ARCHIVÉE - Vérification du développement des capacités

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date : Juin 2009

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Table des matières

 

 

Sigles et abréviations

AAP Architecture des activités de programme
AC Administration centrale
AINC Affaires indiennes et du Nord Canada
ARB Avis de rajustement budgétaire
CGRR Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
DGSVA Direction générale des services de vérification et d'assurance
DPI Développement professionnel et institutionnel
GTPN Gestion des terres des Premières nations
IFPN Institutions financières des Premières nations
MRCE Manuel des rapports de clôture d'exercice pour les Premières nations, les conseils tribaux et les organisations politiques des Premières nations
NSE Nouveau sentier pour l'éducation
PFI Programme de formation itinérante
PN Premières nations
PTPNI Système Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits
PTS Paiement de transfert souple
RAG Réorientation du projet d'autonomie gouvernementale
RPP Rapport sur les plans et les priorités
SCT Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
SVE Secteur de la vérification et de l'évaluation
 

 

Sommaire

Introduction

Le concept du développement des capacités est un des thèmes sous-jacents à plusieurs programmes d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC). On le retrouve dans les activités de programme et les sous-activités de l'architecture des activités de programme (AAP), dans les résultats attendus, dans les résultats à long terme ainsi que parmi les principaux risques stratégiques dans le Rapport sur les plans et les priorités 2009-2010 du Budget des dépenses d'AINC. Plus particulièrement, il figure dans les activités de programme suivantes : investissement communautaire, gouvernance et institutions gouvernementales, gestion des affaires des particuliers et développement social.

Les sommes consacrées annuellement par AINC au développement des capacités sont difficiles à préciser puisque cette activité est souvent considérée comme un élément d'un programme plus large. Les dépenses totales pour les programmes visés par la présente vérification se chiffrent à environ 88 millions de dollars pour l'exercice 2007-2008.

Conformément au plan de vérification interne 2008-2011, on a procédé à une vérification du développement des capacités dans les régions d'AINC et à l'administration centrale (AC) entre août 2008 et février 2009.

Objectif et portée

L'objectif de la vérification est de fournir l'assurance que les programmes et autorisations en matière de développement des capacités sont mis en œuvre : i) d'une manière coordonnée et contrôlée permettant d'en assurer l'efficacité; ii) conformément aux autorisations et aux modalités approuvées.

La vérification visait à déterminer dans quelle mesure la conception et la mise en œuvre des programmes de développement des capacités dans l'ensemble du Ministère reposaient sur une compréhension et une approche communes. En ce qui concerne la gestion des programmes, la vérification a porté sur la conception, la mise en œuvre, la surveillance et la production de rapports. En ce qui a trait aux contrôles liés à la gestion des contributions versées aux bénéficiaires, la vérification a examiné les accords de financement, les rapports des bénéficiaires et le suivi.

Au cours de la phase d'exécution de la vérification, nous avons examiné en détail les activités de cinq bureaux régionaux (Colombie-Britannique, Manitoba, Ontario, Québec et Saskatchewan). Nous avons également tenu des vidéoconférences avec toutes les régions au cours de la phase de planification et d'évaluation du risque.

La vérification interne a été effectuée conformément aux exigences de la Politique sur la vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et des Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des vérificateurs internes.

Conclusions

La vérification interne a conclu qu'aucune approche coordonnée n'est appliquée par AINC dans la prestation des programmes de développement des capacités. D'autre part, puisque la mise en œuvre des programmes n'est pas entièrement conforme aux autorisations et aux modalités approuvées, les mécanismes qui permettraient de recueillir les données nécessaires à la mesure du rendement et de l'efficacité des programmes ne sont pas en place. Enfin, des préoccupations sur l'importance du contrôle exercé quant à la gestion des programmes sont soulevées par l'absence d'une approche fondée sur le risque dans la mise en œuvre des programmes.

Selon la vérification interne :

Recommandations

Le rapport de vérification formule un certain nombre de recommandations visant à corriger les lacunes relevées au cours de la vérification interne. Ainsi, les sous-ministres adjoints responsables de la prestation des programmes devraient, entre autres choses :

 

 

1.0 Énoncé d'assurance

Nous avons fait la vérification interne des activités de développement des capacités réalisées dans le cadre de six programmes ministériels gérés par quatre différents secteurs (Secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social; Secteur des terres et du développement économique; Secteur des opérations régionales; Secteur des traités et du gouvernement autochtone) et exécutés par l'administration centrale (AC) ou les bureaux régionaux. L'objectif de la vérification est de fournir l'assurance que les programmes et autorisations en matière de développement des capacités sont mis en œuvre : i) d'une manière coordonnée et contrôlée permettant d'en assurer l'efficacité; ii) conformément aux autorisations et aux modalités approuvées.

La vérification interne a été effectuée conformément aux exigences de la Politique sur la vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et des Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des vérificateurs internes.

L'équipe de vérification a évalué le cadre de contrôle de gestion en fonction de critères sélectionnés à même les critères de vérification pour les programmes de subventions et de contributions établis par le Secteur de la vérification et de l'évaluation (SVE) en 2007.

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeante principale de la vérification et de l'évaluation, les procédures de vérification suivies et les données recueillies sont suffisantes et adéquates et permettent de confirmer l'exactitude des conclusions tirées et formulées dans le présent rapport. Ces conclusions sont fondées sur un examen des situations recensées au moment de la vérification et en fonction des critères de vérification établis. Bien que les conclusions aient été formulées à partir de l'échantillon particulier de programmes ayant fait l'objet de la vérification, elles devraient s'appliquer à l'ensemble des programmes de développement des capacités d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC).

 

 

2.0 Introduction

Le concept du développement des capacités est un des thèmes sous-jacents à plusieurs programmes d'AINC. On le retrouve dans les activités de programme et les sous-activités de l'architecture des activités de programme (AAP), dans les résultats attendus, dans les résultats à long terme ainsi que parmi les principaux risques stratégiques dans le Rapport sur les plans et les priorités 2009-2010 du Budget des dépenses d'AINC :

Les sommes consacrées annuellement par AINC au développement des capacités sont difficiles à préciser puisque cette activité est souvent considérée comme un élément d'un programme plus large. Les dépenses totales pour les programmes visés par la présente vérification se chiffrent à environ 88 millions de dollars pour l'exercice 2007-2008.

