ARCHIVÉE - Évaluation sommative des programmes de développement économique d'AINC

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date : Avril 2009

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Table des matières


Sommaire

Le présent rapport fait état des résultats de l'évaluation sommative des programmes de développement économique d'AINC, notamment les programmes de développement économique (PDE) et le Programme de développement des entreprises autochtones (PDEA). Les PDE subviennent aux besoins des collectivités de Premières nations et d'Inuits ainsi que des organisations communautaires. Ils financent les activités essentielles et les projets des organisations communautaires de développement économique. Quant au PDEA, il accorde des fonds, donne du soutien et fournit des renseignements aux entreprises autochtones pour assurer leur développement et les rendre plus concurrentielles sur les marchés canadien et international.

L'évaluation consistait à déterminer si les programmes mentionnés ci-dessus sont pertinents, efficaces et rentables, à établir les meilleures pratiques ainsi qu'à guider la création de nouveaux programmes et du nouveau cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones.

Aux fins de l'évaluation, on a consulté des documents, examiné des données administratives, interrogé des répondants clés (n = 69), effectué six (6) études de cas et mené un sondage auprès de bénéficiaires du PDEA (n = 144) et un autre auprès de bénéficiaires des PDE (n = 62).

Conclusions

Pertinence

Selon les données recueillies, le PDEA et les PDE sont généralement conformes aux priorités d'AINC et du gouvernement fédéral en matière de développement économique chez les Autochtones énoncées dans les récents exposés budgétaires, dans l'architecture des activités de programme d'AINC et dans d'autres documents fédéraux. Cependant, les PDE ne s'appliquent pas aux collectivités métisses, en raison des modalités du programme pour la période visée par l'évaluation. Les preuves montrent aussi qu'il y a un besoin continu de financer le développement économique des Autochtones dans un contexte où le chômage et la pauvreté restent élevés au sein des collectivités autochtones par rapport aux collectivités non autochtones. Les entreprises autochtones, surtout celles situées dans les réserves, ont de la difficulté à trouver d'autres sources de financement.

Efficacité

D'après les résultats de l'évaluation, le PDEA et les PDE ont contribué au développement économique des Autochtones en augmentant la participation de ces derniers à l'économie par la création et la conservation d'environ 6 500 emplois par année. Les revenus générés par les entreprises recevant du financement de la composante sur le développement des entreprises autochtones (DEA) sont beaucoup plus élevés que les investissements en DEA. La composante du DEA a contribué à la création et à la conservation de milliers d'emplois sur une base annuelle et a mobilisé une bonne quantité de ressources provenant des secteurs public et privé.

Les institutions financières autochtones, appuyées par le PDEA, ont collectivement atteint un taux d'activité important en matière de prêts, ce qui a contribué à la création de nombreux emplois. Cependant, de nombreuses institutions financières autochtones font face à des difficultés financières. Le taux global de perte sur prêts est plus élevé que celui des banques commerciales typiques, mais le taux de recouvrement des prêts est considéré comme acceptable pour les types de prêts accordés par les institutions, c'est-à-dire des prêts à risque élevé. Le taux de recouvrement atteint par les institutions financières autochtones serait réputé élevé pour un programme de contribution gouvernemental visant le recouvrement de coûts.

Le Programme de développement économique des communautés, une composante des PDE, contribue au développement économique en finançant les projets locaux et en permettant à de nombreuses collectivités d'embaucher des agents de développement économique. Beaucoup de ces agents jouent un rôle central dans le soutien à la planification et aux entreprises locales et la localisation de diverses sources de financement.

Le Programme de services de soutien aux communautés a joué un rôle dans le perfectionnement de certains agents de développement économique. Le Programme d'opportunités économiques des communautés a contribué au développement économique des collectivités à l'échelle locale et régionale en accordant une aide non financière aux projets d'entreprises (sous forme notamment d'études de faisabilité ou d'activités de formation). Selon les données recueillies, ce programme aurait permis d'attirer des ressources provenant d'autres sources. Cependant, il manquait de renseignements pour évaluer la portée de la contribution globale des PDE au développement économique des Autochtones.

En raison de l'absence de données sur les sexes, il a été impossible de tirer des conclusions claires sur les répercussions relatives du PDEA et des PDE chez les femmes et les hommes. Les données montrent que la majorité des bénéficiaires du PDEA sont des hommes et que certains critères d'admissibilité peuvent créer des barrières pour les femmes qui veulent obtenir des fonds.

Rentabilité, facteurs influençant l'efficacité et redondance

L'évaluation a permis de constater que le PDEA est rentable si l'on tient compte des revenus générés, des emplois créés et des profits accumulés. Les organisations qui diversifient leurs modes de prestation de services sont perçues comme étant légèrement plus rentables pour le développement des entreprises autochtones que les bureaux d'AINC. La rentabilité du financement des institutions financières autochtones aux termes du PDEA n'a pu être évaluée en raison du manque de données. Le PDEA et les PDE sont considérés tous les deux comme rentables pour ce qui est des coûts administratifs indirects, à un point tel qu'AINC pourrait investir plus de ressources dans la gestion des PDE.

Des facteurs influençant l'efficacité des programmes ainsi que des problèmes liés à leur prestation ont été cernés dans les deux cas. Pour ce qui est du DEA, l'approche axée sur le client constitue une force. Cependant, les décisions prises aux termes du DEA ne sont pas toujours rapides. La portée du DEA varie d'une région à l'autre, certaines étant moins bien servies (les territoires en particulier, mais aussi les zones éloignées). Les données de programme indiquent que les deux tiers des projets financés par le DEA sont situés hors des réserves et que la tendance n'a pas changé depuis 2005, lorsque le programme d'aide au financement des entreprises a été aboli, ce qui montre que le DEA n'a pas comblé le vide de financement des entreprises dans les réserves laissé par l'élimination du programme.

La méthode de mesure du rendement du DEA (examen du rendement des entreprises) est extrêmement efficace pour rendre compte des résultats. Cependant, l'administration du programme a été affaiblie lors de son transfert d'Industrie Canada à AINC, la possibilité de traiter les demandes en ligne ayant été perdue. Dans le cas des institutions financières autochtones dépendantes du PDEA, l'aversion qu'éprouvent les institutions pour le risque, particulièrement celles qui font face à des difficultés financières, fait en sorte qu'il est de plus en plus difficile d'obtenir un financement pour certains projets à risques plus élevés.

L'une des forces du DEA est sa flexibilité, car il permet aux collectivités d'utiliser les ressources selon leurs besoins et leurs priorités. Cependant, l'absence d'une orientation stratégique compromet sa capacité d'atteindre les résultats escomptés. La méthode de financement fondée sur la population utilisée pour le Programme de développement économique des communautés désavantage les petites collectivités, lesquelles reçoivent souvent une quantité insuffisante de fonds, ce qui les empêche d'embaucher un agent de développement économique qualifié à temps plein. Dans certains cas, pour remédier à la situation, AINC a opté pour une approche de prestation en fonction des régions au moyen de laquelle les fonds du programme sont administrés par une seule entité, une approche considérée comme une meilleure pratique.

La méthode de mesure du rendement des PDE est problématique et ne permet pas de synthétiser les résultats de manière efficace. Le manque de ressources financières et humaines pour soutenir le programme, le gérer et rendre compte de ses résultats est aussi un des facteurs qui limitent l'efficacité des PDE. Le financement annuel offert actuellement à la plupart des collectivités ne favorise pas le développement économique et la planification à long terme. De plus, la forme actuelle des PDE n'encourage pas la saine gestion, y compris la séparation des fonctions de nature politique et des fonctions liées au développement économique qui sont, selon les experts, nécessaires au développement économique.

L'évaluation a permis de constater qu'il n'y a pas de redondance entre le PDEA et les PDE, sauf en ce qui concerne la planification d'entreprise, qui peut être financée par le DEA ou le Programme d'opportunités économiques des communautés dans le cas des entreprises situées dans les réserves. À l'exception du PDEA, il y a un certain nombre d'autres sources de financement pour les entreprises autochtones. En général, ces bailleurs de fonds se complètent l'un l'autre et permettent d'obtenir les fonds nécessaires aux projets de grande envergure. Cependant, il faudrait accroître la coordination pour augmenter la complémentarité.

Recommandations

Il est recommandé ce qui suit :

  1. qu'AINC poursuive les programmes de développement économique qui fournissent de l'aide aux entreprises autochtones et favorisent le développement économique des collectivités.
  2. que, étant donné le mandat élargi du Ministère, AINC veille à ce que ses programmes de développement économique satisfassent aux besoins de tous les groupes autochtones (Premières nations dans les réserves et hors des réserves, Inuits et Métis) et tiennent compte des différentes caractéristiques des collectivités autochtones (dans les réserves, hors des réserves, urbaines et éloignées), de leur accès à des fonds et des besoins qui diffèrent selon les sexes conformément à la Politique sur l'analyse comparative entre les sexes d'AINC.
  3. qu'AINC veille à ce que les PDE soient stratégiquement axés sur l'atteinte de résultats à moyen et à long terme. Il faudrait notamment tenir compte des points suivants :
    • soutien permanent au renforcement des capacités, à la planification stratégique et aux projets de développement économique;
    • évaluation de la possibilité de modifier ou de remplacer l'approche de financement en fonction de la formule basée sur la population actuelle;
    • modifications au soutien des approches régionales et au financement pluriannuel, par exemple.
  4. qu'AINC détermine son rôle dans le soutien au développement économique des collectivités autochtones et dans le développement des entreprises et qu'il prenne les mesures nécessaires pour mettre en place des ressources suffisantes et appropriées pour ce qui est de la capacité humaine, des finances et des technologies de l'information afin de soutenir les entreprises et les collectivités autochtones et de gérer les programmes, les contrôler et rendre compte de leurs résultats.
  5. qu'AINC envisage la possibilité d'accroître le financement aux termes du PDEA en faisant participer des tiers au moyen d'une stratégie assurant la prestation et l'utilisation efficaces et efficientes du programme.
  6. qu'AINC élabore et mette en œuvre une stratégie de gestion du rendement pour les programmes de développement économique du Ministère, qui intègrerait les PDE et le PDEA et permettrait de mesurer les progrès, d'apporter des modifications aux programmes sur une base régulière et de rendre compte des résultats.
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Réponse de la gestion/Plan d'action

Recommandations Mesures Gestionnaire responsable (titre) Date de mise en œuvre et d'achèvement prévue
1. AINC devrait poursuive les programmes de développement économique qui fournissent de l'aide aux entreprises autochtones et favorisent le développement économique des collectivités. Le gouvernement du Canada, par le biais du Secteur des terres et du développement économique, s'engage à mettre en œuvre une nouvelle approche fédérale à l'égard du développement économique des Autochtones qui créera les conditions nécessaires pour permettre aux Canadiens d'origine autochtone d'exploiter les possibilités de développement économique. Le cadre favorisera, en partie par le biais des programmes de développement économique d'AINC, le développement de collectivités prêtes à recevoir des investissements, des entreprises autochtones viables et une main-d'œuvre qualifiée. DG, Secteur des terres et du développement économique Le cadre sera terminé au 2009

Mise en œuvre du cadre : 1er avril 2010
Les programmes de développement économique d'AINC :
  • continueront à appuyer les entreprises autochtones par le biais du renouvellement et de la modification des autorisations de programmes
  • continueront d'appuyer le développement économique des collectivités par le biais du renouvellement et de la modification des autorisations de programmes
DG, Direction générale du développement des entreprises

DG, Direction générale des investissements communautaires
Renouvellement de programme terminé le 1er avril 2010

Les autorisations arrivent à échéance le 31 mars 2015
2. Étant donné le mandat élargi du Ministère, AINC devrait veiller à ce que ses programmes de développement économique satisfassent aux besoins de tous les groupes autochtones (Premières nations dans les réserves et hors des réserves, Inuits et Métis) et tiennent compte des différentes caractéristiques des collectivités autochtones (dans les réserves, hors des réserves, urbaines et éloignées), de leur accès à des fonds et des besoins qui diffèrent selon les sexes conformément à la Politique sur l'analyse comparative entre les sexes d'AINC. Mener des recherches pour déterminer et proposer des stratégies visant à lever les barrières des genres à la participation des Autochtones à l'économie DG, Secteur des terres et du développement économique Date d'achèvement du plan de recherche et d'action : 31 mars 2010

Le plan d'action sera mis en œuvre d'ici le 1er avril 2015 (conformément aux autorisations des programmes de développement économique d'AINC)
Continuer à offrir des programmes de développement des entreprises à tous les groupes autochtones, dans les réserves et hors des réserves

Explorer les possibilités d'initiatives de développement d'entreprises pour les femmes, conformément à la Politique sur l'analyse comparative entre les sexes d'AINC, si nécessaire, en se fondant sur la collecte de données et la recherche continue
DG, Direction générale du développement des entreprises Date d'achèvement du renouvellement des autorisations de programmes : 31 mars 2010

Mise en œuvre d'initiatives de développement d'entreprises particulières d'ici le
1er avril 2010
Prendre en considération des façons de renouveler les programmes de développement économique des communautés, entre autres, afin qu'ils répondre aux besoins des groupes autochtones DG, Direction générale des investissements communautaires Date d'achèvement de la proposition de renouvellement du programme : automne 2009

Mise en œuvre :
1er avril 2010
Aider  à relever et à tenir compte des différences dans l'accès et la mise à jour des programmes (y compris le financement par fonds propres),travailler avec la Direction générale de la gestion de l'information (système de paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits; PTPNI) pour veiller à ce que les informations relatives aux caractéristiques des bénéficiaires autochtones soient recueillies et accessibles aux gestionnaires des programmes Directeur, Direction de la planification des ressources et des rapports Date d'achèvement : 31 mars 2010

Date de mise en œuvre : 1er avril 20
3. AINC devrait veiller à ce que les PDE soient stratégiquement axés sur l'atteinte de résultats à moyen et à long terme. Il faudrait tenir compte des points suivants :
  • soutien permanent au renforcement des capacités, à la planification stratégique et aux projets de développement économique
  • évaluation de la possibilité de modifier ou de remplacer l'approche de financement en fonction de la formule basée sur la population actuelle
  • modifications au soutien des approches régionales et au financement pluriannuel, par exemple
La Direction générale des investissements communautaires (DGIC) élaborera une série de nouveaux programmes conformément au cadre fédéral, aux éléments à prendre en considération relatifs à cette recommandation et aux constatations générales de l'évaluation DG, Direction générale des investissements communautaires Date d'achèvement de la proposition de renouvellement du programme : automne 2009

Mise en œuvre :
1er avril 20
4. AINC devrait déterminer son rôle dans le soutien au développement économique des collectivités et dans le développement des entreprises et prendre les mesures nécessaires afin de mettre en place des ressources suffisantes et appropriées pour ce qui est de la capacité humaine, des finances et des technologies de l'information pour soutenir les entreprises et les collectivités autochtones ainsi que pour gérer les programmes, les contrôler et rendre compte de leurs résultats. Le rôle d'AINC relatif au développement économique des collectivités et au développement des entreprises sera défini par le cadre fédéral du développement économique des Autochtones

Dans le cadre des activités de renouvellement des programmes, AINC effectuera, conformément au cadre, un examen des ressources (humaines, financières et de GI/TI) consacrées à la prestation des programmes de développement des entreprises et de développement économique des collectivités, et attribuera des ressources financières et humaines pour gérer, contrôler et rendre compte de manière efficace de la nouvelle série de programmes de développement économique
DG, Direction générale des investissements communautaires

DG, Direction générale du développement des entreprises
Date d'achèvement de la recherche : automne 2009

Date de mise en œuvre : 1er avril 2010
5. AINC devrait envisager la possibilité d'accroître le financement aux termes du PDEA en faisant participer des tiers au moyen d'une stratégie assurant la prestation et l'utilisation efficaces et efficientes du programme. Poursuivre l'examen exhaustif indépendant (qui a débuté en octobre 2008) des institutions financières autochtones (qui devrait être terminé en mars 2010). En se fondant sur l'examen, évaluer si les institutions financières autochtones sont prêtes à agir à titre d'agent de mise en œuvre des programmes de développement des entreprises d'AINC DG, Direction générale du développement des entreprises Date d'achèvement de l'examen : 31 mars 2010, la mise en œuvre des constatations devrait commencer le 1er avril 2010
6. AINC devrait élaborer et mettre en œuvre une stratégie de gestion du rendement pour les programmes de développement économique du Ministère, qui intègrerait les PDE et le PDEA et permettrait de mesurer les progrès, d'apporter des modifications aux programmes sur une base régulière et de rendre compte des résultats. Une stratégie de mesure du rendement pour les programmes de développement économique, intégrant les programmes de développement économique des collectivités et les programmes de développement des entreprises, sera élaborée et incluse dans le renouvellement du programme, en tenant compte du fardeau de la reddition de compte et des exigences en matière de GI/TI. DG, Direction générale des investissements communautaires

DG, Direction générale du développement des entreprises
Date d'achèvement : automne 2009

Date de mise en œuvre : 1er avril 2010
 
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1.0 Introduction

Le développement économique est depuis longtemps pour le gouvernement fédéral un moyen de réduire l'écart socioéconomique entre la majorité des Autochtones canadiens et la population canadienne dans son ensemble. En 1989, le gouvernement fédéral lance sa Stratégie canadienne de développement économique des Autochtones, une approche interministérielle visant à améliorer l'autosuffisance économique des Autochtones. Avec cette stratégie, Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) devient responsable du développement des collectivités et des ressources, Industrie Canada assume les responsabilités liées à la création et au développement des entreprises et Développement des ressources humaines Canada se charge de la formation et de la création d'emplois.

