhéré à la Confédération canadienne en 1867 et les Territoires du Nord-Ouest en 1870. La province de Terre-Neuve-et-Labrador, elle, n'est devenue canadienne qu'en 1949[Note 184]. Si, au début, la délimitation des Territoires du Nord-Ouest n'englobait pas l'archipel Arctique, il n'y avait eu jusqu'à la fin du XIXe siècle aucune menace directe à la souveraineté canadienne dans les îles de l'Arctique qui nécessitait une affirmation officielle des pouvoirs du Canada sur ce territoire. En vérité, la souveraineté dans l'Arctique n'est pas apparue comme une question justifiant d'être mentionnée dans l'entente sur la Confédération de 1867[Note 185].

Toutefois, en 1880, un décret était adopté pour confirmer que l'archipel Arctique était la propriété du Canada. Avec cette déclaration, le Canada prenait la responsabilité des Britanniques pour la surveillance des îles[Note 186]. Les Inuit habitent dans le Nord depuis des temps immémoriaux et le Décret, apparenté à un titre, a constitué la base de la revendication historique de souveraineté du Canada sur le Nord. La juridiction du Canada sur les terres et l'archipel de l'Arctique n'est pas contestée, à l'exception de l'île Hans au large de l'île Ellesmere, mais le Canada réclame également la souveraineté sur les eaux de l'archipel, y compris le passage du Nord-Ouest, et cela soulève de l'opposition à l'échelle internationale. Les changements climatiques récents observés dans le Nord ont pour effet d'allonger la période de navigation et risquent d'inciter un plus grand nombre de navires de toutes nationalités à passer par les eaux arctiques, faisant de la souveraineté de notre pays dans les eaux navigables du Nord une préoccupation plus importante pour le gouvernement canadien[Note 187].

Toutefois, au tournant du XXe siècle, le gouvernement du Canada s'est intéressé de plus en plus à la présence non réglementée d'étrangers naviguant entre les îles de l'Arctique, dont certaines étaient encore largement inexplorées. En 1901, le gouvernement a financé l'expédition au pôle Nord du capitaine J.E. Bernier et de son navire canadien l'Arctic. Bernier devait naviguer aussi loin que possible vers le nord dans la banquise arctique et continuer en traîneau pour atteindre le pôle Nord, mais il n'a pas atteint son objectif. Par la suite, le gouvernement canadien a désigné Bernier pour faire des visites annuelles du littoral et des îles de l'Arctique sur le navire canadien Neptune. Il s'est vu accorder le pouvoir d'inspecter les navires qu'il rencontrait et de procéder à des études scientifiques sur la navigation. Il a également déposé des documents déclarants la souveraineté du Canada sur les principales îles de l'Arctique. Ces voyages ont cessé en 1914 à cause de la Première Guerre mondiale, mais ont repris en 1922, quand les conflits sur les droits de pêche dans les îles Sverdrup ont incité le gouvernement fédéral à demander à nouveau à Bernier, avec un représentant du ministère de l'Intérieur et neuf membres de la Gendarmerie royale du Canada, de se rendre dans la région et d'implanter deux postes à Pond Inlet et à Craig Harbour dans la partie sud-est de l'île Ellesmere[Note 188]. Avec ces postes, le Canada a contrôlé de façon symbolique deux des principales entrées dans l'Est de l'Arctique. Au cours des années qui ont suivi, d'autres postes ont été ouverts à Dundas Harbour sur l'île Devon et à Pangnirtung, Lake Harbour et Port Burwell sur la côte Nord de Terre-Neuve[Note 189].

Au début du XXe siècle, il y avait des postes de la Compagnie de la Baie d'Hudson (CBH) et de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) partout dans le Nord[Note 190]. La découverte de pétrole par l'Imperial Oil Company à Fort Norman en 1920 a servi de catalyseur pour créer une fonction publique dans le Nord et les premiers bureaux ont ouvert leurs portes à Fort Smith et à Fort Norman, ainsi qu'à Fort Resolution[Note 191]. Pendant les années 1920, le gouvernement canadien a créé une réserve de chasse dans l'archipel arctique, ce qui a renforcé sa juridiction et ses déclarations de souveraineté sur la région. Le second afflux dans le Nord d'employés gouvernementaux provenant du Sud du pays a eu lieu pendant la Seconde Guerre mondiale, et par la suite avec l'époque de la Guerre froide, quand le Canada a conclu une série d'ententes conjointes de défense avec les États-Unis. Des militaires américains étaient en poste dans tout l'Arctique canadien pour construire et contrôler des projets de défense[Note 192]. Dans de nombreux cas, ces sites se trouvaient dans des régions éloignées et étaient administrés par les Américains. Cependant, le fait qu'il y ait des projets de défense dans le Nord sans présence canadienne, et la chasse non autorisée des Groenlandais dans l'archipel Arctique ont amené à s'interroger sur la souveraineté du Canada et inciter le gouvernement fédéral à s'assurer qu'autant de régions que possible de l'Arctique étaient habitées par des Canadiens[Note 193].

Depuis 1920, le gouvernement canadien a facilité les réinstallations d'Inuit[Note 194]. Il s'agissait avant tout de répondre à leurs besoins de subsistance et ces déménagements ont parfois donné de bons résultats. Les nouveaux lieux d'implantation étaient choisis pour leur disponibilité de ressources naturelles devant permettre aux collectivités inuites de se nourrir. Toutefois, dans plusieurs cas, elles ont obéi à des préoccupations de souveraineté. La CBH a proposé au gouvernement des projets de réinstallation qui l'aurait aidé à ouvrir des postes dans l'Arctique dans les cas où elle avait besoin de trappeurs inuits pour assurer la réussite des entreprises commerciales de la CBH. C'est ainsi qu'en 1934, les Inuit de Cape Dorset ont été réinstallés sur l'île Devon où la CBH a rouvert un poste qu'elle avait fermé plusieurs années auparavant[Note 195]. Plusieurs Inuit ont été réinstallés de façon saisonnière, comme ceux de l'Ouest de l'Arctique qui étaient incités à hiverner sur l'île Banks et sur l'île Herschel pendant les années 1950, à la fois pour affirmer la souveraineté canadienne et par crainte de famine. D'après le rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, dans la plupart des cas, les Inuit ont été satisfaits de leur environnement avec les Premières réinstallations, où ils obtenaient de l'aide pour retourner sur leur territoire d'origine s'ils ne s'y plaisaient pas[Note 196]. Si les réinstallations des familles inuites se faisaient en principe dans des régions d'abondance où les Inuit pouvaient être autosuffisants, le gouvernement fédéral s'intéressait aussi de facto à sa souveraineté dans l'Arctique canadien[Note 197].

Par contre, les réinstallations en 1953 de familles inuites de Port Harrison (Inukjuak) et Pond Inlet à Resolute Bay et à Grise Fiord (Craig Harbour), ont fait l'objet de controverses. Les justifications de ces réinstallations n'ont pas été exprimées clairement aux Inuit concernés ni au public canadien, et les Inuit ont été déménagés du Nord du Québec dans l'extrême arctique, qui nécessitait l'adaptation à un climat plus froid et à des périodes plus longues de jour ou de nuit. De plus, il n'était pas évident que le gouvernement ait promis ou honoré sa promesse de ramener les Inuit dans le Nord du Québec s'ils le demandaient et quand ils le demandaient. En 1993, la Commission royale a étudié les revendications contre le gouvernement par les Inuit qui avaient participé à cette réinstallation et les réclamations de leurs descendants[Note 198]. L'exposé par la présidente de l'époque de Inuit Tapiriit Kanatami, Rosemarie Kuptana, mettait l'accent sur le contexte culturel et historique des relations entre les Inuit et les non Inuit dans le Nord du Québec pendant les années 1950, et en particulier sur le concept de « ilira. » D'après Mme Kuptana, ce concept renvoyait à la peur ou à la crainte, inspirée par exemple par un père sévère à ses enfants[Note 199]. La croissance du commerce de la fourrure et les épidémies se sont alors combinées pour accroître la dépendance des Inuit envers les non Inuit, et en particulier envers la Gendarmerie royale du Canada, le personnel de la Compagnie de la Baie d'Hudson et les missionnaires, suscitant ce sentiment de « ilira » face aux non Inuit. Comme l'a déclaré Mme Kuptana à la Commission, à l'époque, des consultations réelles sur d'éventuelles réinstallations ne paraissaient pas possibles et toute contestation par les Inuit de l'autorité des Qallunaat [les blancs], ou toute manifestation de méfiance à leur endroit, était pratiquement impensable[Note 200]. La Commission a publié son rapport en 1994, concluant que les « plans de réinstallation étaient fondamentalement mal conçus, qu'ils avaient été présentés de façon erronée aux Inuit pour obtenir leur participation et que les moyens utilisés pour réaliser le plan étaient également inadaptés. Le rapport précisait également que, aussi mal conçu qu'ait été le projet, le gouvernement avait fait ce qu'il croyait être mieux pour les Inuit d'Inukjuak dans le contexte institutionnel de l'époque »[Note 201].

Bien que les Inuit aient demandé à ce qu'on reconnaisse leur apport à la souveraineté du Canada, la Commission concluait que la situation économique, ou la croyance de la présence de ressources animales à Resolute et à Grise Fiord, étaient les principales justifications des réinstallations, les questions de souveraineté étant intervenues dans une mesure mal définie pour procéder au choix des sites retenus pour réinstaller les Inuit[Note 202].

Dans de nombreuses régions de l'Arctique, cela ne fait que 40 ans que les Inuit ont commencé à se sédentariser. S'ils ont conservé un mode de vie reposant sur les migrations saisonnières et sur la disponibilité des ressources jusqu'au milieu du XXe siècle, depuis 1960, la plupart d'entre eux vivaient dans des emplacements permanents avec l'accès aux soins de santé, aux écoles et aux autres services gouvernementaux. Si l'installation des Inuit dans les collectivités était souvent justifiée par les emplois, comme ceux offerts sur les sites de la ligne RAA, par la volonté d'inscrire les enfants à l'école ou par la proximité des traitements médicaux, le gouvernement fédéral les a également incités à s'installer dans des collectivités en mettant en œuvre des programmes de logement à grande échelle pendant les années 1960. Une fois implantés dans les collectivités, ils avaient de la difficulté à conserver leurs méthodes traditionnelles de subsistance à cause des longues distances à parcourir pour trouver les ressources animales et de la nécessité de conserver un revenu familial stable en occupant des emplois rémunérés[Note 203].

Le Canada continuait à affirmer sa souveraineté dans l'Arctique grâce à ses investissements dans le Nord, y compris à l'expansion continue des collectivités et des services du gouvernement fédéral et des infrastructures. En 1967, par exemple, la création du Conseil des Territoires du Nord-Ouest comme le gouvernement territorial résidant à Yellowknife a bien démontré la souveraineté du Canada sur le Nord. Les collectivités développées au moyen des réinstallations des Inuit, comme Resolute et Grise Fiord continuent à exister.

À compter des années 1970, le gouvernement canadien a cessé de parrainer de nouveaux projets de réinstallation car les raisons qui y avaient présidé au départ avaient perdu de leur importance. Si les questions de souveraineté sur l'archipel de l'Arctique et de défense du littoral nord préoccupaient encore le gouvernement canadien, l'amélioration de la technologie de défense et les partenariats conclus dans ce domaine avec les Américains rendaient beaucoup moins nécessaire la présence des Inuit dans les régions éloignées pour surveiller le Nord. L'augmentation du nombre de fonctionnaires fédéraux et territoriaux résidant dans le Nord, et la disponibilité accrue de biens de consommation dans les collectivités durables ont fait qu'il n'était plus nécessaire de s'en remettre uniquement aux ressources de la chasse et de la pêche pour tous les éléments de la vie[Note 204]. La réinstallation des Inuit dans les régions qui, de l'avis du gouvernement, offraient de meilleures possibilités de chasse et d'accès aux ressources naturelles n'était plus considérée nécessaire. Au-delà de ces raisons pratiques qui expliquent la diminution des projets de réinstallation, l'évolution des relations politiques entre le gouvernement fédéral et les Inuit rendait également les initiatives dans ce domaine moins pertinentes et moins souhaitables d'un point de vue politique.

La controverse soulevée par les réinstallations qui avaient échoué pendant les années 1950 et 1960, et les études réalisées par le gouvernement fédéral à la fin des années 1960 et au début des années 1970 qui montraient que les réinstallations à l'initiative du gouvernement n'avaient pas donné les niveaux d'emploi prévus pour les Inuit, ont aussi incité le gouvernement central à mettre moins d'énergie dans de tels projets pour les Inuit[Note 205]. En 1972, la Commission royale sur le Labrador a défini neuf principes pour les réinstallations à venir en tirant parti des expériences antérieures dans le sud de cette région. Il en découlait que les réinstallations ne devaient se faire qu'après de vastes consultations avec les membres des collectivités quittant leurs lieux d'origine et de celles les accueillant, et après avoir planifié et préparé comme il convient pour assurer la viabilité socioéconomique à long terme des personnes réinstallées dans leurs nouvelles collectivités[Note 206].

Élaboration des programmes et des politiques

La menace d'une attaque soviétique sur le Nord a diminué à la fin des années 1960 et le Canada a alors tenté de conclure une entente avec les États-Unis pour prendre le contrôle des sites de la ligne RAA qui étaient devenus inutiles dans une large mesure[Note 207]. À cette époque, les craintes en matière de souveraineté du Canada, qui portaient essentiellement sur la terre, s'étaient déplacées vers les voies navigables du Nord. L'intérêt manifesté par le gouvernement fédéral pour le contrôle de l'utilisation des eaux navigables du Nord, comme le passage du Nord-Ouest, a nettement augmenté au cours des dernières années parce que les changements climatiques allongent la saison d'eau libre et laisse plus de place au trafic maritime.

Au début de 1968, on a découvert des réserves de pétrole à Prudhoe Bay en Alaska et, en décembre 1968, les États-Unis proposaient de transporter ce pétrole en empruntant le passage du Nord-Ouest pour rejoindre la côte Est américaine. Le gouvernement canadien, y compris le premier ministre Trudeau nouvellement élu, s'est opposé au transport commercial de produits dangereux pour l'environnement au travers de cet écosystème nordique délicat, mais ils possédaient alors peu de données sur la situation de la glace dans le Nord et sur la navigation pour étayer leurs préoccupations[Note 208].

En 1969, le gouvernement américain a proposé d'envoyer un pétrolier, le S.S. Manhattan, faire un voyage d'essai dans le passage du Nord-Ouest, accompagné de brise-glaces. Comme les navires militaires, ces brise-glaces étaient tenus par la loi de demander l'autorisation du Canada avant d'entrer dans des eaux territoriales nationales. Le Canada a été informé indirectement des intentions du Manhattan, mais aucune demande officielle de permission n'a été transmise avant qu'il arrive au passage du Nord-Ouest. Malgré la prétention du Canada à la souveraineté sur les eaux de l'archipel nordique, en vertu du droit international, le passage du Nord-Ouest pourrait être considéré comme la haute mer et il n'est pas régi par la limite territoriale de trois milles adoptée en 1969 pour les eaux canadiennes. En mai 1969, le premier ministre Trudeau a prononcé une déclaration devant le Parlement pour préciser la position du gouvernement canadien sur la souveraineté de l'Arctique. D'après lui, cette souveraineté sur la partie continentale du Nord canadien et des îles de l'Arctique n'est pas remise en question et le Canada a des droits exclusifs à la souveraineté pour explorer et exploiter les ressources du plateau continental arctique[Note 209]. De plus, M. Trudeau rappelait que les sociétés étrangères s'adonnant à de l'exploration dans le Nord le faisaient avec des permis émis par le gouvernement canadien et cela montrait bien la souveraineté du Canada sur l'Arctique[Note 210].

L'année suivante, le gouvernement Trudeau a adopté la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques et apporté des amendements à la Loi sur la mer territoriale et la zone de pêche pour élargir le territoire maritime du Canada dans le Nord à 12 milles au lieu de trois. Cette législation a permis d'élargir des pouvoirs limités à des fins précises, défensives et ne visant pas des acquisitions, sans réclamer la souveraineté canadienne sur la région[Note 211]. Néanmoins, les États-Unis ont continué à affirmer que le passage du Nord-Ouest était librement accessible au trafic maritime international[Note 212]. Comme le Canada était d'avis que le droit international ne protégeait pas suffisamment l'environnement marin, en particulier en tenant compte de la situation unique de l'Arctique et des effets néfastes éventuels d'un tel trafic international, la Loi sur la prévention de la pollution a été conçue pour assurer l'intégrité du contexte arctique. Avec cette loi, les navires sont libres d'emprunter les détroits du Nord, à condition qu'ils respectent un certain nombre d'exigences pour réduire au minimum et atténuer la pollution. Si cette loi élargit la juridiction canadienne au-delà de la limite des eaux territoriales, elle cadrait toutefois avec la perception que le Canada a de son rôle de gardien du Nord, avec les législations adoptées par d'autres États côtiers pour assurer la protection de leur milieu naturel et avec l'esprit du droit international pour assurer la sécurité et la lutte contre la pollution imputable à la navigation maritime[Note 213].

En 1985, le Canada a tenté d'établir sa souveraineté sur l'archipel arctique et sur les eaux environnantes en utilisant le système de lignes de base droites comme argument juridique et la règle de 12 milles pour les eaux territoriales. Ce système de lignes de base droites avait été élaboré par la Convention sur la mer territoriale de 1958 des Nations Unies et précisé par la Convention sur le droit de la mer de 1982 pour incorporer les masses continentales dans les limites territoriales adjacentes et associées. Avec cet argument, un littoral doit être fortement dentelé ou bordé par un archipel qui constitue un chapelet d'îles le long de la côte à sa proximité immédiate[Note 214]. De plus, les lignes de base ne doivent englober que les territoires terrestres à proximité de la côte et respecter la forme générale du littoral[Note 215]. Le système de lignes de base droites a été le premier argument juridique pour l'exercice de la souveraineté du Canada sur les eaux de l'archipel, mais plusieurs autres arguments de même nature ont été identifiés qui pourraient contribuer à étayer cette argumentation. On pense en particulier à la théorie du secteur et à la doctrine des eaux historiques[Note 216]. Même si la théorie du secteur, qui utilise des lignes latitudinales et longitudinales pour délimiter les frontières d'un territoire a servi de façon traditionnelle au Canada pour classer le Nord comme un territoire relevant de la souveraineté canadienne, cela ne suffit pas pour définir cette notion de souveraineté[Note 217]. La doctrine des eaux historiques tient compte de l'utilisation à long terme et exclusive de la région, et de la collusion des nations environnantes pour déterminer la souveraineté. Que le Canada estime que les eaux de l'archipel se trouvaient dans les eaux territoriales était implicite dans la déclaration du premier ministre Trudeau de 1969 lors de l'incident du Manhattan alors que cette déclaration évoquait l'utilisation traditionnelle et exclusive que le Canada fait de l'archipel Arctique. L'inclusion des eaux de l'archipel dans le territoire canadien n'est pas explicite dans la législation, mais il est possible de s'en tirer avec la définition des eaux nationales qui figure dans la Loi de 1964 sur la mer territoriale et la zone de pêche[Note 218].

En 1985, la communauté européenne a émis des protestations diplomatiques contre les tentatives du Canada d'englober le passage du Nord-Ouest dans ses eaux territoriales en utilisant le système de lignes de base droites. De la même façon, un brise-glace américain, le Polar Sea, a franchi le passage du Nord-Ouest sans l'autorisation du gouvernement du Canada en 1985. Cela a conduit à la conclusion de l'Accord canado-américain de 1988 sur la coopération dans l'Arctique dans lequel le gouvernement américain consent à demander la permission du gouvernement canadien pour emprunter à l'avenir le passage du Nord-Ouest. Cette entente a été appliquée en 2000, quand le gouvernement américain a demandé au gouvernement canadien d'autoriser un de ses brise-glaces à franchir le passage du Nord-Ouest[Note 219].

Si le Livre blanc sur la défense de 1970 du gouvernement canadien ne fait pas état avec précision des eaux de l'archipel Arctique, le document affirme toutefois que l'objectif du gouvernement est de poursuivre une occupation réelle du territoire canadien et de disposer des moyens de surveillance et de contrôle nécessaires pour protéger les intérêts nationaux sur tout le territoire canadien, dans l'ensemble de l'espace aérien et des eaux sur lesquels le Canada exerce sa souveraineté ou sa juridiction[Note 220]. C'est pourquoi le Livre blanc était favorable au développement d'exercices de formation dans le Nord pour les troupes de défense, et qu'il incitait les Inuit à participer à la défense dans le Nord en travaillant pour le ministère de la Défense nationale, en particulier dans le cadre du programme des Rangers[Note 221]. Les programmes de recrutement ciblant les Inuit ont été mis sur pied dans les années 1970 afin de faciliter les organisations de défense canadiennes qui avaient une bonne connaissance du territoire et des ressources dans la région où elles servaient, pour assurer la représentation de la population du Canada au sein de la Défense nationale et pour générer des possibilités d'emploi régional. La formation d'Inuit pour le programme des Rangers signifiait également qu'un nombre plus faible de membres des Forces armées devraient être hébergés et transférés avec leurs familles, réduisant donc les services de santé et scolaires nécessaires dans le Nord[Note 222].

Pendant les années 1980 et au début des années 1990, le Canada a étudié plusieurs initiatives pour contrôler et exercer sa juridiction sur les eaux navigables de l'archipel Arctique. En 1982, il a proposé l'adoption de l'article 234 de la Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS III). Cet article, couramment appelé « disposition au Canada » impose que les eaux gelées, comme celles de l'Arctique, soient déclarées uniques. De plus, le Canada a demandé que les pays bordant ces eaux soient autorisés à adopter des législations de protection allant au-delà des normes internationales en matière de sécurité de la navigation et de gérance de l'environnement dans le cadre de leurs zones économiques exclusives (couramment élargies à 200 milles des côtes), pour assurer la protection de ces zones fragiles en termes écologiques. Si de telles dispositions peuvent aider la Canada à protéger l'intégrité économique du passage du Nord-Ouest, elles ne lui permettront pas d'interdire le passage à tout navire respectant les nouvelles normes renforcées[Note 223].

En 1994, le gouvernement du Canada a publié un autre Livre blanc sur la défense qui reste encore l'énoncé le plus complet sur cette question jusqu'à ce jour. On y lit : « Au-delà de ses côtes, le Canada doit encore exercer sa souveraineté politique et sa juridiction économique sur 10 millions de kilomètres carrés dans le Pacifique, l'Atlantique et l'Arctique[Note 224]. » D'après le Livre blanc, « pour le Canada, cela signifie qu'il faut que la loi canadienne soit respectée et appliquée dans les zones relevant de sa juridiction[Note 225]. » Dans ce document, le gouvernement canadien s'engage à gérer et à protéger l'écologie arctique en adoptant des pratiques « écologiques », en luttant contre la pollution, en surveillant l'environnement et en nettoyant les zones contaminées, comme les sites de la ligne RAA. Grâce à des ententes conclues entre le ministère de la Défense nationale et les organisations inuites, dont Nunavut Tunngavik Incorporated et la Inuvialuit Regional Corporation, les Inuit de toutes les régions du Nord ont participé de façon intégrale aux projets d'assainissement de la ligne RAA[Note 226] .

Le Canada s'est également engagé à mettre sur pied des partenariats avec les États-Unis dans toute une série d'ententes de défense, y compris dans le cadre du Commandement de la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord, qui a été renouvelé en 1991, dans le cadre du Comité permanent de la défense nationale sur la souveraineté maritime et dans le cas du Système intégré de surveillance sous-marine des Forces canadiennes. L'objectif premier de la politique de défense du Canada est de conserver des opérations efficaces dans l'air, sur mer et sur terre pour assurer la défense de l'Amérique du Nord, en partenariat avec les États-Unis. Depuis 1994, la surveillance de l'Armée de l'air et de la Marine du Canada dans le Nord a été réduite à la suite de coupures budgétaires. Par contre, le groupe de la patrouille des Rangers du Canada a pris de l'importance et il devrait compter 4 800 membres en 2008. Ces Rangers tirent tout le parti possible des connaissances traditionnelles que les Inuit ont des territoires et des ressources du Nord. Avec le programme des jeunes Rangers, les jeunes Inuit bénéficient d'occasions concrètes d'acquérir et d'utiliser les compétences et les connaissances traditionnelles. Depuis 1942, la patrouille des Rangers a joué un rôle important pour assurer la présence et la souveraineté du Canada dans les régions éloignées du Nord[Note 227].

La connaissance que les Rangers ont des ressources du Nord est devenue particulièrement précieuse dans le cadre d'initiatives destinées à suivre les effets du réchauffement climatique dans le Nord. La Conférence circumpolaire inuite (CCI) a dit que l'Arctique du Canada constitue le baromètre de la planète pour les changements climatiques et que les Inuit sont le mercure de ce baromètre[Note 228]. À titre de repère pour l'adaptation de l'homme au changement climatique mondial, les Inuit sont désireux de participer aux études et aux discussions visant à élaborer des politiques mondiales qui permettront d'atténuer les effets de ces changements climatiques sur leur environnement. Ces changements et le réchauffement qui en découle à l'échelle de la planète, qui a des effets sur les voies de migration du caribou et qui fait fondre la banquise dans le Nord, sont des effets secondaires de la pollution au niveau mondial qui se répercute de façon négative sur le mode de vie traditionnel des Inuit. La fonte de la banquise réduit la capacité de l'environnement à supporter des animaux comme les ours polaires, les phoques, les morses et quelques oiseaux, et diminue donc les possibilités pour les Inuit de pratiquer la chasse traditionnelle. La Conférence circumpolaire inuite a récemment créé la mise sur pied d'un système d'alerte environnemental à distance qui utiliserait la technologie des satellites pour contrôler le changement climatique dans le Nord. D'après la CCI, reconnaître que l'Arctique constitue un indicateur du changement climatique au niveau mondial, et trouver maintenant les moyens de le protéger, empêcherait le reste du monde de subir des effets plus lourds du réchauffement climatique à l'avenir dans le monde entier[Note 229].

La fonte de la glace marine, qui a réduit la couverture de glace dans les eaux navigables du Nord, pourrait également permettre aux navires de naviguer plus facilement dans le passage du Nord-Ouest. D'après un article publié en 2001 dans le Canadian Journal of Policy Research, l'augmentation du trafic maritime dans le passage du Nord-Ouest compliquerait la tâche du Canada pour assurer sa souveraineté dans la région, et nécessiterait des moyens financiers accrus pour se doter d'infrastructures de surveillance et d'interception dans ce passage[Note 230]. Une déclaration de 1986 sur la souveraineté du Canada sur le passage du Nord-Ouest, faite par Joe Clark, alors secrétaire d'État, est considérée définitivement comme ayant la position la plus récente du Canada sur le sujet. Ce dernier a déclaré que les Inuit habitaient sur la glace comme ils le faisaient sur les terres réunies par la glace, laissant ainsi entendre que le droit international régissant le passage innocent dans des détroits internationaux ne s'applique pas au passage du Nord-Ouest. Si les États-Unis et l'Union européenne ont tous deux indiqué qu'ils n'acceptent pas la prétention du Canada à la souveraineté sur le passage du Nord-Ouest, aucun d'eux n'est allé jusqu'à demander une décision judiciaire sur la question parce que la présence de glace dans le passage n'avait pas, jusqu'à maintenant, permis la navigation commerciale. Toutefois, avec la fonte des glaces à la dérive, la navigation dans le passage du Nord-Ouest deviendra une possibilité de plus en plus viable en termes économiques et le Canada sera probablement contraint de défendre ses prétentions juridiques à la souveraineté sur ce passage du Nord-Ouest[Note 231].

Les efforts internationaux pour ouvrir le passage du Nord-Ouest à la circulation commerciale ont augmenté le nombre de navires qui empruntent la voie du Nord chaque année, nuisant à la sécurité du Nord du Canada et augmentant le taux de pollution. Le passage du Nord-Ouest réduit de 8 000 kilomètres les itinéraires empruntant le canal de Panama ou contournant le cape Horn, au sud de l'Amérique du Sud, pour les voyages entre l'Asie et l'Est des États-Unis. En empruntant ce passage du Nord-Ouest, les navires commerciaux pourraient transporter les marchandises plus rapidement et de façon moins coûteuse, et c'est là un incitatif important pour les États-Unis et l'Europe à contester la souveraineté du Canada sur ces eaux. Récemment, le Japon a également indiqué qu'il envisageait de faire passer ses navires commerciaux par le passage du Nord-Ouest et il est probable que d'autres pays feront de même avec la diminution de la glace[Note 232].

Préoccupations permanentes

Les sujets de préoccupation imputables à l'augmentation de la circulation maritime dans le passage du Nord-Ouest sont, entre autres, l'apparition de maladies étrangères, contre lesquelles les Inuit n'ont peu ou pas de protection, les déplacements additionnels des populations animales, se traduisant par une réduction des possibilités pour les Inuit de mener leur mode de vie traditionnel, une augmentation des activités illégales, comme la traite de personnes et le trafic de drogue, dans les grandes régions inhabitées du Nord, et les risques d'accident de pétrolier, comme l'Exxon Valdez en 1989 sur la côte Sud de l'Alaska, qui risquent de se produire malgré une législation canadienne rigoureuse sur la protection de l'environnement. L'augmentation de la circulation maritime dans l'archipel de l'Arctique devrait par contre créer des possibilités d'emploi exigeant des compétences pour les Inuit, et permettre le développement économique des ports côtiers, comme Iqaluit[Note 233].

Le Canada utilise actuellement un système d'inscription volontaire des navires qui entrent dans les eaux de l'archipel, mais certains craignent que cette inscription volontaire plutôt qu'obligatoire traduise l'incertitude au sujet de la revendication sur la souveraineté des eaux de l'archipel. Si la souveraineté est sur le Nord, et donc sur l'Arctique, est souvent mentionnée par les Canadiens comme un élément important de l'identité nationale, l'écart reste important entre la politique canadienne définissant l'importance que représentent les eaux du passage du Nord-Ouest pour notre pays et les mesures réellement prises pour protéger l'Arctique[Note 234].

Dans une déclaration au Forum des sous-ministres adjoints sur la mondialisation, l'identité et la citoyenneté qui s'est tenu en octobre 2004, la présidente de la CCI a demandé au Secrétariat inuit du gouvernement fédéral de tenir sa promesse de s'attaquer aux questions juridiques et de politiques liées au changement climatique et à la souveraineté de l'Arctique en coopération avec les Inuit[Note 235]. D'après cette présidente, les Inuit appuient les mesures destinées à assurer la souveraineté du Canada sur le Nord et veulent collaborer avec le gouvernement fédéral pour s'assurer que ces mesures contribuent à la durabilité de l'environnement[Note 236]. La publication en 2000 du gouvernement du Canada intitulée. Le volet nordique de la politique étrangère du Canada affirme que « la politique de mondialisation et de diffusion du pouvoir souligne maintenant l'importance du monde circumpolaire en tant que région d'inclusion et de coopération[Note 237]. » Cela souligne l'importance de la nécessité de sécurité, de souveraineté et de prospérité dans le Nord canadien, tout en assurant des niveaux durables de développement. Pour faciliter ces efforts, le Canada apporte son appui au Conseil de l'Arctique qui a été créé en 1996 comme un forum politique de haut niveau pour les pays arctiques et les peuples autochtones de l'Arctique afin qu'ils puissent collaborer ensemble sur des questions d'intérêt commun. Pour protéger sa souveraineté, le Canada cherche également à assurer une présence militaire et des moyens militaires dans le Nord, avec le maintien du programme des Rangers du Nord. Alors que la glace fond dans le passage du Nord-Ouest, le Canada a besoin d'une stratégie d'ensemble pour équilibrer la gestion de l'augmentation éventuelle de la circulation maritime internationale et l'expansion des ports de l'Arctique, tout en assurant sa souveraineté et sa gérance de l'environnement dans le Nord[Note 238].






Le système d'identification par numéro des Esquimaux

De façon traditionnelle, les noms portés par les Inuit ne faisaient pas la distinction entre les sexes et les enfants se voyaient souvent attribuer le nom d'un membre de la famille important ou récemment décédé, indépendamment du sexe de l'ancien ou de l'homonyme[Note 239]. La petite taille des collectivités inuites, le système de nom et la culture orale ne rendaient pas nécessaire dans la vie quotidienne d'utiliser des noms de famille, et qu'il n'y avait donc pas non plus d'orthographe rigide pour de tels noms. On se contentait d'ajouter des suffixes aux noms pour faire la entre personnes portant le même[Note 240]. Au XVIIIe siècle, les missionnaires catholiques ont commencé à convertir et à baptiser les Inuit dans le Nord du Québec et dans l'Est de l'Arctique, et à leur donner des noms bibliques. Comme certains sons de la langue anglaise étaient inconnus des Inuit, ils ont adapté les noms bibliques pour en faciliter la prononciation[Note 241]. Alors que les Inuit étaient souvent désignés par ces noms au sein de leurs collectivités, ils gardaient également leurs noms inuits. Les diverses variantes des noms et l'utilisation de noms multiples pour une personne ne semblaient causer aucune confusion entre les Inuit, mais les baleiniers et les commerçants, et plus tard les membres de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), ont trouvé difficile de prononcer et d'épeler les noms inuits, qu'il s'agisse des noms traditionnels ou des noms baptismaux modifiés[Note 242].

L'absence d'orthographe et de noms de famille normalisés a en particulier compliqué la tâche des représentants gouvernementaux, de la Compagnie de la Baie d'Hudson (CBH) et de la GRC et des membres de la collectivité médicale qui voulait faire le suivi des Inuit, et donc noter l'information sur le recensement, tenir des comptes, des dossiers médicaux et des dossiers de police avec précision. Pendant les années 1930, la GRC, le personnel médical et les fonctionnaires ont formulé plusieurs propositions pour résoudre cette situation, en suggérant par exemple de normaliser l'orthographe des noms, d'ouvrir des dossiers de la GRC comportant les empreintes digitales, l'adoption d'un système de désignation bi binomiale avec un nom de famille et un numéro d'identification unique apparaissant sur un disque ou imprimé sur des cartes et attribué à chaque Inuk[Note 243]. En 1933, la GRC a commencé à relever les empreintes digitales des Inuit qui recevaient des services médicaux dans l'Est de l'Arctique. Si la police a considéré que ce fut un succès, le personnel médical n'en a pas été convaincu. La prise d'empreintes digitales prenait du temps et peu d'Inuit s'y sont soumis. Le personnel médical s'inquiétait également de la gêne manifestée par les Inuit pendant la procédure, nombre d'entre eux ayant le sentiment que la prise d'empreintes digitales était une conséquence d'une activité criminelle[Note 244].

En 1941, le gouvernement fédéral a adopté un système d'identification, proposé en 1935 par un agent médical en poste à Pangnirtung, pour identifier de façon précise chaque Inuk sans avoir à normaliser l'orthographe des noms. Ce système était comparable à l'enregistrement numérique utilisé par l'armée et la Marine canadienne pour leurs membres, et s'appuyait sur l'émission de disques portant un numéro unique pour chaque Inuk. La mise en service des disques a coïncidé avec la date du recensement fédéral, qui était alors fait par les missionnaires, les médecins et les infirmières, la GRC et le personnel de la CBH dans les collectivités de l'Arctique. Les noms baptismaux et inuits ont été notés, en même temps que le numéro du disque, ou numéro-I (pour numéro d'identification esquimau), attribué à chaque Inuk. Ces disques avaient sensiblement la taille d'une pièce de 25¢, étaient faits de fibres pressées et étaient percés d'un trou au sommet, permettant de les porter sur un collier ou un bracelet. Avec l'approbation du secrétaire du Département d'État, ils portaient les armoiries canadiennes et un numéro unique à quatre chiffres[Note 245].

La distribution et l'utilisation de ces disques a posé des difficultés, parmi lesquelles on peut citer la destruction des disques par les Inuit qui étaient opposés au système d'enregistrement, le manque de disques dans des régions comme le delta du Mackenzie, qui a empêché l'inscription de nombreux Inuit, et la mauvaise utilisation ou l'absence d'utilisation de ces numéros. En 1944, les représentants du gouvernement fédéral ont réalisé que les naissances inuites enregistrées avant 1941 n'avaient pas été mises à jour avec ces numéros, et que de nombreuses naissances survenant après 1941 n'avaient pas été non plus inscrites avec ces numéros parce qu'il n'y avait pas de disque dans la région au moment voulu. Cette négligence a eu pour effet que de nombreux numéros d'Esquimaux n'étaient pas appariés aux dossiers statistiques essentiels du gouvernement[Note 246].

En 1945, avec l'entrée en vigueur du programme d'allocation familiale, ces numéros ont pris de plus en plus d'importance pour les administrateurs fédéraux parce qu'il devait tenir des dossiers familiaux précis pour émettre les paiements mensuels[Note 247]. Pour corriger les problèmes d'enregistrement, tous les disques en circulation ont été récupérés et de nouveaux ont été émis. L'Arctique canadien et le Nord du Québec ont été répartis en 12 districts, dont trois dans l'Ouest (W1, W2 et W3) et neuf dans l'est (E1 à E9). Les disques portaient un identificateur alphanumérique, correspondant à la région géographique dans laquelle l'Inuit habitait, et son numéro unique à quatre chiffres[Note 248].

Entre 1945 et 1970, toutes les interactions des Inuit avec le gouvernement fédéral, et les gouvernements provinciaux et territoriaux nécessitaient ce numéro esquimau. Ceux-ci étaient utilisés pour l'enregistrement des naissances, les mariages et l'émission de certificats de décès. Au début des années 1960, certains Inuit du Nord du Québec ont adopté un système de nom binomial courant dans le reste du Canada. En règle générale, le nom de famille pris par une famille était en général le prénom du patriarche[Note 249]. La fréquence avec laquelle certains prénoms ont été choisis a eu pour effet qu'un grand nombre de familles au sein des mêmes collectivités avaient les mêmes noms de famille, et que des personnes au sein de ces familles avaient aussi souvent les mêmes prénoms. Sans pouvoir utiliser d'autres éléments distinctifs comme l'adresse, les administrateurs se sont plaints d'éprouver de la difficulté à suivre précisément les Inuit sans numéro esquimau[Note 250].

Au début des années 1960, certains Inuit et administrateurs en poste dans l'Arctique, y compris le Commissaire des Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.), se sont inquiétés au sujet de l'enregistrement alphanumérique des Inuit comme moyens essentiels d'identification, alors que cette pratique n'était pas utilisée pour les autres groupes culturels du pays. En 1968, le Conseil des T.N.-O. a proposé le « Project Surname », voulant que tous les Inuit choisissent et enregistrent leurs noms de famille, et leurs prénoms, qui se verraient alors attribuer une orthographe normalisée. En 1972, ces enregistrements étaient terminés et les Inuit des T.N.-O. n'avaient plus besoin d'utiliser les numéros esquimaux comme identification. Comme le Nord du Québec ne relève pas de la juridiction du gouvernement des T.N.-O., l'utilisation de ces numéros a duré encore plusieurs années. Actuellement, les Inuit sont désignés par leurs prénoms et leurs noms de famille, et sont inscrits dans les dossiers statistiques de l'État civil essentiels comme toutes les autres personnes du reste du Canada[Note 251].






Le développement des organisations politiques inuites

Discussion historique

Avant les premiers contacts avec les Européens, les Inuit choisissaient les leaders de leur collectivité en fonction de leurs qualifications supérieures à assurer leur survie et prenaient leurs décisions par consensus du groupe. Les explorateurs européens, les chasseurs de baleines et les commerçants de fourrure ont souvent respecté les leaders des collectivités inuites pour leur connaissance du terrain et leur capacité à survivre. Tout au long du XXe siècle, les technologies des communications et des transports ont toutefois amélioré régulièrement la qualité et la quantité des marchandises disponibles dans le Nord. La croissance de la fonction publique fédérale et territoriale, et le développement des industries du secteur des ressources ont eu pour effet que davantage d'emplois ont nécessité la connaissance de l'anglais et de compétences acquisesdans des scolarités de type occidental, commel'ingénierie. Comme de nombreux Inuit n'avaient pas suivi la formation nécessaire pour pouvoir occuper de tels postes, la population originaire du Sud du Canada et vivant dans le Nord a augmenté, contribuant à accroître la demande de biens de consommation. La disponibilité de ces biens de consommation a rendu les compétences et les connaissances traditionnelles des Inuit moins nécessaires pour la survie des non Inuit. La capacité de ces derniers à communiquer, à transporter les gens rapidement sur de longues distances, à construire des bâtiments de grande taille et des infrastructures communautaires, et à réaliser des projets de développement des ressources par l'extraction du gaz naturel, du pétrole et des minéraux ont contribué à mettre en place les conditions d'une inégalité sociale et économique entre les Inuit et les non Inuit dans les collectivités du Nord[Note 252].