La vérification du développement des capacités était prévue dans le Plan de vérification axé sur le risque 2008-2011 approuvé par AINC.

 

 

3.0 Objectif

L'objectif de la vérification est de fournir l'assurance que les programmes et autorisations en matière de développement des capacités sont mis en œuvre :

 

 

4.0 Portée

La vérification a porté sur les éléments suivants :

Les programmes vérifiés ont été sélectionnés selon leur envergure, le secteur et l'approche utilisée de façon à obtenir une vue d'ensemble de tous les programmes. Les programmes incluant une composante sur le développement des capacités et qui ont récemment fait l'objet d'une vérification ont été exclus (p. ex. plusieurs programmes liés à l'activité de programme « Investissement communautaire » ont été examinés lors de la vérification du financement du développement économique (septembre 2008)). Les programmes suivants ont été sélectionnés :

Ces programmes sont décrits en détail à l'annexe A.

Au cours de la phase d'exécution de la vérification, nous avons examiné en détail les activités de l'AC et de cinq bureaux régionaux (Colombie-Britannique, Manitoba, Ontario, Québec et Saskatchewan) en ciblant les activités réalisées au cours des exercices 2005-2006, 2006-2007 et  2007-2008.

 

 

5.0 Approche et méthode

La vérification a été effectuée conformément aux exigences des Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des vérificateurs internes et de la Politique sur la vérification interne du SCT. Les procédures de vérification suivies et les éléments de preuve recueillis sont pertinents et suffisants et permettent de confirmer l'exactitude des conclusions présentées dans le rapport.

Les critères de vérification ont été déterminés en se basant sur les informations recueillies au cours de la phase de planification et d'évaluation du risque menée par l'équipe de vérification de mai à juillet 2008. Les critères ont été sélectionnés à même les critères de vérification pour les programmes de subventions et de contributions établis par le SVE en 2007. Les critères ont servi de base à l'élaboration de la stratégie de vérification et du programme détaillé de vérification pour la phase d'exécution. Les critères de vérification sont présentés à l'annexe B.

La Politique sur les paiements de transfert (2000) du SCT, source cruciale pour la sélection des critères de vérification, a été remplacée en octobre 2008 et la Directive sur les paiements de transfert est entrée en vigueur au même moment. Bien que la sélection des critères de base nécessaires à l'évaluation ait été faite à l'aide de la Politique de 2000, nous avons respecté les exigences décrites dans la Politiqueet la Directive de 2008 au moment de préparer nos observations, conclusions et recommandations.

Les principales techniques de vérification utilisées incluaient, entre autres :

Le travail de vérification sur place s'est déroulé dans les régions et à l'administration centrale de septembre 2008 à février 2009.

 

 

6.0 Conclusions

La vérification interne a conclu qu'aucune approche coordonnée n'est appliquée par AINC dans la prestation des programmes de développement des capacités. D'autre part, puisque la mise en œuvre des programmes n'est pas entièrement conforme aux autorisations et aux modalités approuvées, les mécanismes qui permettraient de recueillir les données nécessaires à la mesure du rendement et de l'efficacité des programmes ne sont pas en place. Enfin, des préoccupations sur l'importance du contrôle exercé quant à la gestion des programmes sont soulevées par l'absence d'une approche fondée sur le risque dans la mise en œuvre des programmes.

 

 

7.0 Observations et recommandations

Comme il l'a été mentionné au point 4.0 (Portée) du présent rapport, la vérification a permis d'examiner les éléments suivants :

Les éléments vérifiés à l'échelle des programmes et des projets sont définis dans les critères de vérification pour les programmes de subventions et de contributions établis par le SVE en 2007. Les observations ci-dessous sont présentées selon les éléments vérifiés.

Le terme « projet » utilisé dans le présent rapport désigne les activités et les processus d'un bénéficiaire qui ont été approuvés en vue d'obtenir un financement dans le cadre d'un programme.

Bien que des programmes précis aient été sélectionnés aux fins de la vérification, le développement des capacités est un domaine très large qui concerne l'ensemble du Ministère. Même si les observations et les conclusions sont propres aux programmes visés par la vérification, il est très probable que les recommandations seront applicables à tous les programmes de subventions et de contributions du Ministère.

7.1 Approche du Ministère à l'égard du développement des capacités

Le Ministère n'applique aucune approche coordonnée, conceptuelle et stratégique en matière de développement des capacités et ne favorise pas la conception de programmes efficaces dans ce domaine, ni l'élaboration de mesures du rendement connexes.

La mission d'AINC est « [d']aider les Inuit, les Premières nations et les résidants du Nord (qui comprennent les Inuit, les Métis et les Premières nations) à réaliser leurs aspirations sociales et économiques, à bâtir des collectivités saines et viables, à participer pleinement à l'avancement politique, social et économique du Canada et à profiter des avantages qui en découleront [Note 1] ».

« AINC veille à ce que les programmes offerts répondent aux besoins des groupes à qui ils sont destinés, encouragent le perfectionnement des capacités et recourent à de saines pratiques de gestions [Note 2] ».

La capacité des Premières nations et des organisations autochtones est un élément crucial à la réalisation de la mission d'AINC. Le Ministère encourage le développement des capacités par le truchement de différents programmes de paiements de transfert dans ses différents secteurs. En raison de la priorité horizontale accordée au développement des capacités, nous pensions constater l'existence d'une compréhension et d'une stratégie communes envers le développement des capacités.

Bien que le développement des capacités soit fréquemment mentionné dans les documents ministériels, nous n'en avons trouvé aucune définition généralement utilisée (développement ou renforcement des capacités) dans l'ensemble du Ministère. Nous avons donc entamé nos discussions à l'aide des définitions proposées par le Programme des Nations Unies pour le développement :

[TRADUCTION]

« La capacité est l'aptitude des personnes, des organisations et des sociétés d'agir, de résoudre les problèmes et de fixer des objectifs et de les atteindre de manière durable. »

« Le développement des capacités est le processus selon lequel des individus, des organisations et des sociétés acquièrent, renforcent et maintiennent les capacités dont ils ont besoin pour fixer et atteindre leurs propres objectifs de développement.