Les programmes de développement économique (PDE) d'AINC offrent du financement aux collectivités et aux organismes communautaires de développement économique. Depuis 1989, les sous-programmes des PDE ont connu de nombreux changements, dont l'introduction, en 1998, et l'annulation, en 2005, de programmes assurant le financement des entreprises autochtones et inuites.

En 1989, Industrie Canada crée le Programme de développement des entreprises autochtones (PDEA). En décembre 2006, le PDEA, y compris Entreprise autochtone Canada, est transféré à AINC afin de créer un « guichet unique » pour le développement économique autochtone.

La présente évaluation consiste à déterminer si les PDE et le PDEA sont pertinents, efficaces et rentables, à établir les meilleures pratiques ainsi qu'à guider la création de nouveaux programmes et du nouveau cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones.

1.1 Profil du programme : Programmes de développement économique (PDE)

Autorisation : Paiements pour aider les Indiens, les Inuits et les Innus à offrir des services publics pour le développement économique / 109 002 000 $

Conformément aux Modalités 2005 du Conseil du Trésor, les PDE répondent aux besoins des collectivités de Premières nations et d'Inuits. Ils financent les activités essentielles et les projets des organismes communautaires de développement économique afin d'aider les collectivités à :

Selon le modèle logique des PDE, les résultats intermédiaires des programmes devraient être une réduction des taux de chômage, une augmentation du nombre d'entreprises et une augmentation des revenus dans les collectivités. Ces résultats devraient permettre d'atteindre l'objectif final, qui consiste à réduire l'écart économique entre les collectivités autochtones et inuites et le reste de la population canadienne.

On présente, dans les Modalités 2005 du Conseil du Trésor, les quatre volets des PDE. L'un de ces volets – l'Aide au financement des entreprises – n'a jamais été mis en œuvre en raison des coupures de près de 29 millions de dollars par année dans le budget consacré aux PDE à la suite de la révision des dépenses et des programmes de 2005. Les trois autres volets sont présentés dans les pages qui suivent.

1.1.1 Programme de développement économique des communautés

Ce volet assure une aide financière aux collectivités autochtones et inuites ainsi qu'aux organismes communautaires de développement économique.[Note 1] Tous les ans, entre 2005 et 2007, près de 500 collectivités et organismes ont obtenu un soutien en fonction d'une formule de financement axée sur la population. Les collectivités utilisent cette aide comme financement de base pour les organismes communautaires de développement économique, la planification, les projets communautaires et le développement d'entreprises. Certaines collectivités utilisent ces fonds comme capitaux d'amorçage pour attirer d'autres sources de financement. L'aide est fournie par l'entremise de contributions, de paiements de transfert annuels souples ou de modes optionnels de financement.

1.1.2 Programme d'opportunités économiques des communautés

Ce programme appuie les efforts des collectivités autochtones et inuites pour avoir accès à des possibilités économiques et à des occasions d'affaires. AINC verse des contributions à différents projets : activités de concertation menant à des plans et des projets de développement économique; formation et perfectionnement; préparation de plans d'affaires; infrastructure économique desservant plusieurs entreprises et activités de suivi d'entreprises. Ce programme n'offre pas de financement aux entreprises.

1.1.3 Programme de services de soutien aux communautés

Ce volet finance la formation et les services de soutien aux organismes communautaires de développement économique autochtones et inuits. L'aide est destinée aux projets ponctuels, aux activités de formation et aux activités courantes visant à renforcer les capacités des organismes de développement économique. Les contributions sont versées à partir des propositions soumises par les collectivités ou par les organismes communautaires de développement économique.

AINC a créé un comité consultatif de gestion du programme régional (CCGPR) dans toutes les régions, à l'exception du Québec, afin de conseiller le Ministère sur la gestion de programme. Dans la plupart des cas, ces comités donnent des conseils sur le Programme d'opportunités économiques des communautés et, dans certaines régions, sur le Programme de services de soutien aux communautés. Cela peut inclure des conseils sur la sélection de projets, les stratégies régionales, les alliances avec d'autres ministères et programmes et les activités de formation. Chaque région a établi son propre protocole concernant la composition de ce comité et de ses pratiques de consultation. Ces comités sont composés de représentants d'AINC et, selon la région, de représentants de Premières nations, d'Innus ou d'Inuits. En 2006, le Ministère a créé un comité consultatif de gestion du programme national pour les PDE, mais celui-ci a été aboli la même année.

1.2 Profil de programme : Programme de développement des entreprises autochtones (PDEA)

Autorisation : Programme de développement des entreprises autochtones (PDEA)/Contributions en vertu du programme Entreprise autochtone Canada/37 250 000 $

Le PDEA, qui a investi près de 38 millions de dollars par année dans les entreprises autochtones, est accessible à tous les Autochtones (Premières nations dans les réserves et hors des réserves, Inuits et Métis). Le PDEA accorde des fonds, offre du soutien et fournit des renseignements aux entreprises autochtones pour assurer leur développement et les rendre plus concurrentielles sur les marchés canadiens et internationaux. Selon les Modalités 2003 du Conseil du Trésor, qui ont été modifiées en 2008[Note 2], les objectifs du PDEA sont :

Selon le modèle logique du PDEA, ses résultats intermédiaires sont : améliorer l'accès au financement des entreprises, améliorer les compétences en gestion d'entreprises, améliorer l'accès aux marchés et améliorer les capacités des organismes autochtones. Ces résultats devraient permettre d'atteindre l'objectif final, à savoir « (la) création et (le) développement au Canada d'entreprises viables détenues et contrôlées par des Autochtones ».

Les trois volets du PDEA – Développement des entreprises autochtones (DEA), Institutions financières autochtones et Accès au capital – sont présentés dans les pages qui suivent.

1.2.1 Développement des entreprises autochtones

Le volet DEA offre de l'aide financière et de l'aide au développement en vue d'accroître l'activité commerciale autochtone. Entre 2003 et 2007, la contribution moyenne aux entreprises autochtones s'élevait à 92 792 dollars. Le volet DEA répond au besoin de financement en offrant des contributions sous forme de quasi-participation que les entreprises peuvent utiliser pour obtenir des fonds additionnels. Un apport de capital par l'entremise du DEA peut permettre d'avoir le profil nécessaire pour avoir accès aux prêts des grandes institutions financières dominantes pour le reste des fonds nécessaires à la réalisation d'un projet. Le DEA fournit généralement entre 30 et 40 p. 100 de la valeur totale d'un projet de petite entreprise[Note 3].

Les agents sur le terrain d'Entreprise autochtone Canada situés dans les centres urbains partout au Canada sont chargés de la prestation du programme. Ces agents sont présents dans toutes les régions, à l'exception du Nunavut et du Yukon, où la prestation du PDEA est assurée par des organisations de prestation externes et des organisations de diversification des modes de prestation des services (ces mécanismes de prestation sont expliqués dans la section suivante).

Les secteurs prioritaires – comme celui des jeunes entrepreneurs – ainsi que certains secteurs précis – dont l'industrie manufacturière, le tourisme et les entreprises liées aux grands développements – ont été le moteur du DEA jusqu'en juin 2008. Le programme accepte désormais des projets plus diversifiés. Toutefois, le programme maintient un certain nombre de critères d'admissibilité, dont l'obligation de fournir 15 p. 100 des capitaux (10 p. 100 pour les jeunes) et l'obligation de travailler à temps plein dans l'entreprise, à l'exception des entreprises saisonnières. Les directives actuelles permettent de verser 99 999 dollars par projet et jusqu'à 1 million de dollars pour les projets communautaires. Avant juin 2008, les contributions maximales étaient de 75 000 dollars pour un projet personnel et de 500 000 dollars pour un projet communautaire.

DEA : Organisations de prestation externe et organisations de diversification des modes de prestation des services

PDEA a des ententes avec 15 organisations de prestation externe, dont quatre sont des organisations de diversification des modes de prestation des services, afin d'étendre la portée du programme au-delà des bureaux d'Entreprise autochtone Canada. Les organisations de prestation externe ont reçu 13 millions de dollars en fonds d'exploitation entre le 1er avril 2003 et le 31 octobre 2007 afin d'aider les clients autochtones à préparer des propositions d'affaires viables. Le volet DEA verse des fonds d'exploitation pour permettre aux organisations de prestation externe d'embaucher du personnel qualifié et de couvrir les frais de déplacement, d'administration et de gestion. Le personnel d'Entreprise autochtone Canada demeure responsable de l'approbation et de la gestion des propositions de financement d'entreprises.

Le volet DEA fait aussi appel à des organisations externes de développement d'entreprises pour assurer la prestation du programme conformément à la politique de diversification des modes de prestation des services. La diversification des modes de prestation des services, qui a été lancée à titre de projet pilote en 2000, est devenue permanente en 2006. Une entente de diversification des modes de prestation des services comporte deux volets : des fonds d'exploitation, notamment pour les salaires, les déplacements et les frais d'administration, et la création d'un fonds de capitaux à partir duquel sont versées les contributions aux clients autochtones admissibles. Les organisations de diversification des modes de prestation des services sont responsables de l'approbation des contributions de 50 000 dollars et moins dans un secteur géographique précis. Les approbations doivent être accordées en fonction des critères d'admissibilité des projets et des clients du volet DEA. Au 30 septembre 2007, les organisations de diversification des modes de prestation des services avaient reçu 5 millions de dollars en fonds d'exploitation et 14,2 millions de dollars en capitaux.

1.2.2 Institutions financières autochtones

Le soutien du PDEA aux institutions financières autochtones vise à créer, à étendre et à diversifier le réseau des institutions financières détenues et contrôlées par des Autochtones, qui fournissent des capitaux destinés au développement et qui sont complémentaires au secteur financier dominant. Industrie Canada a mis en place 35 sociétés de financement autochtones depuis 1985. Actuellement, 29 d'entre elles sont toujours actives. Le réseau des institutions financières autochtones regroupe les 29 sociétés de financement autochtones, 22 sociétés d'aide au développement des collectivités autochtones et huit autres organismes, pour un total de 59 institutions financières autochtones chargées de répondre aux besoins financiers et aux besoins en matière de développement d'entreprises des entrepreneurs autochtones. Deux de ces institutions financières autochtones offrent de la formation et des services de soutien sans toutefois accorder de prêts.

Le programme des institutions financières autochtones compte deux activités principales : l'injection de capitaux supplémentaires dans les sociétés autochtones de financement et la présence d'agents de soutien aux entreprises pour aider les sociétés autochtones de financement à gérer la demande de prêts au développement. Les agents de soutien aux entreprises ont pour mission d'aider les institutions financières autochtones à améliorer les services consultatifs d'affaires et les services de suivi de la gestion des prêts qu'ils offrent à leurs clients dans leurs secteurs d'activités. Dans certaines circonstances, un soutien est également offert pour la préparation des études de faisabilité et des plans d'affaires, les évaluations de marché et les activités de marketing connexes, la négociation, la collecte de données et les études préliminaires et la consultation. Dix-sept ententes relatives aux agents de soutien aux entreprises ont été signées en 2005-2006, et 16 en 2006-2007.

Au cours des cinq dernières années, environ 5 000 entreprises ont reçu de l'aide d'institutions financières autochtones financées par le PDEA.

1.2.3 Accès au financement

Ce volet soutient trois programmes gérés par l'Association nationale des sociétés autochtones de financement, qui représente les institutions autochtones de financement. En 2007-2008, l'Association a reçu 536 000 dollars d'AINC pour ses frais d'exploitation de base. Elle a reçu 2,6 millions de dollars de plus pour la prestation de programmes précis, dont le Programme d'achat d'une réduction d'intérêt et la formation du personnel des institutions financières autochtones. Le Programme d'achat d'une réduction d'intérêt offre une bonification du taux d'intérêt aux institutions financières autochtones admissibles qui souhaitent augmenter leur capital de financement disponible en obtenant une marge de crédit dans une institution financière traditionnelle. Les institutions financières autochtones doivent toutefois verser à l'institution prêteuse la part des intérêts qui n'est pas couverte. En 2007-2008, près de 138 000 dollars ont été affectés à ce programme.

Le Fonds de prêts pour l'accès amélioré sert à accroître les fonds pouvant être prêtés aux institutions financières autochtones afin de leur permettre d'étendre leur zone d'activité et de desservir des régions non exploitées ou peu exploitées. Ce fonds de prêts est renfloué à mesure que les prêts sont remboursés. En 2007-2008, près de 502 000 dollars ont été affectés à ce fonds de prêts.

Le programme de soutien et de formation sert à payer des produits et services visant à améliorer les pratiques de gestion des institutions financières autochtones, comme les systèmes de gestion des prêts, les procédures normalisées d'administration ou de vérification et les services de placement pour les fonds excédentaires. L'ANSAF soutient également des activités individuelles de formation et de perfectionnement. Les institutions financières autochtones ont reçu environ 11,5 millions de dollars pour la formation du personnel et des membres de conseils d'administration entre 1999 et 2008, dont environ 1,5 million de dollars en 2007-2007.

Le Conseil national de développement économique des Autochtones est un organisme du secteur privé qui agit à titre de conseiller concernant les programmes et les politiques économiques du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien. Il a été créé en 1990 par le gouvernement fédéral. Le Conseil aide le PDEA à établir ses priorités en matière de financement et à analyser les gros investissements en vue d'émettre des recommandations.

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2.0 Méthode d'évaluation

2.1 Objectifs et période visée par l'évaluation

La présente évaluation sommative a pour but d'évaluer la pertinence, l'efficacité et la rentabilité des programmes de développement économique d'AINC (PDE et PDEA). L'évaluation couvre la période allant d'avril 2003 à mars 2008.

2.2 Enjeux de l'évaluation

L'évaluation porte sur les enjeux suivants :

Le cadre d'évaluation se trouve à l'annexe 1.

2.3 Approche

Deux organismes consultatifs ont aidé à mener l'évaluation en facilitant l'accès à l'information et en examinant et validant les principaux rapports de données techniques, les constatations préliminaires et la version préliminaire du rapport final. Le groupe de travail était composé de gestionnaires et d'agents de programme des PDE et du PDEA. Le comité consultatif était quant à lui composé de représentants de l'Assemblée des Premières nations, de l'Association nationale des sociétés autochtones de financement, du Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones, du Bureau de l'interlocuteur fédéral auprès des Métis et des Indiens non inscrits et de la Kakivak Association (qui représentait les Inuits) ayant une expertise en développement économique.

2.4 Sources de données

De multiples sources de données, tant qualitatives que quantitatives, ont été utilisées dans le cadre de la présente évaluation. Une préévaluation a été effectuée entre septembre 2007 et décembre 2007. Les données de la présente évaluation ont été recueillies entre juin 2008 et février 2009 à l'aide des méthodes suivantes :

2.5 Considérations et limites

AINC a demandé une évaluation conjointe du PDEA et du PDE qui servira de base d'information aux fins du renouvellement de programme, de même que l'élaboration d'un nouveau cadre de développement économique autochtone. Cette évaluation s'inspire d'une évaluation du PDEA réalisée en 2008 et d'évaluations et vérifications précédentes des deux programmes pour élaborer la méthodologie utilisée. Des données solides sur la mesure du rendement du volet d'aide au financement du DEA du PDEA étaient disponibles. Par contre, comme pour les évaluations précédentes, notre enquête auprès des bénéficiaires de prêts ne nous a pas permis d'obtenir des données exhaustives sur les résultats des institutions financières autochtones. Nous n'avons pas réussi à obtenir la liste des clients des institutions financières autochtones à temps. Or les listes de clients n'étaient accessibles qu'à partir des dossiers et des bases de données des institutions financières autochtones.

Les évaluations précédentes des PDE s'appuyaient en grande partie sur des données qualitatives en raison de l'insuffisance de données sur le rendement. Or même les rapports annuels des programmes, dont on s'était servis dans les précédentes évaluations, n'étaient pas disponibles pour les trois années faisant l'objet de la présente évaluation. Nous avons tenté de synthétiser les rapports annuels envoyés par les bénéficiaires du Programme de développement économique des communautés depuis 2005, mais les incohérences entre ces rapports et la base de données financières d'AINC indiquaient des problèmes de fiabilité des données. Comme pour les évaluations précédentes, il a été difficile de compiler la liste des bénéficiaires des PDE en vue de l'enquête en raison des lacunes importantes dans les bases de données en ce qui a trait au nom et aux coordonnées des bénéficiaires. Ces difficultés expliquent en partie le faible taux de réponse à l'enquête.