Tout au long des années 1960, les gouvernements fédéral et territoriaux ont incité les Inuit à participer aux gouvernements locaux et à des organismes administratifs, comme les conseillers régionaux du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, des conseils de ville et de hameau et des organismes responsables du logement. À titre d'exemple, le Baffin Regional Council (BRC), a été un organisme qui a réussi et qui était largement administré par les Inuit. Il a été mis sur pied en 1977 comme premier conseil régional dans les Territoires du Nord-Ouest, mais a rapidement été suivi par la création de six organismes comparables, les conseils régionaux Keewatin, Kitikmeot, South Slave, Beau-Del, Deh Cho, Sahtu et Dogrib, qui ne sont pas des gouvernements régionaux, puisqu'ils ne peuvent promulguer des lois. Ce sont plutôt des organismes composés de représentants des gouvernements locaux et de députés du GTNO qui se réunissent pour conseiller le gouvernement territorial sur des questions locales[Note 253].

Le gouvernement fédéral a également aidé à développer des coopératives afin d'aider les Inuit à acquérir des compétences en gestion économique. Les Inuit ont obtenu le droit de vote pour l'élection fédérale de 1950 et pour les élections territoriales et provinciales dans les années qui ont suivi. En 1966, le premier Inuk a été élu au Conseil des Territoires du Nord-Ouest[Note 254]. Pendant les années 1960, les Inuit se sont de plus en plus intéressés au développement parrainé par le gouvernement des ressources pétrolières, gazières et minérales du Nord. Pendant au moins quatre mille ans, ils s'étaient perçus comme les gardiens du Nord et voulaient assurer la durabilité de leur environnement naturel et l'accès aux ressources qui avaient contribué pendant longtemps à assurer leur survie[Note 255].

Élaboration des programmes et des politiques

Les préoccupations des Inuit concernant leur manque d'autonomie ont reçu l'appui de l'Association indienne-esquimaude (AIE), une organisation créée en 1955 par des éducateurs, des leaders religieux et des fonctionnaires du Sud du pays qui s'inquiétaient de la situation des Inuit et des Premières nations. L'AIE a fait la promotion de certains sujets dont l'expression culturelle et l'organisation politique au sein des groupes autochtones, a parrainé des conférences, collaboré avec des organismes gouvernementaux, fait des recherches sur les traités et les droits des Autochtones et assuré des services d'éducation et de consultation aux peuples autochtones. Au lieu d'agir au nom des peuples autochtones, l'AIE s'était engagée à permettre aux Premières nations et aux Inuit de travailler de façon publique à l'atteinte de leurs propres objectifs[Note 256]. En 1969, le gouvernement fédéral a publié un énoncé de la politique indienne du gouvernement du Canada connu aussi sous le nom de Livre blanc. Cette proposition recommandait d'assimiler les peuples autochtones au Canada en mettant fin à leur statut d'Indien en vertu de la Loi sur les Indiens. En application du Livre blanc, les peuples autochtones auraient eu le même statut que les autres citoyens canadiens sans bénéficier d'une administration particulière de leur gouvernement provincial ou territorial au lieu de relever du gouvernement fédéral. Les risques pour le bien-être de leur environnement naturel et pour l'accès à leurs terres traditionnelles, la menace pour leur identité de groupe national comme peuple autochtone et la mise sur pied antérieure d'une organisation politique (la Fraternité nationale des Indiens) chez les Premières nations ont poussé au développement des organisations politiques inuites[Note 257].

L'AIE a bénéficié d'une aide et d'un financement public national, qui lui a servi à faciliter les communications et à aider les Inuit à lancer leur propre organisation politique nationale, Inuit Tapirisat du Canada (ITC) en 1971[Note 258]. Il s'agissait avant tout d'un organisme de pression auprès du gouvernement fédéral au sujet des revendications territoriales touchant le Nord, de l'Ouest de l'Arctique au Labrador. À la Conférence Tundra qui a eu lieu en octobre 1969 à Edmonton, à laquelle assistaient des délégués des collectivités de l'Ouest de l'Arctique, des participants ont demandé à l'AIE d'aider les délégués à organiser une conférence des peuples autochtones de l'Arctique. C'est pourquoi, en juillet 1970, l'AIE a parrainé une conférence à Coppermine, à laquelle ont assisté 33 délégués de 22 collectivités de l'Est et de l'Ouest de l'Arctique et du Nunavik. Cette conférence visait à servir de forum aux Inuit de toutes les régions de l'Arctique pour discuter des questions qui les préoccupaient tous, y compris l'exploration pétrolière et gazière, les quotas de chasse et de piégeage et les politiques d'éducation. Les délégués à la Conférence de Coppermine ont également rédigé et transmis au premier ministre Trudeau un télégramme lui demandant de reconnaître le droit des peuples autochtones du Nord sur la terre. C'était la première fois que les Inuit s'adressaient au gouvernement du Canada au moyen d'un message collectif[Note 259].

Si la Conférence de Coppermine avait été prévue en janvier 1970, les peuples autochtones de l'Ouest de l'Arctique ont mis sur pied le Comité d'étude des droits des Autochtones (CEDA) pour étudier les droits sur la terre des peuples autochtones dans l'Ouest de l'Arctique[Note 260]. Au lieu d'être choisis pour leurs aptitudes supérieures, dans les modes traditionnels de vie des Inuit, les créateurs d'ITK et du CEDA étaient pour l'essentiel des jeunes, ayant suivi des scolarités secondaires et professionnelles à Ottawa, Churchill et Yellowknife. Ces écoles « ont fourni l'occasion aux jeunes hommes et aux jeunes femmes inuits de différentes régions de commencer à discuter des types de problèmes auxquels tous les Inuit étaient confrontés. Ces réunions et ces discussions ont débouché sur un engagement de tous à mettre en œuvre des politiques de changement »[Note 261].

À la suite du développement d'ITK, des associations régionales ont été mises sur pied pour assurer une représentation locale des Inuit. Ces organisations comprenaient la Société des Inuit du Nord québécois (SINQ), qui a été créée en 1971; l'Association des Inuit du Labrador (AIL), créée en 1973; et trois organisations dans l'Est de l'Arctique créées au milieu des années 1970 qui s'appelaient : Kitikmeot Inuit Association, Keewatin (maintenant Kivalliq) Inuit Association et la Baffin Regional Inuit Association (maintenant Qikiqtani Inuit Association)[Note 262]. ITC a changé de nom pour devenir Inuit Tapiriit Kanatami (ITK) en l'an 2001[Note 263]. Les organisations politiques inuites du Nord ont partagé les mêmes grands objectifs, y compris le respect du milieu naturel et la préservation de la durabilité, la recherche de l'assurance que les Inuit profitaient des retombées des infrastructures découlant du développement économique de leurs collectivités, comme les routes, les améliorations au logement et la présence d'oléoduc et exerçaient un contrôle local sur les projets de développement des ressources, y compris en matière de création d'emplois sur place[Note 264].

L'année même de sa publication, le gouvernement du Canada a officiellement retiré le Livre blanc. En 1971, le gouvernement a mis sur pied le Programme d'aide aux organisations autochtones représentatives (PAOAR) pour accorder des fonds aux organismes politiques autochtones à travers le pays. Ce programme a été élaboré dans le cadre de la nouvelle politique multiculturelle fédérale, conçu pour faciliter la pluralité culturelle et appuyer la participation des groupes ethniques au gouvernement du Canada[Note 265]. L'opposition qui s'était manifestée au Livre blanc a bien montré l'importance des consultations du gouvernement avec les peuples autochtones, mais le gouvernement a alors réalisé que de tels groupes, comme de nombreux autres groupes ethniques au Canada, ont besoin d'une aide financière pour fonctionner de façon efficace. De plus, la réponse des Autochtones au Livre blanc avait incité le gouvernement fédéral à élaborer des politiques pour négocier des revendications globales et particulières[Note 266].

Tableau 1: Organisations politiques inuites et leurs revendications territoriales respectives

  Région d'implantation Inuvialuit Nunavut Nunavik Nunatsiavut
Organisations politiques Comité d'étude des droits des Autochtones (1970-1984) Fédération Tungavik du Nunavut (1982-1993) Association des Inuit du Nord québécois (1971-1978) Association des Inuit du Labrador (1973-?)
Entente de revendication territoriale et année de la présentation de l'entente Convention définitive des Inuvialuit (1974)* Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (1977) Convention de la Baie James et du Nord québécois (1973) Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador (1977)
Date de l'entente de principe octobre 1978 avril 1990 novembre 1974 juin 2001
Société bénéficiaire Inuvialuit Regional Corporation (1984) Nunavut Tunngavik Incorporated (1993) Société Makivik (1978) Société de développement des Inuit du Labrador (1982)
Règlement final juin 1984 avril 1993 novembre 1975 janvier 2005
Gouvernement régional Gouvernement de Beaufort/ Delta (AA)** Gouvernement du Nunavut (1999) Administration régionale Kativik (1976); gouvernement du Nunavik (AA) Gouvernement Nunatsiavut (automne 2006)

*Cette entente est aussi appelée CEDA.
**En vertu des dispositions pour la mise sur pied d'un gouvernement régional inuit, la Municipalité régionale de l'Ouest de l'Arctique (MROA) était, au début, couverte par la revendication territoriale, mais n'a pas été englobée dans le règlement final. Avec les Gwich'in, les Inuvialuit négocient actuellement une forme d'autonomie gouvernementale autochtone dans l'Ouest de l'Arctique.

Depuis le début des années 1970, les objectifs des organisations politiques inuites ont sensiblement évolué. Au départ, ITK cherchait à créer un territoire inuit unique s'étendant de l'Ouest de l'Arctique au Nord du Québec. Les difficultés rencontrées dans la négociation d'une telle revendication avec le gouvernement fédéral, et avec les quatre gouvernements provinciaux et territoriaux, tout comme la nécessité de régler rapidement les revendications dans l'Ouest de l'Arctique et dans le Nord du Québec, à cause des projets de développement de ressources envisagés, ont nécessité de modifier ce plan. C'est pourquoi quatre revendications territoriales inuites ont été négociées par des organisations politiques régionales, plutôt que par ITK. Les ententes sur les revendications territoriales des Inuit qui ont fait l'objet d'un règlement final sont : la Convention de la Baie James et du Nord québécois et les Conventions complémentaires (CBJNQ), qui a été conclue dans le Nord du Québec en 1975, l'Entente finale Inuvialuit à laquelle les parties sont parvenues, en 1984, dans l'Ouest de l'Arctique et l'Entente sur les revendications territoriales du Nunavut, qui a fait l'objet d'un règlement en 1993 dans l'Est de l'Arctique. Il faut y ajouter l'Entente sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador, réglée en 2003 dans le Nord du Labrador, et ratifiée par la suite en 2005[Note 267]. Comme chacune des quatre revendications territoriales globales avait été réglée avec le gouvernement du Canada, l'association inuite négociant le règlement s'est dissoute et est réapparue sous forme de société responsable de l'administration des fonds et des conditions conclues dans le cadre du règlement. Le tableau 1 explique les caractéristiques des règlements négociés des revendications territoriales dans les quatre régions entre les Inuit et le gouvernement fédéral[Note 268].

Comité d'étude des droits des Autochtones

En 1968, les sociétés pétrolières nord-américaines, avec l'aide du gouvernement fédéral, ont proposé de construire le pipeline de la vallée du Mackenzie de l'embouchure de la rivière Mackenzie jusqu'à l'Alberta. Ce projet et la découverte de pétrole dans les Territoires du Nord-Ouest ont poussé au développement des organisations politiques autochtones dans l'Ouest de l'Arctique, y compris la Fraternité des Indiens des Territoires du Nord-Ouest et la Federation of Natives North of Sixty[Note 269]. L'une des premières organisations a été le Comité d'étude des droits des Autochtones (CEDA). Les peuples autochtones des Territoires du Nord-Ouest, y compris les Inuvialuit (Inuit de l'Ouest de l'Arctique), étaient préoccupés par la différence de pouvoir qu'ils constataient entre eux et le gouvernement fédéral. C'est pourquoi les objectifs du CEDA ont été de déterminer l'ampleur et la portée éventuelle des droits autochtones sur la terre dans le Nord et de négocier, d'une seule voix autochtone, un règlement de revendication territoriale avec le gouvernement fédéral[Note 270]. En réclamant ces terres au Canada, le CEDA visait à s'assurer que les terres sur lesquelles on envisageait d'extraire du pétrole et de construire un pipeline seraient développées conformément aux objectifs des peuples autochtones, en les gérant d'une façon acceptable pour eux[Note 271]. D'après le CEDA, le « pouvoir réel est le pouvoir économique, et celui-ci dépend du droit à la propriété et du pouvoir de gérer les terres et les ressources »[Note 272].

Comme les membres du CEDA étaient au départ des membres de plusieurs collectivités autochtones, le gouvernement fédéral ne l'a pas financé comme représentant d'une organisation politique et le CEDA a dépendu en totalité des financements privés, venant d'associations comme la Canadian Donner Foundation, pour mener à bien ses activités[Note 273]. Si la gestion de la terre était une priorité pour le CEDA, il voulait également développer les capacités des peuples autochtones en leadership et en gestion des affaires, cherchant à s'assurer que les gens aient les compétences et la formation nécessaires pour gérer les projets de développement des ressources à venir dans le Nord. Pendant les premières années 1970, le CEDA est venu en aide à plusieurs collectivités dans le cas de conflits territoriaux avec le gouvernement fédéral, y compris Sachs Harbour et Cape Bathurst, et a mis sur pied une coopérative de logement à Inuvik pour s'assurer que les familles à faible revenu disposaient des maisons et des services connexes[Note 274]. Les pressions exercées par les entreprises de développement des ressources ont toutefois contraint le CEDA à s'efforcer de conclure des ententes sur les revendications territoriales avec le gouvernement canadien. Les négociations se sont déroulées entre 1974 et 1978, année au cours de laquelle l'entente de principe a été signée. Le règlement qui porte le titre de « Entente finale Inuvialuit »a été signé en 1984. Pour appliquer ces conditions et gérer les fonds qui en découlaient, la Inuvialuit Regional Corporation a été mise sur pied pour remplacer le CEDA.

Inuit Tapiriit Kanatami

En 1971, ITK a été mis sur pied, selon des modalités comparables à celles du CEDA, en réaction au développement économique des ressources arctiques sans qu'il y ait de négociation acceptable pour les Inuit avec les paliers de gouvernement[Note 275]. Même si ITK visait essentiellement à obtenir le règlement d'une revendication territoriale, il voulait également préserver la langue et la culture des Inuit, améliorer les communications entre eux et parmi les établissements inuits, et s'assurer que cette population participerait pleinement à la société canadienne; en plus de surveiller le développement des ressources minérales, pétrolières et gazières dans le Nord et représenter les intérêts des Inuit auprès du gouvernement fédéral dans tous les aspects du développement du Nord[Note 276]. Lors de l'une de ses premières conférences, qui a eu lieu à Pangnirtung sur l'île de Baffin en août 1972, les principaux sujets de discussion ont été les coûts élevés de la vie et des transports aériens entre les collectivités du Nord, et l'absence des émissions de la Canadian Broadcasting Corporation (CBC) dans le Nord ou pour les Inuit. Une soixantaine de délégués de toutes les régions du Nord ont assisté à cette conférence[Note 277].

ITK a ouvert son siège à Edmonton, puis a déménagé à Ottawa en 1972, facilitant ainsi son accès au gouvernement fédéral. En 1973, ITK a mis sur pied le Inuit Cultural Institute et par la suite l'Inuit Development Corporation pour s'occuper plus facilement de ses préoccupations en matière de patrimoine, de culture et de l'environnement. Si ITK a abandonné la négociation des revendications territoriales aux organisations inuites régionales, il s'est impliqué pour surveiller les progrès de ces règlements et est venu en aide aux associations régionales pendant les années 1970 et 1980[Note 278].

ITK représente tous les Inuit du Canada et bénéficie de l'aide des membres de ses organisations qui sont : la National Inuit Women's Association (Pauktuutit) et le Conseil national des jeunes Inuit (CNJI). À l'échelle internationale, ITK est membre de la direction pour le Canada de la Conférence circumpolaire inuite (CCI). Au Canada, les quatre sociétés bénéficiaires des revendications territoriales sont affiliées à ITK et administrent les questions locales. Les organisations régionales sont l'Association des Inuit du Labrador, la Société Makivik, la Nunavut Tunngavik Incorporated et la Inuvialuit Regional Corporation. Les sociétés affiliées demandent de l'aide à ITK quand elles ont besoin d'être représentées au niveau national ou international[Note 279].

Au début des années 1990, alors que les quatre revendications territoriales des Inuit étaient réglées ou devaient l'être sous peu, ITK a redéfini ses priorités pour s'intéresser essentiellement aux questions touchant les Inuit à l'échelle nationale, y compris la protection de l'environnement et la durabilité, le logement et les soins de santé. Les autres objectifs d'ITK sont de promouvoir l'autonomie gouvernementale des Inuit, de s'assurer de leurs droits dans le cadre de la Constitution canadienne et de favoriser le développement des entreprises et de l'économie des Inuit. ITK continue à défendre, au nom des Inuit de tout le Canada, y compris de ceux vivant en dehors des zones d'implantations et à les représenter sur la scène internationale, et à assurer la préservation de la culture et du patrimoine inuits. La priorité actuelle d'ITK est la mise sur pied de programmes destinés aux Inuit au sein des ministères du gouvernement fédéral[Note 280].

Pauktuutit

Pauktuutit a été créé dans le cadre d'ITK en 1984 et constitue l'organisation nationale représentant les femmes inuites. Celles-ci n'ont pas de cotisation à payer pour en être membres et sont toutes considérées comme en faisant partie. Pauktuutit a son siège à Ottawa. Sa direction est composée d'une présidente, d'une vice-présidente et d'une secrétaire-trésorière. Le conseil d'administration comprend des représentants de huit régions nordiques, un directeur qui n'est pas du Nord et une directrice pour les jeunes. Le mandat de Pauktuutit est de stimuler une plus grande sensibilisation aux besoins des femmes inuites, et de favoriser leur participation aux questions qui préoccupent la collectivité, la région et le pays dans le domaine du développement social, culturel et économique[Note 281].

La santé des Inuit est une priorité pour Pauktuutit et c'est pourquoi elle a constitué des partenariats avec des organisations dont l'Organisation nationale de la santé autochtone (ONSA), Nunavut Tunngavik Incorporated (NTI) et des ministères du gouvernement fédéral comme Affaires indiennes et du Nord Canada, Service correctionnel Canada et Santé Canada, pour participer à des projets et à des activités de recherche portant sur les questions préoccupant les femmes inuites. Pauktuutit a également publié des rapports sur des questions comme l'abus des femmes et des enfants, le syndrome de l'alcoolisme fœtal, l'utilisation du tabac, le sida et les femmes dans le système judiciaire, pour exercer des pressions auprès du gouvernement fédéral dans le domaine des politiques et des programmes qui garantissent les droits et l'égalité des femmes inuites avec les autres Canadiennes. En plus de représenter les femmes inuites à l'échelle nationale, Pauktuutit a participé à des forums internationaux, dont la première conférence des Nations Unies sur les femmes qui a eu lieu à Beijing, en Chine, en 1995[Note 282].

Conseil national des jeunes Inuit

Le Conseil national des jeunes Inuit (CNJI) a été mis sur pied en 1994 et c'était la première étape de la préparation du Sommet national des jeunes Inuit qui a eu lieu à Kuujjuaq, au Nunavik. Le CNJI dispose d'une direction et des représentants de six régions de l'Arctique. Ces régions sont le Labrador, le Nunavik, celles de Kitikmeot, Kivalliq, Qikiqtani, et Inuvialuit. Le conseil collabore avec ITK pour représenter les Inuit de moins de 30 ans qui vivent au Canada[Note 283].

Conférence circumpolaire inuite

Les Inuit du Groenland, du Canada et de l'Alaska ont mis sur pied la Conférence circumpolaire inuite (CCI) en juin 1977. Une première réunion a eu lieu avec les Inuit du Canada et avec des peuples autochtones de Finlande, de Norvège et de Suède à Copenhague en 1973. La CCI représente actuellement environ 150 000 Inuit de l'Alaska, du Canada, du Groenland et de Chukotka (Russie) qui collaborent pour défendre leurs intérêts à l'échelle nationale. La CCI a un statut d'observateur de niveau II aux Nations Unies et travaille à la promotion des revendications territoriales des Inuit, des politiques pour protéger l'environnement de l'Arctique et de ses ressources, et les droits des Inuit et leur participation aux projets politiques, économiques et sociaux des pays circumpolaires. L'assemblée générale de la CCI se réunit tous les quatre ans et élit à cette occasion un nouveau président. Le bureau international de la CCI est situé dans le pays d'où vient le président de l'assemblée, actuellement le Canada[Note 284].

Au Canada, le conseil d'administration de la CCI est composé des présidents des quatre sociétés chargées de la mise en œuvre des revendications territoriales et des présidents de Pauktuutit et du Conseil national des jeunes Inuit. La direction canadienne de la CCI a un président et un vice-président des Affaires internationales, qui devient le vice-président de l'assemblée et membre du conseil exécutif à l'assemblée générale. Le président d'ITK fait partie du comité de direction de la CCI à titre de vice-président des Affaires nationales. La CCI Canada veille à la mise en œuvre des politiques et des résolutions adoptées à l'assemblée générale pour le bien des Canadiens inuits. Les objectifs du chapitre canadien de la CCI sont, entre autres, de collaborer avec les organisations inuites régionales et nationales pour représenter efficacement les Inuit du Canada sur la scène internationale, pour faciliter la coopération entre les organisations inuites au Canada et celles se trouvant dans d'autres pays, et pour faire la promotion de la langue, de la culture, des valeurs, de la santé et des activités d'affaires inuites[Note 285].

Association des Inuit du Nord québécois

La région du Nord du Québec habitée par les Inuit, appelée Nunavik, est devenue partie intégrante du Québec en 1912 mais a été administrée par le gouvernement fédéral parce que sa population était essentiellement autochtone. En 1964, le Québec a commencé à mettre en œuvre des politiques et des services provinciaux au Nunavik. Nombre de ces programmes doublaient ceux du gouvernement fédéral, comme dans les domaines de l'éducation et de la santé. En s'efforçant de simplifier l'administration régionale, les gouvernements fédéral et provincial ont envoyé des délégués dans les collectivités du Nunavik en 1970, qui ont consulté les Inuit sur les modifications proposées à la mise en œuvre des programmes de services sociaux[Note 286].

Pendant les années 1960, les gouvernements fédéral et provincial ont participé à l'administration des coopératives du Nunavik et à la création de la Fédération des coopératives du Nouveau-Québec (FCNQ) en 1967. La FCNQ a été créée pour commercialiser et vendre l'art inuit mais également pour servir de voix politique aux Inuit du Québec[Note 287]. C'est pourquoi la FCNQ a tenté d'empêcher Québec de s'impliquer dans les coopératives du Nunavik et elle a partiellement réussi à se comporter comme un gouvernement souterrain du Nunavik entre 1967 et 1970[Note 288]. En 1971, la fédération a parrainé une coalition de conseils communautaires pour exercer des pressions auprès du gouvernement provincial pour obtenir un statut de gouvernement régional au Nunavik. À cette époque, la FCNQ ne visait pas le règlement de revendications territoriales mais voulait collaborer avec Québec pour développer ses relations comme un gouvernement régional avec une province. Les consultations de la collectivité menées par les représentants du fédéral et des provinces et le plan proposé par la FCNQ en matière d'autonomie gouvernementale ont sensibilisé les Inuit du Nunavik à la nécessité d'être eux-mêmes représentés par un organisme qu'ils auraient mis sur pied. Pour empêcher la FCNQ d'exercer des influences dans d'autres domaines que l'économie au Nunavik, le Québec et le gouvernement fédéral ont incité les Inuit à mettre sur pied l'Association des Inuit du Nord québécois (AINQ) en 1971[Note 289].

Entre 1971 et 1978, l'Association des Inuit du Nord québécois a représenté les Inuit du Nunavik aux négociations de la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ) et a joué un rôle de leader des Inuit dans la gestion de leurs propres terres et ressources. Cette revendication territoriale a fait l'objet d'un accord de principe en 1974, accord qui est devenu final en 1978. Lors du règlement final, l'AINQ est devenue la Société Makivik, l'organisme responsable de la gestion de la mise en œuvre des dispositions de la CBJNQ qui s'appliquent aux Inuit[Note 290]. La Société Makivik négocie actuellement avec le gouvernement fédéral et le gouvernement du Québec la création d'un gouvernement du Nunavik, un institut de gouvernement public, qui administrerait le Nunavik à la place de l'Administration régionale Kativik qui dispose de moyens plus limités. Les parties ont signé un accord de principe pour la mise sur pied du gouvernement du Nunavik en janvier 2005[Note 291].

Association des Inuit du Labrador

L'Association des Inuit du Labrador (AIL) a été créée à l'automne 1973 pour représenter 4 500 Inuit vivant dans le Nord du Labrador appelé Nunatsiavut[Note 292]. Dans le cadre de l'AIL, les Inuit du Nunatsiavut ont proposé de déposer une revendication territoriale et de demander l'aide d'ITK à leur assemblée générale annuelle de 1974. Plusieurs membres du personnel d'ITK ont été prêtés à l'AIL pour l'aider à faire des recherches et à présenter sa revendication territoriale[Note 293]. Si l'AIL a défendu un certain nombre de sujets qui touchent la culture, la santé, l'éducation, le développement économique régional et la gestion des ressources naturelles des Inuit au Nunatsiavut, leur principale priorité a toujours été le règlement d'une revendication territoriale. L'AIL a également représenté les Inuit du Nunatsiavut lors de négociations de l'an 2000 pour mettre sur pied un parc national dans les montagnes Torngat et aux négociations de 2001 qui ont mené à la conclusion de l'Accord intérimaire sur la gestion de la baie Voisey. L'Accord de principe sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador a été signé en 2001, l'accord final conclu en 2003 et la ratification et la signature de l'entente ont eu lieu le 22 janvier 2005[Note 294].

Fédération Tungavik du Nunavut

Entre 1971 et 1982, les intérêts des Inuit dans l'Est de l'Arctique ont été représentés par ITK, qui a présenté la proposition de revendication territoriale du Nunavut en 1976. Avec la conclusion de l'accord de principe des Inuvialuit négocié par le CEDA en 1978, ITK a conclu que les négociations sur les revendications territoriales seraient facilitées en faisant appel aux organisations représentatives au niveau régional. ITK a favorisé la création de la Fédération Tungavik du Nunavut (FTN) par les membres des associations inuites Kivalliq, Qikiqtani et Kitikmeot en 1982. La FTN a été créée précisément pour négocier l'entente sur les revendications territoriales du Nunavut, et a signé l'accord de principe avec le gouvernement fédéral et celui des Territoires du Nord-Ouest en 1990, puis l'Accord final sur les revendications territoriales du Nunavut en 1993[Note 295]. Une fois la revendication territoriale du Nunavut réglée et alors que la FTN avait atteint ses objectifs, l'organisation s'est dissoute avant de renaître sous le nom de Nunavut Tunngavik Incorporated (NTI) et continue à assumer la responsabilité de la mise en œuvre des dispositions de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, et de la gestion des fonds venant de sa mise en œuvre[Note 296].

Préoccupations permanentes

Tout au long des années 1970 et 1980, les Inuit se sont de plus en plus impliqués dans la politique territoriale et provinciale. En 1976, la région centrale et est de l'Arctique dans les T.N.-O. comptait six circonscriptions représentées à l'Assemblée législative et, en 1979, il y en avait huit. À la fin des années 1970 et au début des années 1980, les Inuit de l'Est et du centre de l'Arctique ont occupé les postes de ministre du Développement social, du Développement économique et des Services gouvernementaux[Note 297]. Les Inuit sont de plus en plus élus comme députés territoriaux et administrent les gouvernements régionaux au Nunavik et au Nunatsiavut.

Avec le règlement des quatre revendications territoriales inuites, les pouvoirs dont disposent les sociétés bénéficiaires de ces revendications, et la participation accrue des Inuit aux gouvernements territoriaux et provinciaux, les organisations politiques mises sur pied au début des années 1970 pour représenter les Inuit dans les négociations de ces revendications territoriales ont dû recibler leurs objectifs pour s'adapter au climat politique actuel. Ces organisations politiques gèrent les revendications territoriales pour leurs bénéficiaires et sont des forums permettant aux Inuit de faire de la sensibilisation aux questions comme les effets de la disponibilité et de la consommation d'alcool dans les collectivités du Nord, les questions environnementales, les soins de santé, le logement, l'éducation, le droit à la chasse et à la pêche, le développement communautaire et le développement économique. Les efforts pour veiller au respect des conditions des ententes sur les revendications territoriales et pour veiller au maintien de la bonne gestion des terres et des ressources continuent à être des choses importantes pour les Inuit[Note 298].

La réussite des Inuit à l'échelle nationale est manifeste dans leur négociation des quatre ententes sur les revendications territoriales globales et sur presque trois règlements conclus pour parvenir à certaines formes de gouvernement régional et territorial. Les Inuit du Canada sont également des membres éminents d'organisations internationales, comme la CCI, et ont utilisé leurs précieuses compétences et leur expérience pour aider les peuples autochtones du Nord à l'échelle internationale. Les membres canadiens de la CCI ont en particulier aidé la Russian Association of Indigenous Peoples (RAIPON) à élaborer des pratiques de cogestion pour les ressources terrestres et naturelles et à renforcer leurs gouvernements régionaux[Note 299] .

Toutefois, les organisations inuites sont pénalisées par les coupures fédérales à leur financement de base, qui réduit leur capacité à faire de la recherche et à mettre en œuvre des projets. C'est ainsi que Pauktuutit s'est récemment adressé au premier ministre du Canada pour lui faire part de son inquiétude face à la diminution de ses moyens et « la perte de puissance de la voix indépendante des femmes inuites qui sont systématiquement exclues de la représentation aux tables où l'on élabore les politiques qui les touchent directement »[Note 300]. Outre le financement de base pour faciliter les activités quotidiennes et les programmes de base de leurs organisations, ITK et Pauktuutit cherchent à obtenir une plus grande reconnaissance du gouvernement fédéral face aux priorités inuites, qui sont distinctes de celles des autres peuples autochtones et ces organismes ont demandé au gouvernement fédéral de mettre sur pied des programmes et des politiques destinés précisément aux Inuit afin de répondre à leurs besoins.

Le Cadre stratégique pour le Nord du Premier ministre annoncé en décembre 2004 assure un financement pour répondre à certaines des préoccupations des Inuit. ITK a manifesté sa satisfaction que ce cadre reconnaisse le rôle essentiel que les Inuit et le Nord jouent dans l'identité canadienne, et pour sa promesse d'aider les habitants du Nord à faire face aux questions d'environnement, y compris au changement climatique, aux contaminants de l'environnement et au développement durable. La Stratégie du Nord comprend également des initiatives de développement économique, de transfert de pouvoir et d'expression de la souveraineté dans le Nord. Les organismes inuits ont toutefois indiqué qu'ils craignent que le Nunatsiavut et le Nunavik, et donc un tiers de la population inuite du Canada, ne soient pas couverts par la Stratégie du Nord[Note 301].






Les ententes sur les revendications territoriales globales

Discussion historique

Le gouvernement du Canada est habitué de longue date à négocier avec les peuples autochtones pour se faire céder des terres. C'est ainsi que les traités 8 et 11 ont été négociés avec les Premières nations des Territoires du Nord-Ouest en 1899 et 1921[Note 302]. Ces traités portaient essentiellement sur la cession de terres mais ils ne faisaient pas état des Inuit et ne comportaient pas de dispositions pour la gestion des ressources ou l'autonomie gouvernementale au niveau régional[Note 303]. Lorsqu'il a subi des pressions des peuples autochtones pour consulter les collectivités du Nord avant de mettre en oeuvre des projets de développement de ressources à grande échelle, dans les années 1960 et au début des années 1970, le gouvernement canadien était hésitant dès le début[Note 304]. Poussés par la préoccupation en matière de gestion des terres et des ressources que les peuples autochtones du Nord occupaient et utilisaient de façon traditionnelle, les Inuit ont mis sur pied des organisations politiques et commencé à faire pression sur le gouvernement canadien afin qu'il reconnaisse leurs droits fonciers et leur administration régionale au début des années 1970[Note 305].

Un certain nombre de facteurs ont poussé le gouvernement fédéral à se doter de politiques pour négocier des revendications territoriales globales et spécifiques avec les peuples autochtones. Il s'agissait en outre de l'outrage que le Livre blanc de 1969 préparé par le gouvernement du Canada avait constitué pour les peuples autochtones, de la mise sur pied d'organisations politiques autochtones élues pour représenter des circonscriptions précises, et de la décision Calder de la Cour suprême du Canada en 1973[Note 306]. Les organisations politiques comme le Comité d'étude des droits des autochtones (CEDA) et l'Inuit Tapiriit Kanatami (ITK) ont joué un rôle déterminant pour faire progresser les revendications territoriales des Inuit auprès du gouvernement canadien, avant même que des projets de développement de ressources ne puissent démarrer[Note 307]. La réussite des négociations inuites américaines de l'Alaska Native Claim Settlement Act (ANCSA) de 1971 a permis de disposer d'un modèle pour la préparation d'une politique canadienne des revendications territoriales globales en 1973[Note 308]. Comme la politique était en cours d'élaboration pendant la négociation des revendications territoriales de la baie James et du Nord québécois avec les Cris et les Inuit, seuls quelques éléments de celle-ci ont été utilisés[Note 309]. À la différence des revendications territoriales spécifiques,

les revendications territoriales globales reposent sur l'affirmation de la continuité des droits ancestraux et des revendications des peuples autochtones liées aux terres qui n'ont jamais fait l'objet de traités ou d'autres dispositions légales. Les négociations sur ces revendications territoriales globales traitent des questions soulevées par les peuples autochtones, par les gouvernements et par leurs tierces parties touchant le droit juridique de propriété ou d'utilisation des terres et ressources dans les régions faisant l'objet d'une revendication[Note 310].

En réponse aux préoccupations des peuples autochtones, la politique sur les revendications territoriales globales a été révisée en 1986. Après certaines décisions tardives, comme les décisions dans les cas Sparrow et Delgamuukw, touchant au règlement des revendications globales, de nombreux critères utilisés pour décider de la validité des recommandations ont continué à s'appuyer sur les principes énoncés dans la décision Baker Lake de la Cour fédérale en 1979. En application de la décision dite Baker Lake, les Peuples autochtones devaient fournir la preuve qu'ils constituaient des sociétés organisées, qu'ils habitaient les territoires en question depuis des temps immémoriaux, à l'exclusion d'autres peuples, qu'ils continuaient à occuper et utiliser ces territoires et que rien n'avait entraîné l'extinction de leurs droits sur ces territoires[Note 311].

Pendant presque tout le XXe siècle, le gouvernement fédéral n'a pas jugé nécessaire de conclure des traités portant sur les terres entourant l'Arctique qui étaient utilisées et occupées par les Inuit. La taille de la population inuite était petite par rapport à celle du territoire habité et le taux d'implantation des non Inuit dans de nombreuses parties du Nord était très faible[Note 312]. Toutefois, à compter de la Seconde Guerre mondiale, les préoccupations concernant la défense du continent et l'augmentation du nombre d'implantations et de projets de développement des ressources ont imposé de se doter de règlements clairs concernant la gérance et la propriété des terres et des ressources nordiques. Même si certains se sont plaints du temps qu'il fallait pour résoudre les revendications territoriales globales, les quatre revendications présentées par des Inuit depuis le dépôt de la première en 1972 ont fait l'objet de règlement[Note 313]. Les quatre ententes de revendications territoriales globales des Inuit sont : la Convention de la Baie James et du Nord québécois(CBJNQ) et les Conventions complémentaires, qui a été conclue dans le Nord du Québec en 1975, l'Entente finale Inuvialuit à laquelle les parties sont parvenues, en 1984, dans l'Ouest de l'Arctique et l'Entente sur les revendications territoriales du Nunavut, qui a fait l'objet d'un règlement en 1993 dans l'Est de l'Arctique. Il faut y ajouter l'Entente sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador, réglée en 2003 dans le Nord du Labrador[Note 314]. Se reporter à l'annexe D pour consulter un résumé de la comparaison entre les quatre ententes sur les revendications territoriales.

Élaboration des programmes et des politiques

Les règlements des revendications territoriales globales, outre les diverses formes de compensation, comme de l'argent et des terres, ont comporté également des garanties juridiques sur l'utilisation et la protection des ressources, et sur l'administration de programmes et de services sociaux locaux, y compris des commissions scolaires. Les Inuit ont régulièrement demandé à ce que les formes d'autonomie gouvernementale soient un élément des règlements des revendications territoriales globales. Chacune des quatre revendications négociées entre le Canada et les organisations inuites a impliqué une forme quelconque de contrôle administratif inuit au niveau local, comme l'Administration régionale Kativik avec la CBJNQ, ou un institut du gouvernement public comme le gouvernement du Nunavut[Note 315].

Convention de la Baie James et du Nord québécois

En réponse aux besoins croissants de la province en énergie, le gouvernement du Québec a annoncé le projet hydroélectrique de la baie James en juillet 1971. À compter de mai 1972, les groupes autochtones ont demandé des injonctions pour bloquer le projet au prétexte qu'il contrevenait aux droits qu'ils estimaient avoir sur la terre. Si les groupes autochtones ont obtenu une injonction de la Cour supérieure du Québec le 15 novembre 1973 pour stopper le développement, la cour d'appel a infirmé cette décision cinq jours plus tard. Plutôt que de recourir à un arbitrage juridique ultérieur, les Cris et les Inuit ont cherché un règlement politique avec les gouvernements fédéral et provincial. Ils voulaient que ce règlement préserve leur identité comme groupe de peuple autochtone, et leurs droits sur la terre qu'ils habitaient depuis des millénaires. L'Association des Inuit du Nord québécois (AINQ) a négocié la Convention de la Baie James et du Nord québécois avec le Grand conseil des Cris du Québec, les gouvernements du Québec et du Canada, Hydro-Québec, la Société d'énergie de la baie James et la Société de développement de la baie James. L'entente de principe sur la Convention de la Baie James et du Nord québécois a été signée le 15 novembre 1974, et l'entente finale le 11 novembre 1975[Note 316].

Pour l'AINQ, cette entente représentait une « solution pratique aux problèmes de base existants depuis longtemps touchant les droits ancestraux, l'autodétermination, le paternalisme, la Loi sur les Indiens obsolète, la pauvreté, la destruction de leur mode de vie traditionnel, l'assimilation, le colonialisme, la participation des Autochtones aux structures de prise de décisions et l'autonomie gouvernementale »[Note 317]. De plus, les Inuit ont vu dans les négociations de la CBJNQ l'occasion de mettre sur pied des institutions régionales leur permettant d'exercer leur autodétermination pour parvenir à obtenir des services sociaux, des infrastructures communautaires et un développement économique des ressources efficaces, et pour assurer la durabilité de leur environnement naturel[Note 318]. Avec la CBJNQ, les gouvernements fédéral et provincial ont tenté d'instaurer les conditions favorables au développement de grands projets hydroélectriques pour éliminer les droits fonciers des Autochtones, pour faciliter le remplacement des services sociaux fédéraux destinés aux Inuit par des services provinciaux et pour préciser les titres de propriété du Québec sur la partie nord de la province[Note 319]. Malgré les divergences entre ces objectifs, un règlement a été négocié et les Inuit ont fait part de leur satisfaction à l'égard des conditions. D'après les leaders inuits de l'époque, la négociation de la CBJNQ a réussi parce qu'elle reconnaissait les droits à la gouvernance des Autochtones et parce qu'elle « éliminait les droits réels qui étaient vagues et mal reconnus et elle les a remplacés par des avantages tangibles et des droits bien définis, tenant compte des besoins actuels et futurs de la population autochtone »[Note 320].