Les entrevues ont montré que la perception du développement des capacités était généralement conforme à ces définitions dans tous les secteurs, bien que certaines personnes en aient une définition plus étroite (p. ex. uniquement la formation professionnelle).

Nous n'avons trouvé aucune preuve de l'application d'une approche conceptuelle et stratégique commune dans le domaine du développement des capacités. Nous n'avons trouvé aucun inventaire centralisé des programmes appuyant le développement des capacités dans l'ensemble du Ministère ou dans un secteur. Nous n'avons trouvé aucune ressource (documentation, spécialistes, groupes de travail ou pratiques exemplaires) spécialisée dans le développement des capacités qui pourrait aider les employés de l'AC et des bureaux régionaux à élaborer et à mettre en œuvre des programmes efficaces. En comparaison, des ressources spécialisées sont offertes à l'échelle ministérielle pour d'autres initiatives horizontales, notamment l'analyse comparative entre les sexes, le développement durable et les changements climatiques, et en favorisent la progression.

Les programmes de développement des capacités d'AINC sont souvent axés sur un enjeu commun, notamment :

Par contre, les leçons apprises au cours de la mise en œuvre des programmes ne font l'objet d'aucune coordination visant à les intégrer aux activités d'élaboration et de mise en œuvre des nouveaux  programmes. Un mécanisme de ce genre aiderait les programmes à aborder certains problèmes tels que le maintien des nouvelles capacités et la définition de mesures du rendement convenables.

Au cours de la réalisation des entrevues, les employés d'AINC ont mentionné que des enjeux liés aux bénéficiaires posaient des obstacles au développement des capacités. En voici quelques exemples :

L'application d'une approche coordonnée dans le domaine du développement des capacités aiderait à cerner les problèmes systémiques et à déterminer comment le Ministère et les bénéficiaires pourraient en atténuer les incidences et améliorer les résultats globaux obtenus dans ce domaine.

La Direction générale des services de vérification et d'assurance (DGSVA) conclut qu'une approche coordonnée et stratégique dans le domaine du développement des capacités améliorerait les résultats de plusieurs initiatives réalisées par le Ministère à cet égard.

Recommandation :

1. Désigner un responsable stratégique du développement des capacités et mettre en œuvre une approche ministérielle dans ce domaine.

7.2 Conception des programmes

7.2.1 Besoin et harmonisation par rapport au mandat et aux priorités du Ministère

Les programmes examinés dans le cadre de la vérification répondent à un besoin sur lequel sont axés le mandat et les priorités du Ministère.

Les objectifs des programmes visés par l'évaluation sont décrits à l'annexe A. Tous ces programmes sont conformes à la raison d'être et aux responsabilités du Ministère dans les domaines suivants :

Deux des programmes examinés (NSE et PFI) aident les Premières nations en améliorant les services essentiels liés à l'éducation et à l'infrastructure; DPI apporte un soutien à l'ensemble de la gouvernance. Les autres programmes encouragent les processus et les activités optionnels liés à l'autonomie gouvernementale (GTPN, IFPN, RAG) et qui sont susceptibles de favoriser le développement économique (GTPN, IFPN).

La DGSVA conclut que tous les programmes examinés ont été élaborés en réaction à un véritable besoin et qu'ils sont en harmonie avec le mandat et les priorités ministériels.

7.2.2 Résultats attendus

Parmi les six programmes examinés, seulement deux définissent les résultats attendus dans leurs modalités ou dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) d'AINC. Comme les résultats attendus sont également imprécis à l'échelon du projet, il est plus difficile de recueillir des données pertinentes sur le rendement dont on puisse faire la synthèse à l'échelon régional et national.

L'importance accordée à la mesure des résultats et du rendement est un élément fondamental du document intitulé Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes - Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada,publié en mai 2000 par le SCT. Ce rapport met en lumière l'importance d'aller au-delà des activités et des extrants pour se concentrer sur les résultats réels, c'est-à-dire sur les conséquences et les effets des programmes fédéraux. Pour ce faire, les ministères et les organismes fédéraux doivent clairement définir les résultats à obtenir, mettre en œuvre les programmes et les recommandations, mesurer et évaluer le rendement et apporter les rajustements nécessaires pour accroître l'efficience et l'efficacité.

La Politique sur les paiements de transfert (2000) du SCT exige que les présentations faites au Conseil du Trésor pour obtenir l'approbation d'un programme décrivent clairement comment les paiements de transfert favoriseront l'atteinte des objectifs approuvés du programme, y compris la description des résultats et des conséquences prévus. Le Guide pour la préparation de présentations au Conseil du Trésor (2007) précise également qu'il « faut aussi décrire avec précision les résultats attendus, leur lien avec les programmes et les résultats stratégiques de l'organisation et la méthode que cette dernière emploiera pour mesurer les résultats (notamment en se reportant à un CGRR) » dans les présentations visant l'approbation ou le renouvellement d'un programme.

Parmi les six programmes examinés, le programme de GTPN est le seul dont les résultats attendus sont énoncés en détail dans ses modalités. Les cinq autres programmes (DPI, NSE, PFI, RAG, IFPN) étaient exécutés selon les objectifs et effets décrits dans leurs modalités sans apporter de détails sur les résultats attendus. Les programmes NSE, PFI et RAG ne figuraient pas à titre de programmes distincts dans leurs autorisations respectives pour l'éducation primaire et secondaire, les immobilisations et l'entretien et les systèmes de gouvernement, d'administration et de responsabilisation solides.

Le CGRR ministériel de 2005 contient des modèles logiques organisés en fonction des autorisations de programme (pouvant être utilisées par plusieurs programmes) et dans lesquels les résultats attendus étaient décrits. Dans le cas du programme de DPI, les résultats attendus étaient énoncés dans le modèle logique des systèmes de gouvernement, d'administration et de responsabilisation solides.

La Politique sur les paiements de transfert (2000) du SCT exigeait que :

l'objet de la contribution et les résultats devant être atteints doivent être inclus dans l'accord de contribution [Note 5].

Comme on le mentionne au point 7.4.1, Accords de financement, la plupart des accords examinés ne définissaient pas clairement les résultats attendus de la contribution. De plus, les modèles de demande, de proposition et de rapport n'exigeaient pas que les résultats attendus ou les indicateurs de rendement permettant de mesurer les résultats soient définis. Par conséquent, peu de bénéficiaires ont préparé des rapports sur les résultats atteints par leurs projets, ce qui limite la disponibilité des données pouvant être utilisées à l'échelle régionale ou nationale pour établir des liens entre les dépenses et les résultats.