Par ailleurs, nous n'avons pu mener une analyse comparative entre les sexes à partir des données sur les programmes en raison du manque d'information concernant le genre dans les bases de données des PDE. Même constat du côté des bases de données du PDEA, malgré le fait que les données sur le genre aient été recueillies par AINC dans les formulaires de demande. Les données d'enquête sur le programme de DEA ont toutefois permis d'effectuer certaines analyses comparatives entre les sexes. Les répercussions du PDEA sur les jeunes n'ont pas été analysées dans la présente évaluation.

Enfin, nous avons recueilli très peu de données sur les répercussions inattendues – positives ou négatives – de ces deux programmes.

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3.0 Constatations : Pertinence

3.1 Constatations générales

Le PDEA et les PDE sont généralement conformes aux priorités d'AINC et du gouvernement fédéral en matière de développement économique chez les Autochtones énoncées dans les exposés budgétaires fédéraux (2007, 2008, 2009), dans l'architecture des activités de programme d'AINC et dans d'autres documents fédéraux. Les PDE ne s'appliquent toutefois pas aux collectivités métisses en raison des modalités actuelles du programme. Les données provenant de la documentation, des répondants et des études de cas indiquent le besoin toujours réel de financer le développement économique des Autochtones dans un contexte où le chômage et la pauvreté restent élevés au sein des collectivités autochtones par rapport aux collectivités non autochtones. Les entreprises autochtones, surtout celles situées dans les réserves, ont aussi besoin d'aide, certaines d'entre elles ayant de la difficulté à trouver d'autres sources de financement.

3.2 Conformité avec les priorités et les politiques du gouvernement fédéral et d'AINC

D'après la documentation du gouvernement fédéral, le PDEA et les PDE sont conformes aux priorités et aux politiques du gouvernement fédéral et d'AINC en matière de développement économique des Autochtones. À la suite des recommandations du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones de 2008, le gouvernement du Canada a reconnu, dans les discours du budget de 2007, 2008 et 2009, la nécessité de poursuivre ses efforts en vue d'améliorer la vie des peuples autochtones du Canada en investissant dans le développement de compétences et le développement économique des Autochtones. Après le budget de 2008, le gouvernement s'est engagé à investir 70 millions de dollars au cours des deux années suivantes afin d'élaborer un nouveau cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones.

Le développement économique et les investissements communautaires sont également des priorités centrales d'AINC. Selon le Rapport 2008-2009 sur les plans et les priorités et l'architecture actuelle des activités de programme d'AINC, le bien-être et la prospérité économique sont les résultats stratégiques principaux des activités des programmes qui soutiennent le développement économique et l'investissement communautaire. La seule incohérence entre les PDE et les politiques gouvernementales actuelles est l'écart entre l'engagement du gouvernement fédéral de soutenir les Métis et le fait que les PDE ne s'adressent pas, pour le moment, aux collectivités métisses. Il est à noter que ce programme a été conçu avant qu'AINC devienne responsable du Bureau de l'interlocuteur fédéral auprès des Métis et des Indiens non inscrits. Ce programme n'a donc pas été conçu pour soutenir les collectivités métisses; les conditions du programme ne prévoient donc pas que cette population soit desservie. Les Métis ont par ailleurs accès au PDEA.

De façon générale, les répondants du gouvernement comme de l'extérieur du gouvernement sont d'avis que les programmes sont conformes aux priorités du gouvernement fédéral. Les répondants sont généralement d'avis que le gouvernement fédéral souhaite réduire la pauvreté et améliorer les conditions de vie et que le développement économique est un moyen d'y parvenir. Certains répondants mentionnent cependant qu'au cours des dernières années, les priorités d'AINC semblent être plus axées sur le développement social que sur le développement des entreprises.

Si bon nombre de répondants s'accordent pour dire que les PDE sont conformes aux objectifs fédéraux, d'autres ont un point de vue plus critique. Selon eux, la façon dont le Programme de développement économique des communautés est appliqué ne correspond pas parfaitement à la vision du gouvernement en matière de développement économique. Des répondants soulignent que le programme est fondé sur une formule au lieu d'être axé sur le marché ou les besoins et qu'il va à l'encontre des conceptions actuelles de transparence et de reddition de comptes du gouvernement. Toutefois, plusieurs répondants notent que l'approche fondée sur une formule correspond aux conditions du programme et qu'elle offre de la souplesse aux collectivités afin qu'elles investissent en fonction de leurs priorités locales et des possibilités du marché.

3.3 Nécessité du programme de développement économique des Autochtones

La documentation consultée montre une nécessité toujours bien réelle de financer le développement économique des collectivités autochtones. Selon les données du Recensement de Statistique Canada, le taux d'emploi chez les Autochtones du principal groupe d'âge actif (25 à 54 ans) est passé de 61,2 p. 100, en 2001, à 65,8 p. 100, en 2006. Des données révèlent également une diminution de la dépendance aux transferts sociaux[Note 6] au sein des Premières nations. Malgré ces améliorations, un écart important demeure entre les taux d'emploi des Autochtones et des non-Autochtones (un écart de 15,8 points, d'après les données du Recensement).

De nombreux répondants constatent une nécessité toujours bien réelle d'avoir des programmes de développement économique, comme en font foi les taux de chômage et de pauvreté parmi les peuples autochtones. De plus, les six études de cas illustrent clairement la nécessité actuelle et future de financer le développement économique. Les collectivités vivent dans la pauvreté et des écarts importants continuent de séparer les populations autochtones et non autochtones. Les programmes de développement économique peuvent aider les collectivités autochtones à être autosuffisantes, notamment par le soutien au développement économique.

Les entreprises autochtones ont encore de nombreux obstacles à surmonter dans leur recherche de financement. Les prêteurs traditionnels (les banques et les sociétés de fiducie) considèrent que les clients autochtones représentent un risque trop élevé pour être admissible à du financement, et les emprunteurs qui vivent en région rurale ou éloignée ont souvent du mal à avoir accès à des services de prêts dans leur région. De plus, les Premières nations ne peuvent, en vertu de la Loi sur les Indiens, donner leurs terres de réserve en garantie pour obtenir des prêts. Ces facteurs contribuent à alimenter la nécessité d'avoir accès à des capitaux et à une aide financière.

De nombreuses collectivités ont des entreprises en démarrage qui ont du mal à obtenir du financement privé. En Colombie-Britannique, par exemple, on rapporte que les entreprises autochtones ont peu de possibilités de financement pour rassembler les capitaux nécessaires pour développer ou créer une entreprise. On souligne que le financement des banques conventionnelles n'est accessible qu'aux entreprises autochtones les plus florissantes et les plus importantes. L'une des études de cas, menée dans un territoire, indique que les entrepreneurs manquent de possibilités de financement et que les grandes banques qui y sont présentes sont principalement situées dans la capitale et ne prêtent guère aux entrepreneurs situés dans d'autres collectivités.

Certains cas suggèrent également qu'une planification communautaire est nécessaire pour gérer le passage vers de nouveaux secteurs ou occasions d'affaires. Une étude de cas menée dans la Région du Québec indique que les fonds du Programme de développement économique des communautés ont été utilisés pour élaborer des plans de développement économique afin de répondre à un besoin essentiel dans ce domaine. Les occasions d'affaires dans le secteur de la pêche commerciale, des pourvoiries, du petit bois d'œuvre, de l'énergie (éoliennes), du tourisme et de la construction (logements) sont nombreuses dans la région, et les collectivités ont besoin de plans stratégiques pour en tirer profit.

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4.0 Constatations : Efficacité

4.1 Constatations générales

D'après les résultats de l'évaluation, le PDEA et les PDE ont contribué au développement économique des Autochtones en augmentant la participation de ces derniers à l'économie par la création et la conservation d'environ 6 500 emplois par année. Les revenus générés par les entreprises recevant du financement du volet DEA sont beaucoup plus élevés que les investissements de ce programme. Le volet DEA a contribué à la création et à la conservation de milliers d'emplois sur une base annuelle et a permis d'obtenir d'importantes ressources provenant des secteurs public et privé.

Les institutions financières autochtones ont collectivement atteint un taux d'activité important en matière de prêts, ce qui a contribué à la création de nombreux emplois. Cependant, de nombreuses institutions financières autochtones font face à des difficultés financières. Le taux global de perte sur prêts est plus élevé que celui des banques commerciales typiques, mais le taux de recouvrement des prêts est considéré comme acceptable pour les types de prêts accordés par ces institutions, c'est-à-dire des prêts à risque élevé. Le taux de recouvrement atteint par les institutions financières autochtones serait réputé élevé pour un programme de contribution gouvernemental visant le recouvrement de coûts. Le PDEA semble avoir fait des progrès importants en ce qui a trait à son but ultime, à savoir créer et développer des entreprises détenues et contrôlées par des Autochtones.

Le Programme de développement économique des communautés contribue au développement économique en finançant les projets locaux et en permettant à de nombreuses collectivités d'embaucher des agents de développement économique. Beaucoup de ces agents jouent un rôle central dans le soutien à la planification et aux entreprises locales et le repérage de diverses sources de financement.

Le Programme de services de soutien aux communautés a joué un rôle dans le perfectionnement de certains agents de développement économique. Le Programme d'opportunités économiques des communautés a contribué au développement économique des collectivités à l'échelle locale et régionale en accordant une aide non financière aux projets d'entreprises (notamment sous forme d'études de faisabilité ou d'activités de formation). Selon les données recueillies, ce programme aurait permis d'attirer des ressources provenant d'autres sources.

Nous manquions de renseignements pour évaluer la portée de la contribution des trois programmes des PDE au développement économique communautaire. Nous n'avons donc pas pu déterminer si le programme a fait des progrès en ce qui a trait à ses résultats intermédiaires, à savoir diminuer le taux de chômage, accroître le développement d'entreprises et augmenter les revenus dans les collectivités.

L'absence de données administratives sur les genres ne nous a pas permis de tirer des conclusions claires sur les répercussions du PDEA et des PDE sur les femmes et les hommes. Les données montrent que la majorité des bénéficiaires du PDEA sont des hommes et que certains critères d'admissibilité peuvent créer des barrières pour les femmes qui veulent obtenir des fonds.

4.2 Efficacité et résultats du PDEA

4.2.1 DEA

Entre 2003 et 2007, DEA a autorisé le versement de 383 millions pour financer 4 136 projets[Note 7]. Grâce à ces fonds, le volet DEA a contribué de façon substantielle au démarrage d'entreprises, au développement d'entreprises existantes et à la création d'emplois. De ces projets, 1 992 sont passés par le réseau des organisations de prestation externe et des organisations de diversification des modes de prestation des services (voir tableau ci-après).

Tableau 1 - Entreprises soutenues par des partenaires de prestation externe (du 1er avril 2003 au 30 septembre 2007)
Type d'entreprise Organisations de diversification des modes de prestation des services Organisations de prestation externe et bureaux de DEA Total
Démarrage d'entreprise 256 987 1243 (62,4 %)
Acquisition 32 142 174 (8,7 %)
Entreprise existante 106 469 575 (28,9 %)
Total 394 1598 1992 (100 %)
Source : Vodden, 2008.
 

Les données de l'examen de 2006 du rendement des entreprises du PDEA couvrent 632 organisations ayant reçu des contributions de financement entre 2003 et 2007. L'analyse de ces données[Note 8] indique qu'environ 60 p. 100 des bénéficiaires des fonds pour le DEA ont reçu du financement pour démarrer une entreprise, ce qui suggère que le financement a eu un impact différentiel important. D'après les résultats de l'enquête, sans le financement du volet DEA, près de 46 p. 100 des entreprises existantes auraient fermé leurs portes et plus de 90 p. 100 des projets auraient été annulés, reportés ou auraient eu une portée moins grande.

En ce qui concerne la création d'emplois, l'analyse de l'examen du rendement des entreprises montre que le volet DEA a contribué à la création ou au maintien de plus de 4 100 emplois équivalents à temps plein dans la première année suivant l'octroi du financement. (Ce calcul s'appuie sur l'hypothèse que deux emplois à temps partiel équivalent à un emploi à temps plein.) La plupart des emplois à temps plein étaient occupés par des Autochtones, alors que la plupart des emplois à temps partiel étaient occupés par des non-Autochtones. Il n'a pas été possible de savoir si ces emplois étaient occupés par des hommes ou des femmes, étant donné que les données n'étaient pas ventilées par genre.

L'analyse financière de l'échantillon de 632 organisations démontre qu'on a créé un équivalent temps plein (ETP) par année par tranche de 5 354 dollars d'investissement et que chaque dollar du volet DEA a contribué à générer 3,19 dollars en salaire. De plus, chaque dollar du volet DEA a permis d'aller chercher 3,16 dollars d'autres sources de financement pour les projets. Rien ne permet toutefois de dire avec certitude quelle proportion de ces fonds provient de fonds publics ou de fonds privés.

Tableau 2 - Résultats du volet DEA d'après l'examen du rendement des entreprises
  Totaux
Aide totale autorisée (contribution du PDEA) 29 212 499 $
Apport total des promoteurs aux projets 92 388 279 $
Revenus générés par les entreprises soutenues par le PDEA 661 784 460 $
Nombre d'ETP/an en trois ans (1) 5 456 (4 100 after one year)
Total des salaires (en trois ans au plus) 93 217 655 $
   
  Ratios financiers
Revenus/aide autorisée 22,65
Profits/revenus annuels moyens 0,04
Effet de levier
(contributions des promoteurs/aide autorisée)
3,16
Aide autorisée par ETP/an 5 354 $
Salaires/aide autorisée 3,19
Contributions des promoteurs aux projets/aide autorisée 3,16
Source : Données de l'examen du rendement des entreprises 2006 du PDEA (n = 632)
 

Les données de l'examen du rendement des entreprises constituent également une bonne source d'information générale concernant les bénéficiaires du financement et leurs entreprises. Selon cette base de données, 65 p. 100 des projets ont lieu hors des réserves et 35 p. 100, dans des réserves. Or, d'après ces données, les projets dans les réserves sont généralement plus importants (en dollars) que les projets hors des réserves. En ce qui concerne l'origine des bénéficiaires, ce sont les entreprises de Premières nations inscrites qui profitent le plus du programme (60 p. 100), suivies des entreprises métisses (36 p. 100). Les entreprises inuites ne représentent que 4 p. 100 des projets, comme on peut le voir dans le tableau qui suit. À titre de comparaison, les données du Recensement de 2001 indiquent que les Premières nations représentent 62 p. 100 des Autochtones, les Métis, 30 p. 100 et les Inuits, 5 p. 100.

Tableau 3 - Profil des entreprises du PDEA
Profil du projet Distribution des projets
(arrondie au pourcentage près)
Origine des bénéficiaires  
  Inscrits 57
  Non inscrits 3
  Métis 36
  Inuits 4
  Non-Autochtones 1
Emplacement  
  Milieu urbain 39
  Milieu rural 50
  Région éloignée 10
Emplacement (réserve ou hors réserve)  
  Réserve 35
  Hors réserve 65
Source : Données de l'examen du rendement des entreprises (n=632)
 

L'un des objectifs du programme est que les entreprises financées par le volet DEA aient un taux de survie comparable à celui des autres entreprises canadiennes. Les données de l'examen du rendement des entreprises de 2006, qui ne portent que sur un échantillon des entreprises financées par le volet DEA, indiquent que le taux de survie de ces entreprises est meilleur que le taux de survie des autres entreprises canadiennes rapporté par Statistique Canada[Note 9]. Les entreprises financées par le volet DEA ont un taux de survie de 90 p. 100 après la première année, de 70 p. 100 la deuxième année et de 56 p. 100 la troisième année. Les données canadiennes, quant à elles, sont de 77 p. 100 la première année, de 60 p. 100 la deuxième année et de 50 p. 100 la troisième année. On concluait également, dans l'évaluation sommative du PDEA de 2008, que 75 p. 100 des nouvelles entreprises et les entreprises existantes jointes dans le cadre de l'examen du rendement des entreprises avaient une valeur nette positive, que 67 p. 100 d'entre elles étaient rentables et que 3 p. 100 atteignaient le seuil de la rentabilité.

Bien que le PDEA contribue de façon importante à ces résultats en finançant et en soutenant ces entreprises, on ne peut lui en attribuer le seul mérite, puisque l'un de ses critères exige un apport de capitaux du bénéficiaire calculé à partir du niveau de risque et du montant total du projet. De nombreux bénéficiaires demandent du financement dans le cadre du volet DEA avant ou après avoir rassemblé des capitaux et obtiennent ces capitaux de différentes sources : institutions financières autochtones, banques commerciales, caisses de crédit ou fonds fiduciaires. D'après l'enquête du PDEA, 45 p. 100 des bénéficiaires ont obtenu du financement d'une autre source immédiatement avant ou après avoir demandé des fonds dans le cadre du volet DEA. Comme on peut le voir dans le tableau qui suit, ce sont les banques commerciales qui représentent la première source de financement, suivies de près par les institutions financières autochtones.