La CBJNQ et la Convention du Nord-Est québécois (CNEQ), qui a été signée avec la Première nation Naskapi en 1978, ont accordé une compensation de 230 millions de dollars pour l'extinction des droits fonciers des Inuit, des Cris et des Naskapis. Ceux-ci sont restés propriétaires de 14 000 kilomètres carrés de territoires avec des droits exclusifs de chasse et de piégeage sur 150 000 kilomètres carrés[Note 321]. La Société Makivik a été créée dans le cadre de la CBJNQ pour administrer les fonds et les conditions de règlement au nom de ses bénéficiaires, les Inuit vivant au nord du 55e parallèle dans la province de Québec[Note 322]. La CBJNQ a également mis sur pied l'Administration régionale Kativik, la Société de développement régional Kativik, la Régie régionale de la santé et des services sociaux Kativik et la Commission scolaire Kativik (CSK). Ensemble, ces institutions administrent les services et les programmes communautaires au Nunavik, y compris le corps policier régional[Note 323].

La CBJNQ représente le premier règlement moderne de revendication territoriale globale négocié au Canada parce qu'elle est allée au-delà du simple abandon de droits fonciers et de l'implantation de réserves autochtones pour mettre en place un cadre complet permettant la création d'organismes de gouvernance régionale et de développement économique du Nunavik. La CBJNQ protège l'accès à la terre et aux ressources pour les activités traditionnelles autochtones, y compris la chasse, la pêche et le piégeage, tout en mettant en œuvre une réglementation, relevant essentiellement des pouvoirs de la province, pour implanter au niveau régional des programmes dans les domaines de l'éducation, des soins de la santé, de la justice et du maintien de l'ordre, de la durabilité de l'environnement et de l'économie[Note 324]. Comme les négociations de la CBJNQ et les premiers développements de la politique sur les revendications territoriales globales du Canada sont intervenus pratiquement en même temps, une grande partie de la politique sur les revendications territoriales qui figure dans la CBJNQ a été rédigée pendant le processus de négociation. La réussite de cette convention a exercé une influence importante sur les négociations et les règlements ultérieurs de revendications territoriales, y compris sur l'Entente finale Inuvialuit.

Le processus des revendications territoriales globales a été révisé en 1986 sur la base du rapport Coolican qui avait été commandé par le gouvernement fédéral. Ce rapport recommandait que le règlement des revendications territoriales soit vu comme des « négociations d'un contrat social équilibrant les besoins et les droits des sociétés autochtones avec ceux du gouvernement afin de garantir la certitude de la propriété sur les terres et le développement des terres et des ressources »[Note 325]. Au lieu d'éliminer de façon généralisée les droits et les titres ancestraux au moyen des revendications territoriales, les modifications apportées au processus ont créé des possibilités pour les Autochtones de participer à la prise de décisions sur le développement des ressources, la protection de la faune et l'environnement et sur l'autonomie gouvernementale[Note 326]. Les révisions apportées à la politique sur les revendications territoriales globales ont toutefois obligé à reprendre les négociations dans le cadre de la CBJNQ, parce que les Inuit du Nunavik s'inquiétaient des conditions de mise en œuvre de la convention et des demandes croissantes d'autonomie de leur gouvernement régional. Depuis la première signature de la CBJNQ, au moins 10 autres ententes complémentaires ont été négociées. De plus, en 2002, la Société Makivik qui représente les Inuit du Nord du Québec, a signé un accord de principe avec le gouvernement fédéral sur la région marine inuite du Nunavik. Cette entente porte sur une revendication territoriale des Inuit du Nunavik concernant les îles au large, les eaux et la glace qui jouent un rôle essentiel dans les pratiques de chasse et de pêche des Inuit dans la baie d'Hudson, le détroit Hudson et la baie d'Ungava[Note 327].

Convention défifinitive des Inuvialuit

En 1970, plusieurs réserves importantes de pétrole ont été découvertes sur la côte Nord des Territoires du Nord-Ouest dans la mer de Beaufort. Le Canada vivait alors une crise énergétique, au début des années 1970, et les sociétés pétrolières, avec l'aide du gouvernement canadien, étaient désireuses de commencer l'extraction. Le Canada a proposé de construire un pipeline pour acheminer le pétrole de l'embouchure de la rivière Mackenzie au sud à l'Alberta. En réaction à l'opposition des peuples autochtones à ces projets, le gouvernement du Canada a mis sur pied une enquête pour déterminer la portée et la validité éventuelle des droits fonciers des Autochtones et leurs préoccupations environnementales. Le juge Thomas Berger a été chargé d'organiser l'enquête publique sur le pipeline de la vallée du Mackenzie, qui a duré de 1974 à 1976. Pendant cette enquête, le juge Berger a visité de nombreuses collectivités autochtones pour consulter les personnes au sujet de l'inquiétude que soulevait la construction du pipeline[Note 328] . En conclusion, le juge Berger a estimé qu'aucun pipeline ne pouvait être construit pendant au moins 10 ans, et qu'avant le démarrage du développement des ressources, les droits liés à leurs terres et leurs droits à l'autodétermination comme peuple devaient être reconnus. Il a estimé qu'un « élément intrinsèque du règlement des revendications territoriales des Autochtones est la mise sur pied de nouvelles institutions et de nouveaux programmes qui serviront de base à l'autodétermination autochtone »[Note 329].

Encouragé par la confiance manifestée par l'enquête Berger envers sa réclamation, le CEDA a présenté la revendication territoriale « Inuvialuit Nunangat »en mai 1977 au nom des 2 500 Inuvialuit habitant l'Ouest de l'Arctique. Il s'est efforcé de parvenir à un règlement avec le gouvernement fédéral pour garantir qu'ils conserveraient leurs droits sur les forages dans la zone extracôtière de la mer de Beaufort, qui avait débuté un an auparavant. Le CEDA voulait également que cette réclamation soit réglée avant l'expiration du moratoire de 10 ans sur la construction du pipeline de la vallée du Mackenzie. Les Inuvialuit avaient l'intention de s'assurer la propriété des Terres du territoire du Nord, y compris les droits sur le sous-sol, et avaient donc rejeté des parties des modèles de réclamation territoriale qui avaient été utilisés avec succès en Alaska et dans le Nord du Québec pour leurs négociations[Note 330].

Toutefois, comme dans le cas de la CBJNQ, le CEDA a défini trois catégories de territoire dans sa réclamation et demandait des droits spécifiques de propriété, d'accès et de consultation propres à chacun pour les utilisations ne relevant pas des Inuit[Note 331]. Le CEDA était uniquement prêt à accepter l'extinction des droits fonciers suivant leur réclamation et demandait un pourcentage des redevances pétrolières et gazières des projets de développement à venir dans toutes les régions de l'Ouest de l'Arctique. Les quatre objectifs essentiels de la revendication territoriale du CEDA étaient la préservation de la culture traditionnelle inuvialuit, de garantir un rôle aux Inuvialuit dans le développement économique futur dans l'Ouest de l'Arctique, de garantir la durabilité des terres et des ressources à l'Ouest de l'Arctique et de recevoir une compensation adéquate pour toute extinction de leurs droits fonciers[Note 332].

Dans un délai d'un an, le CEDA avait négocié les éléments de base de l'accord de règlement qui respectait leur objectif de « compensation juste ou d'autres avantages en échange de l'extinction de droits fonciers des Inuvialuit »[Note 333]. L'entente portait toutefois uniquement sur la moitié du territoire réclamé par les Inuvialuit et comportait des dispositions excluant de façon précise tout gouvernement inuit régional. L'entente de principe sur le Règlement des droits fonciers des Inuvialuit a été signée par le CEDA, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et le gouvernement du Canada en 1978, et l'entente définitive a été conclue en 1984, après six autres années de négociations sur le règlement. L'entente finale comprend des dispositions sur la chasse, le piégeage, la pêche, les cimetières, les privilèges à l'égard des négociations en vue d'un règlement, les droits d'exploitation des pierres à sculpter, le partage des revenus des ressources, les droits sur les ressources du sous-sol, les intérêts immobiliers, le contrôle de l'éducation, la langue, les établissements d'aide sociale, le maintien de l'ordre et la gestion des jeux. Cette entente a été le premier règlement conclu entre les Inuit et le gouvernement du Canada faisant appel à la politique sur les revendications territoriales globales mises en œuvre au milieu des années 1970[Note 334].

Accord sur les revendications territoriales du Nunavut

D'après ITK, sa revendication pour créer un territoire inuit du Nord était motivée par plusieurs facteurs, dont des différences culturelles, sociales et économiques importantes entre les collectivités du Sud et du Nord qui nécessitaient qu'elles soient reconnues dans la représentation politique fédérale et territoriale; la nécessité de s'assurer la gérance des ressources naturelles, le besoin de tenir compte de l'éloignement de leur gouvernement territorial, dont le siège était à Yellowknife, de créer des structures politiques ayant le pouvoir d'atteindre des objectifs définis par les Inuit pour leur développement social et économique et de s'assurer que le gouvernement fédéral comprenne officiellement les droits des Inuit[Note 335]. En proposant un système de gouvernance pour le Nunavut, ITK rejetait le modèle de gouvernement régional utilisé dans la CBJNQ parce que celui-ci limitait les Inuit à des pouvoirs administratifs uniquement. ITK voulait mettre en place un système politique pour le territoire, avec des droits et des responsabilités comparables à ceux du GTNO, et dans le cadre du système fédéral[Note 336].

En 1972, ITK a entamé une étude pour déterminer l'histoire de l'utilisation du territoire et des ressources dans le Nord. Il s'agissait de démontrer la portée éventuelle des titres autochtones sur le territoire dans l'Ouest et dans l'Est de l'Arctique. En 1976, Milton Freeman Research a produit un rapport en trois volumes, financé par Affaires indiennes et du Nord canadien et dont la réalisation avait été contrôlée par ITK. Outre le fait de démontrer l'utilisation inuite à long terme du territoire dans tout le Nord, les conclusions de l'étude ont constitué la base géographique des limites du nouveau territoire[Note 337]. En 1976, ITK a présenté une revendication territoriale globale suggérant de diviser les T.N.-O. et de créer un territoire appelé Nunavut, qui signifie « notre terre »en inuktitut. Cette proposition portait sur 2 millions de kilomètres carrés, dont les Inuit proposaient de posséder 650 000 kilomètres carrés en surface, et de recueillir des redevances sur l'extraction du sous-sol dans toute la région. Au départ, la proposition englobait les territoires situés nettement dans l'Ouest de l'Arctique. Les projets de développement de la mer de Beaufort et la possibilité de la construction du pipeline de la vallée du Mackenzie ont toutefois amené les Inuvialuit à lancer une réclamation distincte dans l'Ouest de l'Arctique, qui a été négociée par le CEDA. ITK a alors retiré sa réclamation et en a présenté une nouvelle en 1977, après d'autres consultations avec les collectivités du Nord. Dans cette nouvelle proposition, le Nunavut devenait un territoire situé dans l'Est de l'Arctique[Note 338].

Au lieu de négocier la revendication territoriale du Nunavut, ITK a incité les trois organisations inuites régionales de l'Est de l'Arctique, les associations Kivalliq, Qikiqtani et Kitikmeot à mettre sur pied une organisation représentative autorisée à négocier un accord de revendication territoriale globale en leur nom. Par conséquent, la Fédération Tungavik du Nunavut (FTN) a été créée en 1982 en ayant pour mandat précis de négocier la revendication territoriale du Nunavut. La même année, les Inuit des Territoires du Nord-Ouest ont voté sur la proposition de diviser le territoire et de créer le Nunavut. Dans tout le Nord, 56 p. 100 ont voté en faveur de la division, même si le taux d'approbation a été nettement plus élevé dans l'Est de l'Arctique où les Inuit représentaient 85 p. 100 de la population[Note 339]. L'accord de principe sur les revendications territoriales du Nunavut a été signé en 1990, et l'accord final signé et adopté par le Parlement en 1993[Note 340]. Pour administrer les modalités d'application du règlement au nom des 17 500 Inuit de l'Est de l'Arctique, la FTN est devenue Nunavut Tunngavik Incorporated[Note 341]. Le territoire du Nunavut et le gouvernement du Nunavut ont débuté leur existence officielle le 1er avril 1999[Note 342].

Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador

La réussite de la négociation de l'Accord sur les revendications territoriales des Inuvialuit et la CBJNQ ont incité l'AIL à présenter une réclamation comparable en 1977, qui visait à leur assurer la gérance des ressources naturelles et à leur fournir la possibilité d'accéder à l'autonomie gouvernementale[Note 343]. L'AIL a présenté une revendication au gouvernement du Canada intitulée A Statement of Claim to Certain Rights in the Land and Sea-Ice in Northern Labrador demandant le règlement d'une revendication territoriale globale qui engloberait un gouvernement régional inuit[Note 344].

Les Inuit du Labrador ont signé l'entente finale en novembre 1990, et une entente de principe sur la revendication territoriale avec le gouvernement fédéral et le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador en juin 2001. À la différence des autres régions du Nord, dans lesquelles le développement économique et les ressources étaient gérés par des entreprises coopératives, l'AIL a mis sur pied en 1982 la Société de développement des Inuit du Labrador (SDIL) pour gérer les ressources naturelles utilisées au Nunatsiavut (« notre belle terre »), et pour organiser la chasse commerciale du caribou, la pêche commerciale, le tourisme, l'exploitation des minéraux, comme la labradorite[Note 345]. La SDIL a également parrainé des organismes affiliés, qui administrent des programmes en matière de logement, de santé, de gestion de la pêche et de la faune, de communications, d'emploi, de conseil sur l'abus de la consommation de drogues et d'alcool et de réhabilitation, et des programmes culturels[Note 346].

Dans la région visée par le règlement des Inuit du Labrador, 15 800 kilomètres carrés sont réservés comme territoire pour les Inuit du Labrador. Si le règlement de la revendication territoriale leur accorde un certain contrôle sur les territoires de cette région, les Inuit exercent un contrôle presque total sur la surface, et certains contrôles sur le sous-sol des terres inuites du Labrador. le gouvernement régional fut mis sur pied dans le cadre de cette revendication territoriale, cependant le gouvernement Nunatsiavut contrôle l'accès, l'utilisation et le développement ultérieur des territoires inuits du Labrador et assume la gestion des ressources fauniques et florales de la région[Note 347]. Avec la SDIL, le gouvernement du Nunatsiavut administre certaines des conditions de l'accord sur les revendications territoriales. Les gouvernements fédéral et provincial assurent le financement du gouvernement Nunatsiavut, et continuent à gérer leurs programmes et leurs services dans la région. L'entente a été paraphée le 29 août 2003, ratifiée par les Inuit du Labrador en mai 2004, et adoptée par l'Assemblée législative de Terre-Neuve et du Labrador le 6 décembre 2004. Le Canada, Terre-Neuve-et-Labrador et l'AIL ont signé l'Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador le 21 janvier 2005, puis a reçu la sanction royale en juin 2005[Note 348].

Préoccupations permanentes

Les peuples autochtones ont relevé plusieurs préoccupations soulevées par le processus des revendications territoriales globales, y compris les délais nécessaires et la croyance que le gouvernement fédéral est dans une situation de conflit d'intérêts en menant des négociations dont il en fait partie. Les peuples autochtones ont demandé à ce que la gestion du processus des revendications territoriales globales soit transférée à un organisme indépendant du gouvernement, au moins à des fins de contrôle. Les questions soulevées par les règlements des revendications territoriales, comme les demandes des Inuvialuit et du Nunavik pour constituer des gouvernements régionaux, et les préoccupations du Nunavut au sujet des fonds mis en œuvre par le gouvernement fédéral, continuent à préoccuper les négociateurs des revendications territoriales[Note 349]. C'est ainsi que le rapport publié récemment par Thomas Berger, le conciliateur dans le cadre des négociations du contrat de mise en œuvre de l'Entente sur les revendications territoriales du Nunavut), aborde la nécessité d'accroître le financement fédéral pour être en mesure de mettre en œuvre l'article 23. Il précise l'emploi d'Inuit dans la fonction publique à des niveaux représentatifs de la population (85 %) ne sera pas possible sans réviser le système d'éducation afin de parvenir à accroître les nombres de diplômés, maîtrisant la pratique orale de l'Inuktitu et de l'anglais, des niveaux secondaire et postsecondaire au Nunavut[Note 350].

Du fait de ces préoccupations, les peuples autochtones ont tenu une conférence à Ottawa qui a débouché en 2004 sur la formation de la Coalition des revendications territoriales. Celle-ci est une porte-parole qui permet aux Autochtones de s'exprimer d'une seule voix pour demander au gouvernement fédéral de mettre activement en vigueur les modalités d'application des règlements des revendications territoriales globales. Avec d'autres peuples autochtones ayant conclu des revendications territoriales globales avec le gouvernement fédéral, la Inuvialuit Regional Corporation, la Nunavut Tunngavik Incorporated et la Société Makivik sont devenues membres de cette coalition. La coalition veut « faire reconnaître que c'est l'État et non pas Affaires indiennes et du Nord Canada qui est signataire des ententes sur les revendications territoriales et des ententes d'autonomie gouvernementale », et cherche à impliquer l'ensemble du gouvernement dans la mise en œuvre des accords découlant de leurs revendications territoriales[Note 351]. De plus, la coalition demande que le gouvernement du Canada s'engage à atteindre les « grands objectifs » des revendications territoriales, comme le développement économique et l'autonomie gouvernementale, au lieu de considérer les revendications comme des contrats s'accompagnant « d'obligations définies étroitement »[Note 352].

Les femmes autochtones se disent préoccupées par la négociation et le règlement des ententes sur les revendications territoriales globales. Elles signalent en particulier qu'elles n'ont aucun rôle précis dans le processus de négociation de ces revendications, à moins d'être invitées à y participer par l'organisme qui les négocie. L'accent mis par les revendications territoriales sur les projets de développement de ressources non renouvelables à grande échelle empêche de négocier l'appui des entreprises établies dans la collectivité. De plus, la réalisation de projets à grande échelle, qui ont davantage de chances de cadrer avec les intérêts, l'accent mis sur la formation et la situation familiale des hommes, n'a pas pris en compte suffisamment les préoccupations sociales et culturelles qui sont essentielles pour le développement durable des collectivités autochtones. Ces questions englobent la désintégration culturelle et les problèmes sociaux qui en découlent lorsque des membres de la famille travaillent à l'extérieur de la collectivité pendant de longues périodes, et aussi lorsqu'il n'y a pas de dispositions satisfaisantes pour faciliter le développement du logement, des soins de la santé, de l'éducation et de la collectivité[Note 353].

Le règlement des quatre revendications territoriales globales des Inuit a fait apparaître des possibilités pour les sociétés bénéficiaires de ces revendications et pour les gouvernements régionaux inuits mis sur pied qui peuvent dorénavant concentrer leurs efforts sur les questions d'actualité qui ont des effets néfastes sur les collectivités autochtones. Parmi les questions sur lesquelles les organisations inuites ont demandé au gouvernement fédéral d'agir, on peut citer la pénurie chronique de logements, la contamination des ressources alimentaires traditionnelles, le changement climatique et la création de possibilités d'emploi permanent pour les Inuit[Note 354].






Le logement

Discussion historique

Jusqu'aux années 1940, la plupart des Inuit vivaient dans des logements fabriqués à partir des ressources naturelles dont ils disposaient et construits pour s'adapter à leur mode de vie nomadique et saisonnier. Leur architecture était caractérisée par de petites maisons faciles à transporter et à construire, comme des tentes en peau, et des maisons fabriquées de terre, de neige et de bois. Les matériaux de construction utilisés et la taille des maisons, en fonction du nombre moyen d'habitants, faisaient qu'il était difficile d'avoir de bonnes conditions sanitaires et des maladies contagieuses, comme la grippe, se répandaient rapidement quand elles touchaient une maison[Note 355].

L'ouverture de postes de missionnaires, de la Compagnie de la Baie d'Hudson (CBH) et de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) à compter du XIXe siècle, et la construction du Réseau d'alerte avancé (RAA) dans les années 1940, ont fourni l'occasion aux Inuit d'accéder à des biens commerciaux, et plus tard à des installations médicales et scolaires. En conséquence, plusieurs Inuit ont fait régulièrement des voyages vers ces postes, faisant ainsi partie de leurs modes de migrations saisonnières, sensibilisant davantage le personnel de ces postes à leurs conditions de logement[Note 356]. Le gouvernement a continué à défendre le maintien des pratiques de subsistance traditionnelles des Inuit jusqu'en 1950. Cependant, pendant les années 1940, la présence croissante d'Inuit dans les postes gouvernementaux, les critiques des militaires américains du Réseau d'alerte avancé au sujet de la santé et du logement des Inuit, les préoccupations du Canada au sujet de sa souveraineté sur le Nord, et les difficultés à fournir les soins de la santé et de bien-être aux populations inuites dispersées ont incité le gouvernement canadien à lancer des programmes de logement à l'intention des Inuit. Au milieu du XXe siècle, le logement constituait l'une des facettes de la « Vision nordique » du gouvernement fédéral, vision qui avait pour objectif un développement global des régions nordiques, y compris avec l'extraction de ressources non renouvelables, et qui intégrait les préoccupations en matière de souveraineté dans la région[Note 357].

L'approche que le gouvernement fédéral a jugée pragmatique dans ce domaine était de concevoir et de mettre à l'essai des maisons correspondant au budget du gouvernement fédéral et intégrant des caractéristiques « adaptées » au mode de vie traditionnel des Inuit, comme la possibilité de les transporter, leur faible coût et l'efficacité du chauffage[Note 358]. La conception des maisons retenue pour le Nord a souvent été soumise à des restrictions du fait des difficultés du transport, avec entre autres des routes trop rares et l'absence de pistes d'aéroport. Le gouvernement s'est également préoccupé du coût élevé de transport des matériaux de construction comme le bois, l'aluminium, l'acier et les produits d'isolation et du carburant nécessaire pour chauffer les maisons[Note 359]. En 1956, par exemple, le gouvernement a lancé un programme pilote à Cape Dorset, en construisant des maisons de type igloo avec des planchers en bois et des parois et des plafonds en mousse épais de six pouces[Note 360].

Une structure de maison plus populaire appelée « rigid digit » essayée par le gouvernement était faite de feuilles de contreplaqué et d'une toiture inclinée et isolée avec des feuilles de laine minérale. Cette structure est une pièce unique de 16 pieds par 16 un peu plus grande que les tentes traditionnelles des Inuit en peau et les igloos. Ce type de logement a été essayé à Iqaluit pendant les hivers 1958 et 1959, avant que 125 unités soient construites dans 14 collectivités du Nord au cours de l'été de 1959. Le ministère du Nord canadien et des Ressources nationales considérait alors que ce type de logement était transitoire, avec une taille et une durée se situant entre celles d'une tente ou d'un igloo et d'un logement standard canadien dans le Sud. Le coût total de chaque unité était de 500 $, ce qui rendait attrayante pour le gouvernement fédéral la construction d'un grand nombre d'unités dans toutes les collectivités de l'Arctique[Note 361].

Les expériences de conception de maison de style inuit ont cessé pendant les années 1950 alors que de plus en plus d'Inuit devenaient sédentaires et qu'il était moins nécessaire de transporter les maisons. De plus, aucun des styles de logement essayés par le gouvernement ne permettait d'obtenir l'efficience économique et la durabilité recherchées. Comme le nombre de fonctionnaires en poste dans le Nord a augmenté pendant toutes les années 1950, le gouvernement a dû mettre à leur disposition des maisons préfabriquées à deux chambres, comparables à celles du Sud, avec plomberie et électricité. Ces maisons étaient situées dans des quartiers distincts et se démarquaient des logements inuits par leur taille et par la qualité de leur construction. Ces différences dans les logements ont soulevé des critiques, en particulier des employés du gouvernement qui œuvraient dans les domaines de l'éducation et de la santé. Même si ces maisons construites par le gouvernement fédéral étaient inspirées des logements traditionnels inuits, elles ne respectaient pas les normes d'hygiène et d'espace du Sud exigées par les fonctionnaires envoyés d'Ottawa pour administrer le bien-être des Inuit[Note 362].

Face à ces préoccupations, le ministère du Nord canadien et des Ressources nationales a lancé, en 1959, un programme de logement à grande échelle pour les Inuit, appelé Eskimo Housing Loan Program. Si ce programme a permis de réaliser quelques 1 200 logements, il pêchait part le manque de recherche et de la planification nécessaires pour répondre aux besoins particuliers des logements dans le Nord. Des modèles de maison, appelés couramment « boîtes d'allumettes » de par leur apparence, ont été conçus et mis à l‘essai à Ottawa mais ne tenaient donc pas compte de certains aspects de la culture inuite, comme d'un espace nécessaire pour couper la viande de phoque[Note 363]. L'objectif du programme était de fournir aux Inuit des logements de taille satisfaisante qui pouvaient être chauffés à coût abordable, et certains y ont vu comme une « occasion stratégique pour les peuples esquimaux d'acquérir l'expérience de nouvelle forme d'organisation sociale imposée par la sédentarisation et par les influences de la modernisation »[Note 364]. Les coûts des maisons et ceux du chauffage étaient inabordables pour de nombreux Inuit, et si certains d'entre eux ont acheté leurs maisons à crédit, nombreux sont ceux qui se sont retrouvés en défaut de paiement. Pour la plupart des familles inuites, ces maisons étaient trop petites et, avec le temps, les méthodes et les matériaux de construction se sont avérés inadaptés au climat nordique. De nombreux Inuit n'avaient pas l'expérience de l'argent ni des paiements mensuels d'hypothèque, et n'avaient pas les fonds nécessaires pour assurer leur approvisionnement en électricité et en chauffage[Note 365].

Au début des années 1960, le gouvernement a conçu un programme de logement plus complet, appelé Eskimo Rental Housing Program, avec des loyers en fonction des revenus réels. Avec la mise en œuvre de ce programme, les logements construits grâce au Eskimo Housing Loan Program étaient à nouveau administrés comme des logements locatifs, les loyers comprenant les coûts du mazout, de l'électricité et des meubles. Ces maisons étaient, en général, plus spacieuses que celles construites dans le cadre des programmes précédents et comprenaient le modèle « Urquaq » à trois chambres à coucher. Cette initiative était avant tout destinée aux collectivités de l'Est de l'Arctique et, en particulier, à celles de Frobisher Bay (Iqaluit) et de Baker Lake.[Note 366] Alors que le nombre d'Inuit déménageant de leur territoire vers les collectivités augmentait, le surpeuplement des logements construits par le gouvernement fédéral a commencé à poser des problèmes. Des études réalisées en 1964 et 1965 montraient un degré de corrélation entre les taux élevés de mortalité infantile et de maladie respiratoire imputables à des logements surpeuplés et malsains. Pendant les années 1960, le gouvernement fédéral avait pour objectif que tous les Inuit disposent d'un logement dans les collectivités avant 1971[Note 367]. Les locataires étaient tenus de participer à un programme d'éducation des adultes en quatre étapes conçu pour aider les Inuit à s'ajuster à leurs nouveaux logements[Note 368]. Le programme a été conçu dans le but d'aider les Inuit à anticiper les divers aspects de la transition aux logements gouvernementaux, de leur enseigner les précautions en matière de sécurité et de leur faire part de leurs responsabilités comme locataires. Il soutenait également la mise sur pied d'associations locales de locataires et l'éducation permanente en matière de gouvernance de la collectivité. L'objectif était que ces collectivités se dotent d'organismes responsables du logement gérés par les Inuit et qu'autant de familles que possible puissent appliquer leur loyer mensuel en déduction de paiement de l'achat de leur maison[Note 369].

Pendant les années 1960, les Inuit se sont de plus en plus établis dans des collectivités durables dans tout le Nord en recourant aux initiatives de logement du gouvernement fédéral pour louer ou acheter des maisons. Les résidences communautaires ont permis aux enfants de fréquenter l'école tout en vivant avec leurs parents, au lieu de devoir aller en pension ou à l'hôtel, et ont permis aux Inuit d'avoir accès aux services médicaux et sociaux fournis dans ces collectivités. Une étude du ministère de la Santé nationale et du Bien-être social a indiqué une diminution marquée du nombre de maladies digestives, respiratoires et de la peau dans les années qui ont suivi immédiatement le règlement des Inuit dans les maisons construites par le gouvernement. Cependant, ces évolutions culturelles liées à la transition vers les logements gouvernementaux ont nécessité une acculturation rapide des Inuit[Note 370]. Cela a entraîné des changements marqués de leur mode de vie et de nouveaux problèmes de santé, comme l'apparition du diabète. Le chômage chronique des Inuit résidant à temps plein dans les collectivités a généré une augmentation d'autres problèmes sociaux, y compris la consommation d'alcool et de drogues, la violence physique entre les membres des familles et des taux de dépression et de suicide élevés[Note 371].

Bien que des politiques et des programmes, comme la Territorial Ordinance de 1967 (appelée Territorial Purchase Program par la suite), et comme le Programme territotial d'achat de locations dans le Nord de 1968, se soient efforcés de fournir des quantités suffisantes de logements abordables aux résidents des T.N.-O, les Inuit ont continué à se voir offrir des logements mal adaptés et en nombre insuffisant[Note 372].

Au début des années 1970, les Inuit se sont opposés aux différences manifestes de taille et de qualité de construction de leurs maisons par rapport à celles des logements du personnel du gouvernement fédéral et ils ont reçu dans ce domaine l'appui des députés de l'Assemblée législative des Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.)[Note 373]. De façon traditionnelle, la construction des maisons dans le Nord a été touchée par les coûts élevés du transport des matériaux de construction, des conditions climatiques extrêmes, de la brève période de construction pendant laquelle on peut construire et du faible nombre de personnes expérimentées ou formées en construction disponible pour travailler sur ces projets[Note 374]. Pendant les années 1990, on relevait encore fréquemment des problèmes de taille, de conception, de coût et de qualité de logements dans les collectivités du Nord. Ces problèmes étaient largement imputables aux coûts de construction extrêmement élevés et à la difficulté d'assurer des services publics dans le Nord, ainsi qu'à deux préoccupations uniques dans le domaine du logement, soit la pénurie de logements publics subventionnés par le gouvernement et la disponibilité de logements subventionnés pour le personnel de la fonction publique fédérale et territoriale.

Élaboration des programmes et des politiques

Disponibilité de logements

Les coûts élevés de la construction dans le Nord font que de nombreux Inuit ne peuvent rêver d'acheter une maison ou de construire la leur. Malgré les initiatives du gouvernement fédéral visant à favoriser la propriété, les taux élevés chroniques de chômage dans le Nord font que peu d'Inuit ont la possibilité de tirer parti de telles possibilités. En conséquence, beaucoup d'Inuit louent des maisons qui ont été construites depuis les années 1960 dans le cadre de projets de logement du gouvernement fédéral. Les locataires de logements publics subventionnés par le gouvernement paient leur loyer en fonction de leur revenu, et les coûts mensuels des services publics sont inclus dans le loyer et également subventionnés. Les locataires de logements privés doivent toutefois payer la valeur au marché, aussi bien pour le loyer que pour les services publics. Les taux élevés de chômage dans les collectivités du Nord ont pour effet que de nombreuses familles ne peuvent s'offrir de payer des loyers ou le coût des services publics au plein prix, ce qui provoque de longues listes d'attente pour les logements subventionnés dans le Nord. De plus, la construction de maisons dans cette partie du pays n'a jamais suivi le rythme de la croissance rapide de la population, ce qui contribue encore à allonger la liste d'attente[Note 375].

La construction de logements dans les collectivités inuites du Labrador a soulevé des problèmes comparables, étant donné que les maisons construites pendant les années 1960 et 1970 étaient inadaptées par les conceptions et ne résistaient pas au climat du Nord. Sans rénovations importantes pour assurer l'intégrité structurelle, nombre de ces maisons n'ont duré qu'une vingtaine d'années[Note 376]. En 1977, on comptait environ treize collectivités inuites dans le Nord du Québec. Une enquête sur le logement réalisée par le gouvernement fédéral a montré qu'un bon nombre de maisons dans ces collectivités n'ont pas l'électricité, de réseau d'égout, de plomberie intérieure ou d'eau courante. De plus, on estime que nombre d'entre elles sont surpeuplées et beaucoup sont abîmées au point d'être remplacées. Dans la communauté d'Akulivik, on estimait que toutes les maisons devaient être remplacées[Note 377].

Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement fédéral et, par la suite, le gouvernement territorial ont construit des logements pour leurs employés. Ces logements devaient permettre d'accueillir des employés à leur arrivée dans les collectivités du Nord et visaient à s'assurer que la fonction publique dans le Nord pouvait attirer et conserver des groupes d'employés hautement qualifiés. Au départ, les logements du personnel avaient un style de baraque militaire ou de maisons en rangées mais, pendant les années 1970, les logements unifamiliaux sont devenus de plus en plus courants. En 1972, les logements destinés au personnel du gouvernement fédéral et du gouvernement territorial représentaient près d'un tiers des maisons dans les T.N.-O., alors que moins d'un dixième des logements bénéficiait de subventions publiques. Pendant les années 1960 et au début des années 1970, les logements pour le personnel représentaient la majorité des maisons dans les collectivités du Nord qui disposaient de l'électricité, de l'eau courante et d'un réseau d'égout. Dans tous les T.N.-O., la location et les coûts des services publics étaient subventionnés pour les logements du personnel, causant du ressentiment chez les Inuit, qui avaient souvent moins de chances d'obtenir un tel logement, et qui fréquemment n'avaient pas le droit non plus à des logements bénéficiant de subventions publiques s'ils avaient un emploi régulier dans la fonction publique[Note 378].

Conception des logements

La conception des logements et la division de l'espace dans les premières maisons inuites s'inspiraient des activités familiales courantes dans le Sud du pays et ne tenaient pas compte nécessairement des besoins d'espace pour des activités comme la préparation des aliments traditionnels, la réparation de l'équipement de chasse et de transport et les loisirs. Chez les Inuit, il est courant de bouillir les aliments et cela provoque beaucoup de condensation dans les maisons, qui fait givrer les fenêtres et finit par abîmer les murs et les planchers. Les responsables de l'administration des logements fédéraux ont formulé des craintes en matière d'hygiène et d'entretien imputables à la façon dont les Inuit utilisaient leurs pièces et leurs installations. Les responsables des logements se sont en particulier opposés à ce que les Inuit utilisent les baignoires pour conserver de la viande fraîche et se servent des cuisines et des salons pour dépecer les animaux, préparer des peaux, et entretenir les moteurs des bateaux et des motoneiges[Note 379].

L'étude de l'anthropologue Peter Dawson en 2003 sur la syntaxe de l'espace dans les logements inuits a montré qu'il était nécessaire de concevoir des maisons destinées précisément aux Inuit tenant compte de l'importance de conserver une cohésion de famille élargie grâce à la disposition de larges espaces, aussi bien pour les activités communes qu'individuelles. Une telle perception de l'utilisation de l'espace favorise les valeurs culturelles traditionnelles de solidarité familiale, d'aide réciproque et d'exploitation des ressources renouvelables. Avec ce travail, Dawson a recueilli l'insatisfaction des Inuit au sujet de la conception des logements, y compris en ce qui concerne la petite taille des pièces, le manque d'espace d'entreposage, le fait qu'ils n'aiment pas les logements à plusieurs étages et la mauvaise résistance des maisons dans des conditions climatiques extrêmes. Comme la conception des maisons dans les collectivités du Nord s'inspire encore souvent de la conception que l'on a dans le Sud de l'utilisation de l'espace par une famille, les Inuit modifient souvent leurs logements de diverses façons pour améliorer l'efficacité de chauffage et des canalisations d'eau, pour améliorer la sécurité, ou pour se rapprocher davantage de l'utilisation traditionnelle par les familles d'espace familial ouvert plutôt que divisé[Note 380].

Politique de logement

À compter de 1971, les programmes de logement destinés aux Inuit dans les T.N.-O. étaient offerts dans le cadre de la Loi nationale sur l'habitation et étaient financés conjointement par la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) du gouvernement fédéral et par le gouvernement territorial. Au départ, dans les T.N.-O. le logement était assuré par un programme de logement public qui permettait la construction d'unités destinées à la location à des personnes ou des familles à faibles revenus[Note 381]. Toutefois, au début de 1974, la Société d'habitation des Territoires du Nord-Ouest a assumé la responsabilité du Programme des affaires indiennes et inuites d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) et a donc pris en charge la gestion du programme public de logement des T.N.-O. Au lieu de se contenter d'offrir des logements aux personnes à faible revenu, la Société du logement des T.N.-O. avait pour mandat, confié par le territoire, de veiller à ce que tous les résidents des T.N.-O. aient accès à un logement adéquat[Note 382].

En 1999, avec la création du territoire du Nunavut, la Société du logement du Nunavut a assumé ses fonctions dans l'Est de l'Arctique. Les deux sociétés, celle des T.N.-O. et celle du Nunavut, sont les organismes du secteur public avec des sièges sociaux soutenus par des bureaux régionaux et locaux dans les collectivités de l'Arctique. Elles sont responsables devant les gouvernements territoriaux et doivent assurer l'entretien des logements communautaires actuels et construire de nouvelles unités subventionnées. La majorité des efforts de ces sociétés du logement est toutefois consacrée à gérer les appartements loués et subventionnés dans tout le Nord. Entre 1974 et 1984, la Société du logement des T.N.-O. a construit 2 700 logements subventionnés et, dans la plupart des collectivités du Nord, les sociétés du logement possèdent la majorité des logements publics. Les projets de construction résidentielle assurent l'emploi sur place et des possibilités de formation aux Inuit, et contribuent également indirectement au bien-être des autres entreprises de la collectivité[Note 383] .

AINC a mis en place des associations pour les logements locaux dans les collectivités du Nord pendant la fin des années 1960. Les autorités du Ministère en matière de logement s'inscrivaient dans le cadre du Programme de logement à louer aux Eskimos de 1965 du Ministère et représentaient la dernière étape de l'élaboration du programme. Dans de nombreux cas, les associations en matière de logement constituaient la première expérience des collectivités avec des administrations locales de style occidental. En 1985, il y avait de telles associations dans 46 des 51 collectivités des T.N.-O. qui accomplissaient plusieurs fonctions, y compris de représenter les préoccupations des locataires devant les bureaux régionaux de la Société du logement et de mettre en place des politiques et des procédures définies par le siège et par les bureaux régionaux dans le cadre d'ententes de gestion[Note 384] .

En 1977, la Société du logement des T.N.-O. a élaboré son Programme d'entretien extraordinaire de 1,3 million de dollars qui visait à s'assurer que tous les logements respectaient les normes en matière d'incendie, de santé et de sécurité. Pendant la crise nationale de l'énergie de la fin des années 1970, les plans pour la construction de nouveaux logements ont été révisés pour accroître leur efficience énergétique. En ajoutant des porches aux entrées principales des maisons, en mettant des fenêtres à triple vitrage et en orientant celles-ci essentiellement vers le sud, et en prévoyant des garde-manger et des garages non chauffés, la déperdition de chaleur des maisons était diminuée et l'espace disponible s'accordait mieux au mode de vie des Inuit. Les responsabilités des services d'aqueduc et d'égout ont été transférées à la Société du logement des T.N.-O. en 1974, et les infrastructures utilisées ont été rénovées au coût de 12 millions de dollars à la fin des années 1970. Ces programmes offraient la possibilité de former les Inuit à la construction de logement et à leur entretien, et transférer une partie de la responsabilité de la construction et de l'entretien à des associations locales de locataires, favorisant ainsi les initiatives locales de construction[Note 385]. En 1978, ces initiatives ont bénéficié d'un nouveau programme de location de logement, dont le loyer était calculé en fonction des revenus du locataire et tenait compte des disparités régionales des éléments de base du coût de la vie. Il s'agissait là d'un programme parrainé par le gouvernement fédéral qui a été mis en œuvre dans les Territoires du Nord-Ouest et dans le Nord du Québec[Note 386].

En 1977, la Société du logement des T.N.-O. a mis sur pied un programme de subvention d'aide à l'acquisition d'un petit logement, qui a par la suite été appelé Programme d'aide à l'accession à la propriété. Ce programme mettait des fonds à la disposition des personnes qui voulaient construire leur propre logement. Les subventions étaient destinées à couvrir les coûts de l'achat et de l'expédition des matériaux de construction. Un autre programme, financé conjointement par la SCHL et la Société du logement des T.N.-O., le Programme de logement en régions rurales et éloignées (PLRRE), permettait, dans le cadre de la Loi nationale sur l'habitation, d'aider des familles ayant des revenus pour prendre en charge des hypothèques mais qui avaient eu de la difficulté par le passé à obtenir des prêts. Le PLRRE fournissait des hypothèques subventionnées, à faible versement initial, et exigeait de l'occupant qu'il s'engage à entretenir la maison. Malgré les subventions du programme, en 1984, 70 p. 100 des participants étaient en retard dans le versement de leur hypothèque. Le taux de défaut élevé sur les hypothèques était dû dans une large mesure au coût élevé des frais de services publics qui n'étaient pas subventionnés[Note 387].