La Politique sur les paiements de transfert (2000) du SCT contenait l'exigence suivante :

« Les ministères doivent englober dans le Rapport sur le rendement du ministère une preuve des résultats obtenus, liée aux engagements en matière de résultats et aux résultats précis prévus dans les Rapports sur les plans et les priorités pour chaque programme de transfert dont la somme excède cinq millions de dollars [Note 6]. »

Dans le cas des programmes sélectionnés aux fins de la vérification, le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) d'AINC pour l'exercice 2007-2008 était plutôt limité aux extrants et non aux résultats, et ce, dans les cas où on trouvait de l'information. Le RMR précisait le nombre de projets financés (DPI), le nombre d'institutions opérationnelles (IFPN), le nombre de codes fonciers ratifiés (GTPN), le nombre de Premières nations ayant entrepris les premières étapes du processus de gestion des terres (GTPN) ainsi que le pourcentage d'opérateurs agréés pour la surveillance des réseaux d'aqueduc (PFI). Le rapport ne mentionne aucunement le programme NSE ou le RAG.

Nous avons constaté que les gestionnaires de programme à l'AC et dans les régions effectuaient la mesure du rendement presque exclusivement en se fondant sur le pourcentage du financement total disponible affecté aux bénéficiaires et de l'atteinte des jalons précisés dans l'accord de financement (p. ex. code foncier terminé et ratifié, formation réalisée, politiques et procédures élaborées).

À défaut de résultats attendus, de mesures du rendement définies et d'activités de suivi et de rapports à réaliser au cours de la mise en œuvre des programmes, très peu de données peuvent servir à établir l'efficacité des programmes.

La DGSVA conclut que les programmes examinés n'ont pas défini de manière adéquate les résultats attendus et les mesures du rendement connexes.

Recommandations :

2. Définir les résultats des programmes ainsi que les mesures et indicateurs de rendement connexes.

7.2.3 Collecte de données

Les exigences auxquelles sont assujettis les bénéficiaires en matière de collecte des données et les exigences des autres sources sont insuffisantes pour établir dans quelle mesure les résultats sont atteints.

Il est important de définir des mesures de rendement, des cibles et des indicateurs précis et pertinents qui aideront à atteindre les objectifs du programme. De saines mesures du rendement permettent aux gestionnaires de suivre les progrès, de mesurer les résultats et de modifier le programme de façon à améliorer les résultats et l'atteinte des objectifs.

Lorsque les résultats attendus auront été définis, les mesures du rendement et les plans de collecte des données pourront être élaborés et inclus dans la conception du programme. Selon la Politique sur les paiements de transfert (2000) du SCT, les ministères doivent élaborer des politiques et des procédures pour veiller à la bonne tenue des dossiers sur les programmes de façon à pouvoir présenter des preuves documentaires des résultats obtenus. Selon la Directive sur les paiements de transfert (2008) du SCT, un des éléments de base de la conception d'un programme de paiements de transfert est la définition de la stratégie de mesure du rendement à utiliser pour la gestion continue du rendement du programme de paiements de transfert, y compris les mesures et indicateurs de rendement, ainsi que les exigences en matière de données justificatives et la stratégie de collecte de données.

Voici des lacunes relevées en matière de collecte des données dans un ou plusieurs programmes examinés :

De plus, nous n'avons trouvé aucune attestation de l'établissement d'une base de référence au moment de l'approbation des autorisations des programmes à laquelle les rendements subséquents auraient pu être comparés afin de déterminer et d'évaluer les incidences des programmes examinés.

À défaut d'un plan sur la collecte des données au niveau des programmes, les exigences à cet égard ne sont pas énoncées au niveau du projet dans les guides, les formulaires de demande et les modèles de rapport. L'insuffisance des données recueillies limite les données disponibles pouvant être utilisées à l'échelle régionale et nationale pour établir l'incidence des programmes.

La DGSVA conclut que les programmes examinés n'ont défini aucun plan adéquat sur la mesure du rendement et qu'ils n'effectuent pas la collecte de données qui permettraient de suivre les progrès accomplis envers la réalisation de leurs objectifs.

Recommandations :

3. Élaborer des plans de mesure du rendement et des systèmes de collecte de données connexes (p. ex. modifier les guides, les formulaires de demande et les modèles de rapport de façon à appuyer la collecte de données à l'échelle des projets).

7.3 Mise en œuvre des programmes

D'importantes différences ont été remarquées entre les régions dans les modalités de mise en œuvre des programmes. Bien que les différences ne posent pas nécessairement problème, la mise en œuvre n'est pas réalisée conformément à une approche de gestion du risque qui permettrait de s'assurer que la prestation des programmes est effectuée telle qu'elle a été approuvée et que des données cohérentes sont disponibles en temps utile pour surveiller et évaluer le rendement en fonction des objectifs.

D'importantes différences ont été remarquées dans la mise en œuvre régionale des programmes de subventions et de contributions. Par exemple :

En raison de l'importance des différences remarquées, nous pensions trouver les conclusions d'une analyse basée sur le risque montrant que l'approche utilisée par une région pour réaliser la mise en œuvre d'un programme allait de pair avec un processus bien contrôlé qui favoriserait l'atteinte des objectifs visés par ce programme. Par exemple, dans les cas où un tiers assurait la gestion du financement, nous pensions constater qu'une évaluation du risque lié au tiers avait été réalisée, ainsi qu'une étude des pratiques de surveillance et de collecte des données de ce tiers. Dans les cas où le financement était associé à un paiement de transfert souple ou à une contribution, nous pensions constater qu'une analyse sur les risques associés à cette approche avait été réalisée, et que cette analyse avait également examiné les circonstances convenant le mieux à chaque approche et comment le cadre devait être modifié en fonction des approches étudiées. Aucune de ces analyses n'a été réalisée tant à l'échelle nationale que régionale.