Tableau 4 - Sources de financement externe des projets financés par le DEA
Source de financement Pourcentage de tous les bénéficiaires du DEA ayant d'autres sources de financement
Institutions financières autochtones 16 %
Banques commerciales 18 %
Affaires indiennes et du Nord Canada 3 %
Caisses de crédit ou sociétés de fiducie 3 %
Banques de développement 2 %
Prêteurs privés 2 %
Ressources humaines et Développement des compétences Canada 1 %
Pourcentage total des bénéficiaires du DEA ayant obtenu du financement extérieur 45 %
Source : Enquête du DEA (n = 144)
 

De façon générale, les répondants clés et les bénéficiaires sont d'avis que le volet DEA a eu des répercussions importantes en aidant les entrepreneurs autochtones à démarrer ou à développer une entreprise et à créer des emplois. Les répondants donnent quelques exemples, dont des entreprises dans le secteur pétrolier et gazier, dans le secteur vinicole ainsi que dans les secteurs des transports, de l'énergie, de la haute technologie, du petit bois d'œuvre, de l'hébergement, du divertissement et de la vente au détail.

Nous avons interviewé un représentant d'une entreprise autochtone qui a connu un énorme succès au cours des dernières années, en partie grâce au volet DEA. Cette entreprise autochtone a reçu du soutien du PDEA pour démarrer, puis pour se développer et devenir une entreprise importante et florissante dans le domaine des transports, de la réparation d'équipement et des services. Ses revenus dans le secteur du transport uniquement atteignaient environ 90 millions de dollars en 2007. L'entreprise emploie environ 300 personnes à temps plein, dont 30 p. 100 sont des Autochtones. Il est intéressant de noter que les représentants de l'entreprise rencontrent l'agent de développement économique de leur collectivité tous les trois mois, notamment pour discuter des occasions d'affaires.

Malheureusement, selon certains répondants clés et certaines études de cas, d'autres entreprises ont du mal à rester rentables, y compris de grandes entreprises, de nombreuses années après avoir obtenu l'aide du PDEA.

4.2.2 Institutions financières autochtones

En 2007, un rapport sur l'état des institutions financières autochtones indique que depuis leur création elles ont versé 1,2 milliard de dollars en prêts aux petites entreprises autochtones et que de cette somme, près de 1 milliard a été remboursé. La moyenne mobile sur cinq ans des taux de perte sur prêts des institutions financières autochtones pour la période se terminant le 31 mars 2007 est de 16,5 p. 100. Ce résultat peut paraître élevé lorsqu'on le compare à celui des banques commerciales (qui visent généralement un taux de perte sur prêts de 1 p. 100), mais un faible taux de perte sur prêts signifierait en fait que le programme a un impact différentiel moins important, puisque le rôle de ces institutions est d'octroyer des prêts à risque plus élevé. Par ailleurs, si l'on se fie aux évaluations précédentes, un taux de recouvrement des prêts de 84 p. 100 serait réputé élevé pour un programme de contribution gouvernemental visant le recouvrement de coûts.

L'Association nationale des sociétés autochtones de financement utilise une formule pour évaluer le nombre d'emplois créés grâce aux prêts des institutions financières autochtones. Cette formule part du principe que chaque prêt entraîne la création de 2,1 emplois, un ratio fondé sur les données empiriques antérieures. Nous devons être prudents avec les formules fondées sur le rendement antérieur, étant donné que les conditions peuvent changer et entraîner un rendement différent. Néanmoins, cette formule indique que les prêts des institutions financières autochtones ont permis la création de 700 emplois en 2008. De nombreux facteurs ont pu contribuer à cette création d'emplois, dont le soutien du volet DEA aux entreprises ayant un prêt, mais il n'en demeure pas moins que ce résultat donne un aperçu de la contribution considérable des institutions financières autochtones au cours des cinq dernières années (jusqu'à 3 500 emplois).

Les répondants reconnaissent que, dans l'ensemble, le volet Financement des institutions financières autochtones a été efficace, mais que cette efficacité varie d'une organisation à l'autre. Certaines institutions sont très efficaces, mais peut-être trop frileuses en matière de prise de risques

Un répondant explique que l'efficacité des prêts des institutions financières autochtones et des contributions du volet DEA augmente lorsque les deux sont versés par l'entremise des institutions financières autochtones qui agissent à titre d'organisations de prestation externe. « Elles comprennent la finance et elles comprennent les collectivités », explique-t-il. Dans une région, la plupart des contributions du volet DEA sont versées à des bénéficiaires qui ont aussi obtenu un prêt d'une institution financière autochtone. Selon l'estimation d'un répondant, plus de 40 p. 100 des bénéficiaires d'un prêt d'une institution financière autochtone reçoivent également une contribution du DEA.

Un représentant de la Société d'aide au développement des collectivités autochtones souligne que l'une des forces du PDEA est sa capacité à soutenir les entrepreneurs à différents niveaux : petites contributions, prêts, suivi des prêts et soutien postfinancement aux entreprises. Le PDEA permet aussi d'obtenir du financement d'autres sources : banques à charte, sociétés provinciales de développement, sociétés autochtones locales, investisseurs du secteur privé et autres ordres de gouvernement.

Des représentants de l'Association nationale des sociétés autochtones de financement et des institutions financières autochtones sont d'avis que leurs organisations réussissent à soutenir le développement d'entreprises autochtones. Certains précisent que l'aide du PDEA versée par l'entremise de l'Association nationale des sociétés autochtones de financement joue un rôle. L'Association a développé un système de gestion des prêts et procède à des examens des systèmes afin de s'assurer que les institutions financières autochtones ont des systèmes efficaces. Elle effectue un contrôle annuel et note les institutions financières autochtones à l'aide d'outils spécialisés. L'Association offre également de la formation et assure le suivi au nom des institutions financières autochtones en ce qui a trait aux modifications législatives. D'après les données statistiques fournies par l'Association, les sociétés autochtones de financement ont amélioré leurs activités de gestion, et leurs pertes sur les prêts ont diminué au fil des ans.

Le programme d'achat d'une réduction d'intérêt permet aux institutions financières autochtones d'accroître leur capital de financement en obtenant des prêts auprès de banques à charte. Le programme paie une partie des intérêts versés à la banque (4 p. 100). Les évaluateurs ont appris que le programme était sous-utilisé en raison des taux d'intérêt, qui sont encore considérés comme trop élevés[Note 10]. Le renflouement des fonds de prêts d'AINC n'est pas uniforme et se fait de façon ponctuelle. Lorsque les sociétés autochtones de financement ont été créées dans les années 1980, on prévoyait que les revenus d'intérêts couvriraient les frais d'exploitation. Or ces sociétés ont été créées dans une période où les taux d'intérêt étaient beaucoup plus élevés qu'aujourd'hui.

Si certains répondants croient que des sociétés autochtones de financement éprouvent des difficultés financières, cela ne se reflète pas dans leur contribution au développement économique des Autochtones au cours des ans. Par exemple, une institution financière autochtone ayant 23 ans d'existence éprouve actuellement des difficultés financières, avec une dette globale de plus de 1 million de dollars. Les dirigeants de cette institution expliquent qu'elle a versé 1 300 prêts depuis 1986, pour un total de 25 millions de dollars, et que ces prêts ont entraîné la création de 950 entreprises et de 2 300 emplois.

Certaines institutions financières autochtones se portent mieux, en partie parce qu'elles assurent la prestation d'autres programmes provinciaux ou fédéraux. Bon nombre d'entre elles ont différentes sources de financement, dont Ressources humaines et Développement des compétences Canada, des programmes provinciaux et des revenus destinés aux organisations de prestation externe du volet DEA.

Une étude de cas en Colombie-Britannique illustre le rôle central qu'une institution financière autochtone peut jouer en accordant des prêts et en offrant des services en tant qu'organisation de diversification des modes de prestation des services du volet DEA. Cette institution financière autochtone, qui a aidé de nombreuses entreprises florissantes, sert de « guichet unique » pour les entreprises des 14 collectivités qu'elle dessert.

Les données recueillies nous amènent à conclure que même si certaines institutions financières autochtones éprouvent des difficultés financières, elles ont collectivement accordé un nombre important de prêts, contribuant ainsi à la création de nombreux emplois. Bien que le taux global de perte sur prêts soit plus élevé que celui des banques commerciales types, le taux de recouvrement des prêts est considéré comme acceptable pour le genre de prêts accordés par ces institutions, c'est-à-dire des prêts à risque élevé.

4.2.3 Résultats obtenus

D'après le modèle logique du PDEA, le résultat ultime du programme est la « création et [le] développement au Canada d'entreprises viables détenues et contrôlées par des Autochtones ». On précise, dans le cadre de mesure du rendement du PDEA (2008), un certain nombre de cibles, dont :

Les résultats mesurés lors de la présente évaluation indiquent que les cibles fixées pour le PDEA sont généralement atteintes, comme en font foi les résultats de l'examen du rendement des entreprises. Malheureusement, le manque de données quantitatives fiables ne nous a pas permis d'évaluer la contribution des institutions financières autochtones à ces résultats.

4.2.4 Égalité entre les sexes

Bien que l'égalité entre les sexes n'ait pas été analysée dans les évaluations précédentes du PDEA, la documentation indique que le déséquilibre financier est le principal obstacle pour les femmes qui souhaitent obtenir un prêt. La documentation indique également que les femmes autochtones entrepreneures ont généralement de plus petites entreprises ou des entreprises à domicile, et que le développement de ces dernières est plus lent. Cette constatation est soutenue par les résultats d'entrevues, qui démontrent que les femmes autochtones font face à de nombreux obstacles lors du démarrage de leur entreprise, que ce soit à l'intérieur ou à l'extérieur d'une réserve : manque de services de garde, manque de compétences en rédaction de projet d'entreprise et même absence de sensibilisation au fait que les femmes autochtones peuvent devenir des entrepreneures prospères.

En 2005, une évaluation des PDE fondés sur les propositions indiquait que des femmes détenaient bon nombre des entreprises soutenues par le Programme d'aide au financement des entreprises. D'après une enquête menée aux fins de cette évaluation, environ 60 p. 100 des entreprises lancées, mises en valeur ou achetées grâce à un programme de financement étaient en partie détenues par des femmes. Ces résultats contrastent avec ceux de l'enquête menée auprès des bénéficiaires du DEA, selon lesquels les hommes sont plus nombreux que les femmes, tant parmi les propriétaires que parmi les gestionnaires d'entreprises. Comme on peut le voir dans le tableau suivant, selon les répondants, 54 p. 100 des gestionnaires sont des hommes et 46 p. 100, des femmes. Parmi les propriétaires, 69 p. 100 sont des hommes et 31 p. 100, des femmes.

Figure 1 - Genre des propriétaires et des gestionnaires des entreprises financées par le volet DEA

Selon les répondants, 54 p. 100 des gestionnaires sont des hommes et 46 p. 100, des femmes. Parmi les propriétaires, 69 p. 100 sont des hommes et 31 p. 100, des femmes.

Bien que les données administratives d'AINC ne soient pas ventilées par genre, les répondants clés du Ministère affirment que la majorité des bénéficiaires du PDEA sont des hommes. Ils précisent également qu'aucun programme n'a été mis en place et qu'aucun effort particulier n'a été fait pour augmenter le pourcentage de femmes parmi les bénéficiaires du financement du volet DEA. Un représentant régional souligne que la tendance est à la baisse au chapitre des contributions versées à des femmes, tant en ce qui a trait au volume de projets qu'à la taille de ces derniers. Un certain nombre de répondants croient que certains critères d'admissibilité du volet DEA peuvent décourager ou même avoir un effet discrimination sur les femmes qui demandent du financement ou qui souhaitent le faire, notamment l'obligation d'investir dans le projet et de travailler à temps plein à la gestion et à l'exploitation de l'entreprise, des critères qui contribuent probablement au succès du volet DEA dans son ensemble. L'obligation de travailler à temps plein peut également affecter les hommes ainsi que les entrepreneurs prospères qui souhaitent créer plus d'une entreprise.

Les représentants des institutions financières autochtones et d'autres observateurs confirment qu'il n'existe aucune initiative particulière pour assurer l'égalité entre les sexes en matière d'accès au financement. Certaines institutions financières autochtones précisent que les promoteurs sont jugés en fonction de leur flux de trésorerie et de leur avoir net. Un certain nombre de répondants expliquent que les demandes concernent souvent des entreprises familiales (ou de futures entreprises familiales) qui impliquent le mari et la femme. Certains répondants confirment que 70 p. 100 des bénéficiaires de prêts sont des hommes.

Un intervenant suggère qu'AINC devrait mener une analyse comparative entre les sexes ou à tout le moins s'assurer que les données sur les genres sont recueillies et rapportées. Les programmes devraient être conçus de façon à être inclusifs et comprendre des fonds destinés spécialement aux femmes de même qu'un soutien approprié et des services de garde aux femmes qui suivent une formation, par exemple.

4.3 Efficacité des PDE

4.3.1 Survol

On analyse, dans les sections suivantes, les données disponibles sur le Programme de développement économique des communautés, puis sur le Programme d'opportunités économiques des communautés et le Programme de services de soutien aux communautés.

Programme de développement économique des communautés (fondé sur une formule)

Les collectivités ou les organismes communautaires de développement économique obtiennent du financement du Programme de développement économique des communautés en soumettant un plan annuel d'activités. Le montant du financement que peut recevoir une collectivité dépend de sa population. La prestation du Programme de développement économique des communautés varie énormément à travers le pays en fonction de la région et du type d'entente conclue avec AINC. La Colombie-Britannique, le Québec et l'Ontario, pour leur part, ont élaboré une formule de financement hybride en vue de réduire l'écart de financement entre les petites et les grandes collectivités autochtones. Au Québec, par exemple, chaque collectivité reçoit une contribution minimale de 50 000 dollars, à laquelle peut s'ajouter un financement additionnel jusqu'à concurrence d'un financement total de 350 000 dollars par année. En Ontario, la contribution minimale est de 15 000 dollars par année pour les collectivités de moins de 50 personnes. Dans certains coins du pays, les petites collectivités ne reçoivent que quelques milliers de dollars par année dans le cadre de ce programme.

Dans certaines régions, les fonds sont alloués à des sociétés régionales qui couvrent plusieurs collectivités. En Saskatchewan, les collectivités se sont notamment organisées en conseils tribaux pour recevoir le financement du Programme de développement économique des communautés. Dans certains cas, les services-conseils en développement économique du conseil tribal ont été transférés aux collectivités. Au Yukon, les collectivités sont organisées en vertu d'une entente d'autodétermination et sont financées dans le cadre d'une entente de financement pluriannuel. Au Nunavut, le financement du programme soutient les coûts de fonctionnement de base de trois organismes sous-régionaux de développement économique.

D'après les répondants clés d'AINC ainsi que ceux de l'extérieur du Ministère, le programme aide principalement à couvrir les coûts liés aux agents de développement économique ou aux employés ou consultants qui jouent ce rôle dans la collectivité. Cela comprend généralement les salaires, les déplacements et les services de soutien. Dans les plus petites collectivités, le chef ou le gestionnaire de la bande joue le rôle d'agent de développement économique. Un peu moins de la moitié (48 p. 100) des agents de développement économique communautaire ayant répondu à l'enquête sur les PDE menée dans le cadre de la présente évaluation disent que le financement du Programme de développement économique des communautés permet à leur collectivité d'embaucher un agent de développement économique à temps plein. Cela correspond aux données que l'on retrouve dans le tableau suivant, fourni par les PDE, dans lequel on précise la distribution régionale des agents de développement économique des Autochtones.

Tableau 5 - Nombre et répartition des agents de développement économique des Autochtones
Région Agents de développement économique à temps plein Agents de développement économique à temps partiel Total
Alberta 15 20 35
Atlantique 6 15 21
Colombie-Britannique 98 32 130
Manitoba 18 4 22
Territoires du Nord-Ouest 23 2 25
Nunavut 4   4
Ontario 22 102 124
Québec 8 4 12
Saskatchewan 14 11 25
Yukon 6 4 10
Total 214 194 408
Source : PDE d'AINC
 

De nombreux répondants clés soulignent que les agents de développement économique communautaire jouent un rôle essentiel dans les efforts pour trouver des ressources externes pour les entreprises locales et leurs collectivités. Selon eux, les agents passent beaucoup de temps à remplir des demandes de financement. Si certains répondants croient qu'ils aident les collectivités à avoir accès à d'autres ressources, d'autres croient que les agents de développement économique devraient jouer un rôle plus stratégique.

Les constatations de l'enquête sur les PDE soulignent également le rôle essentiel que jouent les agents de développement économique dans le développement communautaire[Note 11]. D'après les résultats de l'enquête, les activités des agents de développement économique consistent principalement à offrir des services aux entreprises (48 p. 100), à élaborer des stratégies de développement économique (40 p. 100) et à coordonner les activités de formation (25 p. 100). La coordination des activités de formation reflète probablement le fait que, selon le personnel régional d'AINC, les agents de développement économique peuvent participer à la prestation de programmes d'autres ministères, comme ceux établis en vertu de l'Entente sur le développement des ressources humaines autochtones de Ressources humaines et Développement des compétences Canada.

Les 58 agents de développement économique interrogés indiquent qu'ils jouent un rôle important dans le soutien au développement des entreprises dans les collectivités. Selon leurs dires, ils rencontrent en moyenne huit entreprises par année, soit 323 entreprises au total (tous les répondants). Les agents disent qu'ils ont personnellement aidé 214 entreprises à démarrer au cours des trois dernières années. La plupart d'entre elles sont de petites entreprises de moins de 10 employés. Au total, les agents de développement économique estiment que les entreprises qu'ils ont aidées emploient, en tenant compte des propriétaires des entreprises, près de 1 000 membres de leur communauté.