La Société du logement des T.N.-O. s'efforçait de favoriser l'accession à la propriété au moyen de son Programme territorial d'achat de locations dans le Nord (PTALN) qui appliquait les versements mensuels de l'hypothèque à des régimes à long terme d'accession à la propriété des maisons des Inuit. Tout au long de la fin des années 1970 et des années 1980, la Société du logement des T.N.-O. a révisé ses barèmes de location au niveau régional et les a fixés en fonction du revenu pour favoriser la participation à son programme d'accession à la propriété. Un grand nombre d'Inuit ont toutefois été découragés d'y participer parce que les frais des services publics étaient subventionnés à même le coût du loyer dans le cadre du programme de location de la société du logement mais ils incombaient aux locataires dans le cadre du Programme d'accession à la propriété. Malgré les tentatives de la société du logement pour rendre la propriété accessible aux Inuit, les niveaux chroniques de chômage élevé dans de nombreuses collectivités du Nord et le coût élevé de la vie avaient pour effet que les quelques familles désireuses de devenir propriétaires de maisons d'un certain âge et nécessitant des travaux importants auraient alors eu aussi à assumer les coûts du chauffage, de l'eau, de l'électricité et du réseau d'égouts. Ce programme avait pratiquement disparu au début des années 1990 alors qu'environ 100 des 700 maisons prévues avaient été vendues[Note 388]. Au milieu des années 1980, la Société d'habitation sans but lucratif pour Inuit avait lancé des initiatives de logement coopératif, qui fournissaient des logements à des familles à faible revenu dans les collectivités du Nord, y compris à Rankin Inlet, Cape Dorset, Lake Harbour et Tuktoyaktuk[Note 389].

Des études sur le logement dans le Nord, financées par le gouvernement fédéral et réalisées par la Société canadienne d'hypothèques et de logement pendant les années 1980 ont comporté entre autres des essais sur le terrain de divers systèmes de ventilation, pratiques de construction et styles de conception pour déterminer leur faisabilité dans des maisons destinées au Nord. Ce fut l'occasion d'analyser les effets du climat sur des unités expérimentales du modèle Coldstream construit à Keewatin, de documenter les divers styles de planification communautaire pour guider la mise sur pied de nouvelles collectivités ou l'expansion de celles qui existaient, d'étudier les utilisations éventuelles des technologies de communication et de petits projets hydroélectriques dans les collectivités du Nord, de mettre à l'essai des méthodes d'élimination des eaux usées et, d'essayer des méthodes de chauffage dans les maisons des collectivités du Nord[Note 390].

Avec l'adoption de la Convention de la Baie James et du Nord québécois en 1975, la responsabilité du logement au Nunavik a été transférée d'AINC au gouvernement du Québec, et à l'Administration régionale Kativik. La Direction du logement dans le Nord de la Société d'habitation du Québec (SHQ), qui relève du gouvernement du Québec, et de l'Administration régional Kativik, ont administré le logement au Nunavik avec l'aide financière de la SCHL. Le marché des logements privés à louer ou à vendre est relativement coûteux dans tout le Nord, mais en particulier au Nunavik, où le coût élevé des logements privés à louer les rend souvent inabordables pour de nombreux Inuit étant donné les forts niveaux chroniques de chômage qu'on trouve dans les collectivités du Nord. Les Inuit se retrouvent donc fréquemment sur des listes d'attente pour obtenir des logements subventionnés qui offrent des loyers plus abordables[Note 391].

Le nombre de logements disponibles au Labrador est également insuffisant car les organismes responsables de l'administration du logement inuit ne disposent du financement nécessaire que pour construire une seule nouvelle maison par collectivité et par an. La Newfoundland and Labrador Housing Corporation, la Torngat Regional Housing Association et la Melville Native Housing Association, avec l'aide financière de la SCHL, administrent le logement inuit au Labrador. Si l'inégalité entre les loyers mensuels dans le secteur privé et dans le secteur public n'est pas aussi importante qu'au Nunavik, les ménages doivent par contre payer leurs services publics eux-mêmes dans le secteur privé, et le coût de chauffage d'une maison peut atteindre 7 000 $ par année. Là aussi, les Inuit doivent attendre de 13 à 14 ans sur des listes d'attente pour obtenir des logements publics dans certaines collectivités du Labrador[Note 392].

D'après un rapport publié en 1994 par Pauktuutit, l'organisation nationale des femmes inuites, il faut avoir une politique du logement consacrée précisément aux Inuit pour permettre à ces derniers d'avoir des logements respectant les normes utilisées pour les autres Canadiens. Des maisons surpeuplées, sans équipement de base et mal entretenues ont contribué à faire apparaître une crise du logement qui a des répercussions sur la santé, la sécurité, l'éducation, la situation économique, l'emploi et les possibilités de développement professionnel des femmes inuites, et sur les interactions avec le système judiciaire[Note 393]. De la même façon, le surpeuplement des maisons ne permet pas d'étudier dans un endroit tranquille, ce qui nuit aux résultats scolaires des étudiants et est relié avec le taux élevé d'abandon scolaire[Note 394]. Les plans de logements conçus pour les Inuit tiennent compte de leurs habitudes et de leurs préférences pour l'utilisation de l'espace. Ils privilégient en particulier un nombre réduit de cloisons et des pièces plus vastes, offrant de plus grands champs de vision, et se prêtant mieux aux activités sociales et communautaires, comme la participation à des repas traditionnels, à des activités de couture et d'autres formes d'artisanat, la réparation de petits moteurs et les jeux avec les enfants[Note 395].

Toute une gamme de programmes fédéraux, territoriaux ou provinciaux a été mise en place pour fournir des logements à loyer subventionné et pour favoriser l'accession à la propriété chez les Inuit. Aucun de ces programmes n'est réservé exclusivement aux Inuit mais certains, comme ceux offerts par les gouvernements territoriaux et régionaux du Nord, attirent davantage les Inuit que les autres habitants. Le tableau 2 énumère ces programmes[Note 396].

Tableau 2: Programmes fédéraux et territoriaux de logement

Programme Description Disponibilité du programme
Programme de logement public; Programme de complément des loyers Fournit des logements à loyer subventionné aux personnes qui en ont besoin en fonction du revenu du ménage. SCHL et la Société du logement des T.N.-O.
Initiative en matière de logement abordable Ce programme sera en vigueur de 2001 à 2007. Dans le cadre d'ententes sur le partage des coûts avec le fédéral, les provinces et les territoires reçoivent des fonds pour la construction et la rénovation de logements abordables. Le gouvernement du Canada a demandé à ce que les Peuples autochtones soient l'un des trois groupes visés par ce programme. SCHL
Programme de réparation des maisons des personnes âgées Aide les personnes âgées qui ont des besoins importants de logement à obtenir des prêts-subventions pour réparer leurs maisons. SCHL et la Société du logement des T.N.-O.
Initiatives Aînés sur le territoire Réparer ou remplacer des logements pour les Aînés ayant un besoin impératif de logement qui vivent sur le territoire et conservent un mode de vie traditionnel. Société du logement des T.N.-O.
Vente de matériaux de construction pour logement Aide les résidents des T.N.-O.. qui ont obtenu l'approbation financière de leur projet à faire transporter les matériaux de construction dans leur collectivité. Société du logement des T.N.-O.
Initiative d'entretien préventif pour les personnes âgées et les personnes handicapées Aide les personnes admissibles à obtenir des prêts-subventions pour assurer l'entretien annuel et usuel de leurs maisons. Société du logement des T.N.-O.
Initiative de vente de logement public Incite les locataires à long terme de logement public à acheter les unités qu'ils louent. Société du logement des T.N.-O.
Programme de garantie de prêt de la SCHL; élément Québec Kativik du logement abordable Fournit des garanties de prêt pendant deux ans pour prêter aux institutions au nom des promoteurs construisant des unités à louer. Société du logement des T.N.-O. et l'Administration régionale Kativik
Programme de garantie de prêt; Programme d'accession à la propriété pour les résidents de la région Kativik Permet d'accorder des garanties de prêt aux institutions financières au nom des clients qui achètent ou réparent des maisons. Société du logement des T.N.-O. et l'Administration régionale Kativik
Programme d'aide élargie au versement initial Permet aux personnes qui ont des versements initiaux à faire d'obtenir des prêts-subventions pour construire, réparer ou agrandir leurs maisons. Société du logement des T.N.-O.
Programme de logement indépendant; Programme provincial de réparation des maisons; Programme de rénovation des maisons par les propriétaires occupants dans la région Kativik Aide les ménages à faible revenu à réparer des maisons modestes en leur accordant des prêts subventionnés. Société du logement des T.N.-O. et l'Administration régionale Kativik
Financement pour la préparation de propositions Propose des prêts pour aider à élaborer des propositions de projet de logement abordable jusqu'au pwoint de faire une demande d'hypothèque. SCHL
Programme d'aide à la remise en état des logements pour les personnes handicapées Assure une aide financière aux propriétaires qui font des modifications à leurs maisons pour les rendre accessibles aux personnes handicapées à faible revenu. SCHL
Programme d'aide à la Vient en aide aux personnes à faibles revenus pour SCHL
réhabilitation et à la améliorer l'aménagement de leur logement en  
conversion de logements fonction de leurs besoins. Contribue aussi aux coûts de conversion de propriétés non résidentielles en logementss locatifs autonomes. Ce programme est l'un des « programmes pilier » de la SCHL. Il existe depuis le début des années 1970.  
Programme d'adaptation des logements pour assurer l'indépendance des personnes âgées Aide les propriétaires de maisons à payer des adaptations mineures aux maisons pour prolonger la période pendant laquelle les personnes âgées à faible revenu peuvent vivre de façon indépendante dans leurs propres maisons. SCHL
Programme d'abri amélioré Assure une aide financière pour la réparation et la remise en état des abris actuels pour les femmes et leurs enfants, les jeunes et les hommes qui sont victimes de violence familiale Exige qu'une organisation, comme une municipalité, soit prête à assumer en permanence les coûts de fonctionnement de l'édifice. Ce programme a pris la suite du Programme spécifique de logement en 1996. Il s'inscrit dans une initiative plus large appelée Projet Abri sûr. SCHL
Initiative de stage dans le domaine du logement pour les jeunes des Premières nations et Inuit Assure une formation en cours d'emploi et permet d'acquérir une expérience de travail pour aider les jeunes à chercher un emploi à long terme dans le secteur du logement, y compris dans les domaines de l'entretien, de la construction et de l'administration. Il faut avoir un commanditaire admissible. Ce programme s'inscrit dans la Stratégie d'emploi jeunesse de RHDSC. RHDSC et SCHL
Programme de réparations d'urgence Ce programme offre une aide financière aux propriétaires ou aux occupants à faible revenu dans les régions rurales, pour qu'ils entreprennent des réparations urgentes devant être effectuées pour leur permettre de demeurer dans leur logement en toute sécurité. Ce programme n'est pas destiné à financer des réparations importantes aux maisons. SCHL

Préoccupations permanentes

Le surpeuplement des maisons dans le Nord est un problème persistant pour les familles inuites. De la même façon, la construction de nouvelles maisons et la réparation de celles qui existent n'ont pas suivi le rythme de croissance de la population des collectivités du Nord. D'après une publication de 2006 d'AINC intitulé Le bien-être des collectivités inuites au Canada, c'est plus souvent la quantité que la qualité des logements qui fait défaut aux Inuit. Ce modèle met en évidence les taux de fécondité élevés des Inuit et la fréquence des logements hébergeant plusieurs familles[Note 397]. Le manque de logements, et en particulier de logements abordables, a pour effet que l'on retrouve souvent deux ou trois familles inuites au sein d'un seul logement. Cette occupation excessive a des effets sur l'intégrité matérielle du bâtiment comme sur les familles qui l'habitent, et l'usure qui en découle réduit la durée de vie et oblige à procéder à des réparations de façon plus rapide et plus fréquente. De telles conditions de vie ont également des effets néfastes sur la dimension sociale d'un ménage, comme avec le stress généré par le chômage. Le surpeuplement contribue également à la transmission des maladies, comme la tuberculose et les bactéries, y compris la bactérie E. Coli[Note 398].

La SCHL a récemment mis en oeuvre plusieurs initiatives conçues pour examiner le travail qu'elle fait dans le Nord, et pour l'améliorer. Parmi celles-ci, on peut citer en 2002 le lancement d'une équipe d'examen des services dans le Nord dont le mandat était d'évaluer l'efficacité de la prestation des programmes de la SCHL dans le Nord. Il y a aussi eu la mise en route d'un programme de recherches sur le Nord dans le cadre duquel plusieurs réunions ont été organisées avec des intervenants du secteur nordique du logement pour obtenir leur contribution à l'élaboration des politiques, par exemple des Colelctivités saines. Grâce aux efforts de l'équipe mentionnée ci-dessus, un Groupe de recherche sur le Nord et une chaire de recherche nordique ont été créés à la SCHL. L'objectif de ces initiatives est d'instaurer des relations plus étroites avec les organisations du Nord, comme les sociétés d'habitation, pour évaluer la conception des logements et les priorités de la recherche, et pour donner des conseils techniques permettant d'évaluer les plans et les propositions de projets de logements[Note 399].

D'après Pauktuutit et Inuit Tapiriit Kanatami (ITK), le fait que le gouvernement fédéral se soit retiré en 1993 des ententes de partage des coûts qui avaient été conclues avec les gouvernements territoriaux, le gouvernement du Québec et le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador pour les logements inuits a eu des effets néfastes sur l'entretien et la disponibilité de logements dans les collectivités du Nord[Note 400]. ITK estime que la pénurie de logements dans ces collectivités contribue au taux élevé de toute une gamme de problèmes sociaux, et cherche à lancer une initiative de logement destinée aux Inuit et parrainée par le gouvernement fédéral qui assurerait des possibilités de formation et d'emploi aux Inuit, ainsi que des subventions pour devenir propriétaire d'un logement[Note 401]. ITK, avec la Société Makivik au Nunavik et la Nunavut Tunngavik Incorporated a déclaré qu'il incombe au fédéral de fournir le logement en vertu de l'alinéa 91(24) de la Constitution canadienne, ainsi qu'en vertu de la Convention de la Baie James et du Nord québécois et de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut. Depuis 1993, le gouvernement fédéral a continué à participer au logement sur réserve pour les peuples autochtones, mais il n'a pas encore financé de programmes comparables pour les Inuit[Note 402].

En 2000, la Makivik est parvenue à une entente, la Convention de la Baie James et du Nord québécois concernant le logement au Nunavik, avec le gouvernement fédéral, le gouvernement du Québec et les autorités inuites concernées (Société Makivik, Administration régionale Kativik, et Bureau municipal du logement Kativik (BMLK)). Ils se sont donnés comme mandat de construire 300 logements sociaux dans les collectivités du Nunavik. Cette entente quinquennale a été renouvelée en juin 2005[Note 403]. En vertu de celle-ci, le gouvernement fédéral assure le financement pour la construction de logements à la Société Makivik et le gouvernement du Québec verse le financement au BMLK pour couvrir son déficit d'exploitation imputable aux maisons pendant une période de 20 ans. Cette entente a permis de disposer de 212 nouveaux logements au Nunavik, auxquelles s'en ajouteront 56 en 2006. En coopération avec la Commission scolaire Kativik, des programmes de formation au métier de charpentier ont été mis sur pied pour permettre de disposer de la main-d'œuvre formée nécessaire pour construire des logements[Note 404].

Depuis la création du Nunavut en 1999, son gouvernement, avec l'aide de la SCHL, a construit 325 logements subventionnés dans les collectivités du Nunavut[Note 405]. Ces initiatives dans le domaine du logement ne s'attaquent pas de façon parfaitement efficace au surpeuplement des logements dans le Nord car il faudrait 3 000 nouvelles unités rien qu'au Nunavut pour ramener le taux de surpeuplement au niveau de la moyenne nationale[Note 406]. Ce taux est dû au taux de croissance élevé de la population inuite et à la lenteur de la construction domiciliaire au cours des 12 dernières années[Note 407]. Le gouvernement du Nunavut et Nunavut Tunngavik Incorporated ont présenté au gouvernement fédéral, en 2004, un Plan décennal de logement inuit au Nunavut qui demande l'intervention du gouvernement fédéral pour fournir des logements abordables aux Inuit. Ce plan tient compte des deux principales priorités du Nunavut en matière de logement, soit parvenir à disposer de nouveaux logements pour atténuer le problème du surpeuplement et faire les réparations nécessaires aux logements actuels pour qu'elles restent habitables pendant le plus longtemps possible. Alors que le gouvernement fédéral n'a pas encore répondu au plan sur le logement du Nunavut, les Inuit de tout le Nord sont confrontés à des niveaux comparables de surpeuplement et leurs logements ont besoin de réparations importantes. Ils cherchent pour cela à obtenir l'aide fédérale pour améliorer leur niveau de vie[Note 408].






Les soins de la santé

Discussion historique

Les premiers observateurs européens ont trouvé que le mode de vie des Inuit était rude. Ils ont fait état de la mauvaise santé périodique des Inuit, qui souffraient de problèmes respiratoires causés par les méthodes traditionnelles de chauffage des habitations, les pénuries d'aliments et parfois la famine, quand les ressources animales n'étaient pas suffisantes, ainsi que d'une espérance de vie brève et des taux élevés de mortalité infantile[Note 409]. En développant les contacts avec les explorateurs européens, les baleiniers, les commerçants et les missionnaires, les Inuit ont été exposés à de nombreuses maladies qui ne les avaient pas touchés auparavant, et contre lesquelles ils n'étaient donc pas immunisés. La Gendarmerie royale du Canada (GRC) et lessociétés missionnaires, y compris les églises moraves, catholiques romains et anglicans, ont assuré certains soins de santé aux Inuit pendant le XIXe siècle. À compter de 1922, la patrouille de l'Est de l'Arctique, composée de fonctionnaires, de membres de la GRC et de personnel médical, a fait des visites annuelles sur les côtes et les îles de l'Arctique à bord de navires du gouvernement canadien emportant avec elle des fournitures et du personnel pour assurer des soins médicaux et dentaires aux Inuit[Note 410].

Pendant les années 1940, on comptait onze hôpitaux dans les Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.), dont neuf étaient gérées par des missions et deux par des compagnies minières. Le ministère des Mines et des Ressources, par l'intermédiaire de son Bureau des Territoires du Nord-Ouest et des affaires du Yukon, distribuait les fonds pour la construction des hôpitaux et l'implantation permanente de personnel médical dans les collectivités de l'Arctique. De nombreuses collectivités n'avaient toutefois pas les professionnels de la santé et l'équipement nécessaire pour poser des diagnostics et réagir comme il fallait à plusieurs maladies graves et répandues, dont la tuberculose, la grippe, la méningite et la fièvre paratyphoïde[Note 411].

Le personnel médical américain en poste sur les sites de projet de défense au cours de cette période critiquait le manque de soins de santé assurés par le Canada aux Inuit, en particulier pour des maladies infectieuses comme la tuberculose. En 1944, le personnel médical canadien en poste dans l'Arctique a expliqué au gouvernement fédéral que la prestation de soins de santé devait être centralisée sous le contrôle gouvernemental et qu'il fallait apporter des améliorations au transport d'urgence. De plus, de nombreuses régions du Nord, et en particulier le Nord du Québec, manquaient d'hôpitaux. La prestation des services médicaux aux Inuit était difficile, en raison des infrastructures de communication et de transport inadéquates dans l'Est de l'Arctique, avec son manque de routes et d'aéroports, le manque de personnel médical formé, le coût des installations médicales et des transports pour assurer des soins, et de la population dispersée[Note 412].

Depuis la création du ministère de la Santé nationale et du Bien-être social en 1945, celui-ci a veillé à assurer la disponibilité de services médicaux quand il n'y avait pas de services de santé provinciaux de disponibles, y compris dans les collectivités nordiques isolées et sur les réserves des Premières nations[Note 413]. C'est pour cela que les responsabilités administratives en matière de santé des Premières nations et des Inuit ont été transférées de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuit et de la Direction générale des Territoires du Nord-Ouest, toutes deux du ministère des Mines et des Ressources, au ministère de la Santé nationale et du Bien-être social. L'incidence des infections respiratoires était élevée chez les Inuit pendant tout le début du XXe siècle, mais s'est accrue pendant les années 1940[Note 414]. Au lieu de construire des centres de traitement dans les collectivités du Nord, le gouvernement a envoyé des nombres importants d'Inuit dans des sanatoriums et des hôpitaux du Sud du pays pour se faire soigner. En 1956, 10 p. 100 de la population inuite recevait des traitements médicaux, surtout pour la tuberculose, dans les hôpitaux canadiens du Sud[Note 415]. Entre 1953 et 1964, 4 836 Inuit ont été hospitalisés dans les T.N.-O. et 75 à 80 p. 100 d'entre eux sont allés dans des sanatoriums du Sud du pays. De nombreux missionnaires et fonctionnaires en poste dans le Nord n'étaient pas d'accord avec ces modalités, arguant des traumatismes causés par la séparation des familles inuites.

Des membres de la GRC et de la Direction des services dans l'Arctique de la Direction générale de l'administration du Nord du gouvernement fédéral ont alors proposé que des bâtiments évacués par l'Armée de l'air américaine à Iqaluit servent d'hôpital. On a cependant continué à faire traiter les Inuit dans le Sud du pays parce qu'il s'est avéré difficile de trouver tout le personnel voulu pour les hôpitaux du Nord, y compris le personnel médical qui ne s'adaptait pas à l'isolement, et à cause des coûts de transport et des salaires. Des statistiques montraient également que les taux de guérison des Inuit ayant la tuberculose étaient plus élevés dans les installations du Sud du pays que dans le nord. Ces guérisons étaient attribuées à la modernité des hôpitaux et au personnel bien formé, qui était plus facilement disponible dans le Sud. L'incidence de la tuberculose a culminé au début des années 1940 et, en 1952, elle était encore la principale cause de décès chez les Inuit. Toutefois, en 1954, elle a semblé commencer à diminuer[Note 416].

Une autre cause importante de préoccupations pour le personnel médical en poste dans le Nord au milieu du XXe siècle était les taux élevés de mortalité infantile. La plupart des décès survenaient entre deux et trois ans, soit juste après le sevrage des enfants. On l'attribue en partie à la mauvaise alimentation de nombreuses familles inuites, et au logement insatisfaisant. À compter de la fin des années 1940, le gouvernement a tenté de corriger la sous-alimentation des enfants, en augmentant la disponibilité de lait en poudre et de céréales, comme le pablum. Les responsables gouvernementaux des collectivités et les membres de la patrouille annuelle de l'Est de l'Arctique ont tenté d'éduquer les mères inuites à l'utilisation de ces aliments, en leur montrant entre autres comment les préparer et les conserver, et de vanter leurs avantages nutritifs.

De façon plus générale, l'alimentation des familles inquiétait également le personnel médical et les responsables gouvernementaux parce que l'alimentation inuite faisait de plus en plus appel à des aliments provenant des postes de la CBH au lieu d'être constitués essentiellement de phoque, de caribou et d'autres viandes. Avant les contacts avec les Européens, la subsistance des Inuit était assurée par une alimentation à base de viande. En passant d'une chasse de subsistance au piégeage commercial, et par la suite au salariat, les Inuit disposaient de moins de temps et avaient moins accès aux animaux pour les chasser et se sont mis à manger davantage d'aliments riches en glucides, comme le pain bannock. Le fait de ne plus absorber d'éléments nutritifs provenant de la viande a provoqué des taux élevés de sous-alimentation, qui sont devenus la principale cause de décès chez les jeunes enfants. Les réinstallations d'Inuit dans les régions qui étaient censées disposer de meilleures ressources ont aussi fait apparaître des problèmes d'alimentation quand ces ressources ne se sont pas concrétisées ou quand les Inuit n'ont pas été en mesure de s'adapter suffisamment rapidement aux nouvelles conditions climatiques, et donc aux types de ressources disponibles[Note 417].

En 1954, le Comité consultatif sur le développement du Nord du ministère du Nord canadien et des Ressources nationales s'est doté de la Direction générale des services de santé du Nord pour coordonner les soins de santé aux Inuit dans tout le Yukon, les T.N.-O. et le Nord du Québec. À la fin des années 1950, les gouvernements territoriaux et provinciaux ont assumé des responsabilités croissantes en matière de santé dans le Nord. Le ministère a mis sur pied un Comité consultatif permanent sur la santé dans le Nord pour coordonner la prestation des soins de santé entre les divers paliers de gouvernement, afin de veiller à ce que les fonds et les fournitures soient utilisés de façon efficiente et économique.[Note 418].

Toutefois, en 1961, alors que la population inuite commençait à augmenter et que le développement des collectivités à proximité du Réseau d'alerte avancé (RAA) et ailleurs prenait de l'importance, le personnel médical en place n'était pas à même de faire face au nombre élevé de patients. Le Service de santé du Nord a alors décidé de financer la construction d'hôpitaux et d'infirmeries dans l'Arctique et dans le Nord du Québec. Par exemple, en 1961, un hôpital de 35 lits a été construit à Iqaluit[Note 419]. La prestation des soins de santé aux Autochtones a été centralisée davantage en 1962 avec la création de la Direction générale des services médicaux qui relevait du ministère de la Santé nationale et du Bien-être social. En 2000, la Direction générale des services médicaux (DGSM) a changé de nom pour devenir la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuit (DGSPNI)[Note 420].

À la fin des années 1960 et au début des années 1970, la plupart des Inuit vivaient dans des collectivités sédentaires. Alors que les maisons construites par le gouvernement avaient amélioré l'accès aux soins médicaux, l'adoption d'un mode de vie sédentaire, des niveaux de chômage élevés et une alimentation à valeur nutritive insuffisante, on a assisté à une hausse des problèmes de santé mentale et physique, comme l'obésité et des taux élevés de diabète, de dépression, de suicide, de consommation de drogues et d'alcool et de problèmes dans les familles[Note 421]. La prestation de soins de santé dans le Nord a encore été entravée par des infrastructures inadéquates, en particulier en ce qui concerne les réseaux d'aqueduc et d'égout, sans oublier les logements surpeuplés que l'on retrouvait dans de nombreuses collectivités. Veiller à ce que les éléments qui contribuent à une bonne santé, dont une eau saine, une élimination des déchets efficace, des logements suffisants et des aliments nutritifs en quantité adéquate dans les collectivités nordiques restent une préoccupation dans le Nord[Note 422].

Depuis les années 1960, alors que les services sociaux sont devenus de plus en plus facilement disponibles dans le Nord du pays, l'approche aux soins de la santé est passée d'une priorité accordée au traitement à des mesures incitatives pour empêcher la transmission des maladies et promouvoir des modes de vie sains[Note 423]. En 1970, la plupart des collectivités nordiques comptant plus de 200 habitants s'étaient dotées de postes infirmiers dans lesquels on trouvait au moins une infirmière autorisée à temps plein, et de systèmes comme le medivac (permettant le transport d'urgence des malades par avion). Le programme des services de santé non assurés avait permis d'améliorer l'accès aux soins de santé. Toutefois, les Inuit continuent à avoir une espérance de vie inférieure à la moyenne et font l'objet de moins de soins médicaux au cours d'une année que la plupart des autres Canadiens[Note 424]. D'après des calculs d'Affaires indiennes et du Nord Canada, reposant sur l'Indice du développement humain (IDH) des Nations Unies, qui tient compte de l'espérance de vie, l'IDH des Inuit a augmenté entre 1991 et 2002. Son taux de croissance a par contre diminué entre 1996 et 2001, accroissant l'écart pour l'ensemble de l'IDH entre les Inuit et les autres Canadiens[Note 425].

Au début des années 1970, les blessures personnelles et les accidents étaient les principales causes de décès chez les Inuit, suivies par la mortalité infantile et les maladies cardiovasculaires. Par cause des blessures et d'accidents, on entend les armes à feu, les noyades, les accidents en utilisant des véhicules moteurs et les incendies. L'alcool intervenait dans environ 45 p. 100 des décès accidentels ou violents. Le taux élevé de violence, d'accidents et de blessures (y compris de suicides) s'expliquait par divers facteurs dont le chômage élevé, le faible nombre de possibilités de formation, le surpeuplement des logements et l'alcoolisme dans les collectivités du Nord pendant les années 1970. Le ministère des Services sociaux des Territoires du Nord-Ouest a mis sur pied le Alcohol and Drug Co-ordinating Council en 1973 pour surveiller et coordonner les programmes de réhabilitation et de traitement administrés dans tout le territoire. Les statistiques de 1981 montrent que la violence, les accidents et les blessures ont continué à avoir des effets néfastes sur les collectivités inuites, et ont causé 40 p. 100 des décès chez eux[Note 426].

En 1990, les principales causes de décès chez les Inuit étaient les blessures et les empoisonnements, les cancers, les maladies du système circulatoire, les maladies respiratoires, les maladies du système digestif, les maladies infectieuses et parasitaires et les problèmes de nutrition et de métabolisme. Dans la catégorie des blessures et des empoisonnements, les décès étaient surtout imputables aux accidents impliquant des véhicules à moteur, aux armes à feu, aux de noyades, aux incendies, aux surdoses, à l'exposition au froid, aux chutes et aux accidents industriels[Note 427]. Des dangers inhérents au mode de vie traditionnel, ainsi que l'incidence élevée de l'alcoolisme et du suicide, continuent à réduire l'espérance de vie des Inuit. Le NWT Health Status Report (1999) indique que les accidents, les blessures et la violence sont encore la principale cause de décès des Inuit, et s'expliquent souvent par leur mode de vie au grand air[Note 428].

La pneumonie a remplacé la tuberculose comme principale cause de décès des Inuit à la fin des années 1960, mais elle était encore en quatrième place en 1971. En se démarquant nettement du reste du pays, le Nord continue à connaître des incidences supérieures à la moyenne de maladies infectieuses, comme la tuberculose. Entre 1991 et 1999, on évaluait que le taux de diabète avait grimpé de 1,9 à 4 p. 100 chez la population inuite. Une autre étude a conclu que la prévalence du diabète peut être deux ou trois fois plus élevée que le taux réel des cas diagnostiqués[Note 429]. Les infections dues à des maladies transmises sexuellement, comme le VIH/sida et la chlamydia, sont également souvent présentes dans les collectivités du Nord[Note 430].

Élaboration des programmes et des politiques

Alimentation et nutrition

Au cours des années 1960 et 1970, le taux des nouveaux cas de tuberculose identifiés a diminué régulièrement. De la même façon, en 1970, le taux de mortalité infantile avait diminué de façon marquée. Cependant, on observait encore en 1981 qu'il y a cinq fois plus de jeunes enfants inuits décédés que d'enfants non autochtones au Canada[Note 431]. La diminution du taux des nouveaux cas de tuberculose et de mortalité infantile s'expliquait dans une large mesure par l'amélioration de la nutrition, l'accès aux soins de santé et la meilleure disponibilité de logements, en meilleur état[Note 432].

La sous-alimentation continue toutefois à toucher les collectivités du Nord dans les cas de nombreuses familles qui vivent en dessous du seuil de pauvreté. Une étude de la nutrition et de l'accès à la nourriture au Nunavik réalisée en 2002 a conclu que les revenus de 55 p. 100 des ménages sont inférieurs au seuil de faible revenu, et que l'irrégularité des revenus fait peser l'insécurité sur l'accès à l'alimentation. Cela a des effets sur la nutrition et la santé, en particulier pour les femmes et les enfants[Note 433]. Dans de nombreuses collectivités du Nord, la pauvreté est compliquée par le taux des naissances inuites, qui est plus élevé que chez les autres Canadiens[Note 434] .

Les faibles revenus, les coûts élevés des aliments frais achetés dans les magasins dans les collectivités isolées et les préférences personnelles de nombreux Inuit font que la nourriture traditionnelle continue à représenter une part importante de l'alimentation dans le Nord[Note 435]. Des aliments comme l'omble de l'Arctique, les phoques, les morses, les caribous et la baleine constituent des sources importantes de vitamines, de minéraux et d'acide gras et d'oméga-3, tout de même on y retrouve des niveaux variés de contaminants, dont du mercure et des biphényles polychlorés (BPC). Une étude des résidents de l'île Broughton en 1985 a observé que l'ingestion de BPC et de mercure dépassait les niveaux tolérables fixés par Santé Canada. Quant aux oméga-3, dont on pense qu'ils protègent contre les maladies cardiaques, les résidents de cette île ont consommé jusqu'à 10 fois les doses absorbées par le reste de la population canadienne[Note 436]. Le Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord (PLCN) d'Affaires indiennes et du Nord Canada a relevé des niveaux élevés de polluants organiques persistants (POP), de métaux lourds et de radionucléides dans l'air, l'eau, la terre et chez les habitants de l'Arctique[Note 437]. Le fait que le grand public connaisse la présence de contaminants dans l'alimentation traditionnelle a amené certains à s'en détourner. Le fait de se tourner vers une alimentation davantage composée d'aliments achetés au magasin a toutefois été à l'origine de plusieurs problèmes de santé, dont l'augmentation du poids, la fréquence accrue des cas de diabète, d'anémie et de maladie cardiaque. Une mauvaise nutrition affaiblit le système immunitaire et, par conséquent, la résistance des Inuit aux infections et aux maladies[Note 438].

Dans certaines collectivités nordiques, au cours des 50 dernières années, les aliments trouvés dans les épiceries ont, selon Russel Lawrence Barsh, remplacé l'alimentation traditionnelle dans une telle mesure qu'on a observé des cas d'anémie imputables à la déficience en fer, de l'obésité, des maladies cardiovasculaires qui sont devenues très répandues et, parfois, des problèmes chroniques[Note 439]. Pour compenser le coût élevé des aliments frais achetés aux magasins dans les régions nordiques, le gouvernement fédéral a lancé des services comme le Programme du service aérien omnibus du Nord (souvent appelé Programme Aliments-poste) pour subventionner le coût du transport des aliments frais, dont le lait, les œufs, le pain, les fruits et les légumes. Il s'agit de réduire le coût des aliments nutritifs pour les consommateurs du Nord. Dans l'Enquête auprès des peuples autochtones (EPA) réalisée en 2001, environ un tiers des adultes inuits affirmaient que les aliments achetés dans les épiceries de leurs collectivités n'étaient pas frais[Note 440].

Les programmes qui favorisent l'alimentation traditionnelle, comme le Hunters Income Support Program du gouvernement du Nunavut, donnent l'occasion aux Inuit de se tourner à nouveau vers une alimentation traditionnelle, ce qui a pour effet d'améliorer leur santé, y compris leur santé mentale. Ce programme subventionne le coût de l'achat d'équipement de chasse. Une analyse du programme a permis de constater que des familles entières profitent souvent du programme, car les chasseurs emmènent leurs conjoints et leurs enfants avec eux sur le territoire et tous les membres de la famille mangent alors de la nourriture traditionnelle[Note 441].

Services de santé

Tout comme le Programme Aliments-poste, qui fournit aux Inuit des aliments frais qui ne poussent pas dans le Nord, le système medivac compense pour le manque d'installations de santé dans le Nord, en transportant les patients des collectivités isolées vers des hôpitaux dans les cas d'urgence. En 1990, 10 p. 100 des collectivités autochtones du Canada n'ont toujours pas accès en permanence à un médecin, que ce soit par la route à 90 kilomètres ou moins, ou en empruntant une ligne aérienne régulière. Depuis la construction de pistes d'aviation dans les collectivités du Nord pendant les années 1950, et le transport systématique des patients tuberculeux du Nord vers des sanatoriums du Sud du pays, le système medivac a fait partie intégrante de la prestation des soins de santé dans le Nord. Le personnel infirmier assure les premiers traitements dans ces collectivités nordiques. Les infirmières agissent également souvent comme sages-femmes et assurent de nombreux services médicaux (à l'exception de la chirurgie). Les médecins des collectivités nordiques plus importantes comme Iqaluit, Povungnituk, Happy Valley/Goose Bay et Yellowknife peuvent être rejoints par téléphone pour discuter de l'état d'un patient. Comme la plupart des installations de soins et cliniques des collectivités n'assurent pas une gamme complète de services médicaux, le système de transport avion est utilisé de façon régulière dans les cas d'urgence. Il permet de transférer rapidement les patients vers les centres médicaux qui conviennent tout en assurant une assistance médicale en route. L'équipage de ces avions nolisés est composé de personnel médical bien formé, disposant d'un équipement adapté. Pour les soins non urgents qui nécessitent de se rendre en dehors de la collectivité, les patients doivent prendre des vols réguliers pour se rendre dans des centres médicaux en mesure de les traiter.

Ces deux types de vols sont financés dans le cadre du Programme des Services de santé non assurés (SSNA) de Santé Canada au titre de la santé des Autochtones[Note 442]. Le programme SSNA est administré par la Direction des SSNA de Santé Canada qui fait partie de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuit. Ce programme assure les biens et les services liés à la santé qui sont médicalement nécessaires et qui ne sont pas couverts par d'autres régimes d'assurance-maladie fédéraux, provinciaux, territoriaux ou de tierces parties à environ 706 000 Indiens inscrits admissibles et Inuit et Innus reconnus[Note 443]. Depuis 2002, le nombre de personnes admissibles aux SSNA a augmenté pour atteindre 749 825[Note 444]. Les SSNA assurent la couverture des médicaments d'ordonnance, des transports pour raisons médicales, des soins dentaires et de la vue, du counselling en santé mentale, ainsi que des fournitures et des équipements médicaux. Ce programme couvre les médicaments d'ordonnance, le transport médical, les soins dentaires et oculaires, la santé mentale et les fournitures et l'équipement médical[Note 445]. L'admissibilité au programme SSNA est en fonction du statut autochtone. Les Inuit sont inscrits par les organisations inuites régionales en utilisant les mêmes critères que ceux qui ont servi à déterminer leur admissibilité comme bénéficiaires des revendications territoriales en vertu des ententes sur les revendications territoriales globales. À titre de membres d'organisations régionales, les Inuit se voient attribuer un numéro-N (ou numéro nordique) qui figure sur des cartes avec d'autres renseignements personnels, comme le nom et la date de naissance, émises par ces organisations régionales. Ces cartes, comme les certificats de statut d'Indien, servent à facturer les dépenses médicales directement au programme SSNA. Ce programme absorbe environ 50 p. 100 du financement annuel de la DGSPNI et assure une vaste gamme de services médicaux aux peuples autochtones[Note 446].

Pendant les années 1980, la Direction de la politique, de la planification et de l'analyse stratégiques de la Direction générale des services médicaux a mis sur pied plusieurs initiatives pour faciliter le transfert de programmes et de services de l'administration fédérale sous le contrôle communautaire des Inuit et des Premières nations. La direction a en particulier préparé des plans pour se doter d'un cadre de responsabilisation des Inuit en matière de programmes, pour mettre sur pied des partenariats entre le gouvernement fédéral et les Inuit et pour instaurer des comités de cogestion des services de santé non assurés. En 1998, la Direction générale des services médicaux s'est dotée d'un Secrétariat du Nord pour coordonner la prestation des programmes aux Inuit et aux Premières nations vivant dans les territoires du Nord. Ce secrétariat a aidé le gouvernement du Nunavut à se doter de son ministère de la Santé et des Services sociaux, et a collaboré avec les gouvernements territoriaux à la mise en œuvre de programmes visant à prévenir les maladies. Le Secrétariat du Nord s'occupe également de l'administration des services de santé non assurés (SSNA) et met en place des partenariats avec les gouvernements territoriaux pour faciliter la mise en œuvre des programmes fédéraux, y compris le Territorial Wellness Framework[Note 447]. À Santé Canada, l'identification du financement consacré à la santé des Inuit, et l'élaboration et la mise en œuvre de programmes qui leur sont destinés est un aspect important de la prestation de services de santé aux Inuit[Note 448].

Les programmes de la DGSPNI auxquels les Inuit ont accès comprennent la Stratégie sur le diabète chez les Autochtones, le Programme de soins à domicile et milieu communautaire pour les Premières nations et les Inuit, le Programme d'aide préscolaire aux Autochtones, le Programme canadien de nutrition prénatale et des programmes nationaux sur la consommation excessive d'alcool et de drogue, ainsi que le financement des organismes représentatifs de santé communautaire. Le financement de la DGSPNI a été transféré du gouvernement fédéral aux gouvernements provinciaux et territoriaux, aux gouvernements régionaux inuits, pour mettre en place des programmes et des services de santé et à assurer leur fonctionnement. Le règlement des revendications territoriales globales dans quatre régions inuites et le transfert par le fédéral de la prestation des soins de santé aux deux territoires s'est traduit par la décentralisation de l'administration des soins de la santé au Nunatsiavut, au Nunavik, au Nunavut et dans la région d'implantation Inuvialuit. À la suite de cette décentralisation, et de la présence de diverses structures de gouvernance inuite dans le cadre de chacun des quatre règlements de revendications territoriales globales, l'administration des soins de la santé n'est pas rigoureusement identique partout dans le Nord.