Dans plusieurs cas, le cadre de contrôle de gestion mis en œuvre ressemblait plus à un cadre de gestion d'un programme de subvention qu'à celui d'un programme de contribution. Parmi ces cas, mentionnons :

Nous avons également remarqué plusieurs cas où l'approbation des projets n'était pas conforme aux objectifs du programme définis dans les modalités ainsi que dans les lignes directrices. Parmi ces cas, mentionnons :

Dans certains cas, les différences remarquées dans la mise en œuvre réalisée par les régions sont susceptibles de changer fondamentalement la nature des programmes. Les différences peuvent aussi entraîner une gestion inadéquate de la prestation du programme ou invalider la collecte de données sur le rendement appuyant la gestion du programme et la mesure du rendement.

La DGSVA conclut qu'en raison des différences dans la mise en œuvre des programmes et du fait que les régions n'effectuent aucune analyse basée sur le risque, les gestionnaires des programmes (AC et régions) ne peuvent avoir l'assurance que les programmes sont gérés efficacement et que les exigences clés sont respectées dans toutes les régions, y compris celles de la Politique sur les paiements de transfert et des autorisations de programme. La DGSVA conclut également que les gestionnaires des programmes à l'administration centrale devraient effectuer une surveillance régulière de la mise en œuvre des programmes à l'échelle régionale afin de s'assurer que les exigences clés des programmes sont respectées.

Recommandations :

4. Procéder à une évaluation du risque avec les régions afin de confirmer que l'approche utilisée par chaque région permet de mettre en œuvre les programmes tels qu'ils ont été approuvés; respecte la Politique sur les paiements de transfertdu SCT et les autorisations de programme; assure une gestion de programme efficace et prévoit des mécanismes de surveillance et d'évaluation du rendement.

5. Définir un système qui permettra de surveiller la mise en œuvre régionale des programmes et de confirmer que les éléments importants à l'échelle nationale, y compris la mesure du rendement, sont mis en œuvre tels qu'ils ont été approuvés.

7.4 Gestion des projets

7.4.1 Accords de financement

Les accords de financement ne prévoyaient pas toujours des conditions complètes, pertinentes ou conformes à la Politique sur les paiements de transfert du SCT et, dans certains cas, aux modalités du programme.

La Politique sur les paiements de transfert (2000) du SCT indique les dispositions de base qui devaient faire partie des accords de financement durant la période visée par la vérification. Il s'agit de dispositions prévoyant, notamment, l'objet de la contribution; les résultats visés; la date d'entrée en vigueur de l'accord; la durée de l'accord. Ces exigences figurent également dans la Directive sur les paiements de transfert 2008). La Directive de 2008 précise en outre la façon de décrire les résultats - qui devraient être raisonnablement dépendants du bénéficiaire.

Comme beaucoup de bénéficiaires reçoivent des fonds dans le cadre d'un certain nombre de programmes d'AINC, le Ministère conclut un accord-cadre (annuel ou pluriannuel) avec le bénéficiaire. L'accord-cadre prévoit une description de tous les programmes à l'égard desquels du financement pourra être accordé pendant la durée de l'accord ou il peut ne décrire que les programmes ou projets pour lesquels le montant du financement a été établi au moment de la rédaction de l'accord (normalement avant ou au début de l'exercice). Une modification fera état du financement de programmes ou de projets n'ayant pas été précédemment décrits dans l'accord. L'attribution de fonds supplémentaires à des programmes ou des projets déjà décrits dans l'accord de financement sera étayée par un avis de rajustement budgétaire (ARB).

Les accords-cadres se fondent sur des modèles standard élaborés par le Ministère. Ils prévoient bon nombre des exigences de laPolitique sur les paiements de transfert (2000) du SCT qui font partie des dispositions générales de toute entente (p. ex. clause d'indemnisation; conditions à remplir pour que le paiement soit effectué; calendrier ou base des paiements; dispositions sur les conflits d'intérêts touchant les fonctionnaires fédéraux; assujettissement du financement à un crédit parlementaire). Toutefois, d'autres dispositions générales font habituellement défaut dans les modèles, notamment en ce qui concerne la comptabilisation des avances en temps opportun; le droit de vérification; l'acceptation des conditions propres au programme qui sont énoncées dans d'autres documents que l'accord.

AINC a déjà pris des dispositions pour renforcer son droit de procéder à la vérification de ses accords de financement. Comme on l'annonçait le 31 mars 2008, « AINC a avisé récemment ses bénéficiaires qu'il allait modifier les accords de financement de 2008-2009 pour y ajouter une disposition sur les vérifications. Cette disposition confirmera le droit d'AINC d'effectuer la vérification des accords de financement pour s'assurer que les contributions allouées sont utilisées pour soutenir les programmes et les services pour lesquels elles ont été versées ». Cette modification a été mise en œuvre après la période visée par la vérification.

Dans le but d'alléger le fardeau des bénéficiaires en ce qui a trait à la production de rapports, AINC accepte généralement que les rapports sur les résultats ou la comptabilisation des fonds fournis ne lui soient présentés que vers la fin de l'exercice (habituellement en mars) ou plusieurs mois après la clôture de l'exercice. Toutefois, laPolitique sur les paiements de transfert (2000) du SCT indique que les accords de contribution doivent prévoir au moins une présentation comptable intérimaire et finale sur l'utilisation des fonds et les résultats obtenus, sauf dans le cas de petites contributions de courte durée. Aucune exemption de l'obligation de satisfaire à cette exigence n'a été relevée dans les autorisations à l'égard des programmes visés par la présente vérification.

D'autres incompatibilités avec la Politique sur les paiements de transfert (2000) du SCT ont été relevées dans les accords de financement conclus dans le cadre de divers programmes, notamment :

Les accords examinés ne renfermaient pas non plus de directives sur les mesures à prendre par les parties en ce qui concerne les modifications qu'on pourrait devoir apporter au projet avec le temps. Les bénéficiaires obtiennent des fonds pour mener à bien une activité ou une initiative précise ou exécuter un projet bien déterminé. Selon la façon dont on décrit l'activité, l'initiative ou le projet dans l'accord de financement, le bénéficiaire pourrait ne pas avoir toute la latitude voulue pour faire des changements au besoin. Dans les faits, il se produit des événements qui imposent inévitablement des ajustements à l'initiative ou aux activités prévues ou au projet convenu. Si l'accord de financement définit la marge de manœuvre accordée, toutes les parties sauront bien quels changements le bénéficiaire pourra faire sans autorisation et lesquels devront être approuvés au préalable par AINC (p. ex. le bénéficiaire peut réaffecter jusqu'à 10 % du budget approuvé entre les diverses catégories de dépenses sans l'approbation écrite du ministre).