Ces constatations sont comparables aux données de l'enquête menée auprès des bénéficiaires du volet DEA. Il apparaît que 30 p. 100 des bénéficiaires du volet DEA qui vivent dans des réserves ont reçu de l'information ou des conseils de l'agent de développement économique de leur collectivité.

Bien qu'ils datent un peu, les rapports annuels de 2003-2004 et 2004-2005 sur le Programme de développement économique des communautés[Note 12] indiquent que les activités mises en œuvre par les agents de développement économique communautaire ont contribué à la création de 12 346 emplois en 2003-2004 et à 9 000 emplois en 2004-2005, ce qui correspond au ratio de l'enquête, à savoir 1 000 emplois pour 58 collectivités. Toutefois, aucun rapport semblable n'était disponible pour les autres exercices visés par l'évaluation et après 2005, le programme n'offrait plus de financement aux entreprises.

Tableau 6 – Activités financées par le volet DEA et nombre d'emplois créés
Activités financées 2003-2004 2004-2005
  Pourcentage de dépenses Emplois créés[Note 13] Pourcentage de dépenses Emplois créés
Administration 20 - 24 -
Formation et emploi 25 3 924 23 3 282
Soutien aux entreprises 31 4 942 25 3 776
Gestion des ressources 5 1 687 7 1 002
Autre développement économique 12 1 793 21 940
Autre 8 -
Total 101[Note 14] 12 346 100 8 000
Source : Rapports annuels du Programme de développement économique des communautés
 

Les données des deux rapports annuels concordent à celles de l'enquête sur le DEA concernant le soutien offert aux entreprises, à savoir qu'un 2003-2004 les agents de développement économique ont apporté, en moyenne, un soutien à 14,2 entreprises, nouvelles ou existantes, et en 2004-2005 à 5,5 entreprises, nouvelles ou existantes. Le rapport de 2004-2005 indique aussi que chaque dollar versé pour le Programme de développement économique des communautés en 2004-2005 a permis d'aller chercher 0,40 dollar d'autres sources (jusqu'à 20 dollars dans certaines régions).

D'après le personnel d'AINC, dans certaines collectivités le Programme a permis l'élaboration de plans de développement économique ainsi que la mise en valeur d'infrastructures et d'entreprises, alors que d'autres collectivités ont connu un développement limité.

La majorité des répondants à l'enquête sur le volet DEA  soutiennent que les collectivités avaient dans une certaine mesure un plan de développement économique. D'après un répondant d'AINC, si de nombreuses collectivités avaient déjà des plans, elles manquaient souvent de personnel qualifié pour les mettre en œuvre. Les résultats de l'enquête menée dans le cadre de la présente évaluation tendent à confirmer ce point de vue; d'après les agents, 13 p. 100 des collectivités avaient pleinement mis en œuvre leurs plans de développement économique, alors que les autres ne les avaient que partiellement mis en œuvre. La majorité des répondants affirment que les plans de développement économique des collectivités ont contribué à la construction d'installations de loisirs ou à des infrastructures destinées au tourisme.

Les répondants rencontrés lors des études de cas soulignent également que le fait d'avoir accès à un agent de développement économique leur a permis d'entreprendre de grands projets qui, dans certains cas, ont mené à la mise en valeur des terres et des ressources de la collectivité. Nous avons notamment appris que les agents de développement économique ont joué un rôle essentiel dans la négociation des droits de coupe d'un développement forestier dans une collectivité et dans le développement des infrastructures touristiques et minières, dans d'autres.

Il ressort également des études de cas que les organismes communautaires de développement économique créent un environnement propice au développement économique en favorisant des occasions d'affaires, en créant des réseaux et en soutenant les entreprises locales. C'est particulièrement vrai dans le cas des modèles consolidés, lorsqu'un organisme de développement économique communautaire dessert plusieurs collectivités. Les économies d'échelle ont notamment permis à un organisme de développement économique communautaire d'utiliser la moitié des fonds obtenus du Programme de développement économique des communautés pour offrir des prêts-subventions (20 p. 100 de la contribution étant sous forme de subvention) aux entreprises admissibles (communautaires ou individuelles). Dans un autre cas, l'agent de développement économique communautaire a collaboré avec les écoles, les organismes de développement économique et les autorités territoriales et fédérales afin de mettre en place des programmes visant à surmonter les obstacles à l'accès au marché du travail.

Programme d'opportunités économiques des communautés

La prestation régionale du Programme d'opportunités économiques des communautés fondé sur des propositions varie également à travers le pays. Dans certaines régions, comme en Ontario, en Alberta et au Québec, la sélection des projets a lieu au début de chaque exercice à partir de critères préétablis, alors que dans d'autres régions, comme en Colombie-Britannique et au Manitoba, les demandes sont évaluées par les bureaux régionaux d'AINC selon leur ordre d'arrivée.

Le personnel régional d'AINC voit généralement le Programme d'opportunités économiques des communautés d'un bon œil, estimant qu'il soutient différents types de projets : planification stratégique, formation, planification des affaires, études de faisabilité, études environnementales et rencontres communautaires de planification. Ces projets couvent différents secteurs économiques, des ressources naturelles à l'immobilier.

En 2008, l'examen de 186 projets réalisés dans le cadre du Programme d'opportunités économiques des communautés a révélé que chaque dollar versé par le Programme avait permis d'aller chercher 1,40 dollar d'investissement[Note 15]. Depuis sa création, en 2005, le Programme d'opportunités économiques des communautés aurait contribué à la création de 712 nouveaux emplois et de 24 nouvelles entreprises, à l'expansion de 17 entreprises, à la signature de 1 million de dollars de contrats, à la formation de 18 personnes, à l'investissement de 61 millions de dollars et à l'achat de nouveaux équipements d'une valeur de 1,7 million de dollars.

Les études de cas présentent plusieurs exemples de projets fructueux soutenus par le Programme d'opportunités économiques des communautés. En Ontario, le Programme a permis à une Première nation d'établir un partenariat avec une société de commerce de diamants. La Première nation a maintenant des ententes avec trois des plus grandes compagnies minières du monde. Au Nunavut, un organisme de développement économique a utilisé les fonds du Programme d'opportunités économiques des communautés pour former des éducatrices en garderie afin d'offrir plus d'occasions d'emplois aux femmes.

Au Québec, une étude de cas a révélé qu'une collectivité a réussi à combiner les ressources des PDE aux programmes provinciaux. L'agent de développement économique de cette collectivité, qui est soutenu par le Programme de développement économique des communautés, participe activement à la planification du développement communautaire et aide les entreprises à avoir accès à différentes sources de financement. Grâce à l'appui du Programme de développement économique des communautés, une entreprise locale a pu mener une étude de faisabilité préalable à l'acquisition d'un bateau de pêche, étude qui s'est avérée fort utile pour la prise de décision et pour obtenir le financement nécessaire de sources diverses. L'étude a aussi servi à voir comment le bateau pouvait être adapté à différents types de pêche, ce qui a permis aux propriétaires d'apporter des améliorations à leur bateau, plusieurs années après l'achat, pour ajouter la pêche à la crevette à leurs pratiques et ainsi diversifier leurs marchés.

Programme de services de soutien aux communautés

Le Programme de services de soutien aux communautés est un programme fondé sur des propositions qui offre de la formation régionale aux agents de développement économique ainsi que du financement pour les comités consultatifs de gestion du programme régional et d'autres activités de développement. Le Programme appuie un programme de certification national pour les agents de développement économique du Canada anglais, qui est offert par le Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones (CAADA), en collaboration avec huit collèges et établissements d'enseignement accrédités. À ce jour, 70 agents de développement économique ont obtenu leur certification auprès du CAADA dans le cadre de ce programme.

En Ontario, le Programme de services de soutien aux communautés ainsi que les fonds versés aux collectivités dans le cadre du Programme de développement économique des communautés ont permis à 11 agents de développement économique autochtones de suivre une formation offerte par l'Université de Windsor. Ce programme leur offre l'occasion d'améliorer leurs compétences en affaires et en analyse, d'apprendre comment évaluer efficacement les occasions d'affaires et de mieux connaître les programmes de financement disponibles pour stimuler les programmes de développement économique de leur collectivité. D'après les représentants d'AINC, les personnes ayant suivi cette formation ont tendance à rester en poste plus longtemps que les agents de développement économique communautaire n'ayant pas suivi une formation de ce genre.

Le Programme verse également un financement annuel pour la formation des agents de développement économique de l'Alberta First Nations Economic Developers Network et de la Commission de développement économique des Premières Nations du Québec et du Labrador.

Même si ces programmes semblent avoir contribué au renforcement des capacités, certains répondants considèrent qu'il faut offrir davantage de formation. Un agent d'AINC rapporte que, d'après une étude récente, il faudrait investir plus de dix millions de dollars en formation de base et plusieurs millions de dollars supplémentaires par année pour véritablement améliorer la situation et renforcer les compétences des agents de développement économique autochtones. Les allocations régionales pour le Programme de services de soutien aux communautés s'élèvent actuellement à environ 3,4 millions de dollars par année.

4.3.2 Résultats obtenus

On peut dire, de façon générale, que les trois programmes de développement économique ont permis de faire avancer six des dix résultats immédiats ciblés dans le modèle logique du programme : augmentation de l'embauche de membres de la collectivité; des entreprises communautaires plus grandes, plus solides et plus nombreuses; renforcement des capacités de la collectivité; meilleure utilisation et mise en valeur des terres et des ressources de la collectivité; meilleures ententes d'accès aux terres et ressources non dirigées par la collectivité; et amélioration du climat et du contexte de développement économique communautaire. Toutefois, les données disponibles ne nous permettent pas d'évaluer l'importance de cette contribution. Elles ne sont pas suffisantes pour démontrer si le programme a atteint ses résultats intermédiaires, à savoir diminuer les taux de chômage, augmenter le développement d'entreprises et augmenter les revenus dans les collectivités. Si les données révèlent que les programmes permettent d'avoir accès à d'autres sources de financement, on est bien loin des 5 dollars par dollar investi visés dans les Modalités du Conseil du Trésor de 2005 pour les PDE. Cet objectif pourrait bien avoir été beaucoup trop optimiste, étant donné que l'effet de levier visé pour le PDEA est de seulement 3 dollars par dollar investi par le programme.

4.3.3 Égalité entre les sexes

En raison de l'absence de données sur les genres, il n'a pas été possible de tirer des conclusions claires sur les répercussions des PDE sur les femmes et les hommes. Toutefois, certaines données vont dans le sens des constatations des précédentes évaluations dans ce domaine. En 2003, l'équipe chargée de l'évaluation des PDE a étudié l'équilibre homme-femme parmi les agents de développement économique[Note 16]. Selon cette analyse, des agentes de développement économique avaient été nouvellement nommées dans certaines collectivités, et les enjeux liés aux femmes avaient influencé la priorité accordée aux projets dans certaines collectivités. Quarante pour cent des agents de développement économique ayant répondu à l'enquête sur les PDE étaient des femmes. Ce pourcentage aux résultats d'une enquête menée récemment par le CAADA[Note 17] sur l'équilibre homme-femme parmi les agents de développement économique autochtones.

En 2005, une évaluation des programmes fondés sur des propositions révélait que la formation financée par ces programmes était principalement destinée à des professions à prédominance masculine. Un représentant régional d'AINC souligne quant à lui que cela est toujours le cas de la formation financée par le Programme de développement économique des communautés et le Programme d'opportunités économiques des communautés.

4.4 Contribution au développement économique des Autochtones

L'objectif global du PDEA et des PDE est de contribuer au développement économique. Les résultats de cette section suggèrent que les programmes ont contribué à la création et au maintien de 3 000 à 9 000 emplois par année (soit en moyenne 6 500 équivalents à temps plein par année)[Note 18], excluant les emplois indirects. Ces données ne sont toutefois que des estimations, puisqu'il n'existe aucun moyen d'évaluer le chevauchement des différents programmes puisque les PDE et le PDEA remplissent un rôle bien précis dans le domaine du développement économique. Le PDEA aide les entreprises à obtenir des capitaux et du financement afin de pouvoir profiter des occasions d'affaires. Les PDE aident les collectivités à renforcer leurs capacités et à développer des activités communautaires adaptées aux besoins, aux priorités et aux conditions sociales de la collectivité en vue d'accroître leur autonomie.

L'un des problèmes quand vient le temps d'évaluer l'impact différentiel réel de ces programmes est le rôle des autres programmes gouvernementaux. Certaines provinces participent au développement économique des Autochtones et d'autres programmes fédéraux favorisent l'emploi des Autochtones. Les Ententes sur le développement des ressources humaines autochtones ont des répercussions importantes sur le développement économique des Autochtones, car elles impliquent des investissements majeurs dans le développement des ressources humaines. En 2006-2007, ces investissements s'élevaient à 361 millions de dollars, dont 99 millions provenaient du fonds de l'assurance-emploi et 262 millions du Fonds du revenu consolidé. Ce financement dépasse donc, sur une base annuelle, celui de tous les programmes de développement économique d'AINC combinés. Les paiements en vertu de règlements de revendications territoriales globales pourraient avoir des répercussions économiques encore plus grandes, selon l'importance des fonds octroyés et l'usage qui en est fait.

Par ailleurs, l'enquête sur le volet DEA menée dans le cadre de la présente étude indique que de nombreuses entreprises n'auraient pas vu le jour sous le PDEA, ce qui vient confirmer l'hypothèse que le programme joue un certain rôle en matière de développement économique. Bien qu'il soit difficile d'évaluer l'impact différentiel réel des programmes du point de vue macroéconomique, l'analyse des indicateurs macroéconomiques soutient l'hypothèse que les programmes ont un impact global positif sur la création d'emplois et de richesse (on peut à tout le moins affirmer qu'elle ne permet pas de l'infirmer). Comme nous l'avons dit précédemment, les taux de chômage des Autochtones ont diminué au cours de la dernière décennie et, d'après un récent rapport de l'Assemblée des Premières Nations, les Premières nations ont réduit leur dépendance aux programmes gouvernementaux de soutien au revenu.

Ces indicateurs macroéconomiques reflètent probablement le climat économique positif de la période allant de 2003 à 2008. Les résultats de la présente évaluation indiquent à tout le moins que les programmes ont permis à de nombreuses personnes et entreprises autochtones de saisir les possibilités économiques qui s'offraient à elles durant cette période. Les données indiquant que de nombreuses entreprises autochtones ont un accès limité aux sources de financement privées, nous pouvons conclure que les programmes de développement économique des Autochtones d'AINC ont joué un rôle important dans la possibilité qu'ont eu les Autochtones de tirer profit du climat économique positif durant cette période.

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5.0 Constatations : Rentabilité et solutions de rechange

5.1 Constatations générales

L'évaluation a permis de constater que le PDEA est rentable si l'on tient compte des revenus générés, des emplois créés et des profits accumulés. Les organisations de diversification des modes de prestation des services sont perçues comme étant légèrement plus rentables pour le développement des entreprises autochtones que les bureaux d'Entreprise autochtone Canada d'AINC. La rentabilité du financement des institutions financières autochtones aux termes du PDEA n'a pu être évaluée en raison du manque de données. Le PDEA et les PDE sont considérés tous les deux comme rentables pour ce qui est des coûts administratifs indirects, à un point tel qu'AINC pourrait investir plus de ressources dans la gestion des PDE.

Des facteurs influençant l'efficacité des programmes ainsi que des problèmes liés à leur prestation ont été cernés dans les deux cas. Pour ce qui est du volet DEA, l'approche axée sur le client en vertu de laquelle le personnel d'AINC ou les autres organismes de prestation renforcent les compétences et la confiance des entrepreneurs autochtones constitue une force. Cependant, les décisions prises aux termes du volet DEA ne sont pas toujours rapides. La portée du volet DEA varie d'une région à l'autre, certaines étant moins bien servies (les territoires en particulier, mais aussi les zones éloignées). Les données de programme indiquent que les deux tiers des projets financés par le volet DEA sont situés hors des réserves et que la tendance n'a pas changé depuis 2005, lorsque le programme d'aide au financement des entreprises a été aboli, ce qui montre que le volet DEA n'a pas comblé le vide de financement des entreprises dans les réserves laissé par l'abolition du programme.

La méthode de mesure du rendement du volet DEA (examen du rendement des entreprises) est efficace pour rendre compte des résultats. Cependant, l'administration du volet DEA a été affaiblie lors de son transfert d'Industrie Canada à AINC, la possibilité de traiter les demandes en ligne ayant été perdue. Dans le cas des institutions financières autochtones dépendantes du PDEA, l'aversion qu'éprouvent les institutions pour le risque, particulièrement celles qui font face à des difficultés financières, fait en sorte qu'il est de plus en plus difficile d'obtenir un financement pour certains projets à risques plus élevés.