En 1982, la responsabilité de l'administration des hôpitaux à Yellowknife et à Iqaluit a été transférée de Santé Canada au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO). Celui-ci a mis sur pied un conseil comportant des représentants de tous les T.N.-O. pour gérer les hôpitaux. Ce conseil a facilité le transfert de la direction de l'hôpital Iqaluit au gouvernement du Nunavut, qui a été créé en 1999[Note 449]. Actuellement, les gouvernements territoriaux des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut administrent des services de santé pour les Inuit dans le cadre d'ententes de contribution avec le gouvernement fédéral pour le financement. La responsabilité des soins de la santé dans les Territoires du Nord-Ouest a été transférée du gouvernement fédéral à la fin des années 1980, et incombe maintenant aux divers conseils régionaux du territoire. Par opposition aux T.N.-O., le Nunavut s'est doté d'un système centralisé de prestation de soins de santé. Les soins de santé au Nunavik sont aussi administrés dans le cadre d'ententes de contribution avec le gouvernement fédéral. Dans ce cas, le financement passe par le gouvernement du Québec qui le transfère à la Régie régionale de la santé et des services sociaux du Nunavik. De la même façon, les gouvernements provinciaux et du Nunavik administrent conjointement le programme des SSNA au Québec. Les programmes fédéraux destinés aux Inuit qui ont été élaborés après la signature de la Convention de la Baie James et du Nord québécois en 1976 font l'objet d'un transfert de fonds directs du gouvernement fédéral au gouvernement du Nunavik[Note 450].

L'Association des Inuit du Labrador reçoit un financement fédéral direct pour administrer la Commission des services de santé des Inuit du Labrador (CSSIL), qui a été créée en 1985 pour administrer les services de santé destinés aux collectivités inuites du Labrador[Note 451]. Les Inuit reçoivent des services de santé assurés par le Service de santé du Labrador, dont des soins hospitaliers auxquels s'ajoutent des visites d'infirmières et de médecins dans les collectivités inuites chaque mois à deux mois. Avec la création du gouvernement Nunatsiavut, qui a découlé de l'Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador, l'administration des soins de base et des installations médicales sera éventuellement transférée à la CSSIL[Note 452].

Préoccupations permanentes

Une préoccupation continuelle en ce qui concerne les soins de la santé dans le Nord et le maintien en poste du personnel médical. De nombreuses collectivités n'ont qu'une infirmière, qui s'occupe de toute une gamme de tâches administratives et pratiques. Pendant les années 1970, l'isolement, la faible rémunération et les mauvaises conditions de logement ont souvent causé un taux de roulement du personnel médical qui pouvait atteindre 86 p. 100 par année à de nombreux endroits. Les petites collectivités reçoivent la visite de médecins environ neuf fois par année et une Enquête régionale sur la santé des Premières nations et des Inuit réalisée en 1999 a constaté que, en 1998, seulement 36 p. 100 des peuples autochtones des T.N.-O. avaient vu un médecin généraliste alors que ce pourcentage était de 60 p. 100 pour les non-Autochtones du même territoire et de 77 p. 100 pour la population du reste du Canada[Note 453].

Depuis 1970, les femmes vivant dans les collectivités n'ayant comme établissement de soins que des postes infirmiers ont été acheminées dans des hôpitaux pour accoucher. Les Inuit se sont opposés à ce système, car la famille et la collectivité ne peuvent ainsi participer à toute l'expérience de la naissance[Note 454]. Certains hôpitaux, comme celui de Povungnituk, au Nunavik ont mis sur pied des programmes pour former des sages-femmes inuites. Un bon exemple de cette nature est celui de la maternité Inuulitsivik, qui est géré à partir de l'hôpital Povungnituk. Cet hôpital a été construit au début des années 1980 dans le prolongement de la Convention de la Baie James et du Nord québécois et a été depuis essentiellement administré par les Inuit, facilitant la mise sur pied de programmes pertinents en termes culturels. Cette maternité a été reconnue par l'Organisation mondiale de la santé, l'Institute of Circumpolar Health et la Société des obstétriciens et gynécologues du Canada comme un « excellent modèle de soins de la santé dans le Nord. » Toutefois, en 1999, le gouvernement du Québec a légiféré que les sages-femmes ne peuvent plus assumer seules la responsabilité des soins en maternité au Nunavik. La Régie régionale de la santé et des services sociaux du Nunavik (RRSSSN) tente à obtenir un amendement à cette législation qui tienne compte des conditions vécues dans le Nord, pendant que le Nunavut se dote d'un système de sage-femme inspiré du système Nunavik[Note 455].

Il en va de même des soins dentaires que des soins médicaux qui sont souvent difficiles à obtenir pour les Inuit parce que leurs collectivités sont éloignées. Au début du XXe siècle, les problèmes dentaires étaient rares chez les populations inuites parce que leur alimentation ne contenait pratiquement pas ou pas du tout de sucre ou d'hydrates de carbone. Beaucoup d'Inuit n'avaient aucune carie et conservaient leurs dents toute leur vie. Avec l'apparition de l'alimentation européenne, l'hygiène buccale est devenue de plus en plus importante pour les Inuit. D'après une étude réalisée en 1999, dans les collectivités dans lesquelles l'alimentation européenne est apparue au milieu du XXe siècle, les personnes âgées qui avaient conservé l'alimentation traditionnelle avaient beaucoup moins de problèmes de santé buccale que les jeunes qui mangeaient des aliments achetés à l'épicerie depuis leur tendre enfance[Note 456]. Des dentistes se rendent dans les collectivités du Nord plusieurs jours par semaine à une époque de l'année, mais il arrive souvent qu'ils ne soient pas accompagnés d'assistants et ne bénéficient pas de l'équipement et des fournitures cliniques que l'on trouve dans les centres de soins dentaires bien installés.L'article publié par Circumpolar Health indique qu'il arrive souvent que les soins soient limités à la suppression de la douleur sans être en mesure de résoudre vraiment le problème[Note 457]. Il s'agit d'un traitement dentaire curatif plutôt que préventif et qui ne répond pas aux besoins à long terme en soins dentaires des Inuit[Note 458].

Depuis 1970, les organisations inuites et les gouvernements gérés par les Inuit ont assumé de plus en plus de responsabilités dans l'administration des soins de la santé de leurs collectivités, y compris avec des programmes en santé mentale et en protection des enfants. C'est ainsi que des organisations comme Pauktuutit, l'Association nationale des femmes inuites du Canada, s'est efforcée d'éduquer les Inuit aux questions de santé, comme le VIH/sida, le syndrome de l'alcoolisme fœtal (SAF), la violence familiale, la consommation de drogues et d'alcool et les maladies transmises sexuellement en mettant en place des programmes communautaires et des campagnes d'éducation. Pauktuutit reçoit des fonds fédéraux pour ces programmes et collabore étroitement avec les membres de la collectivité pour s'assurer que ces programmes respectent les besoins des participants[Note 459]. La façon dont les collectivités autochtones approchent les soins de santé comporte par contre des avantages avec une approche holistique, la combinaison de la médecine occidentale et traditionnelle, l'accent accordé aux soins primaires multidisciplinaires qui fait appel à divers praticiens comme les infirmières, les médecins, les travailleurs en santé communautaire et les guérisseurs traditionnels, et l'intégration et la collaboration des services provinciaux, territoriaux, fédéraux et locaux. Les défis qui persistent dans le domaine des soins de la santé des Inuit sont une espérance de vie plus courte, les blessures, la dépendance, la violence familiale et la maladie, la petite taille des collectivités et leur éloignement, le manque d'Inuit compétents pour travailler dans le secteur des soins de la santé, la difficulté à conserver un personnel spécialisé qualifié dans les collectivités du Nord, l'augmentation du nombre de personnes âgées dans la population nordique et l'absence de financement de la santé[Note 460].

En 1998, dans la publication intitulée, Rassembler nos forces – le plan d'action du Canada pour les questions autochtones, Santé Canada, en partenariat avec Affaires indiennes et du Nord Canada, s'est engagé à mettre en place des initiatives pour lutter contre le diabète et la tuberculose et a créé la Fondation autochtone de guérison pour élaborer des stratégies de guérison et pour adresser les effets que les pensionnats ont causés sur la santé des Autochtones d'une génération à l'autre. Même si ces questions affectent la plupart des peuples autochtones dans une certaine mesure, les Inuit ont critiqué le gouvernement fédéral qui n'a pas reconnu que leurs priorités en matière de santé sont différentes de celles des autres Premières nations du Sud[Note 461]. Pour répondre à leurs besoins en santé, les Inuit ont commencé à mettre l'accent sur l'élaboration de programmes préventifs et de promotion tenant compte de leurs caractéristiques culturelles pour prendre soin de leur santé, portant en particulier sur l'alcoolisme, le suicide et la violence familiale. Des programmes qui traitent de la nature cyclique des questions de santé dans les collectivités inuites se sont avérés particulièrement précieux, comme le fait de faire le lien entre une mauvaise nutrition et l'incapacité des enfants à lutter contre les infections[Note 462].

Le suicide continue à être une cause de préoccupation majeure dans les collectivités du Nord, et son taux est pratiquement six fois plus élevé que la moyenne nationale et est particulièrement élevé chez les jeunes hommes[Note 463]. Pour obtenir des améliorations dans ce domaine, en particulier chez les jeunes, il faut des programmes d'éducation et préventifs, ainsi que des programmes pour traiter ceux qui ont tenté de se suicider. La Gendarmerie royale du Canada (GRC) collabore avec les collectivités du Nord pour mettre en place des programmes de prévention du suicide, comme celui du Isaksimagit Inuusirmi Katujjiqatigiit Embrace Suicide Prevention Life Council. Ce conseil contribue a la santé mentale, émotive et physique et au bien-être de la collectivité des résidents du Nunavut en assurant des services d'éducation, des recherches et des analyses statistiques et en coordonnant les approches holistiques des activités de prévention du suicide. Le conseil recrute, coordonne et assure la formation permanente des bénévoles pour leur permettre d'acquérir les compétences nécessaires pour assurer les services de prévention du suicide et de bien-être de la collectivité. D'après le sous-officier de la GRC responsable de la politique communautaire au Nunavut, le Conseil veille à sensibiliser à cette cause et à impliquer la population dans l'ensemble du territoire[Note 464]. Le Conseil national des jeunes Inuit, en association avec Inuit Tapiriit Kanatami, a lancé un cadre sur la prévention du suicide qui a produit des recommandations pour l'élaboration de politiques et de programmes s'attaquant au suicide chez les jeunes[Note 465]. Parmi les autres initiatives comparables menées dans le Nord pour attirer l'attention sur la prévention des suicides, on peut faire état des voyages en kayak et les circuits d'orateur de la Saputiit Youth Association parrainée par Makivik, la campagne du ruban jaune de la Inuvialuit Regional Corporation, et l'embauche d'un coordonnateur pour la guérison de la collectivité par l'Association des Inuit du Labrador[Note 466].

L'amélioration des possibilités de formation dans les collectivités du Nord pour accroître le nombre de travailleurs inuits dans le domaine de la santé dont des infirmières, des médecins et des travailleurs sociaux, améliorera la prestation des soins de santé dans ces collectivités du Nord et réduira les problèmes rencontrés pour recruter et conserver des travailleurs de la santé dans le Nord[Note 467]. En plus de l'embauche de praticiens du domaine médical, le fait de reconnaître et d'utiliser les compétences et les connaissances traditionnelles des Inuit en matière de santé aidera à favoriser une approche holistique aux soins de la santé des Inuit, et permettra de rendre de plus en plus pertinente la prestation de ces services pour répondre aux besoins des Inuit[Note 468]. Les Inuit se sont engagés à obtenir du gouvernement fédéral l'élaboration d'une politique de la santé pour les Inuit qui s'attaquera aux problèmes de santé qui leur sont propres. Une telle politique améliorerait le suivi du financement de la santé destiné aux Inuit, garantirait que les programmes tiennent compte de leur dimension culturelle et améliorerait la coordination entre les prestataires de services fédéraux, provinciaux, territoriaux et régionaux. Le fait de reconnaître les besoins de santé propres aux Inuit et au Nord, comme les différences de modalités de prestation de soins de santé dans chacune des quatre régions de revendications territoriales globales, la nécessité de prendre en compte les problèmes de santé liés aux contaminants, et celle d'améliorer les services à large bande dans tout le Nord pour faciliter la mise en œuvre d'un système de télésanté, permettrait de rendre les soins en la matière de plus en plus adaptés aux Inuit, et donc de répondre de mieux en mieux à leurs besoins[Note 469].






Chapitre 16

Discussion historique

Avant les contacts avec les Européens, c'étaient les personnes adultes de la collectivité qui enseignaient aux enfants les compétences pour survivre, comme la chasse et la préparation des peaux pour fabriquer des vêtements et des tentes. Cet enseignement transmettait les valeurs culturelles de partage de la nourriture, de spiritualité, de jeux et de traditions orales. Au début du XIXe siècle, les missionnaires moraves au Labrador et les missionnaires catholiques romains et anglicans dans l'est et dans l'Ouest de l'Arctique ont profité de leurs missions pour commencer à alphabétiser les Inuit. Le plus souvent, cet enseignement était irrégulier étant donné que les Inuit conservaient un mode de vie semi-nomade et les matières enseignées étaient limitées étant donné que l'apprentissage de la lecture se faisaitavec la Bible. Comme avec les Premières nations dans le Sud du pays, les missionnaires ont construit et financé des pensionnats et des écoles de jour pour les enfants inuits. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, il y avait quatre pensionnats et neuf écoles de jours dans les Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) et le Nord du Québec ainsi que plusieurs pensionnats et écoles de jour au Labrador[Note 470].

La politique officielle du gouvernement du Canada a continué à inciter les Inuit à conserver leur mode de vie traditionnel jusqu'au milieu du XXe siècle et le gouvernement hésitait donc à accroître le financement des sociétés missionnaires ou à jouer un rôle plus important dans l'élaboration d'un système fédéral d'éducation dans le Nord pour une population inuite qui continuait à avoir un mode de vie semi-nomade. Le gouvernement craignait que les Inuit éduqués ne se contentent pas de leur mode de vie traditionnel et que les enfants éduqués dans les pensionnats n'apprennent pas les compétences nécessaires à leur survie. Les missionnaires et les militaires américains en poste dans le Nord du Canada pendant les années 1940 ont critiqué la politique du gouvernement en matière d'éducation des Inuit, politique qui à première vue ne leur assurait pas une éducation de base. Les missionnaires ont donné comme exemple les systèmes d'éducation des Inuit en Alaska et au Groenland pour montrer au gouvernement canadien ce qu'il pourrait instaurer pour les Inuit. Au milieu des années 1950, il n'y avait qu'environ un Inuit canadien sur 15 à savoir lire[Note 471]. En 1947, le Bureau des affaires des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon du ministère des Mines et des Ressources a assumé la responsabilité de l'éducation des Inuit, avec l'intention d'offrir la même qualité de programme d'enseignement dans le Nord que dans le Sud du pays. C'est pour cela que le ministère des Ressources et du Développement économique a constitué un Sous-comité de l'éducation des Esquimaux en 1952. Du fait de la dispersion de la population inuite, de son mode de vie semi-nomade, de la pénurie d'enseignants et des coûts élevés de la dotation en personnel, en fournitures et en installations, les administrateurs gouvernementaux se sont heurtés à des difficultés pour développer un système efficace d'éducation pour les Inuit[Note 472].

Une autre entente pour l'administration fédérale de l'éducation inuite a été conclue en 1955 entre la Direction générale de l'administration du Nord du ministère du Nord canadien et des Ressources nationales, la Direction générale des affaires indiennes du ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration, le Conseil des Territoires du Nord-Ouest et les Églises catholiques romaines et anglicanes. Selon cette entente, le gouvernement acceptait d'assumer la responsabilité financière de toutes les écoles, et de financer en partie les foyers gérés par les églises qui hébergeaient les étudiants pendant qu'ils allaient à l'école. Ces foyers avaient pratiquement les mêmes buts que les pensionnats mais ils accueillaient plus efficacement les populations étudiantes inuites plus petites. Alors qu'il y avait des pensionnats dans plusieurs collectivités inuites, les foyers nécessitaient moins d'employés pour les faire fonctionner et pouvaient être répartis entre un plus grand nombre de collectivités, permettant aux enfants de rester plus près de leurs parents tout en fréquentant l'école. Les foyers et les pensionnats enlevaient cependant les enfants des soins de leurs parents pour des périodes atteignant dix mois chaque année, faisant apparaître une aliénation culturelle entre les parents et les enfants inuits[Note 473].

En 1949, le gouvernement fédéral a mis en place un système d'éducation élémentaire dans le Nord du Québec. Comme l'éducation était assurée essentiellement en anglais, les nationalistes canadiens-français ont commencé à mettre en place leurs propres écoles francophones dans les collectivités inuites en1959[Note 474]. Le gouvernement de Terre-Neuve a prisen charge le système d'école provincial et les programmes d'enseignement des missionnaires moraves en 1949, finançant la préparation de livres de classe et définissant de nouveaux critères pour les qualifications des enseignants. Même si de nombreuses écoles ont conservé un certain caractère religieux, le financement et l'administration par les provinces se sont traduits par des installations plus nombreuses et mieux équipées, une augmentation des inscriptions d'étudiants et des attentes normalisées en ce qui concerne l'apprentissage des étudiants[Note 475].

Au départ, le système fédéral d'éducation dans le Nord retenait les normes de programme en vigueur dans le Sud du pays. Cela signifie que les sujets et les matières traités, et les méthodes d'enseignement, n'étaient pas familiers aux Inuit et ils se devaient d'apprendre l'anglais en utilisaient un vocabulaire étranger pour eux, par exemple faisant état de feux de circulation et des champs de maïs qui étaient présentés dans leurs manuels scolaires[Note 476]. Les Inuit ont aussi éprouvé des difficultés à rester motivés à apprendre dans un « système scolaire qui tentait de leur inculquer un système des valeurs qui mettait l'accent sur les réalisations individuelles, le progrès et l'autodiscipline en échange de récompenses à venir »[Note 477]. La culture inuite était axée sur le présent et attentive au maintien des relations communautaires, rendant l'acculturation à de tels concepts individualistes et à long terme difficiles. En plus de demander des contenus de cours plus pertinents pour leur culture, les Inuit ont manifesté leur désir d'élaborer des programmes qui permettraient d'assurer la formation des adultes et aideraient les parents à comprendre les objectifs du gouvernement pour l'éducation de leurs enfants[Note 478]. Les enseignants des écoles élémentaires provenaient pratiquement tous du Sud, et n'avaient pratiquement aucune expérience des collectivités du Nord ni des Inuit, connaissaient mal ou pas du tout les langues et la culture inuites au moment de leur arrivée. La situation s‘est améliorée en partie en 1958 quand le gouvernement a commencé à former et embaucher des aides-enseignants inuits qui assistaient les enseignants en salle de classe en traduisant les leçons et les cours en langue inuite[Note 479] .

Pendant les années 1960, le ministère du Nord canadien et des Ressources nationales puis le ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada, ont développé les écoles et les foyers pour accueillir les enfants inuits et les enfants venant du Sud du pays dont les parents étaient fonctionnaires ou travaillaient au Réseau d'alerte avancé[Note 480]. Un nouveau programme d'enseignement a alors été préparé pour les étudiants du Nord par la Direction de l'éducation du ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada, avec des éléments comme des livrets en langue inuite et la Arctic Reading Series, qui étaient tous deux mieux appropriés à la culture inuite. Le ministère a élaboré des programmes de formation pour sensibiliser les enseignants du Sud à la culture inuite, élargir la gamme des programmes de formation professionnelle et mettre en place un programme d'enseignement à la maternelle[Note 481] .

La plupart des emplois dans le Nord, comme ceux au sein du Réseau d'alerte avancé, nécessitaient des compétences. Pour obtenir ces emplois, les Inuit devaient suivre une formation professionnelle. Les programmes d'éducation des adultes ont été élargis et des instituts de formation professionnels ont été mis sur pied à Aklavik, Yellowknife et Iqaluit, avec des programmes qui mettaient l'accent sur la formation pratique à l'emploi dans des domaines comme les sciences infirmières, la machinerie lourde, le travail de bureau et la construction. Là encore, certains Inuit ayant suivi une formation professionnelle ont trouvé difficile d'obtenir des emplois qualifiés en retournant dans leur collectivité d'origine. Les principaux employeurs des collectivités nordiques étaient la Compagnie de la Baie d'Hudson, la Gendarmerie royale du Canada et le ministère des Affaires indiennes. Ces employeurs faisaient souvent venir leurs propres employés dans les régions nordiques au lieu de recruter des Inuit sur place[Note 482]. Toutefois, en 1970, il n'y avait que 7 p. 100 des personnes qui vivaient dans les Territoires du Nord-Ouest qui avaient fini l'école secondaire ou une formation professionnelle, et 60 p. 100 d'entre eux n'avaient suivi aucune scolarité officielle[Note 483]. Ce manque de formation explique les taux de chômage élevés chez les Inuit, étant donné que la plupart des postes pour les travailleurs sans qualification, sur les sites des projets de défense et dans le développement des ressources, n'ont pas duré au-delà de l'essor initial de ces industries pendant les années 1950 et 1960. En 1970, la plupart des employeurs cherchaient avant tout des employés sachant lire et compter et ayant des compétences, laissant de nombreux Inuit sans d'autres recours que le bien-être social[Note 484] .

L'éducation est une force très efficace pour assimiler les Inuit à la culture canadienne du Sud, et les parents inuits ont demandé pendant longtemps qu'on apporte des modifications au contenu des cours pour les rendre plus adaptés à la culture inuite. Ces demandes incluaient, entre autres, l'implication des parents inuits en classe à titre de conteurs et d'enseignants invités, l'emploi des langues traditionnelles pour l'enseignement et l'intégration d'éléments de la culture inuite au contenu des cours[Note 485]. Les programmes de formation professionnelle qui ont réussi, comme celui de formation des enseignants qui a été lancé en 1969 (avec lequel 11 des 15 participants du début ont obtenu leur diplôme et ont trouvé des emplois dans les écoles du Nord), ont permis de découvrir des modèles de rôle communautaire pour les enfants, montrant ainsi la pertinence culturelle et les possibilités d'emploi pour les Inuit, grâce à leur éducation. Pendant les années 1960, le système fédéral d'éducation pour les Inuit avait permis d'accroître les niveaux d'alphabétisation et de nombreux Inuit se servaient de leur éducation typique du Sud pour participer à divers aspects du développement communautaire, y compris en agissant comme membres des conseils communautaires et des organismes de logement, et par la suite en développant des organismes de représentation, comme Inuit Tapirisat du Canada[Note 486].

Élaboration des programmes et des politiques

Malgré les efforts du gouvernement fédéral pour s'assurer que tous les enfants inuits âgés de 6 à quinze ans fréquentaient l'école pendant les années 1960, il a éprouvé de la difficulté à accommoder les étudiants en régions éloignées et à suivre le rythme de croissance de la population dans les collectivités nordiques quand les Inuit ont commencé à s'installer dans des lieux de résidence permanents et centralisés. Le gouvernement a envisagé de construire des écoles fédérales dans les collectivités du Nord et de proposer un contenu de cours modifié et pertinent, mais les problèmes systémiques rencontrés dans l'enseignement aux Inuit n'ont pas disparu pour autant[Note 487]. En même temps, les enseignants dans le Nord ont signalé un « échec persistant des peuples autochtones à réussir dans le système » et ont fait part de leur inquiétude au sujet de l'« aliénation extrême » causée aux jeunes Inuit qui tentaient de parvenir à un équilibre entre la culture traditionnelle en vigueur à la maison et celle du milieu scolaire, qu'il s'agisse d'écoles élémentaires de jour ou de pensionnats au niveau secondaire. De plus, les Inuit ont fait part d'un « important mécontentement » envers les politiques, les contenus de cours, les enseignants et les installations d'enseignement dans le Nord[Note 488].

En 1970, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) a assumé la responsabilité des écoles qui se trouvaient sur le territoire et, depuis 1972, il s'est doté d'une politique officielle d'éducation des enfants dans leurs langues traditionnelles entre la maternelle et la troisième année. Cette politique et d'autres ont favorisé la conservation de la culture traditionnelle inuite. Elle avait reçu l'appui d'Inuit Tapiriit Kanatami (ITK). ITK s'était battue contre les systèmes d'enseignement qui assimilaient les Inuit à la culture canadienne du Sud avec la perte qui en découlait de leur identité[Note 489]. Tout au long des années 1970, les Inuit des Territoires du Nord-Ouest ont eu le sentiment que le gouvernement fédéral ne les consultait pas suffisamment sur la préparation des programmes et des établissements d'enseignement. C'est pourquoi ils ont créé le Conseil inuit national de l'éducation (CINE) qui relève du Inuit Cultural Institute (ICI) de ITK, en 1976[Note 490]. L'objectif du CINE était de déterminer la faisabilité d'implanter des établissements d'éducation administrés par les Inuit dans tout le Nord, ce qui fournirait un système d'éducation plus adapté en termes culturels et géographiques aux enfants inuits. Au lieu de s'en remettre au gouvernement fédéral pour concevoir des infrastructures et des contenus de cours, et d'embaucher des éducateurs pour les écoles du Nord, ITK a envisagé de mettre sur pied un programme d'enseignement qui inciterait les enfants à fréquenter l'école et qui leur procurerait un enseignement contenant une préparation suffisante pour les offres d'emploi qu'ils pouvaient trouver dans le Nord[Note 491].

En 1971, le Gordon Robertson Education Centre (GREC) a ouvert ses portes à Iqaluit. Il s'agissait d'un pensionnat assurant l'enseignement à tous les niveaux secondaires. Comme la plupart des Inuit vivent dorénavant dans des lieux permanents, beaucoup ont commencé à se fier à des sources de revenus autres que la chasse et la pêche, et les leaders de la collectivité ont commencé à craindre que les compétences liées à la culture traditionnelle soient perdues complètement si des générations d'Inuit étaient éduquées dans des écoles plutôt que sur leur territoire. C'est pourquoi, dans les années 1980, en plus d'assurer un enseignement de formation universitaire, le GREC a commencé à offrir des cours sur la construction des igloos et des traîneaux, sur la sculpture de la pierre, sur la chasse en mer et sur terre, sur les motoneiges, le camping, l'escalade et l'enseignement de l'inuktitut et du folklore inuit. À la fin des années 1960, de nombreux parents, et même des enseignants non inuits dans les petites collectivités se sont opposés à l'absence de consultation du gouvernement fédéral dans la planification pour construire la seule école secondaire de l'Est de l'Arctique à Iqaluit. À cette époque, Iqaluit était la plus importante collectivité de l'Est de l'Arctique et on y voyait apparaître des problèmes sociaux, dont la violence et la criminalité. Les parents et les enseignants des petites collectivités demandaient alors que leurs propres écoles soient adaptées pour permettre l'enseignement au niveau secondaire, permettant ainsi aux jeunes de demeurer avec leurs parents tout en poursuivant leur éducation secondaire[Note 492].

Au cours des deux premières années d'ouverture du GREC, le nombre d'inscriptions a baissé de 220 à 100, et on a constaté un taux d'absentéisme élevé. Beaucoup d'étudiants du GREC avaient le sentiment d'être isolés d'un point de vue culturel et quittaient l'école avant d'avoir terminé leurs études secondaires. Les jeunes qui l'ont terminé avaient souvent de la difficulté à réintégrer leurs collectivités d'origine. Les témoignages des étudiants laissent entendre que la violence, les voies de fait, l'abus d'alcool et même les suicides étaient courants dans le pensionnat du GREC, et que les parents appuyaient fréquemment leurs enfants qui voulaient le quitter. Les écoles secondaires du Nord, dont certains pensionnats, y compris ceux de Fort McPherson, Inuvik, Hay River, Fort Smith et Yellowknife, ont connu des problèmes comparables d'absentéisme, de taux élevés d'abandon et de mauvaise réintégration dans la collectivité quand les étudiants retournaient dans leur village d'origine en été ou quand ils avaient terminé leurs études secondaires. Les écoles secondaires de Churchill et d'Ottawa permettaient aux Inuit de suivre une formation professionnelle et universitaire, tout en ayant l'occasion d'en apprendre davantage sur le Sud du pays et de participer à la culture canadienne, mais leurs taux d'abandon scolaire étaient comparables[Note 493].

En 1973, le Programme de l'homme dans le Nord, commandité par l'Institut arctique de l'Amérique du Nord, a publié un rapport sur l'éducation au Nunavik et dans les T.N.-O. qui demandait que l'on consacre davantage d'efforts pour intégrer les membres de la collectivité à la mise en œuvre des programmes d'éducation, d'accroître les possibilités de formation des Inuit comme enseignants et de mieux préparer les enseignants non inuits à la culture et au mode de vie des collectivités du Nord. Ce rapport s'appuyait sur des études expérimentales réalisées dans le cadre du projet en 1971 et en 1972, avec une expérience d'éducation guidée par la collectivité au Nunavik, un programme d'enseignant stagiaire pour les Inuit et la formation des enseignants du Sud pour les préparer à assurer leur rôle dans le Nord. L'objectif du programme de Nunavik était de montrer aux jeunes enfants d'âge scolaire que les membres de la collectivité inuite « jouaient un rôle important dans le programme d'enseignement », facilitant ainsi leur adaptation à la culture et au système scolaire[Note 494]. Le programme d'enseignant stagiaire a fourni aux Inuit l'occasion de suivre une formation combinant le perfectionnement des connaissances scolaires et une formation en cours d'emploi. Le programme pour adapter les Canadiens à l'enseignement dans le Nord a mis l'accent sur la culture et l'histoire du Nord et de ses collectivités, en respectant l'importance accordée par les Inuit au maintien et au transfert du savoir des compétences traditionnelles aux jeunes, et en aidant les enseignants à se familiariser à la culture du Nord. De tels programmes expérimentaux ont renforcé la nécessité de former des enseignants inuits dans les collectivités, permettant ainsi de garder des enseignants pendant longtemps et réduisant l'interruption dans les écoles liées au remplacement d'enseignants non inuits qui ne restaient pas sur place plus d'un an ou deux. Le rapport en question affirmait que la formation d'enseignants inuits aiderait également à garantir que des contenus de cours pertinents et attentifs à la culture nordique seraient donnés dans les salles de classe[Note 495].

Avec l'entrée en vigueur de la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ), qui a été signée en 1974 par les Inuit du Nunavik, le Grand conseil des Cris au Québec, la province de Québec, le gouvernement fédéral et diverses entreprises hydro-électriques, puis la création de la première commission scolaire dirigée par les Inuit. La CBJNQ prévoyait des dispositions servant à établir l'Administration régionale Kativik, dont l'organisme administratif du Nunavik, qui comprenait la Commission scolaire Kativik. Pour le gouvernement du Québec, cette Commission scolaire s'était vu déléguer le pouvoir d'administrer les contenus des programmes d'enseignement primaire et secondaire dans 14 collectivités du Nunavik, un programme de formation pour les enseignants inuits, un programme d'acculturation pour les enseignants non inuits et un service de recherche sur les questions d'éducation[Note 496].

Depuis 1978, la Commission scolaire Kativik a amélioré l'état des établissements d'enseignement au Nunavik, répondu à des besoins spéciaux en éducation, ouvert des écoles secondaires et conçu des programmes d'enseignement à ce niveau, préparé des programmes d'éducation des adultes et administrer des programmes aidant les étudiants inuits du Nunavut qui étudient dans des établissements postsecondaires ailleurs au Canada[Note 497]. La Commission scolaire Kativik s'est fait le défenseur des contenus de cours pertinents en termes culturels dès le début et s'est dotée d'un mandat en ce qui concerne l'objectif et les caractéristiques de l'enseignement au Nunavik. D'après cette Commission scolaire, l'éducation doit faciliter la conservation des modes de vie traditionnels des Inuit au sein de la collectivité et de former des personnes capables de participer pleinement, pour en faire des personnes pouvant être employées dans la collectivité. Les objectifs en matière d'éducation au Nunavut visent la pertinence à la culture inuite, la promotion des normes de réussite scolaire conformes à celles en vigueur dans le reste du pays, et visent à préparer les étudiants à faire des études postsecondaires[Note 498].

Même si le GTNO s'était doté d'un mandat pour assurer un enseignement pertinent en termes culturels aux Inuit, en 1982, il n'y avait que 46 des 741 éducateurs des T.N.-O. qui étaient autochtones, rendant la tâche difficile de fournir l'enseignement à l'échelle du territoire dans des langues traditionnelles. De nombreuses collectivités ont embauché des assistants inuits travaillant en classe, servant en particulier d'interprètes, mais ils n'étaient pas entièrement accrédités comme enseignants. Depuis 1969, un programme de formation des enseignants fonctionne à Fort Smith dans les T.N.-O., et un programme comparable a été mis sur pied en 1979 à Iqaluit, qui comptait dès le début 13 inscriptions[Note 499]. En 1975, l'Université McGill a mis sur pied un cours de formation des enseignants, le Native and Northern Education Program, destiné aux Inuit du Nunavik. En 1982, ce programme a été élargi aux T.N.-O. Dans le cadre de ce programme, les Inuit qui étaient assistants en salle de classe et qui parlaient couramment l'inuktitut pouvaient suivre un programme de formation de quatre ans en enseignement tout en continuant leur travail en salle de classe. Les diplômés du programme Nunavik/McGill ont enseigné de nombreux cours dans les collectivités du Nord. L'intérêt de ce programme réside dans sa capacité à s'adapter aux horaires des enseignants et dans les responsabilités prises par la collectivité et les familles. L'accent est mis sur la préservation des langues traditionnelles en classe et sur la contribution des stagiaires enseignants du cours ainsi que sur le contenu du programme[Note 500]. Au Nunavut, le programme est appelé Programme de formation d'enseignants dans le Nord (PFEN). Il est offert au Arctic College à Iqaluit mais, pour le rendre plus accessible, cet établissement a également commencé à l'offrir dans des collectivités du Nunavut par rotation. Le fait de proposer le PFEN pour former les éducateurs dans leur collectivité fait grimper le nombre de possibilités d'emploi pour les Inuit et garantit que les écoles rurales ont accès à des enseignants formés sur place qui maîtrisent parfaitement l'inuktitut[Note 501].

Les programmes d'éducation des adultes dans les années 1970 étaient souvent parrainés par des entreprises de développement des ressources, comme la Alberta Gas Trunk Line Company Limited de Calgary, qui a offert des cours officiels de formation et de formation au travail pour les Autochtones (y compris sept Inuit au départ) afin de les préparer en vue du projet du pipeline de la vallée du Mackenzie. Une étude réalisée sur ce programme de formation a indiqué que le taux d'abandon était faible, que le moral au travail était excellent et qu'il y avait de bonnes relations entre les employeurs et les employés autochtones. Les instructeurs et les apprentis ont constaté une adaptation plus efficace et plus rapide aux emplois manuels rémunérés chez les jeunes Autochtones qui avaient fréquenté l'école que chez les plus anciens qui n'étaient pas habitués à des horaires basés sur une journée de travail de huit heures. Le Churchill Vocational Centre a également assuré une formation aux Inuit dans des métiers comme la mécanique et la menuiserie[Note 502]. Dans le domaine de l'éducation des adultes, des programmes ont été mis en œuvre plus récemment au Arctic College au Nunavut, qui a des campus régionaux dans plusieurs plus petites collectivités, et propose des cours d'enseignement à distance pour permettre aux Inuit de perfectionner leur niveau d'éducation et d'améliorer leur formation professionnelle sans avoir à quitter leur maison et leur collectivité. Nombre des programmes offerts par l'Arctic College sont destinés aux adultes qui veulent améliorer leur formation professionnelle mais qui n'ont pas de diplôme d'études secondaires. Ce sont aussi des programmes qui intègrent dans l'enseignement les compétences traditionnelles, comme la couture, en même temps que l'apprentissage de la maîtrise de la lecture, de l'écriture et du calcul[Note 503].

Si Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) a financé les Indiens inscrits et les étudiants inuits fréquentant les programmes techniques, professionnels, collégiaux et universitaires en 1968, ce financement n'est devenu officiel qu'en 1977 avec le lancement du Programme d'aide à l'éducation postsecondaire. Ce programme était destiné à aider les étudiants indiens inscrits et inuits à assumer les coûts des droits de scolarité de l'enseignement postsecondaire, ceux des livres, des déplacements et des frais de subsistance. La création d'un financement fédéral pour les programmes de préparation à l'entrée à l'université et au collège a suivi en 1983. En 1989, le Programme d'aide à l'éducation postsecondaire est devenu le Programme de soutien aux étudiants du niveau postsecondaire (PSENP). Le financement de ce programme est transféré par AINC aux organismes autochtones qui l'administrent pour leurs membres[Note 504].

Pour de nombreuses familles résidant dans le Nord, même à la fin des années 1970, l'expérience limitée qu'elles avaient des modalités officielles de l'enseignement était souvent négative car il y avait peu de promotions à la suite des résultats scolaires, ou même de la fréquentation scolaire. Le fait de devoir quitter les collectivités d'origine pour fréquenter l'école dans des collectivités plus importantes décourageait encore plus de nombreux Inuit de suivre un enseignement secondaire. Le taux du roulement des enseignants venant du Sud continue à être élevé, car la plupart continuent à percevoir le temps qu'ils passaient dans le Nord comme une expérience temporaire plutôt que comme un engagement envers un nouveau mode de vie. Le projet de télévision et de téléconférence par satellite Anik-B, financé par AINC de 1978 à 1981, a fourni l'occasion à ITK de développer avec succès des programmes multimédias en inuktitut, contribuant aux programmes d'enseignement de certaines collectivités du Nord. Malgré le financement accru et les initiatives pour rendre l'éducation plus pertinente en termes culturels, le niveau de réussite scolaire des étudiants inuits est resté faible pendant toutes les années 1970 et 1980[Note 505].

En 1982, le Comité spécial de l'éducation des T.N.-O., avec une aide efficace des enseignants du Nord, a présenté un rapport à l'Assemblée législative qui demandait, entre autres, que l'enseignement de la maternelle à la 10e année soit disponible dans toutes les collectivités, et que l'Arctic College inclut l'enseignement de la 11e et 12e année, facilitant ainsi la mise sur pied de programmes d'éducation professionnelle et pour adultes. Ce rapport recommandait également la décentralisation des commissions scolaires dans les T.N.-O. pour inciter les Inuit à participer à l'administration de l'éducation dans le Nord. De plus, le rapport reprenait les recommandations visant à accroître l'utilisation des langues traditionnelles dans les écoles élémentaires. En 1983, le GTNO a modifié la Education Ordinance pour permettre la création de commissions scolaires sur le territoire, quand les collectivités le demandaient[Note 506].

Un examen de l'enseignement au Nunavik a eu lieu en 1985 à l'occasion d'un symposium des délégués de toute la région. Ce symposium a débouché par la mise sur pied du Groupe de travail sur l'éducation du Nunavik en 1989. Ce groupe de travail était parrainé par la Société Makivik, l'organisme bénéficiaire des signataires de la CBJNQ et comprenait des représentants de la Société Makivik et des spécialistes de l'extérieur en éducation. Il a procédé à des consultations dans les collectivités et a tenu des audiences pour déterminer les priorités des orientations à venir de l'éducation au Nunavik, en s'appuyant sur l'apport des Inuit du Nunavik. Le travail de ce groupe a culminé avec la présentation d'un rapport à la Commission scolaire Kativik en 1992. Il traitait de nombreuses questions intéressant les Inuit ailleurs dans le Nord comme la langue d'enseignement, l'aide à l'enseignement postsecondaire, l'implication des étudiants dans les activités extrascolaires, le recrutement d'enseignants inuits et les méthodes pour améliorer la pertinence des enseignants non inuits dans leurs salles de classe nordiques[Note 507].