Durant la vérification, on a également constaté que des accords de financement ne respectaient pas certaines conditions des programmes :

Bien que les modèles d'accord et le système Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits (PTPNI) constituent des mécanismes utiles pour l'élaboration d'accords uniformes et complets, ils ne sont efficaces que si la bonne information figure dans les modèles et qu'on utilise la fonction du PTPNI. Les vérificateurs ont relevé des cas où l'on avait ajouté les exigences en matière de rapports dans le texte de l'accord au lieu d'activer la fonction de suivi des rapports du PTPNI. Il n'y avait donc pas déclenchement automatique du système lorsqu'on ne recevait pas les rapports voulus à la date d'échéance.

Si l'accord de financement ne renferme pas tous les éléments d'information prescrits par laPolitique sur les paiements de transfert (2000) du SCT et dans les conditions du programme, on ne sait pas au juste ce qui est à réaliser dans le cadre du projet, quels seront les indicateurs de réussite (si ce n'est que les fonds ont été dépensés et les rapports, présentés à temps) ni quelles sont les activités à exécuter et les dépenses admissibles. Faute d'un accord clair et exhaustif, la direction du programme n'aura pas grand-chose à invoquer pour tenir les bénéficiaires responsables de l'exécution du projet approuvé et de la saine gestion des fonds versés.

De l'avis de la DGSVA, les accords de financement utilisés aux fins des programmes visés ici ne satisfaisaient pas entièrement aux exigences de laPolitique sur les paiements de transfert du SCT en vigueur au moment de la signature et l'inobservation continuera à poser des problèmes dans le cadre des nouvelles Politique et Directive à moins qu'on ne révise les modèles et qu'on ne les modifie pour y inclure tous les éléments requis. Les modèles de proposition et de plan de travail seraient peut-être à réviser également afin que le Ministère soit en mesure de recueillir auprès des bénéficiaires tous les renseignements dont il a besoin pour rédiger des accords de financement conformes aux exigences de la Politique et de la Directive sur les paiements de transfert.

Recommandations :

6. Harmoniser les modèles d'accord et les documents de base connexes (p. ex. les modèles de proposition et de plan de travail) avec les exigences de la Directive sur les paiements de transfert et les modalités du programme.

7.4.2 Surveillance des projets

On n'exerce généralement pas une surveillance suffisante et en temps utile pour assurer la conformité des activités aux modalités des programmes et aux dispositions de l'accord de financement.

Dans son Guide sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert, le SCT indique qu'« [on] s'attend à ce que les agents de programme surveillent périodiquement les progrès et les activités des destinataires de contributions et d'autres transferts conditionnels ». On y décrit la surveillance comme un « élément essentiel du cadre de contrôle d'un programme de transfert ». À AINC, c'est au bureau (de la région ou de l'AC) ayant conclu l'accord qu'il appartient de surveiller la conformité des bénéficiaires. La surveillance consiste, entre autres, à vérifier qu'on reçoit bien et qu'on examine les rapports de rendement et les rapports financiers des bénéficiaires.

La surveillance devrait être exercée en temps opportun, et il faut qu'elle soit plus ou moins étroite selon le risque associé au bénéficiaire et au projet. Un grand projet, par exemple, pourrait justifier des contrôles et des rapports plus fréquents; il pourrait en aller de même dans le cas d'un bénéficiaire n'ayant pas toujours satisfait aux exigences des projets par le passé. Rien n'indique qu'on ait fait une analyse explicite du risque pour déterminer la bonne combinaison d'activités de surveillance pour des projets distincts ou des groupes de projets.

Des exemples de lacunes dans la surveillance ont été relevés au cours de la vérification. En voici une description .

Grâce à l'initiative visant à alléger le fardeau des PN en matière de rapports, certains programmes n'exigent plus qu'un rapport de clôture d'exercice, à produire plusieurs mois après la fin de ce dernier. À l'heure actuelle, il n'y a aucun moyen d'intervenir pour aider à remettre un projet sur les rails ou pour recouvrer des fonds en vue de les affecter à d'autres projets.

Comme l'exige la Directive sur les paiements de transfert (2008), l'évaluation des risques propres au programme, l'importance du financement par rapport aux coûts administratifs et le profil de risque des bénéficiaires sont les facteurs à prendre en compte pour déterminer le niveau de surveillance à exercer sur les bénéficiaires et les rapports à présenter par ces derniers. Le Ministère doit également évaluer en temps opportun l'information qu'il reçoit des bénéficiaires. Si l'on n'intervient pas lorsque l'information communiquée n'est pas à la hauteur de ce qui était prévu, les bénéficiaires ne la fourniront pas et AINC ne sera pas en mesure de faire la preuve de l'optimisation des ressources et de l'obtention des résultats visés.

La DGSVA estime qu'il faudra élaborer et mettre en œuvre une approche fondée sur le risque en ce qui concerne la surveillance des bénéficiaires et des projets pour avoir l'assurance qu'ils respectent les conditions du programme et les dispositions de l'accord de financement. Il y aura ainsi un meilleur équilibre entre, d'une part, la responsabilité qui incombe à AINC de prouver l'optimisation des ressources et, d'autre part, l'allègement du fardeau des bénéficiaires en matière de rapports.

Recommandation :

7. Élaborer et mettre en œuvre une approche fondée le risque pour la surveillance des activités des bénéficiaires ou des projets en vue d'assurer leur conformité aux dispositions de l'accord de financement et aux modalités du programme.

 

 

8.0 Plan d'action de la direction

Recommandations Mesures Gestionnaire responsable (titre) Date de mise en œuvre prévue
1. Désigner un responsable stratégique du développement des capacités et mettre en œuvre une approche ministérielle dans ce domaine. L'excellence sur le plan du développement des capacités est indispensable pour permettre à AINC de réaliser son mandat et ses objectifs stratégiques, étant donné l'accroissement des obligations et des possibilités ajouté à des ressources limitées.