L'une des forces du volet DEA est sa souplesse, car il permet aux collectivités d'utiliser les ressources selon leurs besoins et leurs priorités. Cependant, l'absence d'une orientation stratégique compromet sa capacité d'atteindre les résultats escomptés. La méthode de financement issue d'une formule basée sur la population utilisée pour le Programme de développement économique des communautés désavantage les petites collectivités et celles qui sont plus éloignées, lesquelles reçoivent souvent une quantité insuffisante de fonds, ce qui les empêche d'embaucher un agent de développement économique qualifié à temps plein. Pour remédier à la situation, AINC opte pour une approche de prestation en fonction des régions au moyen de laquelle les fonds du programme sont administrés par une seule entité autochtone, une approche considérée comme une meilleure pratique.

La méthode de mesure du rendement des PDE est problématique et ne permet pas de synthétiser les résultats. Le manque de ressources financières et humaines pour soutenir le programme, le gérer et rendre compte de ses résultats est un autre facteur qui limite l'efficacité des PDE. Le financement annuel offert actuellement à la plupart des collectivités ne favorise pas le développement économique et la planification à long terme. De plus, la forme actuelle des PDE n'encourage pas la saine gestion, y compris la séparation des fonctions de nature politique et des fonctions liées au développement économique qui sont, selon les experts, nécessaires au développement économique.

Le PDEA a été transféré à AINC en 2006 pour favoriser une approche intégrée dans les programmes de développement économique des Autochtones. Il reste beaucoup de progrès à faire pour atteindre cet objectif. L'évaluation a cependant permis de constater qu'il n'y a pas de redondance entre le PDEA et les PDE, sauf en ce qui concerne la planification d'entreprise, qui peut être financée par le volet DEA ou le Programme d'opportunités économiques des communautés, dans le cas des entreprises situées dans les réserves.

À l'exception du PDEA, il y a un certain nombre d'autres sources de financement pour les entreprises autochtones. En général, ces bailleurs de fonds se complètent l'un l'autre et permettent d'obtenir les fonds nécessaires aux projets de grande envergure. Cependant, il faudrait accroître la coordination pour augmenter la complémentarité.

5.2 Rapport coût-efficacité

L'analyse des systèmes d'information financière et d'information sur le rendement du volet DEA révèle que le programme est rentable du point de vue des revenus, des emplois et des profits générés (voir section 4.2). Les revenus générés sont beaucoup plus élevés que les investissements du volet DEA. Toutefois, l'absence de données représentatives sur le rendement des institutions financières autochtones dans le cadre des PDE et du PDEA ne nous permet pas d'évaluer leur rapport coût-efficacité.

L'un des moyens utilisés pour mesurer le rapport coût-efficacité est d'évaluer dans quelle mesure les fonds du programme permettent aux bénéficiaires d'avoir accès à d'autres sources de financement. Comme il est mentionné précédemment dans le présent rapport, l'analyse du rapport coût-efficacité effectuée pour la présente évaluation révèle que chaque dollar versé dans le cadre du volet DEA a permis aux promoteurs d'obtenir trois dollars de financement d'autres sources pour leur projet. Dans le chapitre précédent, nous avons souligné le fait que chaque dollar versé dans le cadre du Programme de développement économique des communautés avait permis d'aller chercher 0,40 dollar en 2004-2005, et que chaque dollar versé dans le cadre du Programme d'opportunités économiques des communautés avait permis d'aller chercher 1,40 dollar en financement.

Deux évaluations précédentes font aussi état du rapport coût-efficacité du volet DEA. En 2008, une évaluation du PDEA révélait que les bénéficiaires types (propriétaires d'entreprise) du soutien du volet DEA fournissaient 15 p. 100 des capitaux nécessaires à la réalisation de leur projet d'entreprise[Note 19]. En 2002, une évaluation indiquait que près de la moitié des entreprises financées par le volet DEA étaient en mesure d'obtenir des fonds additionnels d'autres sources[Note 20], ce qui correspond aux résultats de l'enquête mentionnée précédemment (45 p. 100 des bénéficiaires ont obtenu des fonds d'autres sources).

Les évaluations précédentes du PDEA portaient également sur les mécanismes de prestation externe du volet DEA. En 2006, une évaluation de la portion du volet DEA assurée par des organisations de prestation externe révélait qu'une faible majorité des répondants étaient d'avis que la prestation de programme assurée par les institutions financières autochtones en tant qu'organisations de prestation externe était efficace et rentable. Ceux qui trouvaient que la prestation de programme des institutions financières autochtones n'était ni efficace ni rentable mentionnaient souvent les longs délais dans les relations avec Entreprise autochtone Canada. Ces répondants avaient également le sentiment que ces délais étaient dus à des exigences administratives excessives.

En 2008, Vodden mesurait, dans son évaluation du PDEA, la rentabilité des organisations de diversification des modes de prestation des services, qui permettaient d'étendre la portée du soutien du volet DEA et d'améliorer le service à la clientèle grâce à la prise de décisions localement. Les résultats de l'analyse suggèrent que les organisations de diversification des modes de prestation des services représentaient la solution de prestation la plus rentable en ce qui a trait aux coûts par projet pondéré. Les services du volet DEA assurés par Entreprise autochtone Canada d'AINC (en collaboration avec Industrie Canada au moment de la collecte des données) sont toutefois plus rentables lorsqu'on compare les coûts à l'ensemble des projets. La différence entre ces deux résultats est due à la faible proportion de projets gérés par les organisations de diversification des modes de prestation des services comparativement à ceux gérés par Entreprise autochtone Canada et les organisations de prestation externe[Note 21]. Les organisations de prestation externe se sont avérées être la solution de prestation la moins rentable dans les deux cas, bien que certaines organisations de prestation externe affichent une rentabilité comparable à celle de la moyenne des organisations de diversification des modes de prestation des services.

Un certain nombre de répondants sont d'avis que le fait de transférer davantage la prestation du programme aux organisations de prestation externe et aux organisations de diversification des modes de prestation de services rendrait le processus plus rentable. Cependant, un répondant de l'administration centrale d'AINC se demande si la qualité des services offerts par ces organisations est comparable à celle des services offerts par le personnel d'AINC.

Pour évaluer la rentabilité de l'administration du PDEA et des PDE, nous avons calculé le ratio des frais généraux par rapport aux subventions et aux contributions. Dans le cas du PDEA, le ratio est de 16,6 p. 100, soit à peine plus élevé que le ratio de 15 p. 100 généralement fixé pour ce genre de programme. Le ratio coût-efficacité des PDE est beaucoup plus bas, soit 8 p. 100.

5.3 Facteurs de réussite liés à la conception et à la prestation

5.3.1 PDEA

Approche axée sur le client
Le programme de DEA fournit non seulement des fonds mais également du soutien aux entreprises, des services de mentorat et des services de suivi qui augmentent les chances de succès des bénéficiaires. La force de cette approche ressort dans les constatations de l'enquête sur le volet DEA, qui indiquent que la plupart des bénéficiaires du volet DEA sont satisfaits de la prestation du programme. D'après nos constatations, 88 p. 100 des répondants sont satisfaits de l'ensemble du volet DEA, 82 p. 100 sont satisfaits du processus de demande et 86 p. 100 sont satisfaits de l'aide obtenue pour remplir les formulaires de demande. D'après un répondant, la force du PDEA est qu'il travaille directement avec les entreprises au lieu de passer par les collectivités, ce qui facilite la concrétisation des projets.

L'approche axée sur le client s'accompagne d'un service de mentorat offert par le personnel du PDEA. On nous a dit que les interventions répétées du PDEA (soutien aux entreprises et apport en ressources) ayant permis le développement d'entreprises avaient eu pour résultat d'accroître la confiance de la collectivité. Les volets suivi et mentorat du DEA sont fortement conseillés comme conditions de financement et certains répondants clés y voient un facteur influençant positivement la viabilité des entreprises.

Rapidité du service
Malgré le haut degré de satisfaction générale à l'égard du volet DEA, quelques répondants précisent que le temps de traitement des demandes peut être long, ce qui peut dissuader les demandeurs. Il peut arriver que des promoteurs aient à attendre plusieurs mois avant d'obtenir une réponse. La rapidité des décisions est l'élément le moins bien noté dans l'enquête sur le volet DEA (63 p. 100 de satisfaction). Les entrevues indiquent que le transfert du PDEA à AINC semble avoir réduit la rapidité du service. D'après un répondant, les processus devraient être plus rapides, car les demandeurs doivent attendre six à neuf mois avant d'obtenir une lettre d'approbation, ce qui peut les amener à rater des occasions d'affaires.

Certains répondants disent que certains agents d'Entreprise autochtone Canada ne sont pas suffisamment au fait de la situation dans les réserves et dans le Nord et que cela contribue aux longs délais. Ils suggèrent que les agents d'Entreprise autochtone Canada se rendent dans les collectivités afin de mieux comprendre les difficultés qu'elles rencontrent.

Limites de la portée de la structure de prestation
La situation géographique et la taille de nombreuses collectivités autochtones sont des facteurs limitatifs à la réussite des projets de développement économique. De nombreuses collectivités sont petites et sont éloignées des plus grandes collectivités et des économies locales et régionales. L'accès difficile aux marchés fragilise encore plus la viabilité économique de ces collectivités. Au Nunavut, on dit que trois grands facteurs, tous interreliés, nuisent aux entreprises : l'éloignement de la plupart des collectivités, la quasi-absence de services bancaires aux entreprises et les coûts élevés d'exploitation des entreprises dans le Nord.

D'après plusieurs répondants, l'éloignement est un facteur clé dans la distribution de l'aide du PDEA. Certaines régions sont moins bien servies par le volet DEA (les territoires en particulier, mais aussi les zones éloignées) et par les institutions financières autochtones. Ce facteur pourrait expliquer en partie pourquoi le programme joint davantage les populations métisses et les populations vivant en milieu urbain et moins les populations de Premières nations vivant en région éloignée. Comme mentionné précédemment, les données de programme indiquent que les deux tiers des projets financés par le volet DEA sont situés hors des réserves, où la majorité des Autochtones canadiens vivent. Or cette tendance n'a pas changé depuis 2005, lorsque le programme d'aide au financement des entreprises a été aboli, ce qui montre que le volet DEA n'a pas comblé le vide de financement des entreprises dans les réserves laissé par l'abolition du programme.

En 2003 et en 2004, 32 p. 100 des projets financés par le volet DEA étaient entrepris dans des réserves. En 2006, cette proportion restait inchangée (32 p. 100), tandis qu'elle n'était plus que de 26 p. 100 au premier semestre de 2007. Encore une fois, certains répondants suggèrent que des budgets soient alloués pour permettre au personnel du volet DEA de se rendre dans les collectivités. Bien que les institutions financières autochtones aident à étendre la portée du PDEA, leur distribution varie d'une région à l'autre, comme on peut le voir dans le tableau suivant.

Tableau 7 - Distribution régionale des institutions financières autochtones
Régions Nombre d'institutions financières autochtones
Atlantique 1
Alberta 5
Québec 5
Ontario 9
Saskatchewan 6
Manitoba 9
Colombie-Britannique 12
Nunavut 5
Northwest Territories 6
Yukon 1
Total 59
Source : Données administratives d'AINC
 

Limite liée à l'apport de capitaux
Certains répondants mentionnent que l'exigence d'avoir des capitaux pour obtenir du financement du volet DEA constitue un obstacle pour de nombreux demandeurs, spécialement pour les demandeurs qui vivent dans des collectivités éloignées et qui ont un accès limité à des ressources, ainsi que pour les femmes entrepreneures.

Transfert du PDEA à AINC
Des répondants clés de l'administration centrale et des bureaux régionaux d'AINC disent que le PDEA connaît des difficultés depuis son transfert d'Industrie Canada à AINC, en 2006. Les responsables du programme ont éprouvé des problèmes lors du transfert des données et des rapports sur le PDEA dans les systèmes d'AINC. À Industrie Canada, les demandeurs du volet DEA pouvaient présenter une demande électronique sur le site Web du Ministère. Malheureusement, cette fonction et la facilité qu'elle offrait en matière d'entrée de données ont été perdues lors du transfert. Un outil électronique qui permettait au personnel d'accéder à une trousse contenant les directives et les procédures du programme de DEA a aussi été perdu. De plus, on nous a dit que les services juridiques d'AINC manquaient de compétences dans le domaine commercial, ce qui n'est pas le cas d'Industrie Canada.

Méthode de mesure du rendement
Selon de nombreux répondants et notre propre évaluation, la méthode de mesure du rendement (examen du rendement des entreprises) du volet DEA est extrêmement efficace pour rendre compte des résultats. Or cette méthode a été conçue pour suivre les entreprises en fonction des risques, donc seules les organisations représentant un risque élevé ont été suivies jusqu'à leur troisième année. Le programme a récemment modifié cette politique et désormais tous les projets d'entreprise sont suivis durant au moins trois ans.

Certains répondants mentionnent que si la structure de rapport de suivi des résultats des contributions du volet DEA du PDEA est efficace, les rapports trimestriels des institutions financières autochtones sont, pour leur part, irréguliers. On a déjà tenté d'utiliser des outils électroniques de production de rapports, mais sans succès.

Aversion de certaines institutions financières autochtones à l'égard du risque
Un autre facteur important nuisant au succès du PDEA est l'aversion à l'égard du risque de nombreuses sociétés autochtones de financement. En 2002, l'évaluation sommative du PDEA révélait qu'un petit nombre d'employés s'inquiétaient du fait que les sociétés autochtones de financement en arrivent à avoir une aversion pour le risque et qu'en conséquence, des besoins en soutien au développement ne soient pas comblés. Cette question a aussi été soulevée par des répondants dans le cadre de la présente évaluation. D'après eux, certaines institutions financières autochtones, plus particulièrement celles qui connaissent des difficultés financières, privilégient les prêts à moindre risque. Au moins une institution financière autochtone a un taux de pertes sur prêts comparable à celui des banques, ce qui ne devrait pas être le cas si elle remplissait son rôle, à savoir financer les clients à risque plus élevé.

Une des répercussions inattendues de cette situation est qu'alors que les pratiques d'octroi de prêts des institutions financières autochtones deviennent plus strictes, certaines entreprises et collectivités qui ont un meilleur accès aux services bancaires préfèrent faire appel aux prêteurs traditionnels pour leur premier prêt.

5.3.2 PDE

Souplesse
Le personnel régional d'AINC et les membres du comité consultatif de l'évaluation considèrent que la souplesse du PDE est l'une de ses grandes forces. Cette souplesse permet aux collectivités d'adapter le programme à leurs besoins, en fonction de leurs ressources et des occasions qui s'offrent à elles. Une collectivité située dans le Nord, par exemple, peut n'avoir qu'une ou deux industries primaires, alors que les collectivités en milieu urbain peuvent avoir des économies diversifiées. Ces collectivités ont besoin d'un soutien au développement économique distinct. D'après les données tirées de la documentation, les collectivités d'Inuits, de Métis et de Premières nations connaissent des difficultés particulières dans le domaine du développement économique, et les différences régionales et locales énormes exigent des solutions adaptées à chacune d'elle.

Orientation stratégique et financement fondé sur une formule
Si la souplesse du PDE est l'une de ses forces, le manque d'orientation stratégique semble compromettre sa capacité à atteindre et à rendre compte de ses résultats. Ce manque d'orientation stratégique transparait dans le modèle logique du programme, qui s'étend sur 10 pages. Le personnel d'AINC et les intervenants externes nous ont dit que les Modalités du PDE étaient trop souples et que le programme avait besoin d'objectifs et de résultats escomptés plus clairs et de mécanismes plus stricts de reddition de comptes.

De nombreux répondants clés, y compris des employés de l'administration centrale et des bureaux régionaux d'AINC, considèrent que le fait que le Programme de développement économique des communautés s'appuie sur une formule ne facilite pas une utilisation stratégique du financement. On nous a dit que les objectifs généraux du programme n'encourageaient pas les collectivités à lier les projets financés à un plan de développement économique qui guiderait le développement et donnerait une vision à long terme. Un représentant de l'administration centrale d'AINC souligne que cette approche donne le sentiment qu'il s'agit d'un transfert de droit. De nombreux employés de l'administration centrale et des bureaux régionaux d'AINC suggèrent que le programme soit fondé sur des propositions et axé sur les possibilités d'affaires plutôt que sur le nombre de membres dans la collectivité. Certains employés d'AINC se demandent si le Ministère ne devrait pas financer uniquement les collectivités qui sont prêtes pour le développement économique. D'autres répondants croient que le programme est inefficace et qu'il doit être entièrement revu, certains suggèrent également que les trois programmes de développement économique soient fusionnés.

Un intervenant autochtone est d'avis que le vrai problème concernant le manque d'orientation stratégique du Programme de développement économique des communautés en est un de reddition de comptes plutôt que de type de financement et que l'on pourrait améliorer l'orientation stratégique du programme en améliorant la reddition de comptes. Selon un autre répondant, le financement devrait être alloué en fonction des résultats plutôt que du nombre de personnes que compte la collectivité.

Il semble que le modèle actuel de financement fondé sur une formule désavantage les petites collectivités et les collectivités éloignées. Dans de nombreuses régions, ce modèle ainsi que la taille de la collectivité détermineront si la collectivité aura accès à un agent de développement économique à temps plein et, par conséquent, à son expérience et à son savoir. Un représentant des institutions financières autochtones souligne que si certains agents de développement économique obtiennent de très bons résultats, le financement disponible ne permet pas aux collectivités d'avoir accès à une personne qualifiée et expérimentée. Les agents de développement économique sont donc souvent de simples commis qui tendent à réagir plutôt qu'à agir. Selon un employé d'un bureau régional d'AINC, le taux de roulement parmi les agents de développement économique communautaire dans sa région s'élève à 30 p. 100 par année, notamment en raison des salaires peu élevés et du manque de possibilités de perfectionnement professionnel.