Trois études récentes sur la langue d'enseignement et son utilisation chez les enfants du Nunavik donnent des résultats comparables : l'enseignement dans les langues traditionnelles pendant les premières années du primaire semble favoriser la conservation des langues traditionnelles, mais il rend la transition à l'enseignement de l'anglais difficile par la suite. Une étude a en particulier conclu que le passage de l'enseignement dans la langue patrimoniale à une langue seconde dominante en troisième année correspond à une diminution marquée de l'estime de soi[Note 508]. Dans de nombreuses collectivités du Nord, la langue inuit locale est enseignée comme langue première d'enseignement de la maternelle à un niveau situé entre la troisième et la cinquième année. À moins que les étudiants ne soient exposés de façon importante à l'anglais ou au français chez eux, ils peuvent ensuite éprouver de la difficulté et de la frustration quand l'enseignement se fait dans d'autres langues[Note 509].

Avec le temps, les niveaux de scolarité des Inuit ont augmenté, puisqu'il n'y avait qu'un Inuk des T.N.-O. à fréquenter l'université au Canada en 1980 et que quatre autres avaient été acceptés dans une université cette année-là. Entre 1990 et 1999, le nombre d'Inuit terminant leur scolarité secondaire dans les T.N.-O. et au Nunavut était passé de 21 en 1990 à 115 en 1999[Note 510]. Une mauvaise préparation à un enseignement de niveau supérieur dans les établissements postsecondaires du Sud, et l'isolement culturel et matériel qu'entraîne la vie dans les villes du Sud a nuit à la poursuite des études postsecondaires jusqu'à leur terme[Note 511]. Au cours des dernières années, des efforts ont été faits pour continuer à améliorer les possibilités d'éducation et la pertinence de l'enseignement dans le Nord. Le Nunavut Sivuniksavut Training Program, créé en 1985 par la Fédération Tungavik du Nunavut, financé conjointement par AINC, est un exemple d'initiative d'éducation destinée aux Inuit et parrainée par le gouvernement fédéral. Nunavut Sivuniksavut assure la préparation à l'enseignement postsecondaire en milieu urbain des jeunes Inuit et combine des cours sur l'histoire des Inuit, leur culture et la politique avec des connaissances, des compétences et une pratique pour faire face à la transition entre la vie dans les collectivités isolées du Nord vers Ottawa, un grand centre urbain. De plus, l'aide financière assurée par le gouvernement fédéral et les gouvernements territoriaux et provinciaux aux Inuit pour couvrir les frais des droits de scolarité de l'enseignement postsecondaire, comme le Programme de soutien aux étudiants du niveau postsecondaire d'AINC, ont fait qu'il est de plus en plus possible et plus attrayant pour les Inuit de suivre une formation de niveau postsecondaire[Note 512].

Préoccupations permanentes

Les taux d'obtention de diplôme d'études secondaires des Inuit ont augmenté de façon marquée depuis les années 1970 mais, en se fiant aux indicateurs du Nord de 2004 (AINC) et aux mesures de l'indice du développement humain, calculé à partir des données du recensement de 2001, le niveau de scolarité des Inuit est encore faible quand on le compare aux autres peuples autochtones du Canada[Note 513]. Il n'y a pas d'université dans l'Arctique canadien mais le Collège Arctique au Nunavut et le Aurora College dans les T.N.-O. proposent toute une gamme de programmes d'enseignement postsecondaire sur un campus principal et sur des campus satellites dans tout le Nord. Ces collèges font appel à la technologie des communications, y compris celle des téléconférences et des courriels pour rendre l'enseignement postsecondaire aussi accessible que possible aux gens vivant dans les collectivités du Nord. Ces collèges ont également instauré des liens avec les autres établissements canadiens d'enseignement postsecondaire pour offrir des programmes spécialisés, comme la Akitsiraq Law School qui est administrée conjointement par la Akitsiraq Law Society, le Nunavut Arctic College et la faculté de droit de la University of Victoria en Colombie-Britannique. De tels programmes sont souvent offerts pendant une période limitée mais la plupart des étudiants qui veulent obtenir un diplôme universitaire doivent résider sur un campus dans le Sud du pays[Note 514].

Il arrive fréquemment dans le Nord qu'il n'y ait pas un nombre suffisant d'Inuit convenablement formés pour occuper tous les postes disponibles, ce qui montre bien la nécessité de programmes d'enseignement adaptés en termes culturels qui garantiront un taux élevé de poursuite des études par les Inuit tout au long de l'enseignement primaire et secondaire[Note 515]. Les objectifs du Programme de centres éducatifs et culturels d'AINC sont d'aider les collectivités des Inuit à exprimer leur héritage culturel, à le préserver, le développer et le promouvoir. Le PCEC contribue à la préparation de contenu de cours pertinents en termes culturels qui font la promotion d'un contexte d'apprentissage amélioré et qui permettent d'améliorer les résultats scolaires des étudiants inuits[Note 516]. L'implication de la collectivité dans l'enseignement montre aux enfants l'importance de l'apprentissage et l'intérêt que lui accorde la collectivité. L'implication des Inuit dans leur système d'enseignement, comme directeur d'école, enseignant, aide-enseignant, membres des commissions scolaires, membres des conseils de parents et employés des ministères territoriaux ou régionaux de l'éducation, a exercé une influence sur les contenus de cours standard en les modifiant, comme ce fut le cas dans les classes centrées sur les étudiants et les contenus de cours tenant compte de leur culture. On espère que si l'on parvient à rendre l'éducation plus adaptée aux besoins locaux de la collectivité et à tenir davantage compte de la culture inuite de la vie dans le Nord, on continuera à observer une amélioration des taux de réussite scolaire chez les Inuit. Former un plus grand nombre d'enseignants inuits, comme avec le Programme de formation d'enseignants dans le Nord, permet aussi aux étudiants inuits de disposer de modèles de rôle qui montrent la pertinence du système d'enseignement[Note 517].

Le fait de faire la promotion des dialectes inuits, y compris de l'inuktitut, de l'innuinnaqtun et de l'inuktitut comme langues premières d'enseignement à l'école primaire est un élément déterminant dans l'élaboration des contenus d'enseignement dans toutes les régions du Nord. Si l'enseignement dans les langues traditionnelles permet de les conserver, les taux d'abandon scolaire élevés des étudiants pendant les premières années à l'école secondaire s'expliquent en partie par les frustrations vécues en passant de l'enseignement dans une langue traditionnelle à un enseignement complet en anglais ou en français. S'efforcer d'assurer une transition plus douce entre l'enseignement primaire et secondaire pour les étudiants est devenu un autre des objectifs importants des institutions, comme pour le gouvernement du Nunavut qui y voit une façon de garder les étudiants à l'école secondaire[Note 518]. Le transfert des pouvoirs en matière d'enseignement au gouvernement inuit, comme dans le cas de la CBJNQ ou de l'Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador qui a été signé récemment, facilitera davantage l'élaboration de contenus de cours pertinents en termes culturels pour les jeunes Inuit, faisant du même coup la promotion de la réussite scolaire[Note 519].

Les programmes fédéraux qui permettent d'acquérir une expérience d'emploi pertinente aux Inuit faisant des études secondaires ou postsecondaires aident ceux-ci à obtenir de meilleurs résultats scolaires et les exposent à toute une gamme de possibilités d'emploi pour l'avenir. La Stratégie emploi jeunesse pour les jeunes Inuit et des Premières nations (SEJJPN) d'AINC finance par exemple quatre programmes dans le cadre desquels les organismes des Premières nations et Inuit peuvent faire des propositions. Les propositions respectant les critères du programme d'AINC recevront des fonds de ce ministère, qui seront administrés par les organisations autochtones. Ces programmes comprennent : le programme Possibilités de carrière-été pour étudiants Inuit et des Premières nations, le Programme des camps Inuit et des Premières nations en sciences et en technologie, le programme Promotion et sensibilisation aux carrières pour les jeunes Inuit et les Premières nations et le programme Expérience de travail pour les jeunes Inuit et les jeunes des Premières nations. Ces programmes sont conçus pour offrir des possibilités d'emploi, en bénéficiant d'un mentor, pour promouvoir les avantages de l'éducation, pour offrir toute une gamme de possibilités d'emploi et pour donner des conseils en matière de carrière[Note 520].

Actuellement, des entraves importantes qui empêchent les Inuit d'améliorer leur taux d'achèvement des études dans tout le Nord sont les questions de nature socioéconomique qui découragent la fréquentation scolaire, y compris les taux élevés de surpeuplement des logements et de chômage chez les Inuit. Le surpeuplement des logements fait qu'il est difficile de trouver un lieu tranquille pour étudier, et les taux élevés de chômage contribuent aux attitudes négatives au sujet de l'importance de l'éducation et de l'intérêt qu'il y a à mener à terme une scolarité secondaire. Les initiatives qui visent à améliorer la qualité de vie des Inuit, comme en améliorant les logements et en leur offrant des possibilités d'emploi, devraient avoir des effets favorables indirects sur les taux d'achèvement des études[Note 521]. De la même façon, le relèvement du niveau de pertinence des contenus de cours à l'école primaire et secondaire pour la culture inuite, en intégrant l'Inuit Qaujimajatuqangit (connaissance traditionnelle inuite) aidera les étudiants à voir la pertinence de leur formation dans leur mode de vie traditionnel, et à devenir fiers de leur réussite scolaire[Note 522]. C'est ainsi que le rapport publié récemment par Thomas Berger, le conciliateur dans le cadre des négociations du contrat de mise en œuvre de l'Entente sur les revendications territoriales du Nunavut), aborde la nécessité d'accroître le financement fédéral pour être en mesure de mettre en œuvre l'article 23. L'auteur recommande en particulier d'accorder un financement additionnel à Nunavut Sivuniksavut[Note 523].






Le développement économique et l'économie des Inuit

Discussion historique

Avec leur mode de vie traditionnel, les Inuit utilisaient toute une gamme de ressources minérales disponibles dans leur environnement dont le cuivre, le mica, la pyrite, la galène, la pierre à feu, le quartz et la saponite pour fabriquer des outils, des articles ménagers et des décorations. Les ressources animales comme le caribou, le phoque, l'ours polaire et la baleine servaient à l'alimentation, et leur peau et leur fourrure permettaient de fabriquer des vêtements, des couvertures et des tentes. Les explorateurs et les baleiniers, et par la suite les commerçants de fourrure, ont exploité les ressources animales comme la baleine et le renard blanc en commençant par le Labrador au XVIIIesiècle, puis l'Est et l'Ouest de l'Arctique et le Nord du Québec au XIXe siècle. Comme les Inuit, les Européens du Nord ont découvert et exploité les ressources minérales au XIXe siècle, dont le charbon, le graphite et le mica à Lake Hazen, Lake Harbour, Pleasant Inlet, Aklavik, Paulatuk, Pond Inlet et dans le nord de l'île Ellesmere. La Marine américaine a également exploité une mine de graphite et de mica à Cumberland Sound sur l'île de Baffin à compter de 1875. Pendant les années 1920, les prospecteurs ont commencé à utiliser des avions pour détecter les gisements possibles, ce qui a permis de faire plusieurs découvertes précieuses, comme le gisement d'or de la péninsule Whale Cove sur la baie d'Hudson dont l'exploitation a débuté en 1928[Note 524].

Avec la chute du prix de la fourrure pendant les années 1930, le gouvernement canadien a commencé à chercher d'autres types de développement dans l'Arctique, y compris des projets de pêche commerciale et d'extraction minière. Pendant les années 1940, la construction de projets de défense dans le Nord a permis de mettre en place certaines infrastructures, comme des routes et des aéroports, et d'accroître la sensibilisation des Canadiens à la région. La connaissance accrue du Nord et la motivation qui a fait suite à la découverte de pétrole en Alaska ont amené à s'intéresser de plus en plus à l'exploitation des ressources naturelles, et donc au développement de projets miniers. Le gouvernement canadien a facilité ce développement en commandant la production de cartes géologiques et géophysiques de la région, en finançant l'exploration minière et la prospection, et en finançant la construction et l'expansion des infrastructures nécessaires au développement industriel. D'après Hugh Keenleyside, un ancien sous-ministre du ministère des Mines et des Ressources et commissaire au Northwest Territories Council, « l'intérêt de plus en plus marqué pour l'Arctique a été en partie le résultat de considérations politiques et de défense qui ont marqué la période de la Guerre froide. » Il faut cependant également reconnaître l'importance de la nouvelle prise de conscience des possibilités économiques de cette région[Note 525]. Pendant la campagne électorale de 1957, le Premier ministre John Diefenbaker a proposé son programme de « Routes d'accès aux ressources naturelles » qui a permis de financer le développement économique du Nord et apporté un soutien administratif à l'exploitation des ressources naturelles[Note 526] .

Au milieu des années 1950, des projets miniers étaient en exploitation dans tous les Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.), le Nord du Québec et le Labrador[Note 527]. Les Inuit n'ont cependant pas été consultés sur l'implantation ou l'emplacement de ces projets miniers. Si ces projets ont parfois fourni de l'emploi aux Inuit, la plupart des postes étaient saisonniers ou à temps partiel et presque tous ne nécessitaient aucune compétence particulière. Avec les changements sociaux et économiques intervenus dans le Nord au milieu du XXe siècle, le gouvernement fédéral a réalisé que l'exploitation à long terme des ressources fauniques comme moyen essentiel de survie économique et de subsistance n'était pas possible à long terme. Au lieu de promouvoir le mode de vie traditionnel des Inuit, le gouvernement a commencé à concentrer ses efforts afin d'aider les Inuit à devenir salariés[Note 528]. Des organisations comme le Comité des affaires esquimaudes et le Comité consultatif de la mise en valeur du Nord (CCMVN) ont cherché à promouvoir l'éducation des adultes, la formation professionnelle et des incitatifs aux affaires pour favoriser le développement économique et la création d'emplois, y compris le développement de coopératives communautaires, de coopératives de crédit et la Caisse de prêts aux Esquimaux[Note 529]. L'objectif des programmes incitatifs et de formation du gouvernement fédéral était de « s'assurer que les régions contribuent à la production nationale totale et à la croissance soutenue à long terme de cette production », et « qu'ils permettent de relever le niveau moyen de revenu des habitants de la région ». Un troisième objectif qui planait sur l'administration générale du gouvernement dans le Nord au milieu du XXe siècle, était la souveraineté, et donc « le maintien d'une occupation réelle de la région »[Note 530].

Des projets de développement des ressources renouvelables et non renouvelables sont apparus dans tout le Nord pendant les années 1960, alors que les Inuit exprimaient de plus en plus la volonté d'assurer la durabilité des ressources naturelles en pratiquant une bonne gérance. Ils s'inquiétaient également des consultations apparemment insuffisantes du gouvernement et de l'industrie sur le rythme et l'emplacement des développements. Pendant les années 1950 et 1960, le gouvernement fédéral a envisagé de réaliser des projets dans le Nord, comme la construction du Réseau d'alerte avancé (RAA) et le développement de mines, pour assurer de l'emploi aux Inuit. En réalité, plusieurs des emplois créés étaient saisonniers ou à court terme et obligeaient les Inuit à apprendre l'anglais, à suivre une formation spécialisée, à s'adapter à une culture de l'emploi qui ne leur était pas familière, et quelques fois à vivre dans des camps de travail loin de leurs familles et de leurs collectivités[Note 531].

Si les Inuit avaient accès au programme de formation professionnelle du gouvernement fédéral depuis environ six ans en 1961, 57 p. 100 des peuples autochtones employés dans les industries des T.N.-O. continuaient à assurer l'essentiel de leur subsistance au moyen de la chasse et du piégeage, et seulement 7,7 p. 100 des employés du secteur minier étaient autochtones. Comme le montre le tableau ci-dessous, « la proportion d'Inuit employés dans le secteur minier était inférieure à la proportion de toutes les autres divisions de l'industrie », ce qui montrait que moins d'Inuit bénéficiaient des avantages directs des fonds gouvernementaux consacrés aux projets d'extraction minière[Note 532].

Tableau 3: Statistiques de l'emploi des peuples autochtones par secteur industriel, T.N.-O.

Industrie[Note 533] Nombre total d'employés Nombre d'employés autochtones Employés autochtones en pourcentage du total
Agriculture 23 15 65,2
Forêt 41 11 26,8
Pêche et piégeage 1 610 1 526 94,6
Mines, carrières et puits de pétrole 992 76 7,7
Fabrication 146 37 25,4
Construction 280 41 14,7
Transports et communications 643 67 10,4
Service (commerce, détail, finances, assurance, immobilier) 2 347 441 18,6
Administration publique et défense 1 899 507 26,8
Industrie non spécifiée 190 80 42,1
Ensemble des industries 7 452 2 671 35,8

Les entreprises coopératives inuites sont apparues dans les collectivités du Nord à compter de 1959, utilisant les infrastructures communautaires développées grâce aux projets à grande échelle, comme le Réseau d'alerte avancé. La première coopérative inuite a été créée en 1959 à Povungnetuk au Nunavik et oeuvrait dans le domaine de la création et de la vente de sculptures en pierre de savon. L'apparition des coopératives à la fin des années 1950 a assuré de l'emploi et des possibilités de formation en gestion aux Inuit. Ces coopératives ont développé toute une variété d'entreprises basées sur les ressources, dont le tourisme, l'écotourisme et la sculpture de pierre à savon, ainsi que des activités plus artistiques comme la sculpture, l'impression et la couture. Elles ont également profité de la hausse des prix de la fourrure du renard au début des années 1970 pour créer des emplois dans les secteurs du piégeage et de la tannerie et pour commercialiser et vendre les fourrures traitées par les Inuit[Note 534].

En 1959, le ministère du Nord canadien et des Ressources nationales a lancé un projet expérimental de pêche de l'omble chevalier pour l'exporter vers les centres urbains du Sud du pays. La Caisse de prêts aux Esquimaux a aidé les Inuit de plusieurs collectivités de l'Est de l'Arctique et du Nord du Québec à acheter l'équipement de transformation et d'entreposage. De nombreuses collectivités du Labrador et de tout le Nord, dont celle de Cambridge Bay, Inuvik, Frobisher Bay, George River, Payne Bay, Whale Cove, Rankin Inlet, Fort Chimo et Port Burwell ont profité de l'aide gouvernementale pour mettre sur pied des activités commerciales afin d'exploiter des espèces de poisson comme l'omble, le touladi, le bélouga, la truite de mer et le saumon[Note 535]. Les coopératives plus tardives, comme celles d'Iqaluit et de Cape Dorset, faisaient aussi la vente d'aliments, de fournitures de chasse, d'essence et de services téléphoniques. Ces coopératives dans le Nord bénéficiaient de conseils en gestion financière et d'affaires de la Hudson Bay Company et du gouvernement fédéral[Note 536]. Les Producteurs de l'arctique canadien (PAC) est une coopérative créée en 1963 pour commercialiser des produits d'artisanat inuits, y compris des gravures et des sculptures de pierre de savon, sur la scène internationale. De la même façon, le Conseil canadien des arts esquimaux, qui relevait d'Affaires indiennes et du Nord Canada, a soutenu la commercialisation de l'art inuit entre 1961 et 1989, en compilant les collections annuelles de gravures de haute qualité et en contribuant à ce que la valeur marchande de l'art inuit maintienne sa valeur[Note 537].

Pendant les années 1970 et 1980, certains Inuit se sont lancés dans la radio et la télédiffusion. En 1958, la Canadian Broadcasting Company (CBC) a développé son service nordique, qui était administré à partir de Yellowknife et de Whitehorse. En 1960, elle a diffusé ses premières émissions en inuktitut et, en 1972, environ 16 p. 100 de la programmation dans le Nord était en inuktitut. Pendant les années 1970, de nombreuses collectivités du Nord se sont dotées de leurs propres stations de radio, qui diffusaient des nouvelles locales et de la musique, mais qui étaient également un moyen important d'organiser des groupes de recherche et de secours et de transmettre des messages entre les collectivités. En 1973, les premières émissions de télévision de CBC transmises par satellite ont été diffusées dans le Nord. En 1978, le gouvernement fédéral a lancé le projet de satellite ANIK B, qui a permis à Inuit Tapiriit Kanatami (ITK) de développer et de diffuser des émissions de télévision et d'assurer des services de téléconférence dans tout le Nord. Ce programme a été financé par Affaires indiennes et du Nord Canada mais a pris fin en 1981 par manque de fonds[Note 538].

Si les coopératives œuvrant dans le développement des ressources renouvelables ont contribué à offrir de l'emploi et des possibilités de développement dans les petites entreprises aux Inuit, leur emploi dans les projets de développement de ressources non renouvelables n'a pas, de façon traditionnelle, été aussi important[Note 539]. Une étude d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) prévoyant une croissance de la population active des Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) jusqu'en 1981 a constaté qu'en 1968, 80 p. 100 des emplois offerts dans les T.N.-O. nécessitaient des compétences élevées ou intermédiaires et que la plupart des Autochtones cherchant du travail n'avaient pas la scolarité et les compétences nécessaires pour obtenir de tels postes[Note 540].

Avec l'amélioration des taux de réussite scolaire des Inuit au cours des dernières années, ceux-ci occupent de plus en plus des postes nécessitant des compétences et une formation postsecondaire, comme au sein du gouvernement du Nunavut. Les politiques d'achat du gouvernement fédéral offrent également des mesures incitatives aux entreprises du secteur privé pour qu'elles embauchent et forment des Inuit quand elles fournissent des produits et des services au gouvernement fédéral dans les collectivités du Nord. Les ministères fédéraux, comme AINC et Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC), ont collaboré avec des organisations inuites et des gouvernements du Nord pour faciliter la création et la mise en œuvre de programmes de formation et d'emploi destinés à améliorer les compétences et les taux d'emploi des Inuit[Note 541].

Élaboration des programmes et des politiques

En 1970, le gouvernement fédéral a ratifié la Convention internationale des Nations unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale. Cela a facilité l'élaboration de politiques fédérales prévoyant des mesures et des protections spéciales pour aider aux progrès économiques et sociaux des groupes minoritaires désavantagés. Par la suite, le gouvernement fédéral a publié en 1972 un énoncé de politique sur la participation du gouvernement du Canada au développement du Nord dans les années 1970. Il y affirme de façon explicite son objectif d'aider les Inuit à améliorer leur niveau et leur qualité de vie en éliminant la discrimination dans ses pratiques d'embauchage du personnel. Le gouvernement fédéral voulait alors que les Inuit profitent de sa nouvelle politique d'emploi mais ajoutait que l'emploi des Inuit devait être « compatible avec leurs propres préférences et leurs aspirations »[Note 542]. Cependant, une étude réalisée en 1978 par Emploi et Immigration Canada quantifiait les barrières à l'emploi des Inuit comme : préjugé culturel chez les non-Autochtones au sujet des capacités des Inuit; un « écart informationnel » pour les Inuit entre les connaissances et les compétences qu'ils avaient en général et celles exigées pour occuper des emplois nécessitant des compétences; parlait de leur inexpérience du travail, des faibles niveaux de scolarité, des méthodes de formation des adultes incompatibles avec les préférences d'apprentissage des Inuit, du manque de maîtrise de l'anglais ou du français, d'une piètre santé et des attitudes culturelles envers le travail qui étaient incompatibles avec la culture en milieu de travail[Note 543].

Pendant les années 1980, le gouvernement fédéral a mis sur pied le Programme de développement économique des Inuit pour appuyer leurs initiatives d'affaires. Ce programme offrait des prêts et des garanties de prêt par l'intermédiaire de la Caisse de prêts aux Esquimaux, contribuant au développement économique et administrant le Programme de développement des coopératives de l'Arctique. Le comité consultatif de la Caisse de prêts aux Esquimaux a été mis sur pied pour étudier les demandes de prêt, et les gouvernements territoriaux et fédéral ont eu comme mandat d'évaluer les demandes de garantie et de contribution. Le programme fournissait également une aide en gestion des affaires aux Inuit et était administré par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) dans l'est et dans l'Ouest de l'Arctique, et par le Programme des affaires indiennes et inuites d'AINC dans le Nord du Québec et au Labrador. De la même façon, l'Accord spécial sur l'aménagement rural et le développement agricole (ARDA spécial) a été conçu à la fin des années 1970 pour accroître le niveau de revenu et augmenter les possibilités d'emploi des personnes vivant dans les régions rurales et éloignées, en particulier les peuples autochtones. Le programme ARDA spécial aidait essentiellement les entreprises commerciales et des projets de production primaire[Note 544].

Développement d'une économie mixte et du milieu des coopératives

Au cours de l'enquête qu'il a menée en 1974 sur le projet de pipeline de la vallée du Mackenzie, Thomas Berger a identifié les secteurs de l'économie nordique dans lesquels les peuples autochtones étaient surtout employés. Il s'agissait de la chasse, de la pêche, de la cueillette, de la vente de produits des ressources renouvelables et d'emplois dans des entreprises ou industriels[Note 545].

Même si les Autochtones du Nord ont continué à participer aux secteurs économiques relevés par Berger, ils ont également été de plus en plus employés dans le secteur public et continué à retirer des revenus des programmes d'aide sociale parrainés par le gouvernement, et en continuant à exploiter les ressources renouvelables traditionnelles[Note 546]. Il s'agissait par là d'activités de la chasse, la pêche et les occupations artistiques, comme la sculpture de pierre de savon, pour mettre sur pied une économie mixte offrant des emplois rémunérés. Là où il y avait des possibilités d'emploi rémunéré pour soutenir les activités économiques traditionnelles, l'économie mixte s'est avérée une méthode stable de mettre en place des collectivités viables économiquement. Les versements d'aide sociale, dont la Prestation fiscale canadienne pour enfants, l'assurance-emploi et la Pension de la sécurité de la vieillesse ont contribué à cette économique mixte[Note 547]. Toutefois, une telle économie nécessitait que les projets de développement n'interfèrent pas avec la faune en modifiant les voies migratoires, en polluant par le bruit ou en contaminant l'eau et les sources d'alimentation. Cette économie nécessitait également de l'aide au développement d'une main-d'œuvre salariée, par exemple dans le cadre de l'enseignement postsecondaire et des possibilités de formation professionnelle, de l'aide au développement des petites entreprises et de mesures pour garantir l'emploi autochtone dans la fonction publique du Nord[Note 548].

Au début des années 1980, les peuples autochtones du Nord gagnaient, en moyenne encore moins ou étaient sous-employés par rapport aux peuples non autochtones du reste du Canada. Entre 1974 et 1980, l'emploi inuit dans le secteur pétrolier a plafonné dans l'Ouest de l'Arctique. Ce secteur offrait beaucoup d'avantages aux Inuit dans les collectivités les plus importantes, alors que dans les plus petites et celles qui étaient éloignées, il fallait continuer à s'en remettre davantage au revenu provenant de la cueillette traditionnelle et de l'aide sociale. D'après l'étude de Peter Usher pour la Beaufort Sea Alliance, les salaires gagnés ne représentaient pas plus de 35 à 70 p. 100 des revenus personnels dans tout le Nord en 1982, et ces sources de revenus étaient complétées par des activités comme la cueillette de ressources renouvelables, des activités artistiques et les versements d'aide sociale[Note 549].

Le Nunavik et le Nunavut ont mis sur pied plusieurs programmes pour aider les chasseurs inuits, y compris en leur apportant une aide à l'investissement en équipement, comme dans des bateaux, et une aide pour redistribuer la viande recueillie. L'Administration régionale Kativik et la Nunavut Tunngavik Incorporated, avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, ont financé conjointement deux programmes d'aide au chasseur. La distribution d'alimentation traditionnelle des Inuit qui ne peuvent pas chasser ou qui vivent dans le Sud du pays est un élément essentiel du Programme de soutien du revenu des chasseurs du Nord québécois, traduisant l'importance culturelle de la distribution réciproque usuelle des aliments traditionnels par les Inuit[Note 550]. Les projets de coopérative et d'exploitation commerciale ont également incité les Inuit à faire appel aux compétences et aux activités traditionnelles dans des entreprises générant des recettes qui respectent la durabilité de l'environnement. Les coopératives offrent des possibilités de participation et de contrôle des initiatives économiques en tirant parti des compétences et des ressources locales. Des pêcheries hivernales du turbot et des entreprises de crevette se sont installées à Pangnirtung, sur l'île de Baffin, dans la Baie d'Ungava du Nunavik, et dans le Nord du Labrador. De la même façon, les Inuit du Labrador exploitent une chasse commerciale du caribou et une usine d'emballage de viande, et les Inuvialuit de l'Ouest de l'Arctique ont mis sur pied une chasse commerciale de bœuf musqué. Les produits de la viande de ces entreprises sont commercialisés sur la scène internationale, en particulier dans les pays du Nord de l'Europe[Note 551].

Comme les coopératives de pêche mises sur pied dans les collectivités du Labrador au début des années 1960, la Société de développement des Inuit du Labrador a facilité la création d'entreprises de chasse commerciale du caribou à compter de 1985, entreprises qui étaient organisées et administrées par des Inuit. Ce type de projet a conservé l'intérêt des Inuit pour le territoire, et les compétences traditionnelles de chasse des Inuit et les utilisations traditionnelles qu'ils faisaient des animaux. Comme les Inuit chassant étaient également des investisseurs dans la vente commerciale de viande, leur engagement à obtenir un produit de haute qualité était une force importance de leur entreprise. La réussite des campagnes des activistes en faveur des droits des animaux s'est traduite par la diminution des marchés de peau de phoque dans les années 1980, et les Inuit du Labrador ont eu de la difficulté à trouver des méthodes pour conserver des revenus à même les ressources renouvelables. La chasse commerciale du caribou s'est avérée une réussite, à la fois comme entreprise et pour consolider les collectivités[Note 552]. Les Inuit du Labrador continuent à participer tous les printemps à la chasse au phoque, qui rapporte environ 16 millions de dollars chaque année dans les provinces de l'Atlantique[Note 553].

Actuellement, de nombreuses familles du Nord s'en remettent à une combinaison d'économie traditionnelle et mixte intégrant la chasse, le piégeage et la pêche pour la subsistance et à des fins commerciales, avec du travail rémunéré, des paiements d'aide sociale et diverses formes de production locale, comme des objets d'art et d'artisanat. Ce type d'économie est encore fragile mais stable et permet aux Inuit d'utiliser efficacement des ressources renouvelables disponibles de façon saisonnière et d'autres débouchés économiques, le plus souvent dans le secteur public, dans les petites entreprises ou dans le domaine des mines. Dans certaines régions, comme le Labrador, où l'économie traditionnelle est menacée par la diminution des stocks de poisson et par la résistance des défendeurs des droits des animaux à la vente commerciale de peaux de phoque, les Inuit ont besoin d'une aide gouvernementale complète pour tirer tout le parti économique possible des secteurs secondaire et tertiaire de leur économie, sans oublier celui des services. Le rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones sur le Nord a estimé que « l'aide à une combinaison d'économie traditionnelle et mixte est le moyen le plus efficace pour promouvoir la vitalité économique des collectivités du Nord »[Note 554]. Pour assurer la durabilité d'une base économique traditionnelle et mixte dans ces collectivités pour les générations à venir, il faut toutefois adopter une approche internationale et holistique à la gestion de l'environnement[Note 555].

Développement des ressources non renouvelables et ententes sur les répercussions et les avantages

D'après la Commission royale sur les peuples autochtones, au début des années 1990, les deux secteurs offrant le plus de possibilités d'emploi dans le Nord étaient la fonction publique et les projets de développement de ressources non renouvelables[Note 556]. Malheureusement, les projets de développement de ressources, comme les mines, n'ont pas embauché de nombre important d'Inuit dans des postes qualifiés ou à long terme, essentiellement parce que ceux-ci n'avaient pas la scolarité, l'expérience ou la formation suffisante pour travailler dans un environnement de mines mécanisées. Les gouvernements inuits régionaux et certains bénéficiaires de revendications territoriales globales ont négocié des conditions avec les sociétés minières, comme l'accord conclu par la Société Makivik avec la Raglan Mining Company, en vertu desquels les mines situées à proximité de collectivités inuites devaient former et embaucher des Inuit, et favoriser le développement des entreprises locales[Note 557.]

Avec les quatre règlements de revendications territoriales globales, les sociétés bénéficiaires des Inuit sont devenues des propriétaires de territoire et ont participé à la gestion de celui-ci, et des possibilités offertes par le sous-sol minier. C'est ainsi qu'au Nunavut, les Inuit ont choisi des terres dont ils savaient que le sous-sol devait être riche en minerais avec l'intention précise d'inclure leur revendication territoriale et de développer des projets d'extraction minière favorisant les bénéficiaires des revendications territoriales. De tels projets aident les Inuit à perfectionner leurs compétences et à acquérir l'expérience qui va de pair avec la gestion des mines. Comme pour les projets de développement des ressources non renouvelables, il faudra des évaluations afin de déterminer les effets environnementaux éventuels de ces projets. Ces évaluations tireront parti des connaissances traditionnelles sur l'écologie de la région qui ont été recueillies par les Inuit au cours des générations et intégreront les connaissances des répercussions sociales éventuelles en fonction de la façon dont les Inuit utilisent le territoire et les ressources. De la même façon, des ententes sur les retombées seront négociées avec toutes les collectivités qui pourraient être touchées afin d'atténuer ou de compenser tout effet néfaste éventuel du projet. Ces ententes devraient également fournir des possibilités de formation et d'éducation, qui profiteront essentiellement aux Inuit qui forment la population dominante de la région[Note 558].

Avec leurs accords sur les revendications territoriales, les Inuit ont cherché à s'assurer de la gérance des ressources renouvelables et non renouvelables. C'est ainsi que l'Association des Inuit du Labrador a signé un protocole d'entente avec la Nation Innu et le gouvernement de Terre-Neuve en 1994 après la découverte d'un important gisement de nickel à Voisey's Bay. L'entente imposait la tenue d'une évaluation environnementale avant le début de toute exploitation minière, et que la société minière négocie une entente sur les retombées et les répercussions avec les peuples autochtones vivant dans la région. L'évaluation intégrait l'analyse des effets éventuels sur les éléments sociaux, économiques, récréatifs et culturels de l'utilisation du territoire autochtone de la région, et que les négociations sur les revendications territoriales autochtones en souffrance devraient se terminer avant le début de cette exploitation. L'entente imposait également que les accords sur les retombées soient négociés avec les peuples autochtones. Toutefois, le gouvernement de Terre-Neuve a délivré un permis d'exploitation minière avant que les négociations sur les revendications territoriales ou les ententes sur les retombées ne soient conclues. Les Innus du Labrador et les Inuit se sont adressés à la justice et sont parvenus à faire retarder la construction d'une piste d'avion dans la région[Note 559].

Au Nunavik, les Inuit représentés par la Société Makivik ont conclu un protocole d'entente avec Falconbridge au sujet de la mine qu'elle envisageait d'ouvrir à Raglan en 1993. Cette entente a amené la création du Comité Raglan composé de représentants inuits et de la société minière qui ont suivi les progrès du développement de la mine et assuré la liaison avec les dirigeants de celle-ci et les collectivités locales. En 1995, les deux organismes ont signé « l'Entente de Raglan » qui comportait des dispositions pour l'atténuation des effets sur l'environnement, et qui prévoyait des modalités d'appui à la formation, à l'emploi et au perfectionnement en affaires pour les Inuit. Cette entente précisait également le rôle des connaissances traditionnelles dans la surveillance environnementale des effets de la mine[Note 560].

Le gouvernement fédéral a appuyé un certain nombre d'initiatives inuites dans le développement de ressources non renouvelables, dont la production de gaz naturel du gisement Ikhil près d'Inuvik par la société Inuvik Gas Limited, une société appartenant pour le tiers à l'Inuvialuit Petroleum Corporation, une filiale de l'Inuvialuit Regional Corporation[Note 561]. La responsabilité de l'administration des droits pétroliers et gaziers sur les terres de la Couronne, dans les T.N.-O. et au Nunavut incombe à l'AINC. L'Office national de l'énergie (ONE) réglemente les activités d'exploration pétrolière et gazière sur les terres de la Couronne et privées, y compris celles appartenant aux Inuit à la suite des ententes sur les revendications territoriales globales dans les territoires. Chaque année, AINC permet à l'industrie de désigner des zones du sous-sol qui présentent un intérêt pour l'exploration pétrolière et gazière. AINC affiche ses nominations pour qu'elles fassent l'objet d'un processus d'appel d'offres concurrentiel après consultation avec les peuples autochtones concernés. En vertu de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, les adjudicataires des droits d'exploration sont tenus d'élaborer des propositions de plan de retombée en consultation avec toutes les collectivités qui pourraient être touchées par leurs activités. Ce plan doit être approuvé par AINC et est indispensable avant que l'ONE ne donne son accord au développement[Note 562].

Un rapport de 2001 de la Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie a étudié les aspects du développement des ressources non renouvelables dans les Territoires du Nord-Ouest. Il conclut qu'il y a des possibilités importantes d'exploitation gazière et de mines de diamants, qui pourraient assurer des possibilités d'emploi aux Inuit et des avantages connexes grâce à la conclusion d'ententes sur les retombées et la préparation de plans de l'utilisation des retombées économiques. Le rapport signale également la crainte que les projets de développement de ressources ne fassent pas l'objet d'un contrôle suffisant pour atténuer tout effet néfaste sur l'environnement ni leurs répercussions sociales, culturelles et spirituelles des collectivités locales[Note 563].

Le gouvernement fédéral a également élaboré des programmes pour aider les Inuit à trouver des emplois, y compris la Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones et le Projet de participation des Autochtones au marché du travail. C'est ainsi que RHDSC, par example,a reconnu lerôle des organisationsinuitesdans la préparationdesInuit à trouver, obtenir et conserver de l'emploi (y compris du travail autonome) et a donc pris une série d'engagements fondamentaux depuis 1991 qui visaient à aider les organisations inuits à concevoir et à mettre en œuvre des programmes de perfectionnement des ressources humaines pour leurs collectivités. Il faut signaler que le financement acheminé aux organismes inuits pour les programmes de ressources humaines passe par le Programme phare de RHDSC, la Stratégie de développement des ressources humaines autochtones (SDRHA), qui a été récemment renouvelé jusqu'en 2009[Note 564]. Le Fonds pour la création de possibilités économiques /d'acquisition des ressources d'Affaires indiennes et du Nord Canada a apporté de l'aide pour la création de nombreuses entreprises par les Inuit, y compris une compagnie aérienne nordique et d'une entreprise procédant à des nettoyages de lieux contaminés à un ancien site de la ligne RAA et à d'autres endroits. De plus, l'Agence canadienne de développement international a facilité la mise en œuvre des programmes de la Conférence circumpolaire. Plusieurs programmes fédéraux d'aide mettent des fonds à la disposition des Premières nations et des Inuit pour les aider à tirer parti des possibilités de développement de leurs économies locales et régionales. Certains de ces programmes sont décrits brièvement au tableau 4[Note 565] .

Tableau 4: Programmes fédéraux de développement et d'aide économiques

Programme Description
Programme de perfectionnement professionnel Aider les organismes inuits à acquérir les capacités nécessaires pour mettre en place des structures de gouvernance et des initiatives de politiques et de programmes
Organismes de développement économique communautaires Aider les entreprises et les organismes membres à obtenir des emplois et à accéder aux possibilités de développement des affaires
Programme des possibilités régionales Aider les organisations à cerner les possibilités d'affaires, grâce à une planification stratégique et à des services de recherche pour cerner et évaluer les possibilités d'affaires au niveau régional
Programme de développement de grands projets d'entreprise Fournir des fonds pour le lancement ou l'agrandissement d'entreprises
Programme de négociation de l'accès aux ressources Faciliter les négociations pour les projets commerciaux de développement de ressources, des coentreprises et des ententes sur les effets et les retombées
Programme de partenariats pour l'exploitation des ressources Aider à la planification et au développement des investissements dans les projets basés sur les ressources
Fonds des partenariats régionaux Fournir une aide financière pour la participation à de grandes initiatives de développement des ressources

Préoccupations permanentes

Les statistiques compilées à partir des données sur le Recensement du Canada de 2001 indiquent que le niveau global d'empois des Inuit a augmenté avec leur niveau d'éducation. La plupart des hommes et des femmes inuits qui ont un travail occupent des postes nécessitant un diplôme collégial, une formation en apprentissage, un certificat de fin d'études secondaires ou une formation propre à un métier donné. Les hommes inuits ayant suivi une scolarité postsecondaire ont toutefois tendance à travailler dans les services gouvernementaux, les secteurs de la construction ou des transports alors que les femmes inuites ayant suivi une formation équivalente sont plus souvent employées dans les services gouvernementaux ou dans les services d'éducation, sociaux et de santé[Note 566].