Il faut un responsable au niveau des SMA pour diriger l'approche stratégique en vue de l'élaboration coordonnée et efficace de programmes de développement des capacités.

Comme l'a montré la mise en œuvre réussie à AINC de la Politique sur l'analyse comparative entre les sexes, il faut une infrastructure ainsi que des ressources affectées à cette fin particulière pour soutenir efficacement la conception et la mise en place de programmes.
Groupe de travail/unité des ressources



Juillet 2009
AINC mettra à profit l'expertise et les ressources internes en améliorant la coordination et la collaboration, de sorte qu'on ne considère pas le développement des capacités seulement aux termes de programmes particuliers, mais plutôt comme une optique servant à évaluer l'incidence et le succès de l'ensemble des activités d'AINC – tout comme on étudie l'incidence des programmes sur le développement économique.

Par exemple, la Gestion des terres des Premières nations pourrait financer l'établissement d'un code foncier et idéalement sa ratification, mais le succès de ce processus repose sur le développement du leadership, de la sensibilisation des collectivités et des habiletés techniques qui permettront aux collectivités d'être réellement autosuffisantes en ce qui concerne la gestion des terres.
Avril 2010
2. Définir les résultats des programmes ainsi que les mesures et indicateurs de rendement connexes. Établir les résultats attendus ainsi que les mesures et les indicateurs du rendement pour les programmes. Tous les SMA Au moment du renouvellement des programmes ou avant mars 2011 (le premier des deux)
3. Élaborer des plans de mesure du rendement et des systèmes de collecte de données connexes (p. ex. modifier les guides, les formulaires de demande et les modèles de rapport de façon à appuyer la collecte de données à l'échelle des projets). Élaborer des plans de mesure du rendement et des systèmes de collecte de données.

Recueillir et consigner des mesures et indicateurs de référence au moment du renouvellement.

Concevoir et mettre en place de la formation sur la mesure du rendement et la collecte de données.

Modifier au besoin les rapports à produire par les bénéficiaires afin de recueillir les données pertinentes.
Tous les SMA Au moment du renouvellement des programmes ou avant mars 2011 (le premier des deux)
4. Procéder à une évaluation du risque avec les régions afin de confirmer que l'approche utilisée par chaque région permet de mettre en œuvre les programmes tels qu'ils ont été approuvés; respecte la Politique sur les paiements de transfert du SCT et les autorisations de programme; assure une gestion de programme efficace et prévoit des mécanismes de surveillance et d'évaluation du rendement. Il faut des approches cohérentes à l'échelle les régions pour la mise en œuvre de programmes nationaux. AINC déploie actuellement des efforts pour s'assurer que des approches normalisées pour les programmes nouveaux et renouvelés sont mises en œuvre dans toutes les régions, conformément à la conception des programmes, et que ces approches comprennent des stratégies de mesure du rendement et de gestion du risque. SMA principal, Secteur des opérations régionales Avril 2010
5. Définir un système qui permettra de surveiller la mise en œuvre régionale des programmes et de confirmer que les éléments importants à l'échelle nationale, y compris la mesure du rendement, sont mis en œuvre tels qu'ils ont été approuvés. Le SMA du Secteur des opérations régionales, en collaboration avec le DPF et les SMA des programmes, élaborera et mettra en œuvre un programme de gestion de la qualité pour les subventions et les contributions dans l'ensemble du Ministère. Le programme de gestion de la qualité sera conçu pour régler les questions particulières liées aux rôles et responsabilités des intervenants clés et à la promotion d'une approche axée sur le risque de l'examen de la conformité. On élaborera des lignes directrices décrivant des modèles de dotation et des modèles organisationnels acceptables en ce qui concerne l'examen de la conformité, en vue de promouvoir l'uniformité et la séparation adéquate des fonctions. Le programme de gestion de la qualité sera élaboré d'ici le 31 décembre 2009 et mis en œuvre avant le 30 juin 2010. Le SMA du Secteur des opérations régionales, en collaboration avec le DPF et les SMA des programmes. 30 juin 2010
6. Harmoniser les modèles d'accord et les documents de base connexes (p. ex. les modèles de proposition et de plan de travail) avec les exigences de la Directive sur les paiements de transfert et les modalités du programme. Élaborer ou modifier des modèles conformes, y compris de nouvelles méthodes de financement (fixe, souple, global). Équipe de mise en œuvre de la Politique sur les paiements de transfert Au moment du renouvellement des programmes ou avant mars 2011 (le premier des deux)
Élaborer et mettre en place de la formation sur l'utilisation des nouvelles méthodes de financement. Équipe de mise en œuvre de la Politique sur les paiements de transfert/services de financement régionaux
Se reporter aux documents d'approbation du Conseil du Trésor dans l'examen annuel des modalités propres aux programmes. Tous les SMA
Modifier les modèles de proposition ou de plan de travail pour exiger des demandeurs qu'ils soumettent des prévisions mensuelles des mouvements de trésorerie en vue de déterminer les exigences préalables. Tous les SMA
Mettre en œuvre des examens de l'assurance de la qualité (conformité des accords de financement) Tous les SMA
7. Élaborer et mettre en œuvre une approche fondée le risque pour la surveillance des activités des bénéficiaires ou des projets en vue d'assurer leur conformité aux dispositions de l'accord de financement et aux modalités du programme. Le SMA du Secteur des opérations régionales, en collaboration avec le DPF et les SMA des programmes, élaborera et mettra en œuvre un programme de gestion de la qualité pour les subventions et les contributions dans l'ensemble du Ministère. Le programme de gestion de la qualité sera conçu pour régler les questions particulières liées aux rôles et responsabilités des intervenants clés et à la promotion d'une approche axée sur le risque de l'examen de la conformité. On élaborera des lignes directrices décrivant des modèles de dotation et des modèles organisationnels acceptables en ce qui concerne l'examen de la conformité, en vue de promouvoir l'uniformité et la séparation adéquate des fonctions. Le programme de gestion de la qualité sera élaboré d'ici le 31 décembre 2009 et mis en œuvre avant le 30 juin 2010. Le SMA du Secteur des opérations régionales, en collaboration avec le DPF et les SMA des programmes 30 juin 2010
 

 