Pour surmonter les problèmes éprouvés par les petites collectivités et améliorer la prestation du programme, plusieurs régions sont passées à des approches de prestation régionales selon lesquelles les collectivités regroupent les fonds reçus dans le cadre du Programme de développement économique des communautés au sein d'une seule entité administrative, soit une société distincte, une association ou un conseil tribal. Les données recueillies lors des études de cas et des entrevues avec le personnel des bureaux régionaux d'AINC révèlent que cette approche semble être une réussite dans la majorité des cas et qu'elle est souvent citée à titre de pratique exemplaire. Un agent de l'administration centrale d'AINC souligne que les organismes de développement économique régional qui fonctionnent bien ont été formés à l'initiative des collectivités, qui ont décidé de former des alliances, et qu'imposer un modèle de ce genre irait à l'encontre de ce que le programme souhaite encourager, à savoir la prise de décisions à l'échelle locale.

Un exemple d'organisme régional de ce genre est la Société de développement des Indiens du Yukon (SDIY), dont font partie toutes les Premières nations du Yukon et qui utilise le financement du Programme de développement économique des communautés pour couvrir les frais de fonctionnement et de développement des capacités. Selon un employé d'AINC, la société fait des investissements stratégiques dans le développement d'entreprises en vue de créer une prospérité durable et une stabilité économique. Toutefois, une étude de cas en Colombie-Britannique révèle que les petites collectivités et les collectivités éloignées peuvent ne tirer que de très minces avantages directs d'approches régionales de ce genre.

Différentes solutions sont suggérées pour aider les petites collectivités et les collectivités éloignées et leur permettre d'avoir accès à de l'expertise en développement économique et d'élaborer des initiatives stratégiques. Certaines de ces suggestions correspondent aux résultats de l'évaluation de 2003 du Programme de développement économique des communautés, qui suggérait de revoir les critères de la formule fondée sur la population pour faire en sorte que toutes les collectivités aient un agent de développement économique et des fonds de fonctionnement. Comme le mentionne un répondant, les niveaux de référence du programme n'ont pas changé depuis 1992, et le financement que reçoit un agent de développement économique n'a pas augmenté depuis.

Financement annuel
À l'heure actuelle, la plupart des collectivités et des organismes communautaires demandent des fonds chaque année (à l'exception de ceux ayant signé des ententes de financement quinquennal). D'après la documentation et les résultats d'entrevues, cette situation entraîne parfois le report de projets, car les collectivités attendent l'approbation du projet et le versement des fonds. Le modèle de financement annuel va à l'encontre des constatations tirées de la documentation, selon lesquelles un financement durable et à long terme du développement économique autochtone est plus efficace. La documentation révèle également qu'une vision à long terme est essentielle pour éviter les solutions à court terme qui ne permettent pas d'atteindre les objectifs à long terme. Certains intervenants extérieurs à AINC sont d'avis qu'un financement pluriannuel augmenterait la rentabilité du programme, puisque les ententes pluriannuelles sont moins lourdes au plan administratif, les propositions ne devant pas être analysées et reconduites chaque année.

Rapports
Le manque de données uniformes sur le rendement des PDE limite la capacité du programme à suivre et à rendre compte des résultats. Si des rapports annuels sur le programme ont été rédigés en 2003-2004 et en 2004-2005, aucun rapport n'a été produit les années suivantes. Depuis 2005, les responsables du programme n'ont pas entré de données dans le Système intégré de gestion de projets. Un répondant d'AINC explique qu'un système a été mis en place en 2005, mais qu'en raison du manque de soutien de la part du Ministère, il n'a pas été mis en place.

La majorité des répondants clés d'AINC croient que les rapports annuels et les plans d'activités fournis par les collectivités qui reçoivent des fonds du Programme de développement économique des communautés ne contiennent pas suffisamment d'information pour évaluer leur développement économique. Un représentant régional explique que les modèles de rapport sont très limitatifs et qu'ils ne permettent pas d'avoir un portrait réel de ce qui se passe dans les collectivités. Un certain nombre d'intervenants de l'extérieur du Ministère sont aussi de cet avis et croient que le programme ne fournit pas suffisamment de mesures de rendement dans ses formulaires de demande et ses modèles de rapports. De plus, les modèles de rapport par collectivité ne sont pas adaptés à la prestation régionale, comme celle privilégiée au Nunavut. Un certain nombre d'employés de l'administration centrale d'AINC admettent que les lacunes dans la reddition de comptes font en sorte qu'ils ne savent pas jusqu'à quel point le programme a une incidence sur le développement économique.

Ressources
Le manque de ressources financières et humaines est l'un des facteurs ayant une incidence sur la réussite des PDE. L'évaluation de 2003 du Programme de développement économique des communautés révélait que les intervenants étaient d'avis que le budget du programme n'était pas suffisant et qu'il devait être augmenté afin de répondre à la réalité et aux besoins actuels.

En 2005, une révision du programme a entraîné des coupures de près de 29 millions de dollars par année dans le budget consacré aux PDE ainsi que l'abolition des programmes de financement d'entreprises détenues par des Premières nations ou des Inuits[Note 22]. On peut voir, dans les tableaux suivants, que depuis ce temps le financement des PDE est demeuré stable, à l'exception du Programme d'opportunités économiques des communautés, qui a vu ses dépenses diminuer en 2007-2008.

Tableau 8 – Montants alloués dans le cadre du Programme de développement économique des communautés
RÉGIONS EXERCICES
2005-2006 2006-2007 2007-2008
ALBERTA 6 659 326 $ 6 729 206 $ 6 778 859 $
ATLANTIQUE 2 555 290 $ 2 120 129 $ 2 170 357 $
COLOMBIE-BRITANNIQUE 7 205 630 $ 9 877 455 $ 7 656 299 $
MANITOBA 7 415 745 $ 7 596 226 $ 7 417 336 $
T. N.-O. 1 827 758 $ 1 577 618 $ 3 512 009 $
NUNAVUT 1 815 630 $ 2 655 010 $ 2 658 910 $
ONTARIO 10 660 533 $ 9 747 518 $ 10 378 967 $
QUÉBEC 5 780 917 $ 5 892 522 $ 5 906 910 $
SASKATCHEWAN 6 664 591 $ 7 260 058 $ 6 736 553 $
YUKON 550 646 $ 459 630 $ 463 901 $
ADMINISTRATION CENTRALE 591 600 $  -  37 500 $
TOTAL 51 727 666 $ 53 915 372 $ 53 717 601 $
Source : Données administratives d'AINC
 
Tableau 9 – Montants alloués dans le cadre du Programme d'opportunités économiques pour les communautés
RÉGIONS EXERCICES
2005-2006[Note 23] 2006-2007 2007-2008
ALBERTA 2 442 854 $ 3 266 600 $ 2 474 912 $
ATLANTIQUE 52 697 276 $ 2 188 359 $ 1 777 710 $
COLOMBIE-BRITANNIQUE 10 005 982 $ 6 977 926 $ 4 256 531 $
MANITOBA 3 430 771 $ 5 232 274 $ 3 298 063 $
T. N.-O. 6 766 104 $ 2 617 156 $ 2 485 426 $
NUNAVUT 654 871 $ 923 962 $ 528 240 $
ONTARIO 2 959 900 $ 5 259 500 $ 4 921 700 $
QUÉBEC 686 500 $ 2 543 450 $ 2 116 116 $
SASKATCHEWAN 1 328 179 $ 4 756 379 $ 2 730 630 $
YUKON 270 160 $ 345 338 $ 341 325 $
ADMINISTRATION CENTRALE 660 975 $ 423 500 $ 10 000 $
TOTAL 81 903 572 $ 34 534 444 $ 24 940 653 $
Source : Données administratives d'AINC
 
Tableau 10 – Montants alloués dans le cadre du Programme des services de soutien aux communautés[Note 24]
RÉGIONS EXERCICES
2005-2006 2006-2007 2007-2008
ALBERTA - 336 813 $ 229 930 $
ATLANTIQUE 631 041 $ 1 100 211 $ 1 345 323 $
COLOMBIE-BRITANNIQUE - 1 442 306 $ 1 171 835 $
MANITOBA - 395 382 $ 309 342 $
T. N.-O. - 139 710v 218 519 $
NUNAVUT - 246 787 $ 239 575 $
ONTARIO - 1 248 378 $ 1 175 085 $
QUÉBEC 3 052 207 $ 1 812 355 $ 2 281 245 $
SASKATCHEWAN - 342 000 $ 256 500 $
YUKON - 180 867 $ 168 000 $
ADMINISTRATION CENTRALE 6 131 996 $ 2 972 237 $ 3 268 739 $
TOTAL 9 815 244 $ 10 217 046 $ 10 664 093 $
Source : Données administratives d'AINC
 

Des répondants clés de l'extérieur d'AINC sont d'avis que le niveau de financement des PDE n'est pas assez important pour faire une différence, car les sommes disponibles ne suffisent pas à aider les collectivités à prendre des décisions rapides concernant des occasions d'affaires. Cela rejoint les dires de nombreux représentants de petites collectivités autochtones lors des consultations d'AINC sur le nouveau cadre fédéral sur le développement économique des Autochtones[Note 25]. D'après eux, les sommes versées à partir d'un modèle de financement proportionnel au nombre d'habitants ne permettent pas de soutenir les initiatives intéressantes en matière de développement économique. Cette situation limite l'efficacité des agents de développement économique dans leur collectivité et amène à allouer les fonds destinés au développement économique à d'autres secteurs.

En outre, l'efficacité de ces programmes est limitée par le niveau d'investissement d'AINC dans la gestion de programme. Comme nous l'avons mentionné précédemment, les frais d'administration des PDE représentent seulement 8 p. 100 des subventions et des contributions. En 2008, une vérification du Programme d'opportunités économiques des communautés et du Programme de services de soutien aux communautés concluait que l'on n'allouait pas suffisamment de ressources pour gérer convenablement les deux programmes et que l'on ne suivait pas les procédures officielles de gestion des risques, ce qui ne permettait pas d'obtenir l'assurance que l'on finançait les meilleurs projets. Un certain nombre de répondants soulignent que le personnel régional est occupé à gérer les enjeux sociaux et les crises, alors qu'il devrait consacrer plus de temps au développement économique. Quelques employés de l'administration centrale d'AINC précisent que les agents responsables du développement économique manquent souvent d'expertise pour soutenir activement les efforts de développement des collectivités.

Il ressort d'une des études de cas régionales que le personnel d'AINC chargé du développement économique manque de temps pour travailler avec les collectivités à la promotion d'approches novatrices et à l'avancement des projets et consacre davantage de temps à répondre aux propositions et à gérer d'autres programmes. Un employé d'AINC affirme que jusqu'à tout récemment des postes du secteur de programmes restaient à pourvoir. « Dans cette région, deux agents de développement économique d'AINC doivent assurer la prestation de près de 70 ententes dans le cadre du Programme d'opportunités économiques des communautés. De nombreux projets passent à travers les mailles du filet. »

Financement des entreprises
Deux représentants d'AINC mentionnent que l'abolition du Programme d'aide au financement des entreprises en 2005 a limité l'accès au financement dans les réserves. En 2005, une évaluation des PDE fondés sur des propositions révélait que le Programme d'aide au financement des entreprises[Note 26] permettait d'obtenir d'autres sources de financement et de créer des entreprises viables. Un répondant rencontré dans le cadre de la présente étude affirme que l'abolition du programme a laissé un vide dans les sources de financement accessibles aux entreprises communautaires. Or, nous l'avons vu précédemment, le volet DEA n'a pas comblé ce vide. Toutefois, un représentant des organismes autochtones est d'avis que ce changement a obligé les collectivités à prendre plus de temps pour sélectionner leurs projets et à consacrer des efforts aux projets qu'elles jugent les plus importants et ayant le plus de chances de réussir.

Gouvernance
La documentation révèle qu'une saine gouvernance, à l'abri des empiétements politiques, est un préalable essentiel au développement économique. Une saine gouvernance nécessite que les processus politiques soient distincts de l'administration publique et de la gestion des affaires[Note 27], et que les conseils d'administration soient indépendants[Note 28].

La forme actuelle des PDE n'encourage pas la saine gestion à l'échelle locale, à l'exception des cas où les organismes de développement économique régional reçoivent les fonds des PDE ou des cas où il existe une séparation claire entre la fonction de développement économique dans la collectivité et le conseil de bande. Le financement est, dans la plupart des régions, administré par les bandes locales ou les conseils tribaux et, d'après le personnel de l'administration centrale d'AINC, le financement est souvent transféré dans le fonds d'administration générale de la bande et, de ce fait, n'est pas comptabilisé de façon autonome. De plus, dans les petites collectivités, c'est souvent le chef ou le gestionnaire de la bande qui se charge du développement économique. Dans de nombreuses collectivités, l'utilisation des fonds des PDE et la capacité des collectivités à maximiser leurs ressources dépendent du chef, de ses conseillers et de leur mandat. Certains conseils mettent davantage l'accent sur les besoins sociaux et leurs besoins en matière d'éducation que sur les activités de développement économique.

Pour régler le problème de l'influence politique sur la planification du développement économique, certains répondants suggèrent que ce rôle soit délégué aux sociétés d'aide au développement des collectivités et aux institutions financières autochtones. Si certains répondants d'AINC suggèrent que les organismes communautaires de développement économique soient institutionnalisés, d'autres soulignent qu'il faut améliorer la compréhension qu'ont les dirigeants des collectivités du développement économique.

5.4 Recoupement

Même s'il ne ressort pas de la documentation et de la plupart des entrevues qu'il existe des recoupements importants entre le PDEA et les PDE, il s'avère que les deux programmes versent des fonds aux entreprises dans les réserves pour effectuer des études de faisabilité et d'autres études préalables à l'obtention d'un prêt. Cela ressort de deux études de cas et des entrevues avec le personnel d'AINC. Ce recoupement est particulièrement problématique si les employés des deux programmes ne coordonnent pas leurs activités. On nous a dit que dans certaines régions le personnel du PDEA hésite à financer des projets qui ont été préparés grâce au financement du Programme d'opportunités économiques des communautés parce que les plans d'affaires ne sont pas conformes à leurs critères.

D'où la nécessité d'intégrer rapidement le PDEA et les PDE au sein d'AINC. Les études de cas révèlent également que même si le transfert du PDEA au Ministère remonte déjà à deux ans, le programme fonctionne encore de façon relativement indépendante dans de nombreuses régions.

Un certain nombre de répondants sont d'avis que les programmes sont complémentaires, puisque l'un met l'accent sur le financement des entreprises et l'autre, sur le développement communautaire. Un répondant mentionne que le PDEA et les PDE viennent aussi compléter les programmes d'AINC financés par la Direction du développement économique du Nord. Toutefois, quelques répondants croient que le Ministère manque d'outils pour s'assurer que ses programmes ne se recoupent pas.

Des répondants clés mentionnent également qu'un certain nombre de programmes d'autres ministères fédéraux et provinciaux soutiennent les entreprises autochtones, dont des organismes de développement économique régional et des programmes provinciaux et territoriaux. Les services offerts dans le cadre des Ententes sur le développement des ressources humaines autochtones peuvent, dans certains cas, sembler recouper les programmes existants en ce qui concerne le soutien à l'emploi. Les organismes fédéraux de développement économique offrent également des prêts aux entreprises dans le cadre de leurs réseaux de sociétés d'aide au développement des collectivités. Certains d'entre eux sont des organismes autochtones qui prêtent de l'argent aux entreprises autochtones. Il existe aussi des programmes au niveau provincial et territorial dont les objectifs recoupent dans une certaine mesure le PDEA et le Programme de développement économique des communautés, notamment :

La plupart des répondants clés sont d'avis que ces programmes, le PDEA et les PDE, sont complémentaires. D'après certains répondants, les entreprises autochtones et les agents de développement économique vont chercher différentes sources de financement pour compléter le financement versé par le PDEA. Dans le cas de projets plus importants, les promoteurs vont chercher des ressources de différentes sources car la plupart des programmes plafonnent leur financement. Les organismes de financement apprécient cette façon de faire, car cela réduit généralement les risquent qu'ils encourent. C'est vrai en ce qui concerne l'étude de cas au Québec, où l'agent de développement économique a reçu du financement d'AINC, de programmes provinciaux et d'autres sources.

Quelques répondants croient qu'il pourrait y avoir des recoupements avec d'autres programmes fédéraux si plus d'un programme versait des fonds pour les frais de fonctionnement. Certains mentionnent que les parties impliquées pourraient être mieux coordonnées, y compris AINC et les autres organismes fédéraux de développement régional. Certains représentants régionaux font état d'une bonne collaboration dans certains domaines.