Une enquête sur l'emploi réalisée en 1995 au Nunavik a permis de constater qu'un plus grand nombre de bénéficiaires de la Convention de la Baie James et du Nord québécois avaient des emplois permanents à temps plein au Nunavik que les non-bénéficiaires, mais que de « nombreux postes nécessitaient une éducation plus poussée que celle qu'avait la main-d'œuvre locale ». La tendance qui se dégage des enquêtes réalisées en 1993 et en 1995 révèle que, comme l'éducation postsecondaire a été exigée de plus en plus souvent pour obtenir un emploi au Nunavik, les taux d'emploi de la main-d'œuvre locale, plus précisément les bénéficiaires de la revendication territoriale, ont diminué et que les niveaux de chômage ont augmenté. En conséquence, les gens qui n'étaient pas originaires du Nunavik et qui n'étaient pas bénéficiaires des revendications territoriales ont souvent été embauchés dans des postes mieux rémunérés et exigeant un travail plus spécialisé alors que les bénéficiaires inuits étaient de plus en plus employés dans les secteurs à faible rémunération et nécessitant moins de compétences[Note 567].

Une étude de 1996 sur l'emploi des Inuit au GTNO montre que de nombreux Inuit ont joint la fonction publique pour tirer parti des salaires élevés et des avantages sociaux, mais aussi parce que c'était le principal employeur dans leur collectivité. Une considération importante, bien que secondaire, était pour eux de travailler pour le bienfait du peuple inuit. Même si de nombreux Inuit se disent satisfaits de leur emploi, ils sont par contre préoccupés de ne pas obtenir de promotion à des postes offrant plus de responsabilités, d'être peu encouragés par leurs superviseurs à tenter d'obtenir des promotions, et de ne pas bénéficier de séances d'information générale sur leurs emplois et sur les GTNO en général. Ils estiment que trop peu d'Inuit occupent des postes de supervision et de gestion[Note 568].

Les Inuit ont relevé plusieurs entraves à la possibilité de développement de petites entreprises dans leurs collectivités, en tenant compte de la petite taille de nombreuses collectivités et du manque d'infrastructure d'affaires, comme des banques et d'autres institutions financières, l'éloignement des collectivités des grands centres urbains et le manque de liens routiers entre les collectivités, les coûts élevés et les taxes allant de pair avec le transport des marchandises à destination des collectivités nordiques et à partir d'elles, le climat nordique extrême et la dominance de la langue traditionnelle dans les collectivités, et le manque de main-d'œuvre disponible ayant suivi une formation postsecondaire ou une formation spécialisée. Les Inuit se sont engagés à développer les possibilités d'affaires de leurs collectivités et ont demandé au gouvernement fédéral de veiller à la création de programmes et de politiques destinés aux Inuit pour les aider à venir à bout de ces défis. C'est ainsi que Inuit Tapiriit Kanatami cherche en particulier à obtenir de l'aide du gouvernement fédéral dans quatre domaines pour promouvoir le développement des industries de ressources renouvelables et non renouvelables dans le Nord du Canada. Les priorités d'ITK pour l'aide au développement économique fédéral sont des modifications aux politiques d'achat qui accorderaient aux entreprises inuites un avantage dans les appels d'offres pour l'obtention de contrats gouvernementaux de fournitures de biens, de services et de construction, l'amélioration du ratio d'employés inuits et non inuits dans la fonction publique, un processus réglementaire permettant aux Inuit d'accéder aux ressources renouvelables à des fins commerciales; l'amélioration de la réglementation internationale pour accroître l'accès des Inuit aux marchés internationaux avec les produits de leurs ressources renouvelables[Note 569].

D'après les premiers ministres des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, les Inuit veulent lancer des initiatives de développement économique dans leurs collectivités pour fournir des emplois et améliorer la santé économique et sociale du Nord. Ils ont consacré leurs efforts à la réduction des montants reçus en paiement de transfert du gouvernement fédéral et souhaitent les remplacer par une part accrue des profits générés par les projets de développement des ressources non renouvelables. Ces recettes permettraient aux territoires d'assumer davantage de responsabilités pour la provision de services sociaux et les activités gouvernementales dans le Nord[Note 570]. D'après Nellie Cournoyea, PDG de la Inuvialuit Regional Corporation, les discussions ont repris récemment surlaconstructionéventuelled'unpipelinedegaznatureldanslavalléeduMackenzie,etcelamontre bien le type de projet de développement économique pour lequel une propriété partielle des Inuit pourrait générer des profits destinés aux collectivités du Nord, diminuant ainsi leur dépendance envers les paiements de transfert fédéraux[Note 571]. Les leaders des territoires se sont également engagés à fournir des possibilités d'éducation et de formation aux habitants du Nord pour les aider à obtenir des emplois nécessitant des compétences et ils tiennent à appuyer le gouvernement fédéral dans ses efforts de protection de sa souveraineté sur l'Arctique[Note 572].

L'expérience que les Inuit ont connue jusqu'à maintenant avec les projets de développement, comme les camps de pêche à la baleine, les postes de traite de la Compagnie de la Baie d'Hudson et les sites de la ligne RAA, les a amenés à être prudents au sujet des répercussions sociales et environnementales dans les cas de développement sans consultation avec les collectivités. Les Inuit veulent être impliqués dans la planification et dans la mise en œuvre des initiatives de développement économique pour s'assurer qu'ils bénéficient du maximum de retombées sociales et financières, tout en protégeant leurs territoires traditionnels de chasse et de pêche et la qualité de l'habitat des animaux dépendant des ressources naturelles de la région. Les Inuit veulent donc s'assurer que tous les membres de la collectivité touchés par les projets de développement des ressources renouvelables et non renouvelables, y compris les femmes et les anciens, sont consultés. Ils souhaitent aussi que leurs connaissances traditionnelles du territoire et de ses ressources soient respectées et utilisées, pour apporter une connaissance holistique de l'environnement du Nord et pour s'assurer que les projets de développement des ressources respectent leurs normes en matière de retombées sur la collectivité et de gérance de l'environnement[Note 573].






L'autonomie gouvernementale et la gouvernance des Inuit

Discussion historique

À la fin des années 1960, les Inuit étaient motivés pour s'organiser politiquement et, par la suite, pour revendiquer un droit inhérent à l'autonomie gouvernementale, quand ils ont réalisé que le gouvernement fédéral limitait leur accès et leur gestion des territoires et des ressources utilisés de façon traditionnelle. De plus, les rapports et les politiques du gouvernement fédéral, comme le rapport Hawthorn de 1967 et le Livre blanc de 1969, ont attiré l'attention sur les préoccupations sociales, économiques et juridiques des Canadiens autochtones[Note 574]. En 1971, les Inuit ont mis sur pied l'organisation nationale Inuit Tapirisat du Canada (maintenant Inuit Tapiriit Kanatami (ITK)) pour défendre auprès du gouvernement du Canada l'adoption de mécanismes permettant de leur conférer une plus grande économie, et englobant les principes de l'autonomie gouvernementale et la revendication territoriale pour les Territoires du Nord-Ouest et le Nord du Québec[Note 575].

La décision Calder de la Cour suprême du Canada en 1963 a affirmé que les droits autochtones existaient au Canada avant la proclamation royale de 1763, fournissant les bases à la fois pour le règlement des revendications territoriales autochtones, lorsque les territoires n'avaient pas été cédés dans le cadre de traités, et pour l'instauration d'autonomie gouvernementale autochtone comme un droit inhérent[Note 576]. Pendant les années 1980, le gouvernement fédéral a réalisé des études sur l'autonomie gouvernementale autochtone, y compris en 1982 avec le Groupe de travail parlementaire sur l'autonomie gouvernementale indienne (rapport Penner) avec une série de conférences des premiers ministres sur les questions autochtones qui ont été tenues en 1983 et 1987, avec le Groupe de travail sur l'examen des programmes de 1986 (rapport Nielson) et avec la Politique de négociations sur l'autonomie gouvernementale des Indiens en 1986. Les peuples autochtones, qui voulaient des structures de gouvernance plus complètes que celles reconnues par leur souveraineté inhérente, ont rejeté l'autonomie gouvernementale autochtone de style municipal qui en résultait et qui était proposée par le gouvernement fédéral[Note 577].

Bien que le gouvernement du Canada ait rapatrié la Constitution en 1982, avec son article 35 qui reconnaît et affirme les droits des Autochtones et les droits des traités au Canada, il n'était pas clair dans l'esprit des peuples autochtones ni dans les avis rendus par les tribunaux canadiens si l'autonomie gouvernementale faisait partie de ces droits. La Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA), qui a été mise sur pied par le gouvernement fédéral en 1991, s'est efforcée de renouveler les relations du Canada avec les peuples autochtones sur une base de « reconnaissance et de respect mutuels, de partage et de responsabilité commune »[Note 578]. D'après le rapport de 1996 de cette Commission, ces quatre principes devaient former les bases à venir des partenariats entre les peuples autochtones et le reste du Canada, et devaient faciliter la mise en place de gouvernements autochtones[Note 579].

Pendant que le CRPA préparait son rapport, les organisations autochtones ont exercé des pressions pour la reconnaissance de l'autonomie gouvernementale comme un droit autochtone inhérent en vertu de l'article 35 de la Constitution. Au lieu d'analyser leur droit à l'autonomie gouvernementale en recourant à la common law canadienne, les Inuit ont demandé à la CRPA d'envisager leur souveraineté d'un point de vue de droits humains. Comme l'a affirmé ITK, un tel point de vue faisait apparaître des inégalités dans le traitement assuré par la common law dont les peuples avaient été victime[Note 580]. ITK a estimé que la common law canadienne avait été défaillante pour n'avoir pu reconnaître l'autodétermination comme un principe de l'égalité des peuples et comme un droit humain fondamental applicable aux Inuit. D'après ITK, « la common law reconnaît l'existence des peuples autochtones mais non pas l'égalité des peuples autochtones »[Note 581].

Depuis la publication en 1993 du Livre rouge intitulé « Pour la création d'emplois, pour la relance économique : le plan d'action libéral pour le Canada », le gouvernement fédéral a appuyé un processus visant à négocier l'autonomie gouvernementale régionale des Inuit. Les Premières nations ont reçu des fonds pour mettre sur pied des gouvernements dans le cadre du Programme de négociation de l'autonomie gouvernementale avec la collectivité indienne depuis 1986, et les Inuit ont cherché à obtenir un financement fédéral comparable pour aider ITK et les associations inuites régionales à convenir d'un accord politique sur l'autonomie gouvernementale des Inuit et à négocier des ententes d'autonomie gouvernementale avec le gouvernement du Canada. D'après ITK, les négociations inuites sur l'autonomie gouvernementale se sont distinguées de celles qui avaient lieu avec les Premières nations par la cohésion de la culture indienne dans tout le Nord et les objectifs communs en matière d'autonomie gouvernementale régionale avec, entre autres, une préférence marquée pour les gouvernements de nature non ethnique, avant la négociation des ententes sur les revendications territoriales globales, le manque de politiques pour administrer les Inuit comme la Loi sur les Indiens le fait pour les Premières nations et le fait qu'ils ne bénéficient d'aucune exemption fiscale fédérale[Note 582].

La réponse du gouvernement fédéral aux pressions autochtones pour l'autonomie gouvernementale a pris la forme de la Politique sur les droits inhérents de 1995, qui reconnaissait clairement l'autonomie gouvernementale comme un droit inhérent à l'article 35 de la Constitution de 1982[Note 583]. La Politique sur les droits inhérents obligeait également le gouvernement fédéral à conclure des ententes pratiques avec les peuples autochtones pour la mise en œuvre de structures d'autonomie gouvernementale. Ces structures autochtones peuvent être des gouvernements ethniques, sur lesquels siègent uniquement des membres du groupe autochtone, ou des instituts de gouvernement publics qui permettent la participation des Autochtones et des non-Autochtones vivant sur le territoire du gouvernement en question. Le guide de politique fédéral sur l'autonomie gouvernementale des Autochtones précise que « les peuples autochtones du Canada ont le droit de se gouverner eux-mêmes pour les questions concernant leurs collectivités, qui font partie intégrante de leur culture unique, de leur identité, de leurs langues et de leurs institutions traditionnelles et, en ce qui concerne leurs relations spéciales avec le territoire et avec ses ressources »[Note 584].

La politique du Canada sur les revendications territoriales globales a été adoptée en 1973, puis révisée en 1981. En 1986, elle a fait l'objet d'une autre révision en consultation avec les peuples autochtones, qui favorisait l'inclusion de nouveaux territoires devant faire l'objet de négociations. En vertu de la politique révisée, le gouvernement fédéral a convenu de gérer conjointement les ressources naturelles et de négocier l'accès dans la zone au large des côtes des régions d'usage traditionnel. Les révisions de 1986 ont également apporté des solutions pour négocier des ententes sur le partage des recettes provenant des ressources qui permettraient aux demandeurs de recevoir certaines redevances du fédéral pour les projets réalisés sur les terres de la Couronne dans les régions d'implantation[Note 585].

Trois des quatre règlements de revendications territoriales globales inuites étaient déjà en place avant que le gouvernement fédéral ne reconnaisse en 1995 que l'autonomie gouvernementale était un droit inhérent. La Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ), la première entente sur une revendication territoriale globale au Canada, avait été conclue avec le gouvernement fédéral en 1975, et avait été suivie de l'Entente finale Inuvialuit en 1984, et enfin de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut en 1993. Une structure de gouvernement public a été proposée pour le Nunavut, qui devait disposer du même type de pouvoir et de juridiction que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO). Les gouvernements mis en place dans le cadre de la CBJNQ et de l'Entente finale Inuvialuit sont des gouvernements régionaux de nature ethnique, dotés d'une portée et de pouvoirs limités. Étant donné que le gouvernement fédéral ne va pas négocier à nouveau les revendications territoriales actuelles pour traiter des droits inhérents à l'autonomie gouvernementale, les Inuit du Nunavik et la région de l'Inuvialuit ont entamé un processus pour négocier des structures d'autonomie gouvernementale plus complètes avec le gouvernement du Canada. Les questions abordées dans ces négociations englobent la protection de la langue et de la culture, l'harmonisation de la réglementation régionale avec la réglementation fédérale, territoriale et provinciale, l'administration des peuples non autochtones vivant dans la région bénéficiant de l'autonomie gouvernementale, la transition à l'autonomie gouvernementale, les obligations fiduciaires du gouvernement fédéral et la responsabilité du gouvernement autochtone envers ses membres et les autres paliers de gouvernement[Note 586].

Les structures de gouvernements autonomes mises en place dans chacune des quatre régions de revendication territoriales des Inuit sont différentes, et on retrouve parmi elles aussi bien des gouvernements de nature ethnique que publics. Au Nunavut, au Nunavik et dans la région d'implantation Inuvialuit, les sociétés bénéficiaires des revendications territoriales ont été mises sur pied à la suite des négociations de ces revendications pour administrer et mettre en œuvre leurs dispositions, alors que les gouvernements publics étaient responsables de la gestion de l'ensemble de la région. Au Nunatsiavut, l'Association des Inuit du Labrador (AIL) a négocié la revendication territoriale mais le gouvernement Nunatsiavut, qui est de nature ethnique, a été élu pour diriger la région et également pour gérer les revendications. Les administrations municipales au sein des régions ayant fait l'objet de règlement seront des gouvernements publics. Le transfert de pouvoirs comparables à ceux des provinces aux gouvernements des T.N.-O. et du Nunavut, et celui des pouvoirs provinciaux et territoriaux aux gouvernements régionaux et de nature ethnique fera l'objet de discussion dans la section suivante[Note 587].

Élaboration des programmes et des politiques

La CBJNQ et le gouvernement du Nunavik

L'Administration régionale Kativik (ARK) a été créée dans le cadre de la CBJNQ comme institut de gouvernement public. La vaste population inuite du Nunavik s'est assurée une représentation inuite importante au sein du gouvernement, qui est composé d'un comité exécutif et d'un conseil élu. L'ARK exerce ses pouvoirs sur les questions comme les infrastructures communautaires, le maintien de l'ordre, l'éducation, les soins de la santé et assume des responsabilités administratives sur des questions comme le soutien du revenu, la réglementation de la chasse, de la pêche et du piégeage. Outre le conseil et l'exécutif du ARK, deux autres organismes assument des responsabilités dans des domaines importants au Nunavik : le Conseil scolaire Katimavik et la Régie régionale de la santé et des services sociaux du Nunavik. Tout comme pour le ARK, le système de gouvernance au Nunavik englobe la Société Makivik, qui gère la CBJNQ pour les Inuit, à la fois aux niveaux régional et communautaire. Les réussites du ARK ont été imputées au niveau élevé d'autonomie accordée à chacune des collectivités, chacune ayant un gouvernement municipal responsable devant le ARK. Chaque collectivité a également une société foncière inuite, responsable devant la Société Makivik[Note 588].

En 1983, les Inuit du Nunavik et le premier ministre du Québec, ont convenu d'entamer les négociations pour créer le gouvernement du Nunavik dans la province de Québec. Toutefois, les négociations n'ont pas commencé réellement avant la fin des années 1990. Sous l'influence de la création imminente du gouvernement du Nunavut et du Home Rule Government au Groenland, Les Inuit du Nunavik ont demandé un Accord politique tripartite et la création de la Commission du Nunavik pour étudier la structure du gouvernement et formuler des recommandations. Entre 1999 et 2001, la Commission a organisé des réunions et recueilli l'apport des secteurs public et privé sur la forme que devait prendre ce gouvernement. En 2003, un accord-cadre sur le processus de négociation de l'autonomie gouvernementale au Nunavik a été signé[Note 589].

Les pouvoirs du gouvernement du Nunavik engloberont les domaines administrés actuellement par les trois organismes de l'ARK et comprendront l'Assemblée du Nunavik avec des membres élus dans chaque collectivité. Le gouvernement du Nunavik qui sera un institut de gouvernement public remplacera l'actuel ARK. Si ce gouvernement du Nunavik relève des gouvernements du Québec et du Canada, il aura nettement plus de pouvoirs que l'Administration régionale Kativik et la relation des trois gouvernements fera l'objet de nouvelles négociations[Note 590]. En novembre 2005, la Société Makivik et DIALOG Network ont organisé à Montréal un symposium intitulé « Gouverner autrement : L'expérience des Inuit du Nunavik ». Taqramiut Nipingat Incorporated, une station radiophonique du Nunavik a retransmis en direct les débats dans les collectivités du Nunavik. Les participants à ce symposium ont résumé l'histoire de l'administration régionale du Nunavik jusqu'au Gouvernement régional Kativiks et discuté de l'avenir de l'administration du gouvernement du Nunavik, y compris de son organisation et de ses priorités éventuelles[Note 591].

L'entente finale Inuvialuit et le gouvernement de Beaufort-Delta

Le GTNO a comporté des élus depuis 1951, et était administré au départ à partir d'Ottawa. Avec sa bureaucratie, il a déménagé à Yellowknife en 1967, et cela a amené une augmentation marquée de l'implication des peuples autochtones, des membres élus et des fonctionnaires pendant les années 1970. Il s'agit d'un gouvernement par consensus sans représentation partisane. Pendant les années 1970, dans le cadre de la négociation alors en cours de ses revendications territoriales, l'Inuvialuit a voulu se doter d'une structure d'autonomie gouvernementale propre aux Inuit, appelée Municipalité régionale de l'Ouest de l'Arctique (MROA). Avec la conclusion de l'Entente finale Inuvialuit de 1984, l'Inuvialuit Regional Corporation (IRC) a été créée pour gérer la mise en œuvre de l'Accord sur les revendications territoriales. Ce dernier ne comportait toutefois pas de décision sur l'autonomie gouvernementale ou le gouvernement régional, et l'Inuvialuit avait été dirigé par le GTNO depuis 1984[Note 592].

En 1982, sous les pressions des Inuit de l'Est de l'Arctique qui avaient lancé leur propre revendication territoriale du Nunavut en 1976, la Constitutional Alliance a été mise sur pied pour préciser comment scinder les Territoires du Nord-Ouest. Elle avait le mandat de définir la frontière entre l'Est et l'Ouest de l'Arctique et de négocier cette frontière avec le gouvernement fédéral. C'est dans ce cadre que l'Assemblée constitutionnelle du Nunavut (ACN) et le Western Constitutional Forum ont été créés pour gérer des questions découlant de cette scission territoriale, y compris des propositions de structure de gouvernement de chaque côté de la frontière. En 1987, l'Entente sur les revendications territoriales du Nunavut a été signée, en fournissant un endroit proposé pour limites du territoire, des objectifs constitutionnels et une méthode pour mettre en œuvre la scission du territoire. La frontière définie dans l'Entente sur les revendications territoriales du Nunavut a été modifiée en 1991, puis acceptée par la majorité des habitants du Nord au moyen d'un référendum en1992. Le territoire du Nunavut et le gouvernement ont été mis sur pied en 1999[Note 593].

Afin de fixer la structure du nouveau GTNO, une Commission constitutionnelle a été mise sur pied, avec des représentants des organismes autochtones et du GTNO. Elle a recommandé un style souple de gouvernement respectant les droits des groupes et des individus, ainsi que tout forum en place sur l'autonomie gouvernementale des Autochtones[Note 594]. Comme la revendication territoriale des Inuvialuit a donné lieu à une entente en 1984, d'autres groupes autochtones au sein des T.N.-O. ont conclu également des ententes sur les revendications territoriales globales avec le gouvernement fédéral, y compris le Gwich'in Tribal Council en 1992, qui a conclu l'Entente sur les revendications territoriales globales des Gwich'in. En 1993, les Inuvialuit et les Gwich'in ont proposé la création d'un gouvernement public régional appelé Beaufort Delta Self-Government, qui exercerait ses pouvoirs à la fois sur les régions d'implantation des Inuvialuit et des Gwich'in[Note 595]. Cette proposition a été acceptée et l'Accord de principe a été signé en 2001 par le gouvernement fédéral et le GTNO. Il s'agit du premier accord d'autonomie gouvernementale autochtone négocié dans les T.N.-O. qui fait appel à la fois à des éléments de gouvernement de nature publique et ethnique[Note 596].

Depuis les années 1970, le GTNO a négocié divers aspects du transfert des pouvoirs avec le gouvernement fédéral et a, par la suite, assumé progressivement des responsabilités de type provincial. Celles-ci portent sur l'administration de la santé, des services sociaux, de l'éducation, des aéroports et de la forêt. Les domaines relevant des pouvoirs fédéraux qui font encore l'objet de négociations pour être transférés au GTNO sont la gestion des ressources de surface et du sous-sol, l'eau, les terres de la Couronne et l'environnement. Le Programme des affaires du Nord d'AINC gère actuellement ces secteurs et on peut s'attendre à ce que leur transfert au GTNO fournisse des recettes importantes du secteur des ressources au territoire[Note 597].

Le gouvernement de Nunavut

Par le passé, le GTNO administrait l'Est de l'Arctique à partir de Yellowknife. Les Inuit de l'Est de l'Arctique, frustrés d'être isolés du Centre législatif des territoires, ont, par l'intermédiaire d'ITK, proposé de scinder les T.N.-O. en 1976. Un plébiscite organisé en 1982 sur la scission du territoire a donné la majorité aux habitants du Nord partisans du concept du Nunavut.

L'Assemblée constitutionnelle du Nunavut (ACN) a exercé des pressions auprès du gouvernement fédéral pour la création du territoire du Nunavut et du gouvernement du Nunavut[Note 598]. La Fédération Tungavik du Nunavut (FTN) et le gouvernement du Canada, avec l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut de 1993, l'accord politique sur le Nunavut et la Loi sur le Nunavut négociaient la création du territoire du Nunavut et du gouvernement du Nunavut[Note 599]. Le fait de lier la création du Nunavut comme territoire et du gouvernement du Nunavut à la résolution de la revendication territoriale sur l'Est de l'Arctique a été une étape importante pour la FTN, qui a facilité le transfert des pouvoirs de gouvernance de l'Est de l'Arctique du GTNO et du gouvernement du Canada aux Inuit de l'Est de l'Arctique[Note 600].

Le Comité d'établissement du Nunavut a mis sur pied l'Assemblée législative, le Cabinet et le gouvernement territorial au Nunavut. Ce dernier est un institut de gouvernance publique sans caractère ethnique, ce qui signifie qu'il a les mêmes responsabilités et que ses pouvoirs ont la même portée que les autres gouvernements territoriaux du Canada. Comme le GTNO, le gouvernement du Nunavut repose sur un modèle de consensus, dans lesquels les députés sont élus à l'Assemblée législative indépendamment de leur affiliation à des partis politiques. Depuis 1967, les Inuit de l'Est de l'Arctique ont participé à la politique territoriale, fournissant ainsi au gouvernement du Nunavut un groupe de politiciens compétents et exercés pour gouverner le nouveau gouvernement quand il a été mis sur pied en 1999. Comme le gouvernement du Nunavut n'a existé que pendant six ans, les ministères continuent à recruter leur personnel et à fixer leurs priorités. Si le gouvernement du Nunavut assume certaines responsabilités de nature provinciale, comme la santé et l'éducation, il est plus loin de la conclusion d'ententes sur le transfert de responsabilités de type provincial que le GTNO. Éventuellement, des secteurs d'administration fédérale qui ont le potentiel de générer des revenus, comme la gestion de l'eau et des terres de la Couronne, devraient être transférés au gouvernement du Nunavut[Note 601].

Environ 85 p. 100 de la population du Nunavut est inuite et le gouvernement du Nunavut cherche à s'approcher de cette proportion pour ses élus et dans sa fonction publique. Comme le Nunavut est composé de 28 collectivités réparties en trois régions, le gouvernement territorial a décentralisé ses ministères et ses organismes dans tout le Nunavut pour créer de l'emploi dans les régions et pour garantir l'accès aux services gouvernementaux pour les Nunavummiut (personnes vivant dans les territoires du Nunavut). La protection de la langue et de la culture inuites est également prioritaire dans la structure et la législation du gouvernement du Nunavut. Ce dernier s'efforce de s'assurer que l'inuktitut est sa langue de travail, et que chaque ministère a une représentation inuite Qaujimajatuqangit (IQ) qui sert de personne-ressource et qui veille à ce que les connaissances et le mode de vie traditionnel des Inuit, y compris l'utilisation de l'inuktitut, soient intégrés aux politiques et aux procédures du gouvernement[Note 602].

L'Accord sur les revendications territoriales d des Inuit du Labrador et le gouvernement Nunatsiavut

Depuis que Terre-Neuve et le Labrador se sont joints à la Confédération en 1950, les services assurés aux Inuit dans la province l'ont été dans le cadre d'ententes de partage de coûts entre le fédéral et la province, surtout dans le domaine de la santé, du logement et de l'éducation. De façon traditionnelle, ces ententes ont illustré la gouvernance des Inuit par les responsables fédéraux et provinciaux au lieu de conférer aux Inuit des droits à l'autonomie gouvernementale. En 1975, les ententes sur les partages de coût ont été élargies pour englober le financement consacré au développement communautaire et économique, à la pêche et au développement du Nord. En 1990, les ententes ont été à nouveau négociées pour inclure les fonds fédéraux additionnels destinés aux projets d'éducation et d'infrastructures, à l'acquisition de compétences, au développement communautaire, à l'administration des magasins du gouvernement provincial et au logement. Le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador a pour l'essentiel géré ses programmes et ses services en exerçant certains pouvoirs en gestion et en utilisant les fonds transférés aux administrations municipales dans chacune des cinq collectivités inuites[Note 603].

Au cours des années 1990, l'AIL a voulu être représentée aux négociations fédérales avec le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador pour obtenir des fonds destinés précisément aux Inuit et a proposé la conclusion d'un accord bilatéral avec le gouvernement fédéral qui assurerait un financement direct aux programmes et aux services inuits au Labrador. Les deux propositions ont été rejetées, ne laissant d'autre choix à l'AIL que de tenter d'obtenir un financement fédéral direct pour des programmes et des services précis, y compris l'aide à l'enseignement postsecondaire et les services de santé non assurés. Avec sa revendication territoriale, l'AIL a voulu élargir ses ententes bilatérales portant sur le financement fédéral et sur la gestion autonome du Nunatsiavut, la région habitée par les Inuit du Labrador. L'Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador prévoit des structures de nature ethnique et relevant d'un gouvernement public. Au Nunatsiavut, les administrations municipales sont des instituts de gouvernement public dans lesquels on vise à obtenir aussi bien la participation des Inuit que des non Inuit. Le gouvernement du Nunatsiavut, à caractère ethnique, gère les droits et les retombées découlant de l'Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador[Note 604].

La Constitution par les Inuit du Labrador du gouvernement Nunatsiavut a été ratifiée par les membres de l'AIL en 2002, et constitue la base de la structure et du fonctionnement du gouvernement, y compris en ce qui concerne la protection du territoire, de la culture et de la langue inuite au Labrador. Comme gouvernement de nature ethnique, le gouvernement Nunatsiavut représente les Inuit vivant à la fois dans et à l'extérieur de la région d'implantation des Inuit du Labrador. Comme l'Administration régionale Kativik, le gouvernement Nunatsiavut a des pouvoirs limités, y compris sur les affaires culturelles, l'éducation, les soins de santé, les services sociaux, les terres inuites du Labrador et les évaluations environnementales nécessaires pour la réalisation de projets de développement. D'autres domaines, comme le développement minier du sous-sol, sont soumis à la législation provinciale et à l'administration conjointe du gouvernement de Terre-Neuve et du gouvernement Nunatsiavut. Ce dernier constitue toutefois une étape importante vers l'autonomie des Inuit du Labrador[Note 605].

Préoccupations permanentes

Alors que trois des quatre régions de revendications territoriales des Inuit du Canada disposent d'une forme quelconque d'autonomie gouvernementale, les négociations pour l'instauration de gouvernements au Nunavik et dans la région d'implantation Inuvialuit doivent se poursuivre pour permettre aux Inuit de disposer de pouvoirs législatifs leur permettant de protéger leur langue, leur culture, leurs territoires et leurs ressources. Les Inuit sont préoccupés par l'accès et la gestion aux territoires et aux ressources du Nord. Le transfert de l'administration des terres et des ressources fédérales aux gouvernements territoriaux est une question dont s'occupent actuellement le GTNO et le gouvernement du Nunavut; en particulier en ce qui concerne les redevances générées par les projets de développement du territoire et des ressources, qui vont essentiellement au gouvernement fédéral pour l'instant. Les territoires réclament d'accroître leur part des recettes du développement des ressources qui réduiraient leur dépendance financière envers les paiements de transfert du fédéral, amenant les territoires à un niveau de pouvoirs administratifs plus proche de celui des provinces[Note 606].

Le transfert des responsabilités de type provincial aux gouvernements territoriaux des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut était l'une des priorités de la Stratégie pour le Nord du Canada du Premier ministre Martin, qui a été annoncée en décembre 2004. ITK s'est dite toutefois préoccupée par le fait que le Nunavik et le Nunatsiavut ne sont pas couverts par la stratégie pour le Nord, malgré la création imminente de gouvernements inuits dans ces régions et bien que les priorités énoncées dans cette soient de régler et de mettre en œuvre les ententes sur les revendications territoriales et l'autonomie gouvernementale. Comme le GTNO existe depuis plus longtemps que le gouvernement du Nunavut, le fédéral reconnaît que « les territoires sont confrontés à des défis et à des possibilités uniques et en sont à des étapes différentes de leur développement politique, social et économique »[Note 607]. Comme dans le cas de la Loi sur le Yukon, qui a été adoptée en octobre 2001 et qui a transféré la responsabilité des programmes et des services de types provinciaux d'AINC au gouvernement du Yukon, les négociations pour parvenir à un accord de principe sur le partage des ressources et des recettes avec les T.N.-O. progressent, et on espère conclure une entente finale en 2006. Affaires indiennes et du Nord Canada avait prévu de demander le mandat de négocier un accord de principe sur le partage des ressources et des recettes avec le Nunavut en 2005, en espérant conclure une entente finale en 2008. Toutefois, en mai 2006, Affaires indiennes et du Nord Canada n'avait toujours pas reçu du Cabinet fédéral l'approbation de ce mandat de négociation.[Note 608].

Conformément aux recommandations du Forum permanent des Nations Unies sur les peuples autochtones, ITK cherche à parvenir à l'autodétermination des Inuit grâce à des structures d'autonomie gouvernementale cadrant avec le système fédéral canadien. Dans chacune des grandes régions essentiellement inuites du Canada, ceux-ci ont cherché à se doter d'organismes du gouvernement qui tiennent compte de leur situation de contribuables dans le système fédéral et qui facilitent la représentation des non Inuit au sein de leurs systèmes de gouvernance[Note 609].






L'Environnement

Discussion historique

Les éléments de nature archéologique recueillis dans l'ensemble de l'Arctique révèlent que les habitants du Nord, y compris les Inuit d'aujourd'hui qui descendent de la culture Thulé pendant une période de refroidissement climatique, il y a 800 ans environ, ont eu, de façon traditionnelle, une grande capacité d'adaptation, puisqu'ils ont pu faire preuve de créativité pour répondre à leurs besoins de subsistance dans le climat nordique rigoureux et en évolution[Note 610]. La connaissance traditionnelle que les Inuit ont du milieu de l'Arctique repose sur l'observation continuelle, qui a été transmise oralement de génération en génération. En se familiarisant en longue période avec toute une gamme de variables prévisibles de l'environnement, dans des domaines comme le gel et le dégel saisonniers, et la disponibilité d'animaux et de végétation, les Inuit ont survécu sur cette terre pendant des siècles. Si leur connaissance traditionnelle repose sur des observations à répétition, elle n'a pas été documentée dans les règles que préfère la communauté scientifique pour l'interprétation des phénomènes environnementaux. Cette connaissance traditionnelle intègre toutefois des observations isolées pour produire des interprétations dynamiques et holistiques des changements qui surviennent dans l'Arctique[Note 611].

Dans l'histoire récente, plusieurs questions environnementales inter reliées ont touché de façon importante le Nord et le mode de vie des Inuit. Au début et au milieu du XXe siècle, l'exploitation des ressources fauniques par les Inuit et les non Inuit dans l'Arctique, y compris la baleine et le caribou, ont contribué à faire diminuer sensiblement la population animale et à créer une pénurie de ressources destinées aux Inuit. La reconnaissance des effets de l'utilisation non réglementée des ressources non renouvelables et renouvelables dans le Nord a poussé à la mise sur pied d'organisations environnementales nationales et internationales, et d'une législation fédérale sur la gestion des ressources, y compris des évaluations environnementales, pour garantir un développement durable dans le Nord. De la même façon, les méthodes traditionnelles de substances des Inuit sont menacées par le changement climatique, dont les Inuit observent les effets depuis une vingtaine d'années avec, entre autres, une diminution des ressources, et en particulier de la faune. Ces changements climatiques sont les résultats de facteurs naturels et anthropogéniques, y compris de l'utilisation de composés synthétiques organiques au niveau mondial, de métaux lourds et de radionucléides pour des activités industrielles et agricoles dans les nations industrialisées et en développement[Note 612].

Le gouvernement fédéral a assumé la responsabilité de la gestion des ressources du Nord en 1921 avec la création de la Direction générale des Territoires du Nord-Ouest au sein du ministère de l'Intérieur[Note 613]. De façon traditionnelle, les Inuit utilisaient les ressources naturelles à des fins de subsistance et l'environnement arctique a fini par faire partie intégrante de leur culture. L'administration fédérale des ressources et des politiques, comme les quotas de pêche, ont limité l'accès des Inuit aux ressources traditionnelles de la chasse et de la pêche. De plus, la disparition de certaines ressources imputable à leur surutilisation a soulevé des inquiétudes en matière de subsistance chez les Inuit. À la fin des années 1960, leur incompréhension des politiques fédérales de gestion du territoire et des ressources les a incités à s'organiser politiquement. Leur objectif était d'améliorer leurs compétences et de sensibiliser à l'endroit politique, en particulier en ce qui concerne l'utilisation de ressources renouvelables et non renouvelables. C'est pourquoi les Inuit ont cherché à négocier des accords de revendications territoriales avec le gouvernement fédéral qui protégerait leur accès aux territoires et aux ressources qu'ils utilisaient de façon traditionnelle[Note 614]. Depuis qu'ils ont réglé quatre revendications territoriales globales avec le gouvernement fédéral entre 1975 et 2005, les Inuit ont constitué des partenariats avec le Canada sous forme de toute une gamme de comités de gestion conjoints pour partager les stratégies d'administration de l'environnement du Nord[Note 615]. C'est ainsi que le règlement des revendications territoriales globales a amené la création de parcs nationaux dans tous les territoires nordiques. L'emplacement et les limites de ces parcs ont été définis en consultation avec les Inuit[Note 616].

Élaboration des programmes et des politiques

Gestion des ressources renouvelables et non renouvelables

Les ressources renouvelables, comme le caribou et le phoque, continuent à contribuer à la subsistance de base et à l'économie mixte des Inuit, ainsi qu'à leurs entreprises commerciales de chasse et de pêche et de tourisme. Les projets de développement de ressources non renouvelables, y compris des mines de diamants, pourraient offrir beaucoup d'occasions d'emploi et de recette aux Inuit. Les consultations fédérales avec les peuples autochtones sur le développement de ressources non renouvelables, comme l'Enquête sur le pipeline de la vallée du Mackenzie, ont été des précurseurs à la mise sur pied de comités de gestion conjointe des ressources entre le Canada et les Inuit, à la suite de la conclusion des quatre accords sur les revendications territoriales globales[Note 617]. Ces comités font appel aux connaissances écologiques traditionnelles et à l'utilisation traditionnelle des ressources dans leur processus de prise de décisions. L'intégration de ces connaissances traditionnelles aux études scientifiques et aux politiques fédérales représente toutefois des défis importants, en particulier à cause des écarts entre les méthodes de quantification et de documentation des connaissances traditionnelles et scientifiques occidentales, et de la différence d'intérêts historiques attribués aux connaissances traditionnelles (par rapport aux connaissances scientifiques occidentales)[Note 618].

À la suite de la signature de la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ) au Nunavik, quatre comités conjoints de gestion ont été mis sur pied avec succès. De plus, Pêches et Océans Canada gère l'exploitation et la santé des mammifères marins, en partenariat avec le Comité mixte de gestion de la pêche de l'Inuvialuit Regional Corporation dans l'Ouest de l'Arctique, et avec le Nunavut Wildlife Management Board de Nunavut Tunngavik Incorporated dans l'Est de l'Arctique[Note 619].

Tout au long des années 1970, Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) a géré l'essentiel des ressources naturelles dans le Nord. Le mandat du ministère était, entre autres, d'approuver les permis des projets de développement des ressources et de protéger les intérêts des peuples du Nord. Pendant ces années, la législation sur les ressources naturelles dans le Nord a englobé la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques et son Règlement d'application, le Règlement sur l'utilisation des terres territoriales, la Loi sur les pêches, le Règlement sur les oiseaux migrateurs, la Oceans Dumping Control Act, la Politique pour le Nord de 1972 et les Lignes directrices élargies sur les pipelines du Nord, l'enquête sur le pipeline de la vallée du Mackenzie (1972-1977), la Politique sur les océans de 1973 et le Projet de la mer de Beaufort de 1974. En recourant aux directives du Cabinet, le gouvernement fédéral a mis sur pied le Processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement (PEEE) en décembre 1973. Dans le cadre de ce processus, les propositions de développement du territoire et des ressources faisaient l'objet d'un examen initial par les ministères et les organismes fédéraux concernés. Si le projet pouvait avoir des effets importants sur les ressources renouvelables ou non renouvelables locales, le projet était transféré au Bureau fédéral d'examen des évaluations environnementales (BFEEE). Ce processus permettait d'organiser des consultations de la collectivité concernant le projet de développement de ressources envisagé. Le processus actuel des évaluations environnementales est comparable mais tient également compte des éléments sociaux des développements envisagés[Note 620].

Lorsque la législation fédérale ou les accords internationaux ont eu pour effet de restreindre les pratiques traditionnelles de subsistance des Inuit, ceux-ci ont à l'occasion contesté la réglementation. C'est ainsi que la chasse de la baleine boréale a été interdite par une entente internationale en 1937. À compter des années 1960, les Inuvialuit ont manifesté leur désir de pratiquer sa chasse, demandant à ce que des études scientifiques sur la santé de sa population soient réalisées. En 1979, le Canada a mis en place un système de permis pour la chasse à la baleine boréale dans le cadre de sa Loi sur les pêches. L'Entente finale Inuvialuit, signée en 1984, prévoit la gestion conjointe du fédéral et des Inuvialuit des quotas de chasse des mammifères marins pour la subsistance[Note 621]. En 1991, à la demande de la collectivité des Aklavik, le comité de gestion conjoint a attribué un permis de chasse à la baleine. C'est là une activité importante pour les Inuvialuit parce qu'elle répond à leurs besoins physiques, tout en leur permettant de valider leur identité culturelle comme chasseurs marins[Note 622]. Plus récemment, la Loi sur les océans de 1997 et la Stratégie de gestion des océans (SGO), ont pris en compte les principes de la gestion intégrée des ressources et du développement durable. La SGO comporte des dispositions sur la collaboration entre les paliers de gouvernement et d'autres partenaires ayant des intérêts régionaux dans la gestion des ressources marines. C'est là une considération importante pour les Inuit, qui sont concernés par la désignation que peut faire la SGO des espèces et des régions marines protégées, des quotas de conservation et de la protection de niveaux durables de développement marin[Note 623].