Annexe A – Programmes visés par la vérification

Programme Objectifs du programme Dépenses en 2007 - 2008 [Note 7]
Nouveau sentier pour l'éducation Nouveau sentier pour l'éducation vise à promouvoir l'éducation primaire et secondaire en renforçant la capacité de gestion et d'exercice des pouvoirs en matière d'éducation; à améliorer l'efficacité de l'enseignement en classe; à stimuler la participation de la collectivité et des parents à l'éducation; à faciliter la transition de l'école au marché du travail. 40 M$
Programme de formation itinérante Le Programme de formation itinérante aide à la formation d'opérateurs de réseaux d'alimentation en eau dans les collectivités des Premières nations. Il veille principalement à ce que l'exploitation des réseaux d'aqueduc et d'égout à l'échelle communautaire respecte les normes provinciales (ou des normes similaires), notamment en ce qui concerne les compétences des opérateurs et le caractère adéquat des systèmes. M$
Développement professionnel et institutionnel Le Programme de développement professionnel et institutionnel favorise le renforcement des ressources humaines ainsi que le développement des compétences en gestion et des capacités institutionnelles au sein de la fonction publique des Premières nations. Il vise à améliorer le mécanisme décisionnel des collectivités pour l'exercice de leurs pouvoirs et les mécanismes de responsabilisation au sein des gouvernements autochtones. L'Initiative correspondante pour les Premières nations faisant l'objet d'une intervention était destinée à répondre aux besoins concernant les systèmes de gestion financière et la formation en la matière. 19 M$
Gestion des terres des Premières nations L'Initiative sur la gestion des terres des Premières nations favorise le transfert de la responsabilité de la gestion des terres aux Premières nations. Le financement dans le cadre de l'Initiative vise à soutenir les PN dans l'élaboration de codes fonciers et leur approbation communautaire; il comprend l'attribution annuelle de fonds de fonctionnement aux PN ayant adopté un code foncier; il soutient les activités d'un centre de ressources chargé de fournir de l'assistance technique aux PN opérationnelles ou en voie de le devenir. M$
Réorientation du projet d'autonomie gouvernementale La Réorientation du projet d'autonomie gouvernementale favorise la communication avec la collectivité au long du processus d'acquisition de l'autonomie gouvernementale pour que les membres soient en mesure de prendre une décision éclairée sur la ratification. 10 M$
Institutions financières des Premières nations L'Initiative favorise le développement économique et le bien-être dans les collectivités en apportant de l'aide aux Premières nations en matière d'imposition foncière, en créant un régime de financement par obligations de même qu'en soutenant le développement des capacités des Premières nations en gestion financière et l'utilisation de l'information statistique. M$
 

 

Annexe B – Critères de vérification

Approche ministérielle en matière de développement des capacités

1. La conception et la mise en œuvre des programmes de développement des capacités dans l'ensemble du Ministère reposent sur une vision et une approche communes du développement des capacités.

Conception du programme

2. Le programme a été conçu pour répondre à un besoin réel, et il cadre avec le mandat et les priorités du Ministère. Les résultats attendus sont bien définis, tout comme les exigences en matière de collecte de données.

Fonctionnement du programme

3. Une politique, des procédures, des ressources, des systèmes et des mécanismes auxiliaires pertinents ont été mis en place au niveau du programme pour faciliter la mise en œuvre uniforme du programme dans toutes les régions et promouvoir la réalisation de ses objectifs.

4. La direction exerce une surveillance et des contrôles suffisants et en temps utile pour favoriser la réalisation des objectifs du programme. On s'attaque sans délai aux problèmes relevés qui pourraient compromettre la réalisation des objectifs.

Gestion du programme

5. Des accords officiels, prévoyant des conditions complètes, adéquates et conformes, sont établis avec le bénéficiaire.

6. Les activités font l'objet d'une surveillance visant à assurer leur conformité aux conditions et aux dispositions de l'accord de financement.

 

 

Annexe C – Nombre de dossiers de bénéficiaires échantillonnés

BUREAUX PROGRAMMES
  PFI IFPN GTPN NSE DPI RAG
Colombie-Britannique 2 s.o. 10 1 12 s.o.
Manitoba 2 s.o. 1 6 9 s.o.
Ontario s.o. s.o. s.o. 12 s.o. s.o.
Québec 2 s.o. s.o. 7 10 s.o.
Saskatchewan 4 s.o. 7 11 12 s.o.
AC s.o. 4 3 s.o. s.o. 10
 

 

Notes en bas de page

  1. Affaires indiennes et du Nord Canada, Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008, « Mandat et mission ». (retourner au paragraphe source de la note)
  2. Affaires indiennes et du Nord Canada, Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008, « Cadre de travail ». (retourner au paragraphe source de la note)
  3. Affaires indiennes et du Nord Canada, Budget des dépenses 2009-2010, Rapport sur les plans et les priorités, p. 3. (retourner au paragraphe source de la note)
  4. La Politique sur les paiements de transfert (2008) du SCT souligne la nécessité de définir des exigences claires en matière de rendement (paragraphe 3.7). Selon la Directive sur les paiements de transfert (2008) du SCT, un des éléments de base de la conception d'un programme de paiements de transfert est la définition de la stratégie de mesure du rendement à utiliser pour la gestion continue du rendement du programme de paiements de transfert, y compris les mesures et les indicateurs de rendement, ainsi que les exigences en matière de données justificatives et la stratégie de collecte de données. La Directive précise également que les accords de financement doivent décrire les résultats que doit atteindre le bénéficiaire. Ces résultats doivent relever du contrôle du bénéficiaire dans une mesure raisonnable et doivent être décrits de façon assez détaillée aux fins de la reddition de comptes et de la mesure du rendement. (retourner au paragraphe source de la note)
  5. La Politique sur les paiements de transfert (2008) du SCT ne contient pas cette exigence. Par contre, elle exige qu'une stratégie de mesure du rendement soit définie au moment de la conception du programme et que cette stratégie soit maintenue et mise à jour au cours du cycle de vie du programme. (retourner au paragraphe source de la note)
  6. Des incohérences dans le codage des dépenses ont été relevées lors de la vérification. Les sommes en question n'ont pas été vérifiées et sont indiquées uniquement pour montrer l'ordre de grandeur des programmes. (retourner au paragraphe source de la note)
 
 
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