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6.0 Conclusions et recommandations

6.1 Conclusions

Le PDEA et les PDE sont conformes aux priorités et aux politiques d'AINC et du gouvernement fédéral. Les deux programmes répondent à un besoin réel de soutien au développement économique des Autochtones en raison des écarts actuels entre les taux de pauvreté et de chômage des collectivités autochtones et non autochtones.

D'après les résultats de l'évaluation, le PDEA et les PDE ont contribué au développement économique des Autochtones en augmentant la participation de ces derniers à l'économie par la création d'un nombre important d'emplois. Le volet DEA a contribué à la création et au maintien de milliers d'emplois par année et a permis d'avoir accès à d'importantes ressources provenant des secteurs public et privé. Les institutions financières autochtones ont probablement elles aussi contribué à cette importante création d'emplois.

Le Programme de développement économique des communautés a versé des fonds pour des postes d'agent de développement économique communautaire, des agents qui ont joué un rôle central dans le soutien à la planification et aux entreprises locales. Le Programme de services de soutien aux communautés et le Programme d'opportunités économiques des communautés ont contribué au renforcement des capacités communautaires et au succès de projets d'entreprise en favorisant l'accès à des ressources provenant d'autres sources. Toutefois, le manque de données fait en sorte que nous n'avons pu évaluer la portée des contributions des PDE.

En raison de l'absence de données sur les sexes, il a été impossible de tirer des conclusions sur les répercussions relatives du PDEA et des PDE chez les femmes et les hommes. Il semble toutefois que la majorité des bénéficiaires du PDEA sont des hommes et que certains critères d'admissibilité des programmes peuvent constituer des obstacles pour les femmes qui veulent obtenir des fonds.

Les données révèlent que le PDEA est rentable, si l'on tient compte des revenus générés, des emplois créés et des profits accumulés. Les organisations de diversification des modes de prestation des services sont perçues comme étant légèrement plus rentables pour le développement des entreprises autochtones que les bureaux d'AINC. Les frais d'administration du PDEA correspondent aux coûts attendus d'un programme gouvernemental de contribution. Les frais d'administration des PDE sont moitié moins élevés, ce qui signifie que l'on pourrait investir davantage de ressources dans la gestion du programme.

Des facteurs influençant l'efficacité des programmes ainsi que des problèmes liés à leur prestation ont été cernés dans les deux cas. Pour ce qui est du volet DEA, l'approche axée sur le client constitue une force. La portée du volet DEA varie toutefois d'une région à l'autre, des entreprises situées dans les territoires et en région éloignée éprouvant parfois de la difficulté à avoir accès aux services de ce volet. Nous avons appris que des communautés vivant dans des réserves éprouvaient de la difficulté à obtenir du financement depuis que les programmes d'aide au financement des entreprises des PDE avaient été abolis, en 2005. Or les données révèlent que le volet DEA n'a pas comblé ce vide.

Les petites collectivités et les collectivités éloignées sont aussi désavantagées par le modèle de financement fondé sur la population du Programme de développement économique des communautés, qui ne permet pas à certaines collectivités d'obtenir suffisamment de fonds pour embaucher un agent de développement économique qualifié à temps plein. Si la souplesse du plan de financement permet aux collectivités de tenir compte des priorités et des besoins locaux, l'absence d'orientation stratégique du programme compromet sa capacité à atteindre et à rendre compte des résultats. Le financement annuel offert actuellement à la plupart des collectivités ne favorise pas le développement économique et la planification à long terme. De plus, la forme actuelle des PDE n'encourage pas la saine gestion, y compris la séparation des fonctions de nature politique et des fonctions liées au développement économique qui sont, selon les experts, nécessaires au développement économique.

Le volet DEA a une méthode de mesure du rendement efficace; par contre, les méthodes de mesure des résultats du soutien du PDEA aux institutions financières autochtones et des PDE doivent être améliorées. La méthode actuelle de mesure du rendement des PDE ne permet pas de suivre et de rendre compte des résultats. Il est impératif d'améliorer le soutien en technologie de l'information, comme en font foi la difficulté qu'éprouvent les responsables des PDE à mettre en place un système d'information pour soutenir leur gestion du rendement et la disparition de la possibilité de soumettre les demandes du volet DEA en ligne lors du transfert du programme à AINC.

Malgré la nécessité toujours bien réelle de favoriser le développement économique, les ressources financières des PDE ont énormément diminué durant la période visée par la présente évaluation. Les données révèlent que les ressources humaines ne suffisent pas pour assurer le soutien et la gestion du programme.

Le PDEA a été transféré à AINC en 2006 pour favoriser une approche intégrée dans les programmes de développement économique des Autochtones. Il reste beaucoup de progrès à faire pour atteindre cet objectif. Les deux programmes ne semblent cependant pas se chevaucher, sauf dans le domaine de la planification des entreprises.

Il ressort de l'évaluation que les sources de financement fédérales et provinciales destinées au développement économique des Autochtones semblent compléter les programmes d'AINC et permettre aux grands projets d'obtenir le financement nécessaire à leur réalisation. Cependant, il faudrait accroître la coordination pour augmenter la complémentarité.

6.2 Recommandations

Étant donné ces conclusions, il est recommandé :

  1. qu'AINC poursuive les programmes de développement économique qui fournissent de l'aide aux entreprises autochtones et favorisent le développement économique des collectivités.
  2. que, étant donné le mandat élargi du Ministère, AINC veille à ce que ses programmes de développement économique satisfassent aux besoins de tous les groupes autochtones (Premières nations dans les réserves et hors des réserves, Inuits et Métis) et tiennent compte des différentes caractéristiques des collectivités autochtones (dans les réserves, hors des réserves, urbaines et éloignées), de leur accès à des fonds et des besoins qui diffèrent selon les sexes conformément à la Politique sur l'analyse comparative entre les sexes d'AINC.
  3. qu'AINC veille à ce que les PDE soient stratégiquement axés sur l'atteinte de résultats à moyen et à long terme. Il faudrait notamment tenir compte des points suivants :
    • soutien permanent au renforcement des capacités, à la planification stratégique et aux projets de développement économique;
    • évaluation de la possibilité de modifier ou de remplacer l'approche de financement en fonction de la formule basée sur la population actuelle;
    • modifications au soutien des approches régionales et au financement pluriannuel, par exemple.
  4. qu'AINC détermine son rôle dans le soutien au développement économique des collectivités et dans le développement des entreprises et qu'il prenne les mesures nécessaires pour mettre en place des ressources suffisantes et appropriées pour ce qui est de la capacité humaine, des finances et des technologies de l'information afin de soutenir les entreprises et les collectivités autochtones et de gérer les programmes, les contrôler et rendre compte de leurs résultats.
  5. qu'AINC envisage la possibilité d'accroître le financement aux termes du PDEA en faisant participer des tiers au moyen d'une stratégie assurant la prestation et l'utilisation efficaces et efficientes du programme.
  6. qu'AINC élabore et mette en œuvre une stratégie de gestion du rendement pour les programmes de développement économique du Ministère, qui intègrerait les PDE et le PDEA et permettrait de mesurer les progrès, d'apporter des modifications aux programmes sur une base régulière et de rendre compte des résultats.
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Annexe 1 : Cadre d'évaluation

Élément à évaluer Documents et documentation Données sur les programmes/Statistiques externes Entrevues Études de cas Enquêtes Étude sur le rapport coût-efficacité
             
Motif et pertinence            
1. Les programmes sont-ils toujours conformes aux priorités et aux politiques actuelles du gouvernement fédéral et d'AINC en matière de développement économique autochtone? *   *      
2. Quels sont les besoins actuels et futurs en ce qui concerne les programmes de développement des entreprises autochtones et de développement économique des communautés? * * * * *  
Efficacité et répercussions            
3. Quelles sont les répercussions des programmes de développement des entreprises autochtones et de développement économique des communautés sur le développement économique des Autochtones? * * * * *  
4. Dans quelle mesure le Programme de développement des entreprises autochtones et le Programme de développement économique des communautés ont-ils atteint leurs objectifs? * * * * *  
5. Les programmes de développement des entreprises autochtones et de développement économique des communautés ont-ils eu des répercussions inattendues (positives ou négatives)? *   * * *  
Rentabilité et solutions de rechange            
6. Quels éléments internes (conception, prestation, etc.) et externes ont nui à la rentabilité des programmes? Lesquels ont favorisé leur rentabilité?     * * *  
7. Existe-t-il des moyens plus rentables de soutenir le développement économique des Autochtones? Quels changements pourraient rendre les programmes actuels plus rentables? * * * *   *
8. Dans quelle mesure les programmes complètent-ils ou recoupent-ils d'autres programmes ou services de développement économique fédéraux (AINC et autres ministres), provinciaux ou territoriaux? * * * * *  
9. Quelles sont les pratiques exemplaires ou les leçons à tirer de ces expériences qui pourraient contribuer à améliorer les programmes? *   * *    
 
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Footnotes

  1. Selon les modalités du programme, les conseils tribaux ou les organisations régionales et les associations qui représentent différentes collectivités peuvent aussi recevoir du financement. (retourner au paragraphe source de la note)

  2. En 2008, les Modalités ont été modifiées afin de mettre en œuvre deux projets pilotes : la Réserve pour pertes sur prêts et les Investissements dans l'énergie et les grands projets de mise en valeur des ressources, qui avaient pour objectif de faire en sorte que les entreprises et les collectivités participant à des investissements majeurs aient un meilleur accès à du financement et à des capitaux. Depuis le début de ces deux projets, les objectifs du PDEA ont légèrement changé avec l'ajout d'un nouvel objectif, soit « [traduction] accroître la participation autochtone aux avantages économiques des principaux projets de mise en valeur des ressources et des investissements dans le secteur de l'énergie ». Ces modifications n'entrent pas dans le cadre du présent examen.  (retourner au paragraphe source de la note)

  3. Vodden, Keith. Évaluation sommative du programme de développement des entreprises autochtones : Rapport final, TNS Canadian Facts (Publication no N0816), Ottawa (Ontario) 2008. (retourner au paragraphe source de la note)

  4. Les qualificatifs suivants ont été utilisés dans les constatations pour donner au lecteur un aperçu du nombre de répondants : « certains » correspond à moins de cinq répondants; « de nombreux » ou « bon nombre » correspond à moins de la moitié des répondants, mais plus de quatre; « la plupart » correspond à la majorité des répondants; et la « vaste majorité » correspond à plus de 80 p. 100 des répondants. L'évaluation a pris en compte le niveau de connaissance de chacun des répondants dans la sélection et l'interprétation des constatations. Par conséquent, certaines constatations ne sont pas qualifiées à l'aide de ces catégories. (retourner au paragraphe source de la note)

  5. L'une de ces études de cas a été effectuée dans une communauté non fondée sur le territoire afin d'étudier les impacts des PDE dans ce contexte particulier. (retourner au paragraphe source de la note)

  6. Comité consultatif d'experts de la campagne Make Poverty History, 2008. The State of the First Nation Economy and the Struggle to Make Poverty History. Assemblée des Premières nations(retourner au paragraphe source de la note)

  7. Un organisme pouvait recevoir plus d'une contribution. (retourner au paragraphe source de la note)

  8. L'examen du rendement des entreprises du PDEA s'appuie sur des enquêtes menées par le programme en vue d'évaluer le rendement d'un échantillon d'entreprises ayant reçu des fonds dans le cadre du volet DEA (indicateurs sur la viabilité de l'entreprise, l'emploi, les aspects financiers). Toutes les entreprises n'ont donc pas été évaluées de façon systématique. Certaines entreprises ont été évaluées jusqu'à trois fois durant les trois années suivant le financement, mais seulement un nombre réduit d'organisations a fait l'objet d'une évaluation dans le cadre de l'examen du rendement des entreprises après une année (en fonction du niveau de risque). (retourner au paragraphe source de la note)

  9. Statistique Canada. Taux d'échec des nouvelles entreprises canadiennes : nouvelles perspectives sur les entrées et les sorties (Cat. no 61-526-XPE), 2000. Les auteurs de l'évaluation notent cependant que les données utilisées pour cette étude ne visent que les entreprises ayant soumis des données de T4 à Revenu Canada. (retourner au paragraphe source de la note)

  10. Il est à noter que même si le taux directeur de la Banque du Canada est anormalement bas, les banques commerciales n'ont pas diminué leurs taux d'intérêt au même rythme. (retourner au paragraphe source de la note)

  11. Il est à noter que cette enquête n'a obtenu qu'un taux de réponse de 9 p. 100 de la part des agents de développement économique soutenus par le Programme de développement économique des communautés et que, de ce fait, il ne peut servir qu'à définir des tendances et à confirmer les résultats de l'analyse d'autres sources de données. (retourner au paragraphe source de la note)

  12. En se fondant sur les rapports opérationnels obligatoires produits par les collectivités qui ont reçu des fonds du Programme de développement économique des communautés, le volet DEA a produit des rapports annuels pour les exercices 2003-2004 et 2004-2005. En 2003-2004, 90,5 p. 100 des collectivités/organisations ont présenté un rapport, tandis que 80 p. 100 des organisations/collectivités ont présenté un rapport en 2004-2005. (retourner au paragraphe source de la note)

  13. Il convient de préciser que le Programme de développement économique des communautés a contribué en partie à la création de ces emplois, de même que de nombreux autres facteurs comme le financement et le soutien aux entreprises. (retourner au paragraphe source de la note)

  14. En raison de l'arrondissement des pourcentages, on arrive à un total supérieur à 100. (retourner au paragraphe source de la note)

  15. Jennings, G. M. Examen des résultats du Programme d'opportunités économiques des communautés : Rapport final, 30 septembre 2008. (retourner au paragraphe source de la note)

  16. Affaires indiennes et du Nord Canada, Évaluation du Programme de développement économique des communautés, 2003. (retourner au paragraphe source de la note)

  17. 2008 National Survey of Aboriginal Community Economic Development Officers (Ébauche), Population Research Laboratory, Université de l'Alberta, mars 2009. (retourner au paragraphe source de la note)

  18. Source des données : Le volet DEA contribue à raison d'environ 4 000 emplois par année (Examen du rendement des entreprises, 2006); les institutions financières autochtones contribuent à raison d'environ 700 emplois par année (Association nationale des sociétés autochtones de financement, calcul effectué à partir des résultats précédents); et les PDE contribuent à raison d'environ 9 000 emplois par année (Rapport annuel 2004-2005 des PDE). (retourner au paragraphe source de la note)

  19. Vodden, 2008. (retourner au paragraphe source de la note)

  20. Vodden, Keith et Janice Cook. Évaluation sommative du Programme de développement des entreprises autochtones, ARC Applied Research Consultants (Publication no 0517), Ottawa (Ontario) 2002, téléchargée le 13 août 2008. (retourner au paragraphe source de la note)

  21. La seule variable significative en mesure d'expliquer ces résultats est le nombre total de projets gérés par une organisation. Les coûts par projet pondéré diminuent dans le cas des organisations qui gèrent 50 projets au moins par année. Par conséquent, les coûts par projet pondéré augmentent, ce qui donne à penser que l'on se trouve devant des problèmes de rentabilité d'échelle dans le cas des organisations qui gèrent plus de projets. (retourner au paragraphe source de la note)

  22. Les programmes d'aide au financement des entreprises ont été abolis parce qu'ils recoupaient et chevauchaient des programmes d'Industrie Canada et de Ressources humaines et Développement des compétences Canada, qui, à ce moment-là, étaient considérés comme plus efficaces. (retourner au paragraphe source de la note)

  23. Durant l'exercice 2005-2006, le Ministère a versé une contribution unique de 50 millions de dollars pour un projet spécial dans la région de l'Atlantique, ce qui explique le montant plus élevé alloué cette année-là. (retourner au paragraphe source de la note)

  24. Le total des montants autorisés pour le PSSC a été calculé à partir des données financières d'AINC. Ce montant comprend les fonds transférés aux bureaux régionaux (environ 3,5 millions de dollars) pour financer les organismes autochtones et les comités régionaux d'évaluation de la gestion de programme ainsi que les initiatives nationales. Dans certains cas, on a effectué des transferts de fonds à l'échelle régionale entre le Programme des opportunités économiques des communautés et le Programme de services de soutien aux communautés. (retourner au paragraphe source de la note)

  25. AINC. Rapport d'atelier sur le développement économique des Autochtones en Ontario et au Manitoba, Toronto, décembre 2008. (retourner au paragraphe source de la note)

  26. Le Programme d'aide au financement des entreprises mis sur pied en 1998 comportait trois volets : le Fonds d'opportunités économiques axé sur les secteurs autres que celui des ressources; l'Initiative pour l'acquisition des ressources axée sur les entreprises du secteur des ressources; et le Programme de développement de grands projets d'entreprise qui finance le développement de grandes entreprises des Premières nations et Inuits. (retourner au paragraphe source de la note)

  27. Gouvernement du Canada. Bureau du vérificateur général du Canada. Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, chapitre 9, « Le développement économique des collectivités des Premières nations : les mécanismes institutionnels », Ottawa (Ontario) 2003. (retourner au paragraphe source de la note)

  28. Projet Harvard sur le développement économique des Indiens américains. The State of the Native Nations: Conditions under U.S. policies of Self-Determination, New York, Oxford University Press, 2008. (retourner au paragraphe source de la note)

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