Contaminants

Bien que l'Arctique canadien ait une petite population, des niveaux d'activité industrielle relativement faibles et qu'il s'agisse d'une région éloignée, les études réalisées au cours des 30 dernières années ont relevé constamment des niveaux de contaminant dans les ressources alimentaires traditionnelles de nombreuses collectivités du Nord qui sont plus élevés que les niveaux de contaminant que l'on retrouve dans le monde animal ailleurs au Canada[Note 624]. Les scientifiques ont relevé pour la première fois la présence de contaminants dans l'Arctique à la fin des années 1970. Il s'agissait alors de composés organiques synthétiques, également appelés polluants organiques persistants [POP] dans lesquels on retrouvait du BPC, du DDT, du toxaphène, de la dieldrine et du chlordane, des métaux lourds comme le mercure, le plomb et le cadmium, et des isotopes radioactifs comme le césium-137 et le césium-134[Note 625]. Les études ont fait apparaître une dispersion atmosphérique et la stabilité des composés organiques, ce qui signifie qu'ils peuvent se concentrer dans les tissus gras des animaux. Si les métaux lourds étaient présents naturellement dans l'environnement, leur concentration a augmenté au niveau anthropogénique, amenant à craindre que leurs concentrations chez les humains nuisent à leur santé. Les isotopes radioactifs sont des sous-produits artificiels de la fission de l'uranium dans les bombes nucléaires, qui sont libérés dans l'atmosphère quand on procède aux essais de bombes[Note 626].

Même s'il y a quelques sources locales de contaminants, comme les sites de la ligne RAA construits dans tout le Nord pendant les années 1950, la plupart des contaminants sont transportés dans le Nord dans l'air ou dans l'eau et pénètrent alors la chaîne alimentaire à des niveaux bas[Note 627]. Ces contaminants sont biomagnifiés quand ils atteignent les niveaux supérieurs de la chaîne alimentaire, en particulier les humains, parce que l'alimentation inuite tend à s'en remettre largement à une alimentation traditionnelle. Des concentrations élevées de POP ont été observées dans les animaux consommés normalement dans le Nord, dont les ours polaires, les phoques annelés, l'omble de l'Arctique, le touladi, le béluga et le narval. On a fait le lien entre les niveaux élevés de contaminants chez les humains, en particulier chez les enfants, et la réduction des périodes de gestation, du tour de tête et du poids à la naissance, ainsi qu'avec des problèmes neuromusculaires et de mémoire de reconnaissance visuelle. Les POP nuisent à la santé des personnes et sont également tenus pour responsables de la dégradation de la couche d'ozone, qui provoque des changements dans le climat arctique[Note 628]. Si de nombreux pays ont interdit l'utilisation des BPC et d'autres POP dans les années 1970 et 1980, à cause de la preuve de leur persistance environnementale et de leurs effets sur la reproduction des êtres humains, ils sont lents à se biodégrader et à quitter les écosystèmes[Note 629].

En 1991, le gouvernement fédéral a instauré le Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord (PLCN) pour lutter contre ces contaminants environnementaux dans l'Arctique canadien. L'objectif du programme est de réduire et d'éliminer les contaminants dans les ressources alimentaires traditionnelles des peuples autochtones et de sensibiliser davantage à ces contaminants afin de faciliter des prises de décision éclairées dans les collectivités sur l'utilisation des aliments d'origine traditionnelle. Plusieurs ministères des gouvernements fédéral et territoriaux, organisations autochtones et chercheurs affiliés à des universités gèrent conjointement le PLCN. Les ministères fédéraux qui participent au programme sont Affaires indiennes et du Nord Canada, Santé Canada, Pêches et Océans Canada et Environnement Canada. Les partenaires autochtones du PLCN sont, entre autres, la Conférence circumpolaire inuite (CCI) et l'ITK. Le PLCN vise avant tout les contaminants trouvés au Yukon, dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, mais il lancera également des projets dans toutes les collectivités nordiques où il est manifeste que des gens ont été exposés à des niveaux importants de contaminants en ingérant leur alimentation traditionnelle, comme les collectivités de la région du Nunavik dans le Nord du Québec[Note 630].

Entre 1991 et 1997, le PLCN a présidé la réalisation d'études pour déterminer l'origine, la distribution et la quantité de contaminants dans les ressources alimentaires trouvées dans le Nord. Le Rapport d'évaluation des contaminants dans l'Arctique canadien décrit les premiers résultats du PLCN[Note 631]. Depuis 1997, le PLCN a étudié les effets des contaminants sur la santé humaine en facilitant la participation des peuples autochtones au programme, en finançant le Centre pour l'alimentation et l'environnement des peuples autochtones (CAEPA), en appuyant des ententes internationales pour contrôler l'utilisation des contaminants et en organisant des discussions sur les contaminants dans les collectivités du Nord. En consultation avec le Programme de contrôle et d'évaluation du Conseil de l'Arctique, le PLCN continue à évaluer et à contrôler les niveaux de contaminants dans cette région. Le Canada a utilisé les éléments d'information recueillis sur les niveaux de contaminants dans le cadre du PLCN pour appuyer les ententes internationales, y compris la Convention des Nations Unies sur la pollution atmosphérique transfrontalière à longue distance, les protocoles d'entente sur les POP et les métaux lourds et la Convention sur les POP du Programme des Nations Unies pour l'environnement, qui ont été conclus à Stockholm en 2001[Note 632]. De plus, le gouvernement canadien finance l'organisation Autochtones de l'Arctique canadien contre les polluants organiques persistants (AACCPOP), qui participe à des initiatives internationales visant à réduire et à contrôler l'utilisation de contaminants environnementaux[Note 633].

Changement climatique[Note 634]

Des étés plus longs, des hivers et des printemps plus courts, accélérant le dégel, sont tous des indicateurs du changement climatique observés par les Inuit dans les collectivités du Nord. L'évolution de la situation météorologique fait que les Inuit ont plus de mal à prédire le temps et que les déplacements, aussi bien sur la terre ferme que sur la glace marine, deviennent plus dangereux. Les organisations autochtones, comme la CCI, ont commencé à discuter du changement climatique dans les années 1980 et ont lancé des discussions à l'échelle nationale et internationale sur les répercussions du changement climatique sur les humains, les animaux et l'environnement. Ils font appel à leur connaissance traditionnelle du milieu arctique appelée, Inuit Qaujimajatuqangit (connaissances et mode de vie traditionnels) pour observer le taux de changement et ses effets sur leur mode de vie. Les connaissances traditionnelles sont définies comme « l'ensemble cumulatif des connaissances, des pratiques et des croyances qui évoluent par adaptation et qui sont transmises de génération en génération dans un mode culturel et qui portent sur les relations entre les êtres vivants, dont l'homme, avec les autres espèces et leur environnement »[Note 635]. À compter des années 1950, le gouvernement fédéral a commencé à recueillir des données climatiques et d'observation sur l'environnement, mais ce n'est que récemment que quelques études scientifiques sur les effets du changement climatique sur le Nord ont été faites[Note 636] . Les connaissances traditionnelles de l'environnement local forment un complément utile aux études scientifiques sur les questions nécessitant des observations environnementales à long terme, comme les modes, les cycles et les changements des écosystèmes qui sont liés au changement climatique. C'est ainsi qu'à Sachs Harbour, le International Institute for Sustainable Development a pris en note les observations des Inuit sur l'érosion du littoral causée par la fonte du pergélisol au printemps qui dépassait de beaucoup son caractère variable observé habituellement et qui était une nouveauté pour la collectivité[Note 637].

En 1995, Ressources naturelles Canada a lancé le Programme national d'action sur le changement climatique (PNACC) du Canada. Ce programme propose des stratégies pour les organismes fédéraux, provinciaux, territoriaux et municipaux pour élaborer des réponses éclairées au changement climatique. Il a été suivi par l'étude pancanadienne de 1997 d'Environnement canadien qui fournit des preuves scientifiques des effets actuels et prévus du changement climatique sur les Canadiens et sur leur environnement[Note 638]. Au Canada, ITK, la CCI et le Comité canadien des ressources arctiques (un organisme non gouvernemental) ont fait des pressions à l'échelle nationale et internationale pour protéger le milieu arctique. L'adhésion des Inuit canadiens des organisations internationales, comme la CCI, qui est membre du Forum permanent des Nations Unies sur les peuples indigènes, a fourni l'occasion de faire connaître les préoccupations sur le Nord circumpolaire et a permis de recueillir l'appui pour des mesures internationales visant à garantir un développement durable[Note 639].

Les Inuit sont également membres d'organisations internationales non autochtones. La Stratégie pour la protection de l'environnement arctique (SPEA) a été mise sur pied en 1989 et compte des membres de sept nations arctiques. Cet organisme s'est engagé à se réunir régulièrement, en impliquant les peuples autochtones dans ses stratégies et ses initiatives et à mettre sur pied quatre groupes de travail pour surveiller divers volets de l'environnement. Ces groupes de travail sont le Arctic Monitoring and Assessment Programme, le Protection for the Arctic Marine Environment, le Emergency Prevention, Preparedness and Response et le Conservation of the Arctic Flora and Fauna. En 1993, un cinquième groupe de travail, le Task Force on Sustainable Development, a été mis sur pied en réponse à la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement de 1992[Note 640]. En 1993, la CCI a obtenu de participer pleinement à la SPEA, à titre de participant permanent, et a été suivie par deux autres organismes autochtones, le Saami Council et l'Association of Indigenous Minorities of the North, Siberia and the Far East (maintenant Russian Association of Indigenous Peoples of the North). Ce niveau de participation des peuples autochtones était sans précédent dans les organisations internationales mais il a été facilité par le gouvernement canadien, qui avait travaillé étroitement en partenariat avec la CCI à mettre sur pied la délégation internationale du Canada, et qui avait constitué des partenariats avec les peuples autochtones du Nord pour l'élaboration du Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord du Canada. L'inclusion d'organisations autochtones du Nord comme participants permanents à la SPEA est un précédent pour la situation des peuples autochtones dans d'autres organismes internationaux[Note 641] .

Si le Canada a reconnu l'importance des questions traitées par la SPEA, les manifestations évidentes du changement climatique dans le Nord circumpolaire à la fin des années 1980 ont poussé le gouvernement canadien à demander la coopération internationale pour mettre sur pied un conseil visant à s'attaquer aux questions touchant le Nord et à les défendre de façon plus large. Dirigé par des universitaires, des politiciens et des peuples autochtones canadiens, un premier comité a négocié un modèle pour le conseil qui prévoyait la pleine participation des peuples autochtones du Nord[Note 642]. Le Conseil de l'Arctique a été mis sur pied en 1996 avec un programme et des politiques visant le développement durable du Nord, y compris de ses volets environnementaux, sociaux et économiques. Les cinq groupes de travail du conseil sont inspirés sur ceux de la SPEA, qui s'est intégrée au Conseil de l'Arctique[Note 643]. Le Conseil est un forum politique de haut niveau dont les activités sont coordonnées par la nation qui le préside. Si le Conseil ne met pas réellement en œuvre de politiques et de programmes pour la gérance de l'environnement, il définit un ordre du jour à partir de questions communes et les pays membres utilisent les recherches produites par ces groupes de travail pour s'attaquer aux questions environnementales nationales et internationales[Note 644].

Récemment, le Conseil de l'Arctique et le Comité international des sciences de l'Arctique ont demandé la réalisation d'une Évaluation de l'impact du changement climatique dans l'Arctique (EICCA), un rapport technique décrivant les preuves manifestes du changement climatique et ses effets sur les régions circumpolaires. D'après cette évaluation, parmi les nombreux effets du changement climatique dans le Nord, on peut citer la hausse des températures, le relèvement du niveau de la mer, la diminution de l'étendue des glaces marines en été, la fonte des glaciers, l'érosion du littoral, la remontée vers le Nord de la ligne d'arbre et la diminution du pergélisol. Ces modifications affecteront les habitats fauniques et la capacité des peuples circumpolaires à conserver leur mode traditionnel de vie[Note 645]. D'autres études ont observé l'incidence de phénomènes climatiques extrêmes dans l'Arctique canadien, y compris des orages électriques et une augmentation de rayons UV qui causent des coups de soleil. Comme il s'agit là d'une question nécessitant la coopération internationale, le Canada est signataire de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques[Note 646].

Préoccupations permanentes

Comme le changement climatique est maintenant largement reconnu comme l'une des préoccupations les plus importantes à long terme touchant le mode circumpolaire, les Inuit veulent s'assurer de leur implication dans les initiatives nationales et internationales en la matière. D'après Sheila Watt-Cloutier, une Inuk canadienne et présidente internationale de la CCI, l'accroissement de la coopération internationale et la mobilisation accrue des organisations politiques autochtones se sont traduits par la mise sur pied d'une initiative parrainée par les Autochtones et la réalisation d'études sur l'Arctique. Elle affirme que les gouvernements nationaux ne dirigent pas la coopération circumpolaire, mais qu'ils la suivent. C'est là une considération importante pour les organismes chargés de l'élaboration des politiques, comme la Stratégie pour le Nord du gouvernement fédéral. D'après la CCI, les Inuit veulent mettre sur pied un partenariat avec le gouvernement fédéral, comparable à l'Entente conclue par le Canada avec les Inuit dans le cadre du Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord, afin de faciliter une gestion commune des questions touchant au changement climatique chez les Inuit, chez les gouvernements territoriaux et provinciaux, chez les autres organismes autochtones et au gouvernement fédéral[Note 647].

À la suite de la Table ronde Canada-Autochtones de 2004, qui a invité les organismes autochtones à faire part de leur apport sur diverses questions de politique, dont le logement, la santé, le développement économique, l'apprentissage permanent et la responsabilisation, ITK a organisé une session consacrée à l'environnement touchant précisément les Inuit qui a fait suite à celle organisée par le gouvernement fédéral. L'initiative d'ITK a reçu l'appui du gouvernement fédéral qui a participé en même temps qu'une centaine d'autres intervenants et observateurs[Note 648]. D'après Rosemarie Kuptana, l'ancienne présidente de la CCI, en combinant les connaissances traditionnelles de la situation environnementale du Nord et les études contemporaines, on obtiendra des interprétations plus holistiques des changements qui interviennent dans l'Arctique[Note 649]. L'intégration des connaissances traditionnelles des Inuit aux recherches environnementales contemporaines, en s'assurant que les Inuit sont impliqués dans l'élaboration des processus pour évaluer les risques environnementaux et pour fixer l'orientation des développements est absolument essentielle. Toujours d'après Sheila Watt-Cloutier, « l'Arctique est le ‘baromètre' de la santé environnementale du monde » et «les Inuit sont le mercure de ce baromètre »[Note 650].






Les Inuit en milieu urbain

Discussion historique

Par le passé, les Inuit se déplaçaient de façon saisonnière dans le Nord du Canada. Ils choisissaient souvent leurs campements en fonction de stratégies de subsistance à caractère écologique et économique, et en tenant compte de leurs liens familiaux. Il arrivait aussi qu'ils se regroupent à certaines époques de l'année, par exemple pour faire le commerce de la fourrure, à proximité des postes de la Gendarmerie royale du Canada, des missionnaires et de la Compagnie de la Baie d'Hudson. Pendant la première moitié du XXe siècle, il y avait peu de collectivités dans le Nord. Les postes militaires et les sites du Réseau d'alerte avancé (ligne RAA) ont été construits dans l'Arctique pendant les années 1940 et 1950.

Au cours des années 1950, le gouvernement canadien a commencé à assurer des services sociaux aux Inuit, comme les soins de santé et l'éducation, de plus en plus fréquemment et sur une zone de plus en plus étendue. Des écoles et des postes infirmiers étaient souvent créés à proximité des infrastructures actuelles du gouvernement, y compris des édifices militaires et des postes de police, constituant ainsi des emplacements pour les collectivités nordiques. La présence de pensionnat pour les enfants inuits incitait les familles à s'établir à proximité des écoles, contribuant à la croissance de collectivités comme Iqaluit et Inuvik. Au Labrador, l'Église moravienne a implanté des collectivités à compter de la fin du XVIIIe siècle, y compris à Nain, Okkak, Hopedale et Hebron[Note 651].

Si la plupart des Inuit continuent à vivre dans les collectivités du Nord, certains ont choisi de vivre de façon permanente ou temporaire dans des centres urbains dans le Sud du pays. Ceux qui l'ont fait, avaient toute une série de raisons, y compris l'accès à des installations d'éducation et de santé, des possibilités accrues d'emploi et l'emploi dans des organisations précises situées dans des centres urbains. Il est souvent arrivé que des familles inuites déménagent dans des centres urbains quand un membre de la famille a obtenu un meilleur emploi que ce qui était disponible dans le Nord, ou pour accompagner un parent malade ou âgé qui avait besoin de soins médicaux. Le fait que les collectivités du Nord soient petites et refermées sur elles-mêmes peut vouloir dire que les femmes qui voulaient échapper à des situations de violence familiale, se retrouvaient dans des centres urbains où elles avaient accès à toute une gamme de services sociaux pour elles-mêmes et leurs enfants, et davantage de possibilités de refaire leur vie[Note 652].

Certaines régions du Nord, comme le Nunavik et le Nunatsiavut, n'ont pas d'établissements d'enseignement postsecondaire, de collèges ou d'universités et il n'est possible de suivre ce type d'enseignement qu'au moyen de programmes d'enseignement à distance ou en déménageant dans des centres urbains. De la même façon, de nombreuses collectivités isolées du Nord ont des postes de soins infirmiers, mais pas de médecins à temps plein, obligeant les personnes qui doivent en consulter à se rendre dans les quelques collectivités nordiques dotées d'un hôpital ou à se rendre dans les centres urbains du Sud du pays pour consulter des spécialistes. Selon la nature des traitements exigés et l'âge du patient, les soins peuvent nécessiter que l'un ou plusieurs membres de la famille immédiate ou élargie doivent résider dans un milieu urbain. Outre le plus grand nombre d'emplois offerts par les secteurs public et privé dans les milieux urbains, les sièges de nombreuses organisations inuites y sont installés, aussi bien dans le Nord que dans le Sud du pays[Note 653].

D'après les données du Recensement du Canada de 2001, environ la moitié de la population autochtone du Canada, y compris les Inuit, vit en milieu urbain. Environ 5 000 Inuit, sur un total de 45 000 vivent en dehors des quatre régions de revendications territoriales inuites. La plus importante communauté inuite dans le Sud du pays se trouve dans la région d'Ottawa-Gatineau, avec 600 à 900 personnes. Plusieurs centaines d'Inuit vivent dans cinq grandes villes du Canada, Yellowknife, Edmonton, Montréal, Toronto et Vancouver, et des nombres plus faibles dans d'autres villes du pays[Note 654].

Élaboration des programmes et des politiques

Dans les centres urbains du Canada, les Inuit ont accès aux mêmes services financés par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et les administrations municipales que les autres Canadiens. Comme peuples autochtones, les Inuit ont également droit toutefois à des services fédéraux, comme les Services de santé non assurés (SSNA) gérés par Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuit (DGSPNI) de Santé Canada. Les services fédéraux assurés aux Inuit en milieu urbain le sont directement, comme dans le cas du programme SSNA, et en passant par des agences communautaires comme le Wabano Centre for Aboriginal Health à Ottawa[Note 655].

Dans les centres urbains, les Inuit ont accès aux programmes et aux services offerts par les Centres d'amitié autochtones, qui sont gérés à l'échelle nationale par l'Association nationale des centres d'amitié. Ces centres bénéficient du financement de Patrimoine canadien et organise des activités sociales et de loisirs, et des programmes de séminaire d'information pour les peuples autochtones de tous âges[Note 656]. De plus, certains centres urbains offrent des services communautaires destinés précisément aux Inuit et financés par le gouvernement fédéral, comme le Tungasuvvingat Inuit (TI) Community Centre à Ottawa. Celui-ci vient en aide et fournit aux étudiants inuits qui fréquentent des établissements d'enseignement postsecondaire et leur fournit de l'information et des services de soutien adaptés en termes culturels, comme du counselling, du traitement de la dépendance, de la formation en emploi, de l'information sur les programmes destinés aux Inuit en ville et sur les possibilités de rencontre d'autres Inuit dans la région d'Ottawa[Note 657].

Éducation

Pendant les années 1960 et au début des années 1970, peu de collectivités nordiques avaient des établissements d'enseignement secondaire et professionnel, contraignant les jeunes des collectivités isolées à aller suivre une scolarité d'un niveau élevé dans des pensionnats situés dans les collectivités plus grandes du Nord comme Iqaluit et Yellowknife, et dans des centres urbains comme Montréal et Churchill pour terminer leurs études secondaires. Le Churchill Vocational Centre du Manitoba, financé par le gouvernement fédéral, a ouvert ses portes en 1964 et offert des cours dans des spécialités comme la menuiserie, la plomberie et la mécanique. Au début des années 1970, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a assumé la responsabilité des établissements d'enseignement situés sur son territoire, et ouvert des écoles secondaires à Iqaluit et à Yellowknife. Auparavant, la Samuel Hearne High School d'Inuvik, qui avait ouvert ses portes en 1959, était le seul établissement d'enseignement secondaire du territoire. Au Labrador, l'enseignement de ce niveau était assuré à la Lake Melville High School de North West River, près de Happy Valley – Goose Bay à compter de 1971. Le Nunavik avait ouvert une école secondaire avec un pensionnat près de Montréal en 1978[Note 658].

Les études de niveau postsecondaire impliquaient des déménagements encore plus importants, souvent dans des villes comme Montréal et Ottawa qui disposaient de collèges et d'universités. Les Inuit qui avaient à déménager pour poursuivre leurs études trouvaient souvent difficile de vivre isolés de leurs familles et la transition du mode de vie nordique des collectivités rurales à celui des grandes villes du Sud du Canada n'était pas facile. Il était en particulier difficile dans ces grands centres urbains de trouver de la nourriture traditionnelle et de participer à des activités traditionnelles de subsistance, et à des activités culturelles. Certains Inuit ont même eu de la difficulté à se réintégrer dans leurs collectivités d'origine après avoir vécu dans des villes et avoir obtenu des diplômes d'enseignement postsecondaire[Note 659].

Pendant les années 1960, la Section de la formation professionnelle (SFP) des Affaires indiennes et du Nord canadien (AINC) à Ottawa a incité les diplômés du Churchill Vocational Centre à poursuivre leur formation universitaire et professionnelle dans des écoles secondaires, des collèges et des universités. AINC a également ouvert un bureau de la SFP à Winnipeg pour aider les étudiants inuits qui cherchaient à y poursuivre leur scolarité et un bureau de counselling à Edmonton pour aider ceux venant des T.N.-O. à obtenir des renseignements et du financement pour poursuivre des études secondaires et postsecondaires. Pendant les années 1970 et 1980, les étudiants inuits ont fréquenté plusieurs établissements postsecondaires, dont les instituts de technologie du Nord et du Sud de l'Alberta, le Algonquin College à Ottawa, le George Brown College à Toronto, un programme de formation au pilotage à Peterborough et un programme de mécanicien d'avion à Camp Borden dans le comté de Simcoe, en Ontario[Note 660]. Les étudiants qui poursuivaient leur éducation dans le Sud du Canada bénéficiaient de conseils sur l'adaptation au climat et à la culture dans des articles du magazine Inutitut, qui était publié par le ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada. C'est ainsi qu'un article de 1972 recommande aux étudiants de se faire des amis à l'école, de participer aux corvées domestiques à l'endroit où ils habitent, de payer leur loyer à temps et d'apprendre à utiliser le système d'autobus urbain[Note 661].

En 1980, environ 70 Inuit du Nord fréquentaient des écoles dans le Sud du pays. D'après un rapport préparé par Inuit Tapiriit Kanatami (ITK), la plupart de ces Inuit fréquentaient des écoles secondaires ou suivaient des programmes de formation professionnelle ou en cours d'emploi à Ottawa. Deux Inuit étaient inscrits à l'université. Dans son rapport, ITK insiste pour que la SFP d'Affaires indiennes et du Nord Canada aide les étudiants inuits et finance des services de conseil, d'orientation, de logement, de tuteur et une maison d'accueil pour les Inuit (maintenant Tungasuvvingat Inuit)[Note 662]. ITK signalait encore que les Inuit éprouvaient de la difficulté à s'habituer au système scolaire du Sud parce qu'ils y avaient été mal préparés dans le Nord, à cause de l'éloignement entre leur logement et leurs écoles, à cause de la taille des écoles et du manque de pertinence du contenu des cours pour les étudiants vivant dans le Nord. ITK précisait de plus que les Inuit des collectivités rurales étaient confrontés à des problèmes comparables quand ils allaient fréquenter les écoles secondaires des grandes collectivités nordiques, dont Iqaluit, Yellowknife, North West River et Inuvik, et que les services pour aider ces étudiants inuits à s'adapter au milieu urbain dans le Nord n'avaient pas la même ampleur que dans les villes canadiennes du Sud[Note 663].

En 1985, le Programme Nunavut Sivuniksavut a été mis sur pied par la Fédération Tungavik du Nunavut (FTN) pour former les travailleurs locaux inuits à assurer la liaison entre la FTN et les collectivités du Nord, pour veiller à ce que les Inuit soient informés des progrès du Règlement des revendications territoriales du Nunavut. Avec la conclusion de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut en 1993, Nunavut Sivuniksavut est devenu un programme destiné à préparer les jeunes voulant suivre des études postsecondaires. Actuellement, il s'agit d'un programme de huit mois qui est géré à partir d'Ottawa. Il est affilié au Collège Algonquin depuis 1990, et les étudiants reçoivent un diplôme du collège quand ils ont fini de suivre ce programme. Il vise essentiellement à aider les étudiants à faire la transition entre la vie dans les collectivités rurales du Nord et les milieux urbains du Sud du pays grâce à son cours sur l'orientation de carrière et l'aptitude à vivre de façon indépendante (Compétences en orientation de carrière et en vie autonome – COCVA). De plus, les étudiants y apprennent l'histoire politique et la culture des Inuit, et suivent des cours universitaires, comme en anglais et en informatique[Note 664].

Afin de faciliter l'inscription des Inuit dans les établissements d'enseignement postsecondaire, des programmes nationaux destinés aux étudiants autochtones, comme le Programme de soutien aux étudiants du niveau postsecondaire (PSENP) d'AINC sont disponibles à ceux qui vivent dans les centres urbains ainsi qu'à ceux qui résident dans les régions des revendications territoriales[Note 665]. Des programmes comme Nunavut Sivuniksavut qui aident les étudiants à s'adapter dans les centres urbains du Sud du pays ont contribué à augmenter le taux d'achèvement des études chez les Inuit, qui cadre avec la tendance à l'amélioration des résultats scolaires des peuples autochtones en général[Note 666]. Même en 1980, ITK signalait une augmentation des taux d'achèvement d'études chez les Inuit dans le Sud du pays. ITK expliquait l'aptitude des étudiants à s'adapter à plusieurs facteurs dont les étudiants ont continué à profiter au cours des 20 dernières années. Il s'agit d'un réseau plus vaste d'Inuit présents dans les villes, comme Ottawa, pour aider les étudiants, d'une plus grande incitation des familles à terminer leurs études, d'une amélioration de la sensibilisation aux avantages de la formation, du temps nécessaire pour suivre jusqu'au bout des programmes et de la meilleure connaissance de l'anglais et de la culture du Sud du pays avant de s'y rendre, grâce à la télévision et à d'autres médias[Note 667].

Santé

Si la plupart des collectivités du Nord ont des postes de soins infirmiers, elles sont peu nombreuses à avoir un médecin permanent. Quand les Inuit des collectivités rurales doivent suivre des soins médicaux au-delà de ceux que peut prodiguer une infirmière, ils sont régulièrement transportés par avion sur une ligne commerciale ou par Medivac en cas d'urgence vers les hôpitaux des grandes villes du Nord, dont Yellowknife, Iqaluit et Inuvik. Lorsqu'ils ont besoin de soins plus spécialisés, ils sont acheminés vers les hôpitaux du Sud du Canada, dont Churchill, Edmonton, Winnipeg, Moose Factory en Ontario, Montréal, Kingston et Ottawa[Note 668].

Les problèmes de santé couramment observés qui nécessitent des soins dans les villes sont les chirurgies importantes, la pédiatrie, l'orthopédie et la cardiologie. Selon les caractéristiques démographiques de la personne ayant besoin de soins et la situation de sa famille, de tels soins nécessitent quelquefois que toute la famille déménage pendant plusieurs mois. Même s'il est souvent nécessaire pour les Inuit d'aller se faire traiter dans le sud, pour bénéficier de soins spécialisés, les patients inuits et, en particulier les plus âgés, ont souvent une moins bonne maîtrise de l'anglais ou du français et ont besoin d'interprètes pour communiquer avec le personnel soignant[Note 669]. De plus, les interprètes doivent parler un dialecte de l'inuktitut compréhensible par le patient. Certains hôpitaux du Sud du pays qui reçoivent régulièrement des patients inuits ont préparé des guides d'expressions en anglais et en inuktitut pour aider les patients à communiquer avec le personnel soignant[Note 670].

Un nombre élevé d'Inuit vivant dans des centres urbains au cours des 20 dernières années et la reconnaissance par le gouvernement fédéral des besoins propres aux Inuit, a amené la création de plusieurs programmes nationaux de santé comportant des éléments adaptés à leur culture. Ces programmes sont administrés par la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuit (Santé Canada) et comprennent les Services de santé non assurés; la Fondatrion autochtone de guérison; le Programme d'aide préscolaire aux autochtones, le Programme des collectivités urbaines et du Nord, le Programme national de lutte contre la consommation de drogues et d'alcool chez les Autochtones; l'Organisation nationale de la santé autochtone, l'Initiative contre le diabète chez les Autochtones pour les Métis, les Autochtones hors réserve et les Inuit en milieu urbain. Le Programme des services de santé non assurés a été mis sur pied en 1979 dans le cadre de la Politique de la santé pour les Indiens, puis révisée pour la dernière fois en 1997. Il couvre la plupart des coûts des médicaments, des soins dentaires, des examens de la vue, des transports pour raisons médicales, des fournitures et de l'équipement médical et des interventions en cas de crise au-delà des montants couverts par les régimes provinciaux, territoriaux en matière de santé et par ceux offerts par des tierces parties. Pour bénéficier de la couverture des SSNA, les Inuit doivent être des membres inscrits d'une société bénéficiaire des revendications territoriales et avoir reçu un numéro nordique[Note 671].

En 2005, la Fondatrion autochtone de guérison a accordé de l'argent à plusieurs organisations, dont le Mamisarvik Healing Centre - Tungasuvvingat Inuit à Ottawa pour apporter une aide communautaire face au problème de dépendance envers la drogue ou l'alcool et pour mettre en œuvre des programmes de liaison à l'intention des Inuit souffrant des conséquences de leur expérience dans les pensionnats. Le Mamisarvik Healing Centre est le premier établissement en milieu urbain à fournir des services de guérison consacrés précisément aux Inuit, y compris des conseils et des programmes de lutte contre la dépendance pour les étudiants fréquentant des externats[Note 672]. Grâce au Programme d'aide préscolaire aux Autochtones et aux programmes de lutte contre la consommation de drogues et d'alcool, les collectivités inuites peuvent adapter et gérer les programmes en fonction de leurs besoins particuliers[Note 673]. L'Organisation nationale de la santé autochtone (ONSA) qui a été créée en 1999 et qui reçoit essentiellement des fonds de Santé Canada, et l'Initiative de lutte contre le diabète autochtone, ont permis de réaliser et de faire connaître des recherches sur la santé. Le Ajunnginiq Centre agit dans le cadre de l'ONSA comme une direction de la recherche consacrée aux Inuit[Note 674].

Emploi

Au début des années 1970, de petits nombres d'Inuit ont déménagé dans les centres urbains du Sud du pays pour y chercher de l'emploi. C'est ainsi qu'on comptait environ 80 Inuit des régions de Keewatin et Nunavik, qui vivaient à Churchill, au Manitoba pendant les années 1970. Une étude réalisée en 1975, pour le ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada a observé que les Inuit avaient déménagé à Churchill pour y recevoir des soins médicaux pendant les années 1950, pour y chercher du travail auprès des entreprises privées et des ministères des Affaires indiennes et de Travaux publics ou auprès d'entreprises privées, et pour y faire des études au Churchill Vocational Centre[Note 675].

Dans les années 1980, le ministère des Affaires indiennes et le programme de recrutement et de perfectionnement des Inuit, afin d'offrir une formation officielle et d'améliorer la situation d'emploi des Inuit, ont commandité un programme de formation à la gestion en cours d'emploi dans la collectivité et l'administration des affaires destiné aux Inuit dans plusieurs organismes gouvernementaux situés dans les centres urbains. Les commanditaires de ce programme étaient entre autres ITK, la Société Makivik, la Fédération des coopératives du Nouveau-Québec (FCNQ), les Forces armées canadiennes, Emploi et Immigration Canada et la Section de la formation professionnelle d'AINC[Note [Note 676].

En 1980, environ 60 Inuit travaillaient dans les centres urbains du Sud du pays, et la majorité d'entre eux se trouvait à Ottawa et à Montréal. La plupart travaillaient pour des organisations inuites, comme ITK ou la Société Makivik, ou pour le gouvernement du Canada à Affaires indiennes et du Nord Canada, ou encore pour le Service du Nord de la Société Radio-Canada (SRC). Les problèmes qu'ils avaient régulièrement à affronter si on se fie à ce qu'ils disaient, étaient un choc culturel, l'ennui de la maison, le manque d'accès à des aliments et des activités traditionnelles, l'isolement, la difficulté à comprendre les règles culturelles et le fait d'être obligé de communiquer en anglais[Note 677]. Si les Inuit continuent à être le peuple le moins urbanisé au sein des peuples autochtones du Canada, ils tendent à gagner davantage que ceux d'entre eux vivant dans des régions rurales[Note 678].

Préoccupations permanentes

Dans les collectivités du Nord, le programme des SSNA et les numéros nordiques qui servent à facturer directement les soins de santé offerts sont bien connus. Par contre, les Inuit qui vivent en ville doivent souvent faire affaire à des pharmaciens ou à des prestataires de soins qui connaissent mal le programme et les cartes de numéro nordique émises par les organismes bénéficiaires de revendications territoriales. Chacun de ces organismes a sa propre carte d'identité, sur laquelle figurent des renseignements différents. De plus, ces cartes ne comportent pas de photos d'identité, ce qui fait qu'elles sont très différentes en apparence des cartes de statut d'Indien qui sont elles bien connues[Note 679]. En dehors de leur région de règlement des revendications territoriales, les Inuit ne peuvent parfois pas accéder à certains des droits et des avantages concédés par les accords sur les revendications territoriales. C'est ainsi que ceux qui vivent dans les villes du Sud ne peuvent chasser et pêcher dans le respect des dispositions de ces ententes. De la même façon, les Inuit qui ont vécu en dehors de leur région de revendications territoriales pendant un an ou plus ont éprouvé de la difficulté à accéder à l'aide à l'enseignement postsecondaire qui est destiné aux bénéficiaires des revendications territoriales[Note 680].

Pendant les années 1990, la plupart des ménages inuits se sont réinstallés dans les collectivités rurales. Toutefois, beaucoup d'entre eux ont déménagé vers les villes et entre les villes[Note 681]. Quand les Inuit déménagent dans les villes du Sud du pays, le besoin qu'ils ont en services adaptés en termes culturels et de reconnaissance de leurs valeurs culturelles par les administrations municipales et provinciales augmente. La prestation de services adaptés en termes culturels aux Peuples autochtones qui ne disposent pas d'un point d'ancrage précis en zone urbaine, autour de laquelle ils choisiraient de résider, pose d'importants défis aux prestataires de services communautaires. De la même façon, les Inuit ne trouvent pas dans ces milieux de leadership communautaire qui leur soit propre, comme c'est le cas avec les sociétés bénéficiaires de revendications territoriales, pour formuler leurs demandes de services appropriés en termes culturels à leurs besoins particuliers[Note 682].

De nos jours, de nombreux Inuit qui déménagent vers les centres urbains du Sud du pays font partie de familles élargies, de groupes d'amis et de réseaux communautaires qui se sont déjà installés dans ces villes. La présence de tels réseaux communautaires améliore les possibilités pour les Inuit de pratiquer leurs activités traditionnelles, comme des festins traditionnels et des cérémonies d'attribution de noms, au cours desquels les enfants sont présentés à la collectivité et l'importance de leur nom inuit expliqué. Comme beaucoup d'enfants inuits sont maintenant nés dans les villes du Sud, ces collectivités inuites s'efforcent de veiller à la transmission de la langue et de la culture traditionnelle en créant des centres communautaires ainsi que des programmes et des services destinés précisément aux Inuit[Note 683].

La Stratégie récente pour les Autochtones vivant en milieu urbain (SAVMU) a été rendue publiques en 1998 comme une initiative étalée sur quatre ans s'inscrivant dans le cadre de l'engagement du gouvernement fédéral à renouveler ses relations avec les peuples autochtones, engagement pris dans Rassembler nos forces : le plan d'action du Canada pour les questions autochtones. Cette Stratégie a été conçue pour améliorer l'élaboration de politiques et la coordination de programmes au niveau fédéral et avec les autres paliers de gouvernement[Note 684] . Elle met l'accent sur plusieurs centres urbains dont Vancouver, Calgary, Edmonton, Saskatoon, Regina, Winnipeg et Toronto, en consacrant un financement additionnel à des organisations autochtones locales. L'objectif de cette stratégie est de parvenir à répondre efficacement aux besoins et aux priorités de la collectivité, d'améliorer la coordination entre les services fédéraux et les services provinciaux, d'élaborer et de mettre à l'essai des politiques et des programmes novateurs et d'améliorer de façon globale la situation socio-économique des peuples autochtones en milieu urbain. En 2002, le gouvernement fédéral a consacré des fonds additionnels à cette stratégie, qui ont servi à appuyer une centaine de projets de type communautaire consacrés à l'apprentissage permanent, au logement, à la santé et à la vulgarisation. La SAVMU implique huit ministères fédéraux en partenariat avec plus de 50 collectivités et organisations autochtones. Si le financement de la SAVMU prend fin en 2007, l'analyse des projets réalisés par le gouvernement du Canada dans le cadre de cette stratégie aidera à déterminer comment répondre le mieux que possible aux besoins des peuples autochtones en milieu urbain, y compris des Inuit, à l'avenir[Note 685].

En octobre 2005, Tungasuvvingat Inuit et le Secrétariat des relations inuites d'AINC ont organisé conjointement un atelier de deux jours sur la collectivité nationale des Inuit en milieu urbain intitulé « Une seule voix ». Celui-ci s'est déroulé à Ottawa, mais des représentants de St. John's, Happy Valley-Goose Bay, Montréal, Ottawa, Winnipeg, Edmonton et Yellowknife y ont assisté, ainsi que des représentants du gouvernement fédéral et des organisations Inuit. Les trois thèmes abordés régulièrement par les participants ont été la nécessité d'une organisation représentant les Inuit en milieu urbain, des centres communautaires plus particulièrement destinés aux Inuit en milieu urbain, et le besoin d'aide additionnelle de diverses sources, dont du gouvernement fédéral. L'atelier a aussi porté sur les questions qui préoccupent de nombreux Inuit, y compris leur sous-dénombrement imputable aux méthodes utilisées par Statistique Canada pour recueillir des données sur les Inuit, l'absence d'efficacité de l'approche « pan-autochtone » utilisée par le gouvernement fédéral pour ses programmes, qui ne répondent pas à leurs besoins, le sentiment d'isolement éprouvé par ceux d'entre eux qui vivent dans le Sud du Canada, et la nécessité d'assurer des services de soutien en milieu urbain qui leurs sont précisément destinés dans des domaines comme l'éducation, les garderies, le développement des entreprises, la formation à l'emploi, les services de police et le système judiciaire, sans oublier les services sociaux[Note 686].